อิสร์กุล อุณหเกตุ เรื่อง
เมื่อต้นเดือนธันวาคม 2560 ที่ผ่านมา ‘นาฬิกา’ บนข้อมือของ พล.อ.ประวิตร วงษ์สุวรรณ รองนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม ก่อให้เกิดกระแสวิพากษ์วิจารณ์ต่างๆ นานา โดยเฉพาะคำถามเรื่องที่มาของนาฬิการาคาแพงเรือนดังกล่าว ขณะที่ พล.อ.ประวิตร ชี้แจงว่า นาฬิกาเรือนนี้ “เป็นของเดิมที่เคยใส่เป็นประจำ” และปฏิเสธที่จะให้ข้อมูลเพิ่มเติม โดยกล่าวว่า จะให้ข้อมูลกับคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) เอง อย่างไรก็ตาม สื่อมวลชนเสนอข่าวว่า ไม่มีนาฬิกาเรือนดังกล่าวในรายการทรัพย์สินที่ พล.อ.ประวิตร แจ้งต่อ ป.ป.ช. เมื่อเข้ารับตำแหน่งในปี 2557
เจ้าหน้าที่รัฐกับการแสดงบัญชีทรัพย์สิน
การแสดงรายการทรัพย์สินเป็นหนึ่งในมาตรการที่ใช้เพื่อตรวจสอบการทุจริตคอร์รัปชันของผู้มีอำนาจในภาครัฐ อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ. 2004 (United Nations Convention against Corruption 2004) ระบุถึงมาตรการดังกล่าวไว้ในข้อ 8 เรื่องจรรยาบรรณสำหรับเจ้าหน้าที่รัฐ (Article 8 Codes of conduct for public officials) ว่า รัฐต้อง “สร้างมาตรการและระบบให้เจ้าหน้าที่รัฐต้องแจ้งกิจกรรมต่างๆ ต่อหน่วยงานที่เหมาะสม ทั้งการจ้างงาน การลงทุน ทรัพย์สิน ของขวัญอันมีมูลค่า ตลอดจนผลประโยชน์อื่นๆ ที่อาจทำให้เกิดผลประโยชน์ทับซ้อนซึ่งกระทบการปฏิบัติหน้าที่ในฐานะเจ้าหน้าที่รัฐ” (ตัวเอนโดยผู้เขียน)
งานศึกษาขององค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ (OECD) ชี้ว่า การออกกฎหมายเพื่อกำหนดให้เจ้าหน้าที่รัฐต้องแสดงรายการทรัพย์สินมีวัตถุประสงค์อย่างน้อยสามประการ คือ (1) เพื่อเพิ่มความโปร่งใสและเพิ่มความเชื่อถือที่ประชาชนมีต่อการบริหารจัดการภาครัฐ (2) เพื่อป้องกันการเกิดผลประโยชน์ทับซ้อนของบุคลากรภาครัฐ และ (3) เพื่อติดตามตรวจสอบการเปลี่ยนแปลงการถือครองทรัพย์สินของนักการเมืองและเจ้าหน้าที่รัฐ
ส่วน รายงานของธนาคารโลก ชี้ว่า ประเทศต่างๆ ออกกฎหมายดังกล่าวมากขึ้นเรื่อยๆ โดยเฉพาะในช่วงสามทศวรรษที่ผ่านมา โดยในปัจจุบัน ประเทศในภูมิภาคเอเชียราว 3 ใน 4 มีกฎหมายในลักษณะดังกล่าว
สัดส่วนร้อยละของกลุ่มประเทศต่างๆ ที่มีกฎหมายว่าด้วยการแสดงบัญชีทรัพย์สิน
ที่มา: Rossi, Pop, and Berger (2017)
การแสดงบัญชีทรัพย์สินกับความโปร่งใส
ตามกฎหมายของไทยในปัจจุบัน ผู้มีหน้าที่ยื่นบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สินต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. ประกอบด้วย (1) ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เช่น นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี ส.ส. และ ส.ว. และ (2) เจ้าหน้าที่รัฐที่มิใช่ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เช่น ประธานศาลฎีกา อัยการสูงสุด รวมถึงผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูงอื่นๆ เช่น หัวหน้าส่วนราชการระดับกรม ทบวง หรือกระทรวง ผู้บัญชาการเหล่าทัพ และผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ
อย่างไรก็ดี การเปิดเผยบัญชีทรัพย์สินต่อสาธารณชนนั้นมีเฉพาะกรณีบัญชีทรัพย์สินของนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี ส.ส. และ ส.ว. เท่านั้น ขณะที่บัญชีทรัพย์สินของบุคคลอื่นๆ จะเปิดเผยก็ต่อเมื่อมีการใช้ในการพิจารณาคดีเท่านั้น ทั้งนี้ ผู้มีหน้าที่จะต้องแสดงบัญชีทรัพย์สินสองครั้งระหว่างดำรงตำแหน่งคือ เมื่อเข้ารับตำแหน่งและเมื่อพ้นจากตำแหน่ง และอีกหนึ่งครั้งหลังพ้นตำแหน่งครบหนึ่งปี ซึ่งต่างจากประเทศอื่นๆ ส่วนใหญ่ที่กำหนดให้ต้องแสดงบัญชีทรัพย์สินมากกว่าสองครั้งในแต่ละวาระการดำรงตำแหน่ง เช่นต้องแสดงบัญชีทรัพย์สินทุกปี
ความถี่ในการแสดงบัญชีทรัพย์สินของประเทศต่างๆ ทั่วโลก
ที่มา: Rossi, Pop, and Berger (2017)
การแสดงบัญชีรายการทรัพย์สินเป็นที่มาของเหตุการณ์สำคัญในทางการเมืองหลายต่อหลายครั้ง ตัวอย่างที่เด่นชัดเช่น กรณีทุจริตจัดซื้อยาและเวชภัณฑ์ของกระทรวงสาธารณสุขของนายรักเกียรติ สุขธนะ อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข และกรณี ‘ความบกพร่องโดยสุจริต’ ในการซุกหุ้นของนายทักษิณ ชินวัตร อดีตนายกรัฐมนตรี เมื่อปี 2544 ขณะที่ตัวอย่างในรัฐบาลปัจจุบัน เช่น กรณีเงินที่ได้จากการขายที่ดินย่านบางบอนมูลค่า 540 ล้านบาทของ พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) เมื่อเข้ารับตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเมื่อปี 2557
แม้ว่าการแสดงบัญชีรายการทรัพย์สินและหนี้สินจะช่วยเพิ่มความโปร่งใสในการตรวจสอบการปฏิบัติหน้าที่ของนักการเมืองและเจ้าหน้าที่รัฐ แต่เนื่องจากกฎหมายปัจจุบันกำหนดให้ต้องแสดงบัญชีเพียงสองครั้งเมื่อเข้ารับตำแหน่งและเมื่อพ้นจากตำแหน่ง ทำให้การตรวจสอบทรัพย์สินที่ได้มาระหว่างดำรงตำแหน่งกระทำได้ยาก
นอกจากนี้ กฎหมายยังมิได้กำหนดให้แจกแจงที่มาของทรัพย์สินที่ได้มา ‘ก่อน’ ดำรงตำแหน่ง ทั้งที่คนทั่วไปมักตั้งข้อสงสัยว่า เหตุใดผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง โดยเฉพาะผู้ที่มีภูมิหลังเป็นข้าราชการมาโดยตลอด จึงมีรายได้มากพอที่จะหาซื้อทรัพย์สินที่มีราคาสูงมาครอบครองได้
ยิ่งไปกว่านั้น เรามักเห็นความพยายามของผู้มีอำนาจที่จะหลีกเลี่ยงการสร้างความโปร่งใสผ่านการแสดงบัญชีทรัพย์สิน เช่น มติคณะกรรมการ ป.ปช. เมื่อปี 2557 ที่กำหนดให้สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ไม่ต้องแสดงบัญชีทรัพย์สิน หรือมาตรา 140 ตามร่างกฎหมาย ป.ป.ช. ฉบับใหม่ ที่เสนอโดยคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ที่ระบุให้เปิดเผยข้อมูลบัญชีทรัพย์สิน ‘โดยสรุป’ ซึ่งอาจส่งผลลบต่อการมีส่วนร่วมของประชาชนในการตรวจสอบ อย่างไรก็ตาม เนื่องจากร่างกฎหมายฉบับนี้ยังอยู่ในกระบวนการพิจารณาโดยสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) จึงยังต้องติดตามความคืบหน้าในประเด็นนี้ต่อไป
นาฬิกาของประวิตร
ตามแบบฟอร์มบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สินของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองตามที่ปรากฏในเว็บไซต์ของสำนักงาน ป.ปช. นั้น ผู้ดำรงตำแหน่งจะต้องแจกแจงรายได้ เช่น รายได้ประจำ รายได้จากทรัพย์สิน และทรัพย์สินต่างๆ เช่น เงินสด เงินฝาก เงินลงทุน โดย พล.อ.ประวิตร วงษ์สุวรรณ แจ้งรายการทรัพย์สินทั้งสิ้น 4 ครั้ง คือ (1) เมื่อรับตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม สมัยรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ในเดือนธันวาคม 2551 (2) เมื่อพ้นจากตำแหน่ง ในเดือนสิงหาคม 2554 (3) เมื่อพ้นตำแหน่งครบหนึ่งปี ในเดือนสิงหาคม 2555 และ (4) เมื่อกลับมาดำรงตำแหน่งเดียวกันนี้ในสมัยรัฐบาล พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา ในเดือนกันยายน 2557
บัญชีแสดงรายการทรัพย์สินของ พล.อ.ประวิตร วงษ์สุวรรณ
หากนาฬิกาเรือนดังกล่าว “เป็นของเดิมที่เคยใส่เป็นประจำ” พล.อ.ประวิตร น่าจะต้องระบุไว้ในแบบฟอร์มในช่อง ‘ทรัพย์สินอื่น (ราคาตั้งแต่สองแสนบาทขึ้นไป)’ เมื่อเข้ารับตำแหน่งในเดือนกันยายน 2557 อย่างไรก็ตาม ตามเอกสารแสดงรายการทรัพย์สินที่ พล.อ.ประวิตร แจ้งต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. นั้นไม่มีรายการนาฬิกาเรือนดังกล่าวปรากฏอยู่ จากกระแสข่าวที่เกิดขึ้นนี้ทำให้ พล.ต.อ.วัชรพล ประสารราชกิจ ประธานกรรมการ ป.ป.ช. เปิดเผยว่า ที่ประชุมคณะกรรมการ ป.ป.ช. พิจารณาแล้วเห็นว่าจะส่งหนังสือเพื่อให้ พล.อ.ประวิตร มาชี้แจงกรณีนี้ ‘เป็นกรณีพิเศษ’ เนื่องจากกฎหมายไม่ได้กำหนดกรณีทรัพย์สินที่ได้มาระหว่างดำรงตำแหน่งไว้
คำถามของประยุทธ์
ย้อนกลับไปเมื่อเดือนพฤศจิกายน 2560 ที่ผ่านมา พล.อ. ประยุทธ์ ตั้งคำถามข้อหนึ่งถึงประชาชนว่า “รัฐบาลและการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งแบบประชาธิปไตยที่ผ่านมาของไทย ได้แสดงให้เห็นถึงประสิทธิภาพ มีธรรมาภิบาล และมีการพัฒนาประเทศที่มีความต่อเนื่อง ชัดเจนเพียงพอหรือไม่?” (ตัวเอนโดยผู้เขียน)
ธรรมาภิบาลเป็นหลักการที่ตั้งอยู่บนเสาหลักสามเสา ได้แก่ ความโปร่งใส การมีส่วนร่วมของประชาชน และกลไกความรับผิด (accountability) กรณี ‘นาฬิกา’ ของ พล.อ.ประวิตร นี้แสดงให้เห็นว่า กฎหมายว่าด้วยบัญชีทรัพย์สินของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองอาจไม่สามารถสร้างความโปร่งใสได้เพียงพอ หาก พล.อ.ประวิตร ไม่ได้ ‘บังเอิญ’ ยกมือขึ้นบังแสงแดด ประชาชนทั่วไปก็ไม่อาจทราบได้ว่ารองนายกรัฐมนตรีผู้นี้เป็นเจ้าของนาฬิกาหรูตามที่ปรากฏในข่าว เมื่อปราศจากความโปร่งใสแล้ว การมีส่วนร่วมของประชาชนและการสร้างกลไกความรับผิดก็มิอาจเกิดขึ้นได้
ท่าทีต่อจากนี้ของทั้งรัฐบาล (ที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง) และคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในกรณีนาฬิกาของ พล.อ.ประวิตร อาจตอบคำถามดังกล่าวของ พล.อ.ประยุทธ์ ได้เป็นอย่างดี.
อ่านเพิ่มเติม
OECD (2011). Asset Declarations for Public Officials: A Tool to Prevent Corruption. OECD Publishing.
Rossi, Ivana M., Laura Pop, and Tammar Berger (2017). Getting the Full Picture on Public Officials: A How-to Guide for Effective Financial Disclosure. Stolen Asset Recovery Initiative (StAR). The World Bank.
บัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สินของ พล.อ.ประวิตร วงษ์สุวรรณ
- เมื่อรับตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมสมัยรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ
- เมื่อพ้นจากตำแหน่ง
- เมื่อพ้นตำแหน่งครบ 1 ปี
- เมื่อกลับมาดำรงตำแหน่งเดิมสมัยรัฐบาล พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา
