อิสร์กุล อุณหเกตุ เรื่อง
เมื่อต้นเดือนธันวาคม 2560 ที่ผ่านมา ‘นาฬิกา’ บนข้อมือของ พล.อ.ประวิตร วงษ์สุวรรณ รองนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม ก่อให้เกิดกระแสวิพากษ์วิจารณ์ต่างๆ นานา โดยเฉพาะคำถามเรื่องที่มาของนาฬิการาคาแพงเรือนดังกล่าว ขณะที่ พล.อ.ประวิตร ชี้แจงว่า นาฬิกาเรือนนี้ “เป็นของเดิมที่เคยใส่เป็นประจำ” และปฏิเสธที่จะให้ข้อมูลเพิ่มเติม โดยกล่าวว่า จะให้ข้อมูลกับคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) เอง อย่างไรก็ตาม สื่อมวลชนเสนอข่าวว่า ไม่มีนาฬิกาเรือนดังกล่าวในรายการทรัพย์สินที่ พล.อ.ประวิตร แจ้งต่อ ป.ป.ช. เมื่อเข้ารับตำแหน่งในปี 2557
เจ้าหน้าที่รัฐกับการแสดงบัญชีทรัพย์สิน
การแสดงรายการทรัพย์สินเป็นหนึ่งในมาตรการที่ใช้เพื่อตรวจสอบการทุจริตคอร์รัปชันของผู้มีอำนาจในภาครัฐ อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ. 2004 (United Nations Convention against Corruption 2004) ระบุถึงมาตรการดังกล่าวไว้ในข้อ 8 เรื่องจรรยาบรรณสำหรับเจ้าหน้าที่รัฐ (Article 8 Codes of conduct for public officials) ว่า รัฐต้อง “สร้างมาตรการและระบบให้เจ้าหน้าที่รัฐต้องแจ้งกิจกรรมต่างๆ ต่อหน่วยงานที่เหมาะสม ทั้งการจ้างงาน การลงทุน ทรัพย์สิน ของขวัญอันมีมูลค่า ตลอดจนผลประโยชน์อื่นๆ ที่อาจทำให้เกิดผลประโยชน์ทับซ้อนซึ่งกระทบการปฏิบัติหน้าที่ในฐานะเจ้าหน้าที่รัฐ” (ตัวเอนโดยผู้เขียน)
งานศึกษาขององค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ (OECD) ชี้ว่า การออกกฎหมายเพื่อกำหนดให้เจ้าหน้าที่รัฐต้องแสดงรายการทรัพย์สินมีวัตถุประสงค์อย่างน้อยสามประการ คือ (1) เพื่อเพิ่มความโปร่งใสและเพิ่มความเชื่อถือที่ประชาชนมีต่อการบริหารจัดการภาครัฐ (2) เพื่อป้องกันการเกิดผลประโยชน์ทับซ้อนของบุคลากรภาครัฐ และ (3) เพื่อติดตามตรวจสอบการเปลี่ยนแปลงการถือครองทรัพย์สินของนักการเมืองและเจ้าหน้าที่รัฐ
ส่วน รายงานของธนาคารโลก ชี้ว่า ประเทศต่างๆ ออกกฎหมายดังกล่าวมากขึ้นเรื่อยๆ โดยเฉพาะในช่วงสามทศวรรษที่ผ่านมา โดยในปัจจุบัน ประเทศในภูมิภาคเอเชียราว 3 ใน 4 มีกฎหมายในลักษณะดังกล่าว
สัดส่วนร้อยละของกลุ่มประเทศต่างๆ ที่มีกฎหมายว่าด้วยการแสดงบัญชีทรัพย์สิน
ที่มา: Rossi, Pop, and Berger (2017)
การแสดงบัญชีทรัพย์สินกับความโปร่งใส
ตามกฎหมายของไทยในปัจจุบัน ผู้มีหน้าที่ยื่นบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สินต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. ประกอบด้วย (1) ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เช่น นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี ส.ส. และ ส.ว. และ (2) เจ้าหน้าที่รัฐที่มิใช่ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เช่น ประธานศาลฎีกา อัยการสูงสุด รวมถึงผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูงอื่นๆ เช่น หัวหน้าส่วนราชการระดับกรม ทบวง หรือกระทรวง ผู้บัญชาการเหล่าทัพ และผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ
อย่างไรก็ดี การเปิดเผยบัญชีทรัพย์สินต่อสาธารณชนนั้นมีเฉพาะกรณีบัญชีทรัพย์สินของนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี ส.ส. และ ส.ว. เท่านั้น ขณะที่บัญชีทรัพย์สินของบุคคลอื่นๆ จะเปิดเผยก็ต่อเมื่อมีการใช้ในการพิจารณาคดีเท่านั้น ทั้งนี้ ผู้มีหน้าที่จะต้องแสดงบัญชีทรัพย์สินสองครั้งระหว่างดำรงตำแหน่งคือ เมื่อเข้ารับตำแหน่งและเมื่อพ้นจากตำแหน่ง และอีกหนึ่งครั้งหลังพ้นตำแหน่งครบหนึ่งปี ซึ่งต่างจากประเทศอื่นๆ ส่วนใหญ่ที่กำหนดให้ต้องแสดงบัญชีทรัพย์สินมากกว่าสองครั้งในแต่ละวาระการดำรงตำแหน่ง เช่นต้องแสดงบัญชีทรัพย์สินทุกปี
ความถี่ในการแสดงบัญชีทรัพย์สินของประเทศต่างๆ ทั่วโลก
ที่มา: Rossi, Pop, and Berger (2017)
การแสดงบัญชีรายการทรัพย์สินเป็นที่มาของเหตุการณ์สำคัญในทางการเมืองหลายต่อหลายครั้ง ตัวอย่างที่เด่นชัดเช่น กรณีทุจริตจัดซื้อยาและเวชภัณฑ์ของกระทรวงสาธารณสุขของนายรักเกียรติ สุขธนะ อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข และกรณี ‘ความบกพร่องโดยสุจริต’ ในการซุกหุ้นของนายทักษิณ ชินวัตร อดีตนายกรัฐมนตรี เมื่อปี 2544 ขณะที่ตัวอย่างในรัฐบาลปัจจุบัน เช่น กรณีเงินที่ได้จากการขายที่ดินย่านบางบอนมูลค่า 540 ล้านบาทของ พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) เมื่อเข้ารับตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเมื่อปี 2557
แม้ว่าการแสดงบัญชีรายการทรัพย์สินและหนี้สินจะช่วยเพิ่มความโปร่งใสในการตรวจสอบการปฏิบัติหน้าที่ของนักการเมืองและเจ้าหน้าที่รัฐ แต่เนื่องจากกฎหมายปัจจุบันกำหนดให้ต้องแสดงบัญชีเพียงสองครั้งเมื่อเข้ารับตำแหน่งและเมื่อพ้นจากตำแหน่ง ทำให้การตรวจสอบทรัพย์สินที่ได้มาระหว่างดำรงตำแหน่งกระทำได้ยาก
นอกจากนี้ กฎหมายยังมิได้กำหนดให้แจกแจงที่มาของทรัพย์สินที่ได้มา ‘ก่อน’ ดำรงตำแหน่ง ทั้งที่คนทั่วไปมักตั้งข้อสงสัยว่า เหตุใดผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง โดยเฉพาะผู้ที่มีภูมิหลังเป็นข้าราชการมาโดยตลอด จึงมีรายได้มากพอที่จะหาซื้อทรัพย์สินที่มีราคาสูงมาครอบครองได้
ยิ่งไปกว่านั้น เรามักเห็นความพยายามของผู้มีอำนาจที่จะหลีกเลี่ยงการสร้างความโปร่งใสผ่านการแสดงบัญชีทรัพย์สิน เช่น มติคณะกรรมการ ป.ปช. เมื่อปี 2557 ที่กำหนดให้สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ไม่ต้องแสดงบัญชีทรัพย์สิน หรือมาตรา 140 ตามร่างกฎหมาย ป.ป.ช. ฉบับใหม่ ที่เสนอโดยคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ที่ระบุให้เปิดเผยข้อมูลบัญชีทรัพย์สิน ‘โดยสรุป’ ซึ่งอาจส่งผลลบต่อการมีส่วนร่วมของประชาชนในการตรวจสอบ อย่างไรก็ตาม เนื่องจากร่างกฎหมายฉบับนี้ยังอยู่ในกระบวนการพิจารณาโดยสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) จึงยังต้องติดตามความคืบหน้าในประเด็นนี้ต่อไป
นาฬิกาของประวิตร
ตามแบบฟอร์มบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สินของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองตามที่ปรากฏในเว็บไซต์ของสำนักงาน ป.ปช. นั้น ผู้ดำรงตำแหน่งจะต้องแจกแจงรายได้ เช่น รายได้ประจำ รายได้จากทรัพย์สิน และทรัพย์สินต่างๆ เช่น เงินสด เงินฝาก เงินลงทุน โดย พล.อ.ประวิตร วงษ์สุวรรณ แจ้งรายการทรัพย์สินทั้งสิ้น 4 ครั้ง คือ (1) เมื่อรับตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม สมัยรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ในเดือนธันวาคม 2551 (2) เมื่อพ้นจากตำแหน่ง ในเดือนสิงหาคม 2554 (3) เมื่อพ้นตำแหน่งครบหนึ่งปี ในเดือนสิงหาคม 2555 และ (4) เมื่อกลับมาดำรงตำแหน่งเดียวกันนี้ในสมัยรัฐบาล พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา ในเดือนกันยายน 2557
บัญชีแสดงรายการทรัพย์สินของ พล.อ.ประวิตร วงษ์สุวรรณ
ที่มา: สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.)
หากนาฬิกาเรือนดังกล่าว “เป็นของเดิมที่เคยใส่เป็นประจำ” พล.อ.ประวิตร น่าจะต้องระบุไว้ในแบบฟอร์มในช่อง ‘ทรัพย์สินอื่น (ราคาตั้งแต่สองแสนบาทขึ้นไป)’ เมื่อเข้ารับตำแหน่งในเดือนกันยายน 2557 อย่างไรก็ตาม ตามเอกสารแสดงรายการทรัพย์สินที่ พล.อ.ประวิตร แจ้งต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. นั้นไม่มีรายการนาฬิกาเรือนดังกล่าวปรากฏอยู่ จากกระแสข่าวที่เกิดขึ้นนี้ทำให้ พล.ต.อ.วัชรพล ประสารราชกิจ ประธานกรรมการ ป.ป.ช. เปิดเผยว่า ที่ประชุมคณะกรรมการ ป.ป.ช. พิจารณาแล้วเห็นว่าจะส่งหนังสือเพื่อให้ พล.อ.ประวิตร มาชี้แจงกรณีนี้ ‘เป็นกรณีพิเศษ’ เนื่องจากกฎหมายไม่ได้กำหนดกรณีทรัพย์สินที่ได้มาระหว่างดำรงตำแหน่งไว้
คำถามของประยุทธ์
ย้อนกลับไปเมื่อเดือนพฤศจิกายน 2560 ที่ผ่านมา พล.อ. ประยุทธ์ ตั้งคำถามข้อหนึ่งถึงประชาชนว่า “รัฐบาลและการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งแบบประชาธิปไตยที่ผ่านมาของไทย ได้แสดงให้เห็นถึงประสิทธิภาพ มีธรรมาภิบาล และมีการพัฒนาประเทศที่มีความต่อเนื่อง ชัดเจนเพียงพอหรือไม่?” (ตัวเอนโดยผู้เขียน)
ธรรมาภิบาลเป็นหลักการที่ตั้งอยู่บนเสาหลักสามเสา ได้แก่ ความโปร่งใส การมีส่วนร่วมของประชาชน และกลไกความรับผิด (accountability) กรณี ‘นาฬิกา’ ของ พล.อ.ประวิตร นี้แสดงให้เห็นว่า กฎหมายว่าด้วยบัญชีทรัพย์สินของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองอาจไม่สามารถสร้างความโปร่งใสได้เพียงพอ หาก พล.อ.ประวิตร ไม่ได้ ‘บังเอิญ’ ยกมือขึ้นบังแสงแดด ประชาชนทั่วไปก็ไม่อาจทราบได้ว่ารองนายกรัฐมนตรีผู้นี้เป็นเจ้าของนาฬิกาหรูตามที่ปรากฏในข่าว เมื่อปราศจากความโปร่งใสแล้ว การมีส่วนร่วมของประชาชนและการสร้างกลไกความรับผิดก็มิอาจเกิดขึ้นได้
ท่าทีต่อจากนี้ของทั้งรัฐบาล (ที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง) และคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในกรณีนาฬิกาของ พล.อ.ประวิตร อาจตอบคำถามดังกล่าวของ พล.อ.ประยุทธ์ ได้เป็นอย่างดี.
อ่านเพิ่มเติม
OECD (2011). Asset Declarations for Public Officials: A Tool to Prevent Corruption. OECD Publishing.
Rossi, Ivana M., Laura Pop, and Tammar Berger (2017). Getting the Full Picture on Public Officials: A How-to Guide for Effective Financial Disclosure. Stolen Asset Recovery Initiative (StAR). The World Bank.
บัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สินของ พล.อ.ประวิตร วงษ์สุวรรณ
- เมื่อรับตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมสมัยรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ
- เมื่อพ้นจากตำแหน่ง
- เมื่อพ้นตำแหน่งครบ 1 ปี
- เมื่อกลับมาดำรงตำแหน่งเดิมสมัยรัฐบาล พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา
