เมื่อล่วงเข้าสู่ทศวรรษ 2020s มีสามปรากฏการณ์สำคัญเกิดขึ้นและกระทบต่อประเด็นการค้าระหว่างประเทศ
ข้อแรก บรรษัทข้ามชาติและประเทศต่างๆ เริ่มปรับยุทธศาสตร์การกำหนดห่วงโซ่การผลิตของตนเองให้สั้นลง กระจายตัวมากขึ้น และเชื่อมโยงหนาแน่นระดับภูมิภาค (ศูนย์วิจัยกรุงศรี, 2564)
ข้อสอง การขยายตัวของกรอบการค้าเสรีในระดับภูมิภาค ยกตัวอย่างความร่วมมือในเอเชีย เช่น RCEP (Regional Comprehensive Economic Partnership) ซึ่งเป็นความร่วมมือระหว่างชาติอาเซียน กับจีน ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ ออสเตรเลีย และนิวซีแลนด์ ซึ่งรวมกันแล้วมีมูลค่าทางเศรษฐกิจถึงราว 31% ของ GDP โลกและมีประชากร 2,300 ล้านคน เป็นต้น
ปรากฏการณ์คู่ขนานกับการขยายตัวของข้อตกลงการค้าเสรี นำมาซึ่งปรากฏการณ์ที่สาม นั่นคือ ‘ความกังวล’ และต่อต้านโลกาภิวัตน์ทางเศรษฐกิจ ซึ่งเกิดขึ้นทั้งในประเทศพัฒนาแล้วและกำลังพัฒนา เช่น ประเทศอินเดียกลัวสูญเสียตลาดสินค้าเกษตรภายในให้แก่ประเทศจีน เป็นต้น
ทั้งสามสัญญาณชี้ว่าการค้าระดับภูมิภาคและแรงต่อต้านโต้กลับคือ ‘วาระแห่งยุคสมัย’ คำถามคือ ประเทศไทยและอาเซียนควรมียุทธศาสตร์ร่วมกันในแง่การค้าระหว่างประเทศอย่างไรบ้าง?
คำตอบของนักเศรษฐศาสตร์และผู้ดำเนินนโยบายกระแสหลักล้วนอยู่ภายใต้แนวคิดเรื่อง ‘การเข้าร่วมกรอบการค้าเสรี’ หากมีต่างกันก็เป็นเพียงเรื่องการเจรจาและปรับแต่งรายละเอียดเล็กน้อยเท่านั้น วิธีคิดดังกล่าวทำให้ในทางปฏิบัติ นโยบายการค้าระหว่างประเทศมีเพียงนโยบายเดียว คือค่อยๆ ปรับตัวเข้าสู่การค้าเสรี
บทความนี้เสนอว่ายังมี ‘วิธีคิดแบบอื่น’ ที่หยิบยื่นฐานทางทฤษฎีและภาษาทางการเมืองให้แก่ประเทศต่างๆ รวมถึงไทยด้วย
วิธีคิดดังกล่าวคือ ‘ทฤษฎีห่านบินโต้ลม‘ ซึ่งมีหลักการดังนี้
ประการแรก รากฐานของการค้าขายระหว่างประเทศคือ ‘การผลิต’ การค้าระหว่างประเทศที่ส่งเสริมการพัฒนา ต้องช่วยทำให้ภาคการผลิตของประเทศต่างๆ ปรับตัวมีมูลค่าและเทคโนโลยีการผลิตสูงขึ้น นัยนี้ เราจึงต้องการ ‘กรอบข้อตกลงการผลิตระหว่างประเทศ’ มากกว่าเพียงการค้าเสรีพื้นๆ
ประการที่สอง การสร้างความร่วมมือทางการผลิตระดับภูมิภาคมีสองมิติสำคัญได้แก่ (1) มิติแนวนอน การตกลงที่จะพัฒนาศักยภาพการผลิตของแต่ละประเทศให้เกิดความชำนาญ (agreed specialization) และ (2) มิติแนวตั้ง คือการที่ประเทศซึ่งขยับไปผลิตสินค้าที่ซับซ้อนสูงมากขึ้น สัญญาจะถ่ายทอดเงินลงทุนและเทคโนโลยีเข้าไปในประเทศที่ระดับพัฒนาการการผลิตต่ำกว่า
ประการสุดท้าย ไทยและอาเซียนควรกำหนดทิศทางการพัฒนาของตนเอง ไม่ใช่ลู่ไปตามแรงลมที่พัดพาโดยประเทศมหาอำนาจ
ความสำเร็จทั้งสามประการก่อรูปเสมือนห่านที่บินไปทิศเดียวกัน ซึ่งช่วยเสริมศักยภาพการผลิตของประเทศในภูมิภาคให้สูงขึ้นไปด้วยกัน และมีทิศทางเป็นของตนเอง อุปมาคล้าย ‘ห่านบินแบบโต้ลม’ บทความนี้จะค่อยๆ คลี่คลายให้เห็นพัฒนาการของทฤษฎีห่านบิน วิพากษ์กรอบคิดการค้าเสรีในปัจจุบัน และให้ข้อเสนอแนะต่อประเทศไทย-อาเซียนเป็นลำดับ
ทฤษฎีห่านบินดั้งเดิมของ Kaname Akamatsu
ทฤษฎีห่านบินในยุคเริ่มต้นได้รับการคิดค้นโดย Kaname Akamatsu ซึ่งศึกษาการพัฒนาของประเทศญี่ปุ่นเปรียบเทียบกับประเทศพัฒนาแล้ว และประเทศกำลังพัฒนาในภูมิภาคเอเชีย ในช่วง 1930s-1960s โดย Akamatsu สังเกตเห็น ‘รูปแบบ’ การพัฒนาเศรษฐกิจอย่างเป็นขั้นเป็นตอน เขาจึงเปรียบรูปแบบดังกล่าวเหมือน ‘ห่านที่บินเป็นขบวน’ จึงถูกเรียกว่าทฤษฎีห่านบิน (Flying Geese Theory)
ทฤษฎีประกอบไปด้วยสามส่วน ส่วนแรกคือวัฏจักรของสินค้าภายในอุตสาหกรรม ส่วนที่สอง ได้แก่ การปรับโครงสร้างอุตสาหกรรม และส่วนสุดท้ายคือการถ่ายทอดอุตสาหกรรมระหว่างประเทศ โดยมีรายละเอียดดังนี้
1# วัฏจักรของสินค้าภายในอุตสาหกรรม
ทฤษฎีส่วนที่หนึ่งชี้ว่า วัฏจักรของสินค้าอุตสาหกรรมมีอยู่ด้วยกันสี่ระยะ ได้แก่
ระยะนำเข้า คือการนำเข้าสินค้าจากประเทศที่พัฒนาแล้วเข้ามาใช้งาน (สมมติว่าเป็นเสื้อผ้าฝ้ายอุตสาหกรรม) โดยสินค้านำเข้ามักมีคุณภาพสูงและราคาถูก จึงได้รับความนิยมอย่างรวดเร็ว และขยายขนาดการบริโภคในตลาดท้องถิ่นให้ใหญ่ขึ้น
ระยะผลิตเพื่อทดแทนการนำเข้า ขนาดตลาดที่ใหญ่ขึ้นสร้างแรงจูงใจให้ผู้ผลิตท้องถิ่นหันมาสนใจผลิตเสื้อผ้าฝ้ายด้วย เมื่อพวกเขาซึมซับข้อมูลการตลาดและทราบถึงเทคโนโลยีการผลิตมากเพียงพอ ก็จะเริ่มลงทุนผลิตเพื่อทดแทนการนำเข้า
ระยะส่งออก เมื่อการผลิตเพิ่มสูงขึ้นจนเกิดความชำนาญ สามารถผลิตสินค้าคุณภาพสูงและต้นทุนต่ำเพียงพอจะแข่งขันได้ในตลาดโลก ก็จะเริ่มส่งออกเสื้อผ้าฝ้ายไปขายในต่างประเทศ ในระยะนี้การนำเข้าจะเริ่มลดลงจนเหลือน้อย
ระยะนำเข้าย้อนกลับ แต่มูลค่าการส่งออกนี้จะไม่ได้ดำรงอยู่ตลอดไป ในระยะยาวเมื่อประเทศสามารถผลิตสินค้าที่ซับซ้อนและมีมูลค่าสูงขึ้นได้ ก็จะค่อยๆ ลดการผลิตเสื้อผ้าฝ้ายลง และทยอยนำเข้าสินค้าดังกล่าวจากประเทศอื่นๆ แทน (reverse imports or boomerang effect)
Akamatsu ทำการศึกษาวัฏจักรเสื้อผ้าฝ้าย (cotton cloth) สิ่งทอ (cotton yarn) เครื่องทอผ้า (weaving and spinning machinery) และเครื่องจักรเพื่อการผลิต (machines & tools) ของญี่ปุ่นในช่วง 1870s จนถึงก่อนสงครามโลก และพบว่าสินค้าเหล่านี้ล้วนมีระยะปรับตัวจากการนำเข้า –> ผลิตเพื่อทดแทนการนำเข้า –> ส่งออก –> ระยะส่งออกลดลง ด้วยกันทั้งสิ้น (ดู Schröppel & Mariko, 2002)
2# ปรับโครงสร้างอุตสาหกรรม
ทฤษฎีส่วนที่สองเสนอว่า ประเทศต่างๆ เริ่มต้นจากการผลิตและส่งออกสินค้าขั้นพื้นฐาน หลังจากนั้นจึงปรับตัวไปผลิตและส่งออกสินค้าที่มีความซับซ้อนมากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะสินค้าทุนเข้มข้นและเครื่องจักร นักเศรษฐศาสตร์เรียกกระบวนการนี้ว่า ‘การกระจายและยกระดับอุตสาหกรรม’ (diversification & industrial upgrading)
ในมุมมองของ Akamatsu กระบวนการกระจายและยกระดับอุตสาหกรรมถูกกำหนดโดย ‘การเชื่อมต่อ’ (linkages) ยกตัวอย่างเช่น เมื่อเราเริ่มผลิตเสื้อผ้าฝ้ายได้อย่างช่ำชองแล้ว ก็จะทำให้เราสามารถผลิตเสื้อผ้าลินิน หรือเสื้อใยสังเคราะห์ ซึ่งใช้เทคโนโลยีการตัดเย็บใกล้เคียงกันได้ (horizontal linkages)
ในขณะเดียวกัน การผลิตเสื้อผ้าหลากหลายทำให้เกิดความต้องการวัตถุดิบและเครื่องจักรที่มากขึ้น (อาทิ เครื่องเย็บผ้าที่ทันสมัย) เมื่อความต้องการดังกล่าวสูงถึงจุดหนึ่ง ก็จะทำให้คุ้มค่าที่จะผลิตเครื่องจักรภายในประเทศเอง (vertical linkages) และเริ่มส่งออกเครื่องจักรเหล่านั้นไปต่างประเทศ เป็นต้น
การปรับตัวตาม linkages สามารถ ‘ขยับได้ไกลขึ้น’ และ ‘ไวขึ้น’ เมื่อได้รับการสนับสนุนจากนโยบายอุตสาหกรรม ตัวอย่างเช่น แทนที่จะย้ายจากการผลิตเสื้อผ้าฝ้ายไปผลิตเสื้อผ้าลินิน อาจจะย้ายไปผลิตเสื้อผ้าใยสังเคราะห์ และเคมีภัณฑ์ (ต้นน้ำของการผลิตใยสังเคราะห์) เป็นต้น การใช้นโยบายอุตสาหกรรมเพื่อช่วยให้ข้ามไปผลิตสินค้าที่มีความซับซ้อนสูงขึ้นแบบก้าวกระโดด
3# การถ่ายทอดอุตสาหกรรมระหว่างประเทศ
ส่วนสุดท้ายของทฤษฎีห่านบินชี้ว่า การที่ญี่ปุ่นเริ่มส่งออกสินค้าบริโภคขั้นพื้นฐาน เครื่องจักรและเงินลงทุน ออกไปต่างประเทศมากขึ้นเรื่อยๆ ส่งผลให้เกิดวัฏจักรตามข้อ 1# และ 2# ในประเทศอื่นๆ และจุดประกายการพัฒนาสินค้าอุตสาหกรรมในประเทศเหล่านั้นเป็นลำดับ เหมือนขบวนห่านที่บินตามกันสวยงาม
จากภาพที่ 1 ภายหลังญี่ปุ่น (ห่านตัวแรก) มีโครงสร้างเศรษฐกิจที่ซับซ้อนมากขึ้น ก็ส่งออกสินค้าพื้นฐานไปยังกลุ่มอุตสาหกรรมเปิดใหม่ (NIEs) เช่น เกาหลีใต้ ไต้หวัน ฮ่องกง และสิงคโปร์ เป็นต้น กลุ่ม NIEs สามารถนำความรู้ที่ได้จากสินค้านำเข้า ไปพัฒนาการผลิตของตนเองอย่างรวดเร็วจนกลายเป็น ‘ห่านชุดที่สอง’
เมื่อเวลาผ่านไป ทั้งญี่ปุ่น และ NIEs ก็พัฒนาตนเองไปผลิตสินค้าที่ซับซ้อนมากขึ้นอีก ตามด้วยการส่งออกสินค้าพื้นฐานและสินค้าทุนไปสู่ไทย มาเลเซีย อินโดนีเซีย และฟิลิปปินส์ (ASEAN4) จึงจุดประกายให้เกิดวัฏจักรแบบ 1# และ 2# ในกลุ่มประเทศเหล่านี้ จนกลายเป็น ‘ห่านชุดที่สาม’
รูปแบบดังกล่าวมานี้ยังดำเนินต่อไปเรื่อยๆ จาก ASEAN4 ไปสู่ประเทศที่พัฒนาตามหลังอื่นๆ (latecomers) อีก กลายเป็นการเชื่อมโยงทางการค้าที่รับช่วงต่อเนื่องกัน
ที่ต้องเล่าโดยละเอียดเช่นนี้เพราะงานจำนวนมากอ้างอิงทฤษฎีห่านบนโดยกระโดดมากล่าวถึงทฤษฎีส่วนที่สามนี้ทันที โดยไม่ได้ชี้ให้เห็นถึงรากฐานของการเคลื่อนที่รับช่วงต่ออุตสาหกรรมระหว่างประเทศ ว่าเกิดมาจากการปรับโครงสร้างทั้งระดับวัฏจักรสินค้า และการยกระดับโครงสร้างอุตสาหกรรมซึ่งเป็นกระบวนการที่ยากเข็น และต้องใช้ความพยายามอย่างต่อเนื่อง
ทฤษฎีห่านบินสมัยใหม่ โดย Kiyoshi Kojima
ในช่วงทศวรรษที่ 1960s-1980s บริบทการค้าระหว่างประเทศเริ่มเปลี่ยนแปลงไป การเคลื่อนไหวของเงินลงทุนระหว่างประเทศทำได้สะดวกมากขึ้นกว่ายุคของ Akamatsu มากแล้ว นอกจากนี้ Bertil Ohlin นักการเมืองผู้ทรงอิทธิพลชาวสวีเดนและนักเศรษฐศาสตร์การค้าระหว่างประเทศ ได้รับรางวัลโนเบลในปี 1977
Kojima Kojima เป็นลูกศิษย์คนสำคัญของ Akamatsu ได้นำเอาทฤษฎีการค้าระหว่างประเทศของ Ohlin และบริบทการค้าระหว่างประเทศที่เปลี่ยนแปลงไปเข้ามาปรับปรุงทฤษฎีห่านบินซึ่งแตกต่างไปจากเดิมอย่างมีนัยสำคัญ ดังนี้
ข้อแรก การเปลี่ยนแปลงของราคาปัจจัยการผลิต ช่วยผลักดันให้เกิดการปรับโครงสร้างและถ่ายทอดอุตสาหกรรมระหว่างประเทศ กล่าวคือ เมื่อค่าจ้างสูงขึ้นจะส่งผลให้เกิดความเสียเปรียบในการผลิตสินค้าแรงงานเข้มข้น จนต้องปรับตัวไปผลิตสินค้าทุนเข้มข้นแทน
ดังนั้น ประเทศที่ค่าจ้างปรับสูงขึ้นจึงต้องปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมให้ก้าวหน้าขึ้นอย่างมีพลวัต โดย Kojima เรียกกระบวนการนี้ว่า ‘การปรับโครงสร้างการผลิตให้เหมาะสม’ (rationalization of production) ต่อความได้เปรียบทางการค้าที่เปลี่ยนแปลงไป
ข้อสอง บริษัทในประเทศพัฒนาแล้วมักเข้าไปลงทุนโดยตรง (foreign direct investment – FDI) เพื่อตั้งฐานการผลิตใหม่ในประเทศกำลังพัฒนา และ FDI ดังกล่าวได้สร้างให้เกิดประโยชน์ต่อทั้งสองฝ่าย
ตัวอย่างเช่น ระหว่างปี 1965-1980 ญี่ปุ่นสูญเสียความได้เปรียบในการผลิตสิ่งทอลงเรื่อยๆ หลังทศวรรษที่ 1960s เป็นต้นมา แต่เกาหลีใต้ยังมีความได้เปรียบเพราะต้นทุนแรงงานยังถูก (Kumagai, 2008) การที่บริษัทข้ามชาติญี่ปุ่นเข้าไปลงทุนในเกาหลีใต้จึงช่วยเพิ่มผลกำไรของบริษัท ในขณะเดียวกัน ประเทศเกาหลีใต้มีดุลการค้าที่ดีขึ้น และบริษัทเกาหลีใต้ก็มีโอกาสได้รับถ่ายทอดเทคโนโลยีสำคัญ เป็นต้น
ข้อสาม การตกลงที่จะผลิตสินค้าแตกต่างกัน จะสร้างประโยชน์ให้แก่ประเทศต่างๆ ซึ่งเป็นกลุ่มห่านผู้ตาม (following geese) ได้มากกว่าการแข่งขันเพื่อผลิตสินค้าเหมือนๆ กัน
Kojima อธิบายว่า การที่สองประเทศผู้ตามแข่งกันผลิตสินค้าที่เหมือนกัน จะส่งผลให้แบ่งมูลค่าตลาดกัน และทำให้ปริมาณการผลิตของแต่ละฝ่ายน้อยลง ผลคือ ต้นทุนสูงและความคุ้มค่าที่จะลงทุนเทคโนโลยีน้อยลงด้วย แต่หากตกลงกันได้ที่จะผลิตสินค้าแตกต่างกัน (agreed specialization) ก็จะทำให้ต้นทุนลดลง
โดยสรุป งานของ Kojima เสริมประเด็นที่สำคัญให้แก่ทฤษฎีห่านบินอย่างน้อยสามด้าน คือ (1) พาทฤษฎีห่านบินเข้ามาผสานเป็นหนึ่งเดียวกับเศรษฐศาสตร์กระแสหลัก (2) ขยายมุมมองจากการผลิตและการค้า ไปสู่การลงทุนระหว่างประเทศ และ (3) เน้นย้ำถึงประโยชน์ของ ‘การร่วมมือ’ เพื่อที่จะแตกต่างแต่เชื่อมโยงซึ่งกันและกัน
ห่านโบยบินจากบทความวิชาการ สู่ นโยบาย:
บทบาทของ Kojima-Okita-Miki
ในช่วงทศวรรษที่ 1960s-1980s มีความเปลี่ยนแปลงสามด้านที่ทำให้ทฤษฎีห่านบินขยับจากบทความวิชาการ ไปสู่พื้นที่ทางการเมืองและนโยบายระหว่างประเทศ
ประการแรก คือการกำเนิดขึ้นของ ‘ประชาคมเศรษฐกิจยุโรป’ (European Economic Community – EEC) ในปี 1957 และแนวคิดที่แพร่หลายมากยิ่งขึ้นทางฝั่งชาติตะวันตกในเรื่องการรวมตลาด ทำให้นักวิชาการและผู้ดำเนินนโยบายของประเทศต่างๆ ตื่นตัวเรื่องการร่วมมือภายในภูมิภาค
ประการที่สอง คือการชะลอตัวลงของเศรษฐกิจญี่ปุ่นเอง ภาพที่ 2 ชี้ว่าในระหว่างปี 1961 ถึง 1975 การเติบโตทางเศรษฐกิจของญี่ปุ่นลดลงจาก 11% ต่อปี มาอยู่ที่เพียงราว 1.8% ต่อปี ขณะเดียวกัน ประเทศในกลุ่มเอเชียตะวันออกมีการเติบโตทางเศรษฐกิจที่สูงมาก โดยเฉพาะในเกาหลีใต้ ไต้หวัน สิงคโปร์ และไทย จึงมีทั้งแรงผลักและแรงดึงให้ทุนญี่ปุ่นกระจายการลงทุนไปในภูมิภาคเอเชีย
ประการที่สาม ผลกระทบของข้อพิพาทและข้อตกลงที่จะกำหนดโควตาการส่งออกสินค้าจากญี่ปุ่นไปสหรัฐอเมริกาที่เรียกว่า Voluntary Export Restraints (VERs) ในหลายอุตสาหกรรม ก็มีส่วนจำกัดมูลค่าการส่งออกสิ่งทอและสินค้าพื้นฐานอื่นๆ ทำให้ญี่ปุ่นถูกกดันให้ต้องย้ายฐานการผลิตไปนอกประเทศ
ปัจจัยเหล่านี้ส่งผลให้ข้าราชการประจำและฝ่ายการเมืองในขณะนั้นต้องการขยายบทบาทของญี่ปุ่นเข้าไปในประเทศเอเชียอื่นๆ และต้องการสร้างข้อตกลงความร่วมมือการค้าระหว่างประเทศ
สองบุคคลผู้ที่มีบทบาทสำคัญอย่างมากคือ Saburo Okita ผู้ซึ่งได้รับฉายาว่าเป็น ‘สถาปนิกของการเติบโตทางเศรษฐกิจญี่ปุ่น’ และ Takeo Miki รัฐมนตรีต่างประเทศในทศวรรษที่ 1960s (ต่อมาเป็นนายกรัฐมนตรีในปี 1974-1976) ซึ่งพยายามผลักดันให้เกิดความร่วมมือทางการค้าระหว่างญี่ปุ่นและชาติเอเชีย
เมื่อ Miki ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีต่างประเทศราวปี 1967 เขาก็วางยุทธศาสตร์สร้างความร่วมมือกับชาติเอเชียทันที โดยเชิญทั้ง Kojima และ Okita มาเป็นที่ปรึกษาใกล้ชิด ทั้งสามช่วยกันอย่างแข็งขันเพื่อสร้างเครือข่ายการทำงานร่วมกันระหว่างชาติพัฒนาแล้วในภาคพื้นเอเชีย-แปซิฟิก อาทิ สหรัฐอเมริกา, ออสเตรเลีย, นิวซีแลนด์ กับประเทศกำลังพัฒนาในภูมิภาค
Miki เรียกทิศทางหลวมๆ ในช่วงก่อรูปความร่วมมือนี้ว่า Asia Pacific Policy ซึ่งวางอยู่บนกรอบคิดแบบทฤษฎีห่านบิน กล่าวคือ ประเทศพัฒนาแล้วต้องสร้างความร่วมมือทั้งระหว่างกัน และ เกื้อกูลประเทศกำลังพัฒนาในภูมิภาค ด้วยการถ่ายทอดเทคโนโลยี เงินลงทุนอุตสาหกรรม และความช่วยเหลือด้านต่างๆ โดยจะทำสำเร็จได้ต้องเกิดกระบวนการลดกำแพงระหว่างประเทศลง (Kojima, 2000: 396)
ทั้งสามจัดประชุมชื่อ The Pacific Trade and Development (PAFTAD) Forum อย่างต่อเนื่อง เครือข่ายความร่วมมือที่เกิดจาก PAFTAD นี้เองที่ค่อยๆ สร้างความเข้าใจถึงการรวมตัวทางเศรษฐกิจในภูมิภาคตลาดทศวรรษที่ 1960-1970s ซึ่งปูพื้นฐานให้แก่การเกิดขึ้นของ Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC) ในเวลาต่อมา (Terada, 1999)
ในแง่นี้ ที่มาของกรอบการการค้าเสรีในภูมิภาคเอเชียนั้น มีรากมาจากทฤษฎีห่านบินนี้เอง ที่ตลกร้ายก็คือ เมื่อเวลาผ่านไป รายละเอียดของแนวคิดแบบห่านบินค่อยๆ ถูกละเลย เช่น มิติการสร้างความร่วมมือเพื่อยกระดับการผลิตหายไปจากข้อถกเถียง ในทางกลับกัน โวหารแบบการค้าเสรี การลดกำแพงภาษีและอุปสรรคทางการค้า ได้เข้ามาแทนที่กลายเป็นใจกลางของข้อตกลงการค้าระหว่างประเทศ
ห่านบินที่หายไป และประเด็นที่ถูกลืม:
ว่าด้วยการผลิต ความขัดแย้ง การต่อรอง และการก้าวกระโดด
การเลือนหายไปของรากฐานทฤษฎีห่านบินและความเฟื่องฟูของนโยบายการค้าเสรี มักชวนให้เราเชื่อว่า การปรับโครงสร้างเศรษฐกิจและการค้าระหว่างประเทศเป็นกระบวนการที่ ‘บรรลุได้ด้วยการค้า’ ‘ปราศจากความขัดแย้ง’ ‘ดำเนินไปโดยอัตโนมัติ’ และ ‘เป็นลำดับขั้นตอน’
เหล่านี้คือความเข้าใจผิดหรือเป็นความจริงที่ไม่สมบูรณ์… ผมอยากชวนพวกเราถอนมายาคติเหล่านี้ไปพร้อมๆ กันดังนี้
1# การผลิตคือรากฐานของการค้า
การเปิดเสรีทางการค้าและลดกำแพงภาษี ไม่เพียงพอที่จะทำให้เกิดกระบวนการถ่ายทอดอุตสาหกรรม
ยกตัวอย่างเช่น หากทุนในประเทศต่างๆ มีความสามารถทางการผลิตต่ำ และแต่มีต้นทุนวัตถุดิบราคาถูก เงินลงทุนระหว่างประเทศก็จะไหลเข้ามาอย่างไร้คุณภาพ กล่าวคือเป็นเงินลงทุนเพื่อสร้างฐานการผลิตสินค้าพื้นฐานที่มีมูลค่าต่ำเท่านั้น
ด้วยเหตุนี้เอง การที่ประเทศหนึ่งๆ จะปรับโครงสร้างการส่งออกสินค้าไปสู่กลุ่มอุตสาหกรรมที่มูลค่าและเทคโนโลยีสูงขึ้นได้ เพื่อรับช่วงอุตสาหกรรมต่อจากประเทศพัฒนาแล้ว จำเป็นต้องสร้างความร่วมมือระดับเครือข่ายการผลิต และต้องมีนโยบายอุตสาหกรรมที่ดีควบคู่กันไปด้วย
มาตรการนี้ไม่ได้ปรากฏชัดเฉพาะประสบการณ์ของประเทศญี่ปุ่นหรือประเทศกำลังพัฒนาเท่านั้น แต่ยังรวมถึงนโยบายการค้าระหว่างประเทศของสหรัฐอเมริกาในปัจจุบันเช่นกัน ดูได้จากการที่ประธานาธิบดี Joe Biden ขับเคลื่อนเรื่องการปรับเครือข่ายการผลิต ควบคู่ไปกับการผลักดันกรอบความร่วมมือทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศเสมอ
2# มีปัญหาความขัดแย้งเกิดขึ้นเสมอ
Jomo Sundaram นักเศรษฐศาสตร์การเมืองคนสำคัญของมาเลเซียได้กล่าววิจารณ์ไว้อย่างตรงประเด็นว่ากระบวนการพัฒนานั้นเต็มไปด้วยความขัดแย้ง การปรับโครงสร้างการผลิต หมายถึงการได้และเสียประโยชน์มหาศาลของภาคอุตสาหกรรมที่แตกต่างกันไป การปรับโครงสร้างเศรษฐกิจจึงเปรียบได้กับ “การสู้ถึงตาย (Death struggles) ระหว่างภาคเศรษฐกิจ” แต่นักทฤษฎีการค้าเสรี รวมถึงผู้ที่นำทฤษฎีห่านบินไปใช้อย่างผิวเผิน มักจะละเลยข้อเท็จจริงส่วนนี้
3# ข้อเสนอต่อรอง ช่วยให้เกิดการปรับตัว
การต่อรองภายในประเทศนั้นมีบทบาทสำคัญ ในการชดเชยและลดความขัดแย้งจากกระบวนการปรับโครงสร้างอุตสาหกรรม ในขณะที่การต่อรองระหว่างประเทศ จะช่วยทำให้ “ทุกประเทศได้ปรับโยชน์” และ “กิจการภายในประเทศปรับตัวได้ง่ายขึ้น”
ตัวอย่างเช่น หากประเทศต่างๆ มิได้เข้ามาตกลงร่วมกัน แต่ปล่อยให้ต่างฝ่ายต่างดำเนินการผลิตและค้าขาย (spontaneous production and trade) ก็อาจจะนำมาสู่การผลิตสินค้าซ้ำซ้อนกัน ทำให้แข่งขันกันรุนแรงขึ้น ต้นทุนสูงขึ้น และการสะสมทุนชะลอตัวลง เป็นต้น Kojima จึงสนับสนุนให้มีการตกลงเพื่อสร้างความแตกต่างของสินค้า อันเป็นฐานคิดสำคัญของ ‘การแบ่งงานกันทำระหว่างประเทศ’ นั่นเอง
4# การข้ามขั้นไปเป็นห่านหัวขบวนเกิดขึ้นได้
ในงานของ Akamatsu-Kojima และข้อมูลเชิงประจักษ์ชี้ว่า เป็นไปได้ที่ห่านท้ายขบวนหรือกลางขบวนจะปรับตัว เลื่อนขึ้นมานำขบวนของการพัฒนาในภูมิภาค ยิ่งไปกว่านั้น ห่านแต่ละตัวยังสามารถเป็นห่านผู้นำในระดับอุตสาหกรรม (sub-leading geese) ได้อีกด้วย
ปัจจุบัน ญี่ปุ่นถอยจากหัวขบวนและเปิดทางให้เกาหลีใต้และไต้หวันได้ขึ้นมาเป็นห่านผู้นำของกลุ่มอุตสาหกรรม electronics and machinery รวมทั้งประเทศจีนในฐานะมังกรทะยานของภูมิภาค ซึ่งก็ได้ก็ปรับตัวก้าวล้ำขึ้นมาเป็นผู้นำในหลายอุตสาหกรรม ครอบคลุมตั้งแต่อุตสาหกรรมพื้นฐานไปจนกระทั่งอุตสาหกรรมล้ำสมัยและใช้เทคโนโลยีเข้มข้น เป็นต้น
ยุทธศาสตร์ห่านบินโต้ลม:
ยุทธศาสตร์ประเทศไทยและอาเซียน?
จากการย้อนอ่านทฤษฎีห่านบินและวิพากษ์ให้เห็นถึงปัญหาสี่ประการของการค้าเสรี ผู้เขียนขอเสนอว่า ทฤษฎีห่านบินสามารถเป็นยุทธศาสตร์ทางเลือกให้แก่การค้าระหว่างประเทศของไทยและอาเซียนได้ โดยต้องได้รับการปรับปรุงให้ทันสมัยซึ่งผู้เขียนจะขอเรียกว่า ‘ยุทธศาสตร์ห่านบินโต้ลม’
ต้องขยายความว่า เป็นการใช้ทฤษฎีห่านบินเพื่อ ‘โต้ลม’ ก็เพราะการโบยบินของห่านอาเซียนนั้นต้องไม่ถูกลากจูงไปตามลม หรือตามห่านหัวขบวนจากภายนอกอีกต่อไป แต่ต้องเริ่มจัดขบวนห่านบินจากภายในอาเซียนเองและกำหนดทิศทางของตนเอง โดยมีข้อเสนอหลักห้าประการ ดังนี้
ข้อแรก ดึงดูดเงินลงทุนและเทคโนโลยีจากห่านผู้นำนอกภูมิภาค: ประเทศไทยและประเทศสมาชิกอาเซียนอื่นๆ ควรตกลงเพื่อที่จะไล่กวดประเทศพัฒนาแล้วในสินค้าที่ไม่ซ้ำซ้อนกัน (agreed specialization) และร่วมมือกันต่อรอง (collective bargain) เพื่อรับเงินลงทุนและการถ่ายทอดเทคโนโลยีกับประเทศพัฒนาแล้วอื่นๆ ในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก อาทิ ห่านตัวแรก (ญี่ปุ่น) ห่านแถวที่สอง (เกาหลีใต้-ไต้หวัน) ฝูงอินทรีแปซิฟิก (เช่น สหรัฐอเมริกา และแคนาดา) และมังกร (จีน)
ข้อสอง เสริมขีดความสามารถ ‘ทางการผลิต’ ด้วยนโยบายอุตสาหกรรม: การไหลเข้าของเงินลงทุนทางตรงระหว่างประเทศ ต้องได้รับการส่งเสริมอย่างเป็นระบบด้วยนโยบายอุตสาหกรรมภายในประเทศ หัวใจสำคัญคือการยกระดับความสามารถทางการผลิต (upgrading) การเพิ่มความหลากหลายของสินค้าที่มีเทคโนโลยีเข้มข้น (diversification) และทำให้ห่วงโซ่การผลิตมีความลึก (deepening) เพียงพอจะกระจายประโยชน์ที่เกิดจากมาตรการไปให้แก่คนจำนวนมาก
ข้อสาม ส่งออกเงินลงทุนและอุตสาหกรรมพื้นฐานให้แก่ประเทศพันธมิตรอาเซียน: เมื่อประเทศตั้งเป้าผลิตสินค้าที่ท้าทายซับซ้อนมากขึ้น ก็ควรที่จะส่งออกอุตสาหกรรมพื้นฐานออกไปสู่ประเทศอื่นในอาเซียน โดยใช้มาตรการส่งเสริมการลงทุนภายนอก (outward FDI supports) การทำเช่นนี้จะทำให้เกิดประโยชน์ทั้งต่อประเทศไทยและประเทศอาเซียนอื่น
สำหรับประเทศไทย การที่อุตสาหกรรมพื้นฐานย้ายออกไป จะทำให้ทรัพยากรภายในที่มีอย่างจำกัด เช่น แรงงานฝีมือ เงินลงทุน ฯลฯ ถูกใส่เข้าไปในภาคเศรษฐกิจที่ก้าวหน้ามากขึ้น ขณะเดียวกันก็เป็นการช่วยสร้างอุตสาหกรรมใหม่ให้แก่ประเทศผู้รับเงินลงทุนจากไทย โดยเฉพาะประเทศที่ยังมีโครงสร้างอุตสาหกรรมก้าวหน้าน้อยกว่า กล่าวอีกแบบหนึ่งก็คือ ไทยจะเริ่มมีขบวนห่านบินเป็นของตนเอง (becoming sub-leading goose)
การส่งเสริมกลุ่มทุนในอุตสาหกรรมดั้งเดิมซึ่งมักมีขนาดใหญ่ออกไปภายนอก ควรมาคู่กับการใช้มาตรการแข่งขันทางการค้าภายในอย่างจริงจัง เพื่อเปิดพื้นที่ให้แก่กลุ่มทุนหน้าใหม่ ซึ่งที่มีขนาดกลางและย่อม (SMEs) ได้มีบทบาทมากขึ้นในตลาดภายในประเทศ ดังนั้นนโยบายส่งเสริมอุตสาหกรรมในข้อสองจึงต้องครอบคลุมและสอดคล้องกับบริษัทที่มีขนาด SMEs
ข้อสี่ การประสานนโยบายเป็นสิ่งสำคัญ: สิ่งที่กล่าวถึงในข้อหนึ่งถึงสาม ได้แก่ 1) การดึงดูดเงินลงทุนและเทคโนโลยีในอุตสาหกรรมใหม่เข้ามาในประเทศ 2) การทำนโยบายอุตสาหกรรมเพื่อส่งเสริมทุนท้องถิ่นให้รับช่วงอุตสาหกรรมดังกล่าวให้ราบรื่น และ 3) การย้ายฐานการผลิตของอุตสาหกรรมแรงงานเข้มข้น (แต่ทุนไทยยังทำได้อย่างเก่งกาจ) ไปผลิตในประเทศพันธมิตรอาเซียนเป็นกลไกที่ต้องทำพร้อมกันจึงจะประสบผลสำเร็จ
ข้อห้า จ้องตาความขัดแย้ง และสร้างกลไกต่อรอง-ชดเชย: ถึงแม้ว่าการค้าระหว่างประเทศจะเป็นไปเพื่อประโยชน์แห่งชาติหรือความรุ่งเรืองร่วมกันของภูมิภาค แต่เราไม่อาจจะเอาประโยชน์เหล่านี้มาปิดปากผู้ที่เสียประโยชน์หรือได้รับผลกระทบจากการพัฒนา กระบวนการรับฟัง ต่อรอง และชดเชยที่เป็นธรรม ทั้งในและระหว่างประเทศ เป็นสิ่งที่ต้องดำเนินการ
คิดให้ไกลไปกว่าการลดกำแพง และเพิ่มการแข่งขัน
ในยุคที่โวหารทางการเมืองมักผูกคำว่า ‘การเปิดเสรีทางการค้า’ (trade liberalization) และ ‘การร่วมมือทางเศรษฐกิจ’ (economic cooperation) เข้ามาเป็นเนื้อเดียวกันเหมือนเหรียญด้านหัวและก้อย มาตรการทั้งหลายกลับเทไปที่การเปิดเสรีทางการค้าเป็นหลัก
เรามักเปรียบประเทศที่ก้าวหน้าอย่างว่องไวว่า ‘เสือเศรษฐกิจ’ ด้านหนึ่งเพื่อแสดงความชื่นชม อีกด้านหนึ่งก็สะท้อนถึงความหวาดกลัวต่อ ‘พลังทางเศรษฐกิจที่เหนือกว่า’ การเปิดเสรีทางการค้าหรือการลดกำแพงโดยไม่ขับเน้นความชัดเจน ‘ด้านความร่วมมือ’ ก็เหมือนการเปิดประตูโดยที่มีเสืออยู่ข้างนอก ใครบ้างจะไม่ระแวงหวาดหวั่น
ยุทธศาสตร์ห่านบินโต้ลมช่วยสร้างมโนทัศน์ใหม่ มันชี้ว่า การลดกำแพงและเปิดประตู มิใช่เพื่อให้เสือเข้าบ้าน แต่เป็นการเปิดเพื่อที่เราและมิตรประเทศจะได้เชื่อมต่อ ช่วยเหลือกันโบยบินไปในเศรษฐกิจโลก เพื่อความรุ่งเรืองร่วมกัน
บรรณานุกรม และอ่านเพิ่มเติม
Christian Schröppel, และ Nakajima Mariko . 2003. “The Changing Interpretation of the Flying Geese Model of Economic Development.” Contemporary Japan 14 (1): 203-236.
Justin Yifu Lin. 2011. From Flying Geese to Leading Dragons: New Opportunities and Strategies for Structural Transformation in Developing Countries. Policy Research Working Paper 5702, The World Bank.
Kiyoshi Kojima. 2020. “The “Flying Geese” Model of Asian Economic Development: Origin, Theoretical Extensions, and Regional Policy Implications.” Journal of Asian Economics 11 (4): 375-401.
Pekka Korhonen. 1994. “The Theory of Flying Geese Pattern of Development and Its Interpretations.” Journal of Peace Research 31 (1): 93-108.
Satoru Kumagai. 2008. A Journey Through the Secret History of the Flying Geese Model. IDE discussion paper , Chiba, Japan: Institute of Developing Economies (IDE).
Shigehisa Kasahara. 2004. The Flying Geese Paradigm: A Critical Study of Its Application to East Asian Regional Development. UNCTAD discussion paper No. 169, UNCTAD.
Siah Hwee Ang, และ Gary Hawke. 2020. “Trade and Economic Integration in the Asia-Pacific Region.” Policy Quarterly 16 (4): 13-18.
Takashi Terada. 1999. The Japanese Origins of PAFTAD: The Beginning of an Asian Pacific Economic Community. Pacific Economic Paper No. 292, Canberra: Australia-Japan Research Center.
Tri Widodo. 2008. “Dynamic Changes in Comparative Advantage: Japan “Flying Geese” Model and Its Implications for China.” Journal of Chinese Economic and Foreign Trade Studies 1 (3): 200-213.
วิจัยกรุงศรี. 2564. แนวโน้มธุรกิจและอุตสาหกรรมไทย ปี 2564-2566. 11 มกราคม . 19 ธันวาคม 2564 ที่เข้าถึง. https://www.krungsri.com/th/research/industry/summary-outlook/industry-summary-outlook-2021-2023.