กรกฎาคมผ่านไปเหมือนฝันร้ายสำหรับคนไทยทุกคน ตัวเลขผู้ติดเชื้อและเสียชีวิตพุ่งไม่หยุดในขณะที่แผนการวัคซีนป้องกันโควิด-19 ยังไม่มีอะไรแน่นอน ส่วนข่าว VIP ได้ฉีดวัคซีนก่อน กลับลือกันหนาหู
วิกฤตทั้งหมดนี้ ส่วนหนึ่งมาจากความร้ายกาจของเชื้อโควิดเอง แต่ที่สำคัญกว่านั้นมาจากการบริหารจัดการของรัฐบาล ภาพศพนอนตายกลางถนน ข่าวคนไม่มีจะกินฆ่าตัวตายยกครอบครัว สลับกับข่าวสั่งวัคซีนซิโนแวค และเสียงขู่จากตำรวจใหญ่ห้ามใช้ถ้อยคำด้อยค่าวัคซีนหรือกล่าวหารัฐบาล จึงไม่น่าแปลกใจที่ 2-3 สัปดาห์ที่ผ่านมา แนวคิดเรียกร้องให้รัฐบาลต้องรับผิดจากการบริหารนโยบายโควิดผิดพลาดจึงดังหนาหู
การนำรัฐบาลมารับผิดชอบความผิดพลาด เป็นทั้งการกระทำให้ย้อนกลับไปในอดีต ลงโทษความผิดพลาดที่เกิดขึ้นแล้ว และยังเป็นการกระทำที่มีผลไปข้างหน้า เพื่อเตือนใจผู้มีอำนาจมิให้ลุแก่อำนาจ
บทความนี้คงไม่ใช่คู่มือสมบูรณ์ในการเอาผิดรัฐฆาตกร เป็นเพียงการสำรวจเบื้องต้นอย่างรวบรัดที่สุดภายในเนื้อที่จำกัดว่า ประชาชนไทยมีช่องทางกฎหมายไหนบ้างที่จะเรียกร้องความรับผิดจากนายกรัฐมนตรีได้
ความรับผิดทางกฎหมาย ความรับผิดทางการเมือง
รัฐบาลคือคณะรัฐมนตรีนั้นมีสองสถานะ หนึ่งเป็นนักการเมือง สองเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของข้าราชการ โดยทั่วไปเราเข้าใจกันว่า ในสถานะนักการเมือง นายกรัฐมนตรีและคณะย่อมมีความรับผิดทางการเมือง ไม่ใช่ทางกฎหมาย เพราะงานออกนโยบายสาธารณะนั้น ตามหลักย่อมเป็นไปตามมติมหาชน ไม่มีถูกผิด ไม่มีเกณฑ์กำหนดไว้ตายตัว หากตัดสินใจผิด รัฐบาลย่อมถูกลงโทษจากมติมหาชน อาจจะผ่านการอภิปรายไม่ไว้วางใจ ตลอดจนผ่านการลงคะแนนเสียงในการเลือกตั้งครั้งถัดไป ส่วนความรับผิดทางกฎหมายต่างจากความรับผิดทางการเมือง เมื่อมีกฎหมายกำหนดหน้าที่ให้รัฐบาลหรือเจ้าหน้าที่รัฐคนใด ต้องทำตามแล้วไม่ได้ทำ จึงเป็นความรับผิดทางกฎหมายขึ้น
แต่ในระยะหลัง การแบ่งความรับผิดทางการเมืองและกฎหมายออกจากกันเริ่มพร่าเลือนมากขึ้น รัฐบาลไม่สามารถคิดนโยบายใดๆ ได้โดยอิสระ หากแต่มีแนวนโยบายพื้นฐานกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นเอกสารสำคัญทั้งทางการเมืองและกฎหมาย ในรัฐธรรมนูญ 2560 ของไทยก็คือหมวด 5 หน้าที่ของรัฐและหมวด 6 แนวนโยบายแห่งรัฐ ซึ่งในรัฐธรมนูญฉบับนี้มีสภาพบังคับที่ชัดเจนขึ้นว่าไม่ใช่แนวทางข้อแนะนำเฉยๆ หากแต่มีอำนาจบังคับในระดับหนึ่งเลยทีเดียว
มาตรา 51 บัญญัติว่า การใดที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้และเป็นประโยชน์แก่ประชาชน ย่อมเป็นสิทธิของประชาชนที่จะติดตามและเร่งรัดให้รัฐดำเนินการ ตลอดจนฟ้องร้องหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ แน่นอนว่า ประชาชนยังต้องรอกฎหมายที่เกี่ยวข้องบัญญัติให้ชัดเจน แต่ก็สะท้อนแนวคิดของผู้ร่างที่พยายามใส่สภาพบังคับให้กับหมวด 5 หน้าที่ของรัฐได้อย่างดี
ความรับผิดทางแพ่ง
ที่ง่ายที่สุดคือความรับผิดทางแพ่ง หรือที่นักกฎหมายรู้จักกันในชื่อความรับผิดทางละเมิด เมื่อรัฐทำให้ประชาชนเสียหาย ก็สามารถเรียกร้องการเยียวยาให้กลับคืนสู่สภาพเดิม แม้แต่ในปัจจุบันที่ประเทศไทยตกอยู่ภายใต้พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 ซึ่งยกเว้นความรับผิดทางแพ่ง อาญา และวินัย แต่ก็ไม่ตัดสิทธิที่ผู้เสียหายจะเรียกร้องค่าเสียหายตามกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่
หลักการของกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ คือ หน่วยงานเป็นผู้จ่ายค่าเสียหายเพื่อเยียวยาผู้เสียหายไปก่อน หากเจ้าหน้าที่จงใจหรือประมาทเลินเล่อร้ายแรง หน่วยงานของรัฐสามารถไล่เบี้ยเอากับตัวเจ้าหน้าที่เองได้ แต่หากเป็นความผิดพลาดหรือเสียหายอันเกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ตามปกติแล้ว หน่วยงานของรัฐจะเป็นผู้รับผิดชอบค่าเสียหายนั้นเอง
อันที่จริง เงินเยียวยาเช่นนี้ หากเป็นรัฐที่รับผิดชอบประชาชนมากหน่อยก็สามารถจ่ายเยียวยาได้เลยโดยไม่ต้องให้ประชาชนทวงถาม ยิ่งเมื่อถือว่าประชาชนไม่ได้ทำผิดอะไรแต่ต้องมาเสียหายจากการปิดเมือง บังคับปิดกิจการเพื่อลดการแพร่ระบาดของโรคแล้วนั้นก็ควรจะได้รับการชดเชยเยียวยา แต่ความข้อนี้ดูจะเป็นการฝันเฟื่องมากสักหน่อยในรัฐที่รัฐบาลชอบตำหนิว่าประชาชนการ์ดตก
ความรับผิดทางอาญา
คงไม่เกินเลยไปถ้าหากจะพูดว่า สิ่งที่ประชาชนหลายคนต้องการจะเห็นคือคณะผู้บริหารและเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการโควิดนั้นต้องได้รับโทษทางอาญา นั่นคือ นอกเหนือจากการเยียวยาทางเศรษฐกิจให้กลับคืนสู่สภาพเดิมแล้ว หลายคนยังต้องการแก้แค้น หรือลงโทษทางกายภาพกับผู้ที่พวกเขาเชื่อว่าทำผิดอีกด้วย นั่นหมายความว่าสำหรับประชาชนหลายคน ความผิดพลาดที่เกิดขึ้นไม่ใช่เรื่องปกติของการบริหารประเทศหรือความประมาทเลินเล่อ แต่เป็นความผิดพลาดในระดับที่ร้ายแรงกว่านั้น หรือเจตนาให้เกิดความเสียหายเหล่านี้เลยก็ได้
แต่เราจะลงโทษรัฐบาลด้วยความผิดอาญาฐานใดกันแน่ ที่ง่ายที่สุดอาจจะเป็นความผิดฐานทุจริต หากพิสูจน์ได้ว่ามีการแสวงหาผลประโยชน์โดยมิชอบด้วยกฎหมาย เช่น จากการสั่งซื้อวัคซีน-ยารักษาโรค หรือฮั้วประมูล แบบนี้เป็นเรื่องที่เคยเกิดขึ้นแล้ว และมีบรรทัดฐานชัดเจน ไม่ใช่แค่นายกรัฐมนตรีหรือเจ้าหน้าที่ระดับสูงของรัฐ แต่เจ้าหน้าที่ของรัฐในทุกระดับล้วนอาจถูกลงโทษหากทุจริตเช่นนี้ได้หมด
ที่สนใจกว่าคือ ถ้ารัฐบาลไม่ได้ทุจริต แต่บริหารขาดประสิทธิภาพ จะลงโทษอาญาได้หรือไม่
กรณีที่พอเทียบเคียงได้ คือ คดีจำนำข้าว ซึ่งเริ่มต้นด้วยข้อกล่าวหาว่า คุณยิ่งลักษณ์ ชินวัตรออกนโยบายจำนำข้าวที่ไม่มีประสิทธิภาพ ผิดหลักการคลังและเศรษฐศาสตร์ เป็นผลร้ายให้ประเทศขาดทุน
พูดอย่างเคร่งครัดที่สุด นโยบายที่ไม่ดี เช่น ฟุ่มเฟือย ผิดวินัยการคลัง หรือไม่ถูกใจคนบางกลุ่ม แต่ถ้าไม่ผิดกฎหมายข้อไหนชัดแจ้งแล้วนั้น ควรต้องไปพิสูจน์ตัวเองในสนามเลือกตั้ง ไม่ใช่ศาล
สุดท้ายจะเห็นว่า ข้อหาที่อัยการสูงสุดสั่งฟ้อง และศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองตัดสินลงโทษนั้นคือ กรณีทุจริตจากการระบายข้าว ซึ่งนายกรัฐมนตรีละเว้นไม่ระงับยับยั้งโครงการรับจำนำข้าว จนเกิดการทุจริตสร้างความเสียหายแก่รัฐหลายแสนล้านบาทดังที่ถูกกล่าวหา
แต่คุณยิ่งลักษณ์ไม่ได้ถูกลงโทษเพราะคิดนโยบายไม่ดี หรือไม่มีประสิทธิภาพแต่อย่างใด
จะเห็นว่า แนวคิดเรื่องความรับผิดทางอาญาสำหรับนักการเมืองของไทยนั้นยังไม่ได้พัฒนาไปจนถึงขั้นที่เอาผิดผู้บริหารที่บริหารไม่มีประสิทธิภาพได้ และบางครั้งก็อาจเป็นการดีแล้วที่ไม่ไปถึงขั้นนั้น เพราะการพร่าเลือนเส้นแบ่งระหว่างการเมืองและกฎหมายมากเกินไปนั้น อาจเชื้อเชิญฝ่ายตุลาการให้เข้ามาก้าวก่ายแดนของนโยบายมากขึ้นเรื่อยๆ
แต่นั่นไม่ได้หมายความรัฐบาลหลุดพ้นจากความรับผิดทางอาญาเนื่องจากการบริหารสถานการณ์โควิดโดยสิ้นเชิง ความผิดพลาดครั้งนี้ ผลร้ายอย่างเป็นรูปธรรมที่สุดคือตัวเลขการเสียชีวิต ทั้งในโรงพยาบาล ที่บ้าน และกลางถนน ซึ่งนักวิเคราะห์หลายคนเชื่อว่ายังไม่ถึงจุดสูงสุดด้วยซ้ำ ความผิดต่อชีวิตนั้นมีบัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายอาญาอยู่แล้ว
จริงอยู่ที่การรับมือกับภัยพิบัติใหม่อย่างโควิดนั้นยากที่จะไม่ผิดพลาดในตอนแรก อันที่จริง การบริหารราชการแผ่นดินใดๆ ก็ล้วนแต่ผิดพลาดอยู่เป็นปกติ ตามหลักที่ว่าผู้ที่ไม่เคยทำผิดพลาดเลยคือผู้ที่ไม่เคยทำอะไรเลย แต่ขอบเขตและระดับของความผิดพลาดครั้งนี้รุนแรงเกินกว่าความผิดพลาดครั้งไหนๆ ที่สำคัญที่สุดคือแม้รัฐบาลจะผิดพลาดได้ แต่เมื่อผิดพลาดแล้วไม่รีบแก้ไขให้ทันท่วงทีตามที่มีประชาชนทักท้วง กลับยืนยันดำเนินนโยบายเดิมที่เห็นชัดแล้วว่าล้มเหลวต่อมาเรื่อยๆ เช่นนี้น่าคิดว่าจะถือว่ามีเจตนาเล็งเห็นผลพอได้หรือไม่ เสียงทักท้วงเรื่องนโยบายตรวจเจอที่ไหนรักษาที่นั่นนั้นถูกยกขึ้นมาตั้งแต่ต้นปีนี้ เสียงทักท้วงเรื่องไม่อนุญาตให้ประชาชนเข้าถึงชุดตรวจโควิดด้วยตัวเองมีมาตั้งแต่กลางปีที่แล้ว เช่นเดียวกับเรื่องศักยภาพในการรับมือการระบาดระลอกใหม่ของหมอและพยาบาล ส่วนวัคซีนนั้น เป็นข้อทักท้วงมาตลอดตั้งแต่เดือนกุมภาพันธ์ และถูกเปิดโปงซ้ำมาเรื่อยๆ ว่ารัฐบาลล่าช้าผิดสังเกต ปฏิเสธเข้าร่วมโครงการจัดหาวัคซีนกับนานาประเทศในระดับเศรษฐกิจการเมืองใกล้เคียงกัน ตัดโควตาวัคซีนไม่เป็นธรรม ตลอดจนการเขียนสัญญาหละหลวมผิดปกติในเรื่องจำนวนและกำหนดวันส่งมอบ ล้วนแปลกประหลาดผิดวิสัยวิญญูชน
นี่ยังไม่รวมถึงเจ้าหน้าที่ข้าราชการประจำกระทรวง กรม กองต่างๆ ที่ช่วยให้คำปรึกษาและสนองนโยบายผู้นำกันเป็นอย่างดี สร้าง echo chamber ให้นายกรัฐมนตรีสบายใจในฝีมือการบริหารราชการแผ่นดินของตน
ความผิดพลาดระดับนี้จะให้ลอยนวลพ้นไปเลยหรือ
รัฐธรรมนูญฆาตกร
สาเหตุหนึ่งที่เกิดเสียงเรียกร้องให้ผู้นำต้องรับผิดทางกฎหมายต่อนโยบายที่ผิดพลาด มาจากกลไกการเมืองที่เป็นอัมพาต ทั้งหมดนี้ต้องขอบคุณคณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญ 2560
การเมืองภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 นั้นไม่ปกติอย่างยิ่ง ระบบเลือกตั้งซับซ้อนไม่สมเหตุผล นายกรัฐมนตรีรวบอำนาจทั้งหลายไว้กับตัวเอง สามารถครอบงำสภาล่าง สภาบน และองค์กรอิสระผ่านการแต่งตั้งได้ ดังนั้น โอกาสที่นายกรัฐมนตรีจะถูกจัดการด้วยกลไกทางการเมือง ไม่ว่าจะผ่านกลไกอภิปรายในรัฐสภา หรือการตรวจสอบจากองค์กรอิสระ ล้วนไม่อาจเป็นไปได้จริง แม้สถานการณ์จะเลวร้ายลงต่อเนื่อง แต่ภายในรัฐสภา กระแสสนับสนุนนายกรัฐมนตรียังมั่นคงยิ่ง
ทั้งหมดนี้ชี้ว่า กลไกการเมืองนั้นไม่ได้ขึ้นกับเสียงประชาชนเสียแล้ว รัฐธรรมนูญสร้างกลไกการเมืองที่สร้างความจงรักภักดีต่อผู้นำมากกว่าประชาชน
ผู้ร่างรัฐธรรมนูญคงไม่ได้คิดว่ารัฐธรรมนูญของตนจะส่งผลร้ายขนาดนี้ ใครจะคิดได้ว่าจะเกิดวิกฤตในระดับโลกแบบที่ไม่เคยพบเจอมาก่อน แต่เมื่อเกิดขึ้นเช่นนี้แล้ว รัฐธรรมนูญกลับกลายเป็นผู้สนับสนุนการฆาตกรรมคนในชาตินับพัน
เรื่อง: เข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง
