เมื่อต้นเดือนกรกฎาคม 2021 ที่ผ่านมา 130 ประเทศทั่วโลกบรรลุข้อตกลงร่วมกันเรื่องการเก็บภาษีระหว่างประเทศ ข้อตกลงนี้ถือเป็นพัฒนาการนโยบายภาษีที่สำคัญมาก ซึ่งที่ผ่านมา การเก็บภาษีจากบริษัทข้ามชาติยักษ์ใหญ่เป็นความท้าทายลำดับต้นๆ ของรัฐบาลหลายประเทศ
สำหรับผู้อ่านที่สนใจที่มาและเหตุผลเบื้องต้นของการปฏิรูปภาษีโลกสามารถอ่านบทความเรื่องยกเครื่องปฏิรูประบบภาษีโลก: จุดเปลี่ยนเศรษฐกิจโลก? ได้เลยนะครับ ส่วนบทความนี้ผมอยากชวนผู้อ่านคิดต่อเกี่ยวกับกฎกติกาใหม่นี้ และแนวโน้มผลกระทบต่อประเทศไทยครับ
การบรรลุสองข้อตกลงสำคัญ
ในกระบวนการเจรจา เราสามารถแบ่งประเทศต่างๆ บนโต๊ะเจรจานี้เป็น 3 ฝ่ายสำคัญ
ฝ่ายแรกได้แก่ ประเทศส่วนใหญ่ยกเว้นสหรัฐอเมริกา ประเทศเหล่านี้กังวลต่อปัญหาการหลบเลี่ยงภาษีระหว่างประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการวางแผนภาษีของบริษัทเทคโนโลยี (ซึ่งส่วนมากเป็นของสหรัฐฯ) ส่งผลให้หลายประเทศ เช่น ฝรั่งเศส และสหราชอาณาจักรขู่ว่าจะเก็บภาษีจากบริษัทเหล่านั้นโดยตรง
ฝ่ายที่สองคือสหรัฐอเมริกา ซึ่งด้านหนึ่งก็มุ่งตอบโต้ทางการค้ากับประเทศอื่นที่เก็บภาษีจากบริษัทเทคโนโลยีของตน แต่อีกด้านหนึ่งก็กังวลเรื่องความสามารถในการหลบเลี่ยงภาษีจนแทบจะไม่ต้องจ่ายภาษีเลยของบริษัทเหล่านี้ด้วยเช่นกัน
และฝ่ายสุดท้ายคือกลุ่มประเทศ Tax havens ซึ่งใช้สิทธิประโยชน์ทางภาษีเป็นเครื่องมือดึงดูดกำไรของบริษัทข้ามชาติ กลุ่มนี้ครอบคลุมตั้งแต่ประเทศเล็กๆ เช่น มอริเชียส และหมู่เกาะเคย์แมน ไปจนถึงประเทศที่มีขนาดกลาง เช่น ไอร์แลนด์ สิงคโปร์ และฮ่องกง
ในรายละเอียด ข้อตกลงมี 2 ส่วนสำคัญ ในส่วนแรก รัฐบาลไบเดนถอยหนึ่งก้าว ยอมให้บริษัทข้ามชาติยักษ์ใหญ่ (เงื่อนไขคือ มีรายรับอย่างน้อย 20,000 ล้านยูโร และมีอัตรากำไรอย่างน้อย 10%) ต้องจัดสรรกำไรส่วนหนึ่ง (20-30% ของกำไรในส่วนที่เกิน 10%) เพื่อเสียภาษีให้แก่ประเทศที่ตนขายสินค้าและบริการ ภายใต้ข้อตกลงส่วนแรกนี้ สหรัฐฯ จะเป็นผู้เสียประโยชน์มากที่สุด โดยกว่า 60% ของกำไรที่เข้าข่ายตามเกณฑ์นี้จะมาจากบริษัทที่มีสำนักงานใหญ่อยู่ในสหรัฐฯ ข้อตกลงนี้เป็นการฉีกกฎการเก็บภาษีระหว่างประเทศที่ใช้กันมาร่วม 100 ปีที่อิงกับการมีสถานที่ตั้งเป็นหลัก ซึ่งหลายประเทศมองว่ากฏปัจจุบันนี้ล้าสมัยและไม่ทันกับโมเดลการทำธุรกิจในปัจจุบัน
ตัวอย่างเช่น ที่ผ่านมา Facebook ไม่เคยเสียภาษีเงินได้นิติบุคคลให้ประเทศไทยเลย เนื่องจาก Facebook ระมัดระวังตัวเองไม่ให้มีสถานประกอบการถาวรในประเทศไทย เช่น หลีกเลี่ยงไม่ให้บริษัทลูกในไทยมีส่วนเกี่ยวข้องกับธุรกิจหลัก และให้ดำเนินธุรกิจรองเท่านั้น ภายใต้ข้อตกลงนี้ Facebook จะต้องจัดสรรกำไรส่วนหนึ่งมาให้รัฐบาลไทยตามสัดส่วนของยอดขายโฆษณาในประเทศไทยต่อยอดขายทั้งหมด
แล้วสหรัฐฯได้อะไร? ในส่วนที่ 2 รัฐบาลต่างๆ ตกลงกันว่าจะเก็บภาษีนิติบุคคลระดับโลกขั้นต่ำ (Minimum global corporate tax rate) ในอัตรา ‘อย่างน้อย’ 15% นั่นหมายความว่า สำหรับบริษัทข้ามชาติที่มีการวางแผนภาษีเป็นอย่างมากจนส่งผลให้มีการจ่ายภาษีไม่ถึง 15% รัฐบาลของประเทศที่บริษัทเหล่านั้นตั้ง Headquarter อยู่ มีสิทธิที่จะเลือกเก็บภาษีเพิ่ม (Top up) ไปจนถึงระดับขั้นต่ำที่กำหนดไว้ ซึ่งสหรัฐฯ เป็นประเทศที่จะได้รับประโยชน์มากที่สุดจากข้อตกลงที่ 2 นี้
ส่วนฝ่ายที่เสียประโยชน์มากที่สุดคือกลุ่มประเทศ Tax havens โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากข้อตกลงเรื่อง Minimum global corporate tax rate ซึ่งทำให้ประเทศเหล่านี้ไม่สามารถใช้ภาษีเป็นเครื่องมือในการดึงดูดบรรษัทข้ามชาติได้อีกต่อไป อย่างไรก็ตาม ยังคงต้องติดตามว่าสุดท้ายแล้วข้อสรุปจะเป็นอย่างไร เพราะถึงแม้ประเทศเหล่านี้จะมีขนาดไม่ใหญ่นัก แต่สำหรับบาง Tax haven เช่น ไอร์แลนด์ ซึ่งอยู่ในสหภาพยุโรป การเปลี่ยนแปลงข้อบังคับเรื่องภาษีของสหภาพยุโรปต้องอาศัยการเห็นพ้องแบบเอกฉันท์
แนวโน้มผลกระทบต่อประเทศไทย
ในความเห็นของผม ข้อตกลงปฏิรูปภาษีโลกจะกระทบประเทศไทยอย่างน้อย 4 ประการด้วยกัน ซึ่งมีทั้งประโยชน์และข้อพึงระวังต่อการวางนโยบาย ดังนี้
ประการแรก การผ่อนคลายแรงกดดันการแข่งขันภาษีระหว่างประเทศ แนวโน้มนี้เป็นประเด็นที่ไทยจะได้ประโยชน์ชัดเจนที่สุด ในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมา ประเทศกลุ่มอาเซียนได้มีการแข่งขันกันลดภาษีเงินได้นิติบุคคลอย่างชัดเจน โดยประเทศไทยได้ลดอัตราภาษีลงเช่นกันในช่วงปี 2012-2013 จาก 30% เป็น 20% และยังมีแรงกดดันเป็นระยะจากเอกชนให้ลดภาษีของไทยลงมาให้เท่ากับสิงคโปร์ที่ 17%
การกำหนด Minimum global corporate tax rate จะลดแรงกดดันจากภาวะ ‘Race to the bottom’ เพราะบริษัทข้ามชาติจะต้องจ่ายภาษีส่วนเพิ่มเติม (Top up) ให้แก่รัฐบาลประเทศแม่ของตน โดยการจ่ายส่วนเพิ่มเติมนี้จะเท่ากับส่วนต่างระหว่าง Minimum global tax rate และ Effective tax rate ที่บริษัทตนจ่าย ดังนั้นภายใต้ข้อตกลงนี้ การลดภาษีของประเทศต่างๆ จึงแทบจะไม่มีประโยชน์ต่อบริษัทข้ามชาติ เป็นเพียงการโยกย้ายภาระภาษีจากประเทศที่ลดภาษีไปที่ประเทศแม่เท่านั้น
ประการที่สอง การลดทอนความรุนแรงของการหลบเลี่ยงภาษีของบริษัทข้ามชาติ ซึ่งเป็นความท้าทายสำคัญของประเทศไทยมาโดยตลอด งานวิจัยของดร. กฤษฎ์เลิศ สัมพันธารักษ์ร่วมกับผม ชี้ว่า บริษัทข้ามชาติในอาเซียนมีการโยกย้ายการรายงานผลกำไรระหว่างบริษัทในเครือเพื่อหลีกเลี่ยงภาษีอย่างมีนัยสำคัญ โดยพฤติกรรมการโยกย้ายกำไรนี้ค่อนข้างเด่นชัดในกลุ่มบริษัทข้ามชาติขนาดใหญ่ ในภาพรวม ข้อมูลจาก IMF ชี้ว่าประมาณ 40% ของ FDI ทั่วโลกถูกออกแบบโครงสร้างการลงทุนโดยมีจุดประสงค์หลักเพื่อการวางแผนภาษีมากกว่าการลงทุนเพื่อสร้างผลิตภาพอย่างแท้จริง
ประการที่สาม รัฐบาลไทยจะได้ส่วนแบ่งภาษีจากบริษัทเทคโนโลยีใหญ่มากขึ้นแต่ไม่สูงมากนัก เงื่อนไขของการจัดสรรกำไรโดยอิงกับสถานที่ขายตามข้อตกลงส่วนแรกจัดว่าเป็นเงื่อนไขที่ค่อนข้างยาก งานวิจัยจากนักเศรษฐศาสตร์ที่ Oxford University ชี้ว่าจะมีประมาณ 80 กลุ่มบริษัทเท่านั้นที่เข้าข่ายเกณฑ์ดังกล่าว หากสมมติว่า Parameter ของข้อตกลงสุดท้ายคือการจัดสรรกำไร 20% โดยกำไรที่จะจัดสรรตามข้อตกลงนี้รวมกันจะอยู่ที่ประมาณ 87,000 ล้านดอลล่าร์สหรัฐฯในปี 2020 และหนึ่งในสามของกำไรก้อนนี้เป็นของ Top 5 บริษัทเทคโนโลยีข้ามชาติ (Apple, Microsoft, Alphabet, Intel และ Facebook) ซึ่งหากประเมินแบบไม่หวังสูง (conservative assumption) ให้สัดส่วนของไทยอยู่ที่ประมาณ 0.5-1% (ตามสัดส่วน GDP ของไทยต่อทั้งโลก) รายได้ภาษีของไทยในส่วนนี้จะอยู่ที่ประมาณ 3,000-6,000 ล้านบาทต่อปี
ประการสุดท้าย แรงกดดันต่อนโยบายการให้สิทธิประโยชน์ภาษีผ่าน BOI ของไทยจะสูงขึ้น ซึ่งประเด็นนี้เป็นเรื่องที่ต้องระมัดระวังในเชิงนโยบาย ทั้งนี้หนึ่งในข้อยกเว้นสำคัญของเกณฑ์การพิจารณาเรื่อง Global minimum corporate tax rate คือ การสิทธิประโยชน์ภาษีสำหรับการลงทุนในสินทรัพย์ที่จับต้องได้ (Tangible assets) เช่น เครื่องจักร และโรงงานต่างๆ ซึ่งข้อยกเว้นนี้จะทำให้เราต้องระวังมากขึ้นทั้งในด้านของการใช้ Tax holiday ซึ่งเป็นการยกเว้นภาษีทั้งหมด และอาจถูกมองว่าไม่ได้เชื่อมโยงกับการลงทุนโดยตรง รวมไปถึงการให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีที่โยงกับสินทรัพย์ที่จับต้องไม่ได้ เช่น R&D ต่างๆ และอาจไม่เข้าข่ายการยกเว้นนี้
กฎกติกาภาษีโลกแบบใหม่เป็นทั้งโอกาสและความท้าทายของทุกประเทศทั่วโลก รัฐบาลไทยจะต้องต้องคิดใหม่ว่าทำอย่างไรประเทศไทยจึงจะยังคงแข่งขันและรักษาประสิทธิผลของแรงจูงใจภาษีได้ ไปพร้อมๆ กับการเก็บภาษีบรรษัทข้ามชาติ โดยเฉพาะบริษัทเทคโนโลยีอย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วยมากขึ้น โจทย์นี้สำคัญอย่างยิ่งในห้วงเวลาหลังโควิด-19 ที่เราไม่ได้มีกระสุนทางการคลังมากเหมือนเดิมแล้ว
เรื่อง: อธิภัทร มุทิตาเจริญ
