fbpx
ยุทธศาสตร์ห่านบินโต้ลม: นโยบายการค้าระหว่างประเทศ สำหรับประเทศไทยและอาเซียน

ยุทธศาสตร์ห่านบินโต้ลม: นโยบายการค้าระหว่างประเทศ สำหรับประเทศไทยและอาเซียน

เมื่อล่วงเข้าสู่ทศวรรษ 2020s มีสามปรากฏการณ์สำคัญเกิดขึ้นและกระทบต่อประเด็นการค้าระหว่างประเทศ

ข้อแรก บรรษัทข้ามชาติและประเทศต่างๆ เริ่มปรับยุทธศาสตร์การกำหนดห่วงโซ่การผลิตของตนเองให้สั้นลง กระจายตัวมากขึ้น และเชื่อมโยงหนาแน่นระดับภูมิภาค (ศูนย์วิจัยกรุงศรี, 2564) 

ข้อสอง การขยายตัวของกรอบการค้าเสรีในระดับภูมิภาค ยกตัวอย่างความร่วมมือในเอเชีย เช่น RCEP (Regional Comprehensive Economic Partnership) ซึ่งเป็นความร่วมมือระหว่างชาติอาเซียน กับจีน ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ ออสเตรเลีย และนิวซีแลนด์ ซึ่งรวมกันแล้วมีมูลค่าทางเศรษฐกิจถึงราว 31% ของ GDP โลกและมีประชากร 2,300 ล้านคน เป็นต้น 

ปรากฏการณ์คู่ขนานกับการขยายตัวของข้อตกลงการค้าเสรี นำมาซึ่งปรากฏการณ์ที่สาม นั่นคือ ‘ความกังวล’ และต่อต้านโลกาภิวัตน์ทางเศรษฐกิจ ซึ่งเกิดขึ้นทั้งในประเทศพัฒนาแล้วและกำลังพัฒนา เช่น ประเทศอินเดียกลัวสูญเสียตลาดสินค้าเกษตรภายในให้แก่ประเทศจีน เป็นต้น 

ทั้งสามสัญญาณชี้ว่าการค้าระดับภูมิภาคและแรงต่อต้านโต้กลับคือ ‘วาระแห่งยุคสมัย’ คำถามคือ ประเทศไทยและอาเซียนควรมียุทธศาสตร์ร่วมกันในแง่การค้าระหว่างประเทศอย่างไรบ้าง?

คำตอบของนักเศรษฐศาสตร์และผู้ดำเนินนโยบายกระแสหลักล้วนอยู่ภายใต้แนวคิดเรื่อง ‘การเข้าร่วมกรอบการค้าเสรี’ หากมีต่างกันก็เป็นเพียงเรื่องการเจรจาและปรับแต่งรายละเอียดเล็กน้อยเท่านั้น วิธีคิดดังกล่าวทำให้ในทางปฏิบัติ นโยบายการค้าระหว่างประเทศมีเพียงนโยบายเดียว คือค่อยๆ ปรับตัวเข้าสู่การค้าเสรี

บทความนี้เสนอว่ายังมี ‘วิธีคิดแบบอื่น’ ที่หยิบยื่นฐานทางทฤษฎีและภาษาทางการเมืองให้แก่ประเทศต่างๆ รวมถึงไทยด้วย 

วิธีคิดดังกล่าวคือ ‘ทฤษฎีห่านบินโต้ลม‘ ซึ่งมีหลักการดังนี้

ประการแรก รากฐานของการค้าขายระหว่างประเทศคือ ‘การผลิต’ การค้าระหว่างประเทศที่ส่งเสริมการพัฒนา ต้องช่วยทำให้ภาคการผลิตของประเทศต่างๆ ปรับตัวมีมูลค่าและเทคโนโลยีการผลิตสูงขึ้น นัยนี้ เราจึงต้องการ ‘กรอบข้อตกลงการผลิตระหว่างประเทศ’ มากกว่าเพียงการค้าเสรีพื้นๆ

ประการที่สอง การสร้างความร่วมมือทางการผลิตระดับภูมิภาคมีสองมิติสำคัญได้แก่ (1) มิติแนวนอน การตกลงที่จะพัฒนาศักยภาพการผลิตของแต่ละประเทศให้เกิดความชำนาญ (agreed specialization) และ (2) มิติแนวตั้ง คือการที่ประเทศซึ่งขยับไปผลิตสินค้าที่ซับซ้อนสูงมากขึ้น สัญญาจะถ่ายทอดเงินลงทุนและเทคโนโลยีเข้าไปในประเทศที่ระดับพัฒนาการการผลิตต่ำกว่า

ประการสุดท้าย ไทยและอาเซียนควรกำหนดทิศทางการพัฒนาของตนเอง ไม่ใช่ลู่ไปตามแรงลมที่พัดพาโดยประเทศมหาอำนาจ 

ความสำเร็จทั้งสามประการก่อรูปเสมือนห่านที่บินไปทิศเดียวกัน ซึ่งช่วยเสริมศักยภาพการผลิตของประเทศในภูมิภาคให้สูงขึ้นไปด้วยกัน และมีทิศทางเป็นของตนเอง อุปมาคล้าย ‘ห่านบินแบบโต้ลม’ บทความนี้จะค่อยๆ คลี่คลายให้เห็นพัฒนาการของทฤษฎีห่านบิน วิพากษ์กรอบคิดการค้าเสรีในปัจจุบัน และให้ข้อเสนอแนะต่อประเทศไทย-อาเซียนเป็นลำดับ

ทฤษฎีห่านบินดั้งเดิมของ Kaname Akamatsu

ทฤษฎีห่านบินในยุคเริ่มต้นได้รับการคิดค้นโดย Kaname Akamatsu ซึ่งศึกษาการพัฒนาของประเทศญี่ปุ่นเปรียบเทียบกับประเทศพัฒนาแล้ว และประเทศกำลังพัฒนาในภูมิภาคเอเชีย ในช่วง 1930s-1960s โดย Akamatsu สังเกตเห็น ‘รูปแบบ’ การพัฒนาเศรษฐกิจอย่างเป็นขั้นเป็นตอน เขาจึงเปรียบรูปแบบดังกล่าวเหมือน ‘ห่านที่บินเป็นขบวน’ จึงถูกเรียกว่าทฤษฎีห่านบิน (Flying Geese Theory)

ทฤษฎีประกอบไปด้วยสามส่วน ส่วนแรกคือวัฏจักรของสินค้าภายในอุตสาหกรรม ส่วนที่สอง ได้แก่ การปรับโครงสร้างอุตสาหกรรม และส่วนสุดท้ายคือการถ่ายทอดอุตสาหกรรมระหว่างประเทศ โดยมีรายละเอียดดังนี้ 

1# วัฏจักรของสินค้าภายในอุตสาหกรรม 

ทฤษฎีส่วนที่หนึ่งชี้ว่า วัฏจักรของสินค้าอุตสาหกรรมมีอยู่ด้วยกันสี่ระยะ ได้แก่

ระยะนำเข้า คือการนำเข้าสินค้าจากประเทศที่พัฒนาแล้วเข้ามาใช้งาน (สมมติว่าเป็นเสื้อผ้าฝ้ายอุตสาหกรรม) โดยสินค้านำเข้ามักมีคุณภาพสูงและราคาถูก จึงได้รับความนิยมอย่างรวดเร็ว และขยายขนาดการบริโภคในตลาดท้องถิ่นให้ใหญ่ขึ้น

ระยะผลิตเพื่อทดแทนการนำเข้า ขนาดตลาดที่ใหญ่ขึ้นสร้างแรงจูงใจให้ผู้ผลิตท้องถิ่นหันมาสนใจผลิตเสื้อผ้าฝ้ายด้วย เมื่อพวกเขาซึมซับข้อมูลการตลาดและทราบถึงเทคโนโลยีการผลิตมากเพียงพอ ก็จะเริ่มลงทุนผลิตเพื่อทดแทนการนำเข้า

ระยะส่งออก เมื่อการผลิตเพิ่มสูงขึ้นจนเกิดความชำนาญ สามารถผลิตสินค้าคุณภาพสูงและต้นทุนต่ำเพียงพอจะแข่งขันได้ในตลาดโลก ก็จะเริ่มส่งออกเสื้อผ้าฝ้ายไปขายในต่างประเทศ ในระยะนี้การนำเข้าจะเริ่มลดลงจนเหลือน้อย

ระยะนำเข้าย้อนกลับ แต่มูลค่าการส่งออกนี้จะไม่ได้ดำรงอยู่ตลอดไป ในระยะยาวเมื่อประเทศสามารถผลิตสินค้าที่ซับซ้อนและมีมูลค่าสูงขึ้นได้ ก็จะค่อยๆ ลดการผลิตเสื้อผ้าฝ้ายลง และทยอยนำเข้าสินค้าดังกล่าวจากประเทศอื่นๆ แทน  (reverse imports or boomerang effect)

Akamatsu ทำการศึกษาวัฏจักรเสื้อผ้าฝ้าย (cotton cloth) สิ่งทอ (cotton yarn) เครื่องทอผ้า (weaving and spinning machinery) และเครื่องจักรเพื่อการผลิต (machines & tools) ของญี่ปุ่นในช่วง 1870s จนถึงก่อนสงครามโลก และพบว่าสินค้าเหล่านี้ล้วนมีระยะปรับตัวจากการนำเข้า –> ผลิตเพื่อทดแทนการนำเข้า –> ส่งออก –> ระยะส่งออกลดลง ด้วยกันทั้งสิ้น (ดู Schröppel & Mariko, 2002)

2# ปรับโครงสร้างอุตสาหกรรม

ทฤษฎีส่วนที่สองเสนอว่า ประเทศต่างๆ เริ่มต้นจากการผลิตและส่งออกสินค้าขั้นพื้นฐาน หลังจากนั้นจึงปรับตัวไปผลิตและส่งออกสินค้าที่มีความซับซ้อนมากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะสินค้าทุนเข้มข้นและเครื่องจักร นักเศรษฐศาสตร์เรียกกระบวนการนี้ว่า ‘การกระจายและยกระดับอุตสาหกรรม’ (diversification & industrial upgrading) 

ในมุมมองของ Akamatsu กระบวนการกระจายและยกระดับอุตสาหกรรมถูกกำหนดโดย ‘การเชื่อมต่อ’ (linkages) ยกตัวอย่างเช่น เมื่อเราเริ่มผลิตเสื้อผ้าฝ้ายได้อย่างช่ำชองแล้ว ก็จะทำให้เราสามารถผลิตเสื้อผ้าลินิน หรือเสื้อใยสังเคราะห์ ซึ่งใช้เทคโนโลยีการตัดเย็บใกล้เคียงกันได้ (horizontal linkages) 

ในขณะเดียวกัน การผลิตเสื้อผ้าหลากหลายทำให้เกิดความต้องการวัตถุดิบและเครื่องจักรที่มากขึ้น (อาทิ เครื่องเย็บผ้าที่ทันสมัย) เมื่อความต้องการดังกล่าวสูงถึงจุดหนึ่ง ก็จะทำให้คุ้มค่าที่จะผลิตเครื่องจักรภายในประเทศเอง (vertical linkages) และเริ่มส่งออกเครื่องจักรเหล่านั้นไปต่างประเทศ เป็นต้น

การปรับตัวตาม linkages สามารถ ‘ขยับได้ไกลขึ้น’ และ ‘ไวขึ้น’ เมื่อได้รับการสนับสนุนจากนโยบายอุตสาหกรรม ตัวอย่างเช่น แทนที่จะย้ายจากการผลิตเสื้อผ้าฝ้ายไปผลิตเสื้อผ้าลินิน อาจจะย้ายไปผลิตเสื้อผ้าใยสังเคราะห์ และเคมีภัณฑ์ (ต้นน้ำของการผลิตใยสังเคราะห์) เป็นต้น การใช้นโยบายอุตสาหกรรมเพื่อช่วยให้ข้ามไปผลิตสินค้าที่มีความซับซ้อนสูงขึ้นแบบก้าวกระโดด

3# การถ่ายทอดอุตสาหกรรมระหว่างประเทศ

ส่วนสุดท้ายของทฤษฎีห่านบินชี้ว่า การที่ญี่ปุ่นเริ่มส่งออกสินค้าบริโภคขั้นพื้นฐาน เครื่องจักรและเงินลงทุน ออกไปต่างประเทศมากขึ้นเรื่อยๆ ส่งผลให้เกิดวัฏจักรตามข้อ 1# และ 2# ในประเทศอื่นๆ และจุดประกายการพัฒนาสินค้าอุตสาหกรรมในประเทศเหล่านั้นเป็นลำดับ เหมือนขบวนห่านที่บินตามกันสวยงาม

ภาพที่ 1: รูปแบบห่านบินระหว่างประเทศ
ที่มา: ปรับปรุงจาก Lin (2011)

จากภาพที่ 1 ภายหลังญี่ปุ่น (ห่านตัวแรก) มีโครงสร้างเศรษฐกิจที่ซับซ้อนมากขึ้น ก็ส่งออกสินค้าพื้นฐานไปยังกลุ่มอุตสาหกรรมเปิดใหม่ (NIEs) เช่น เกาหลีใต้ ไต้หวัน ฮ่องกง และสิงคโปร์ เป็นต้น กลุ่ม NIEs สามารถนำความรู้ที่ได้จากสินค้านำเข้า ไปพัฒนาการผลิตของตนเองอย่างรวดเร็วจนกลายเป็น ‘ห่านชุดที่สอง’

เมื่อเวลาผ่านไป ทั้งญี่ปุ่น และ NIEs ก็พัฒนาตนเองไปผลิตสินค้าที่ซับซ้อนมากขึ้นอีก ตามด้วยการส่งออกสินค้าพื้นฐานและสินค้าทุนไปสู่ไทย มาเลเซีย อินโดนีเซีย และฟิลิปปินส์ (ASEAN4) จึงจุดประกายให้เกิดวัฏจักรแบบ 1# และ 2# ในกลุ่มประเทศเหล่านี้ จนกลายเป็น ‘ห่านชุดที่สาม’

รูปแบบดังกล่าวมานี้ยังดำเนินต่อไปเรื่อยๆ จาก ASEAN4 ไปสู่ประเทศที่พัฒนาตามหลังอื่นๆ (latecomers) อีก กลายเป็นการเชื่อมโยงทางการค้าที่รับช่วงต่อเนื่องกัน

ที่ต้องเล่าโดยละเอียดเช่นนี้เพราะงานจำนวนมากอ้างอิงทฤษฎีห่านบนโดยกระโดดมากล่าวถึงทฤษฎีส่วนที่สามนี้ทันที โดยไม่ได้ชี้ให้เห็นถึงรากฐานของการเคลื่อนที่รับช่วงต่ออุตสาหกรรมระหว่างประเทศ ว่าเกิดมาจากการปรับโครงสร้างทั้งระดับวัฏจักรสินค้า และการยกระดับโครงสร้างอุตสาหกรรมซึ่งเป็นกระบวนการที่ยากเข็น และต้องใช้ความพยายามอย่างต่อเนื่อง

ทฤษฎีห่านบินสมัยใหม่ โดย Kiyoshi Kojima

ในช่วงทศวรรษที่ 1960s-1980s บริบทการค้าระหว่างประเทศเริ่มเปลี่ยนแปลงไป การเคลื่อนไหวของเงินลงทุนระหว่างประเทศทำได้สะดวกมากขึ้นกว่ายุคของ Akamatsu มากแล้ว นอกจากนี้ Bertil Ohlin นักการเมืองผู้ทรงอิทธิพลชาวสวีเดนและนักเศรษฐศาสตร์การค้าระหว่างประเทศ ได้รับรางวัลโนเบลในปี 1977

Kojima Kojima เป็นลูกศิษย์คนสำคัญของ Akamatsu ได้นำเอาทฤษฎีการค้าระหว่างประเทศของ Ohlin และบริบทการค้าระหว่างประเทศที่เปลี่ยนแปลงไปเข้ามาปรับปรุงทฤษฎีห่านบินซึ่งแตกต่างไปจากเดิมอย่างมีนัยสำคัญ ดังนี้

ข้อแรก การเปลี่ยนแปลงของราคาปัจจัยการผลิต ช่วยผลักดันให้เกิดการปรับโครงสร้างและถ่ายทอดอุตสาหกรรมระหว่างประเทศ กล่าวคือ เมื่อค่าจ้างสูงขึ้นจะส่งผลให้เกิดความเสียเปรียบในการผลิตสินค้าแรงงานเข้มข้น จนต้องปรับตัวไปผลิตสินค้าทุนเข้มข้นแทน 

ดังนั้น ประเทศที่ค่าจ้างปรับสูงขึ้นจึงต้องปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมให้ก้าวหน้าขึ้นอย่างมีพลวัต โดย Kojima เรียกกระบวนการนี้ว่า ‘การปรับโครงสร้างการผลิตให้เหมาะสม’ (rationalization of production) ต่อความได้เปรียบทางการค้าที่เปลี่ยนแปลงไป

ข้อสอง บริษัทในประเทศพัฒนาแล้วมักเข้าไปลงทุนโดยตรง (foreign direct investment – FDI) เพื่อตั้งฐานการผลิตใหม่ในประเทศกำลังพัฒนา และ FDI ดังกล่าวได้สร้างให้เกิดประโยชน์ต่อทั้งสองฝ่าย

ตัวอย่างเช่น ระหว่างปี 1965-1980 ญี่ปุ่นสูญเสียความได้เปรียบในการผลิตสิ่งทอลงเรื่อยๆ หลังทศวรรษที่ 1960s เป็นต้นมา แต่เกาหลีใต้ยังมีความได้เปรียบเพราะต้นทุนแรงงานยังถูก (Kumagai, 2008) การที่บริษัทข้ามชาติญี่ปุ่นเข้าไปลงทุนในเกาหลีใต้จึงช่วยเพิ่มผลกำไรของบริษัท ในขณะเดียวกัน ประเทศเกาหลีใต้มีดุลการค้าที่ดีขึ้น และบริษัทเกาหลีใต้ก็มีโอกาสได้รับถ่ายทอดเทคโนโลยีสำคัญ เป็นต้น

ข้อสาม การตกลงที่จะผลิตสินค้าแตกต่างกัน จะสร้างประโยชน์ให้แก่ประเทศต่างๆ ซึ่งเป็นกลุ่มห่านผู้ตาม (following geese) ได้มากกว่าการแข่งขันเพื่อผลิตสินค้าเหมือนๆ กัน

Kojima อธิบายว่า การที่สองประเทศผู้ตามแข่งกันผลิตสินค้าที่เหมือนกัน จะส่งผลให้แบ่งมูลค่าตลาดกัน และทำให้ปริมาณการผลิตของแต่ละฝ่ายน้อยลง ผลคือ ต้นทุนสูงและความคุ้มค่าที่จะลงทุนเทคโนโลยีน้อยลงด้วย แต่หากตกลงกันได้ที่จะผลิตสินค้าแตกต่างกัน (agreed specialization) ก็จะทำให้ต้นทุนลดลง

โดยสรุป งานของ Kojima เสริมประเด็นที่สำคัญให้แก่ทฤษฎีห่านบินอย่างน้อยสามด้าน คือ (1) พาทฤษฎีห่านบินเข้ามาผสานเป็นหนึ่งเดียวกับเศรษฐศาสตร์กระแสหลัก (2) ขยายมุมมองจากการผลิตและการค้า ไปสู่การลงทุนระหว่างประเทศ และ (3) เน้นย้ำถึงประโยชน์ของ ‘การร่วมมือ’ เพื่อที่จะแตกต่างแต่เชื่อมโยงซึ่งกันและกัน

ห่านโบยบินจากบทความวิชาการ สู่ นโยบาย:
บทบาทของ Kojima-Okita-Miki

ในช่วงทศวรรษที่ 1960s-1980s มีความเปลี่ยนแปลงสามด้านที่ทำให้ทฤษฎีห่านบินขยับจากบทความวิชาการ ไปสู่พื้นที่ทางการเมืองและนโยบายระหว่างประเทศ 

ประการแรก คือการกำเนิดขึ้นของ ‘ประชาคมเศรษฐกิจยุโรป’ (European Economic Community – EEC) ในปี 1957 และแนวคิดที่แพร่หลายมากยิ่งขึ้นทางฝั่งชาติตะวันตกในเรื่องการรวมตลาด ทำให้นักวิชาการและผู้ดำเนินนโยบายของประเทศต่างๆ ตื่นตัวเรื่องการร่วมมือภายในภูมิภาค

ประการที่สอง คือการชะลอตัวลงของเศรษฐกิจญี่ปุ่นเอง ภาพที่ 2 ชี้ว่าในระหว่างปี 1961 ถึง 1975 การเติบโตทางเศรษฐกิจของญี่ปุ่นลดลงจาก 11% ต่อปี มาอยู่ที่เพียงราว 1.8% ต่อปี ขณะเดียวกัน ประเทศในกลุ่มเอเชียตะวันออกมีการเติบโตทางเศรษฐกิจที่สูงมาก โดยเฉพาะในเกาหลีใต้ ไต้หวัน สิงคโปร์ และไทย จึงมีทั้งแรงผลักและแรงดึงให้ทุนญี่ปุ่นกระจายการลงทุนไปในภูมิภาคเอเชีย

ภาพที่ 2: อัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจรายปี (GDP per capita growth) ระหว่าง 1961-1975
ที่มา: World Bank database (เข้าถึงเมื่อวันที่ 28 พ.ย. 2021)

ประการที่สาม ผลกระทบของข้อพิพาทและข้อตกลงที่จะกำหนดโควตาการส่งออกสินค้าจากญี่ปุ่นไปสหรัฐอเมริกาที่เรียกว่า Voluntary Export Restraints (VERs) ในหลายอุตสาหกรรม ก็มีส่วนจำกัดมูลค่าการส่งออกสิ่งทอและสินค้าพื้นฐานอื่นๆ ทำให้ญี่ปุ่นถูกกดันให้ต้องย้ายฐานการผลิตไปนอกประเทศ

ปัจจัยเหล่านี้ส่งผลให้ข้าราชการประจำและฝ่ายการเมืองในขณะนั้นต้องการขยายบทบาทของญี่ปุ่นเข้าไปในประเทศเอเชียอื่นๆ และต้องการสร้างข้อตกลงความร่วมมือการค้าระหว่างประเทศ

สองบุคคลผู้ที่มีบทบาทสำคัญอย่างมากคือ Saburo Okita ผู้ซึ่งได้รับฉายาว่าเป็น ‘สถาปนิกของการเติบโตทางเศรษฐกิจญี่ปุ่น’ และ Takeo Miki รัฐมนตรีต่างประเทศในทศวรรษที่ 1960s (ต่อมาเป็นนายกรัฐมนตรีในปี 1974-1976) ซึ่งพยายามผลักดันให้เกิดความร่วมมือทางการค้าระหว่างญี่ปุ่นและชาติเอเชีย 

เมื่อ Miki ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีต่างประเทศราวปี 1967 เขาก็วางยุทธศาสตร์สร้างความร่วมมือกับชาติเอเชียทันที โดยเชิญทั้ง Kojima และ Okita มาเป็นที่ปรึกษาใกล้ชิด ทั้งสามช่วยกันอย่างแข็งขันเพื่อสร้างเครือข่ายการทำงานร่วมกันระหว่างชาติพัฒนาแล้วในภาคพื้นเอเชีย-แปซิฟิก อาทิ สหรัฐอเมริกา, ออสเตรเลีย, นิวซีแลนด์ กับประเทศกำลังพัฒนาในภูมิภาค 

Miki เรียกทิศทางหลวมๆ ในช่วงก่อรูปความร่วมมือนี้ว่า Asia Pacific Policy ซึ่งวางอยู่บนกรอบคิดแบบทฤษฎีห่านบิน กล่าวคือ ประเทศพัฒนาแล้วต้องสร้างความร่วมมือทั้งระหว่างกัน และ เกื้อกูลประเทศกำลังพัฒนาในภูมิภาค ด้วยการถ่ายทอดเทคโนโลยี เงินลงทุนอุตสาหกรรม และความช่วยเหลือด้านต่างๆ โดยจะทำสำเร็จได้ต้องเกิดกระบวนการลดกำแพงระหว่างประเทศลง (Kojima, 2000: 396)

ทั้งสามจัดประชุมชื่อ The Pacific Trade and Development (PAFTAD) Forum อย่างต่อเนื่อง เครือข่ายความร่วมมือที่เกิดจาก PAFTAD นี้เองที่ค่อยๆ สร้างความเข้าใจถึงการรวมตัวทางเศรษฐกิจในภูมิภาคตลาดทศวรรษที่ 1960-1970s ซึ่งปูพื้นฐานให้แก่การเกิดขึ้นของ Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC) ในเวลาต่อมา (Terada, 1999)

ในแง่นี้ ที่มาของกรอบการการค้าเสรีในภูมิภาคเอเชียนั้น มีรากมาจากทฤษฎีห่านบินนี้เอง ที่ตลกร้ายก็คือ เมื่อเวลาผ่านไป รายละเอียดของแนวคิดแบบห่านบินค่อยๆ ถูกละเลย เช่น มิติการสร้างความร่วมมือเพื่อยกระดับการผลิตหายไปจากข้อถกเถียง ในทางกลับกัน โวหารแบบการค้าเสรี การลดกำแพงภาษีและอุปสรรคทางการค้า ได้เข้ามาแทนที่กลายเป็นใจกลางของข้อตกลงการค้าระหว่างประเทศ

ห่านบินที่หายไป และประเด็นที่ถูกลืม:
ว่าด้วยการผลิต ความขัดแย้ง การต่อรอง และการก้าวกระโดด

การเลือนหายไปของรากฐานทฤษฎีห่านบินและความเฟื่องฟูของนโยบายการค้าเสรี มักชวนให้เราเชื่อว่า การปรับโครงสร้างเศรษฐกิจและการค้าระหว่างประเทศเป็นกระบวนการที่ ‘บรรลุได้ด้วยการค้า’ ‘ปราศจากความขัดแย้ง’ ‘ดำเนินไปโดยอัตโนมัติ’ และ ‘เป็นลำดับขั้นตอน’ 

เหล่านี้คือความเข้าใจผิดหรือเป็นความจริงที่ไม่สมบูรณ์… ผมอยากชวนพวกเราถอนมายาคติเหล่านี้ไปพร้อมๆ กันดังนี้

1# การผลิตคือรากฐานของการค้า

การเปิดเสรีทางการค้าและลดกำแพงภาษี ไม่เพียงพอที่จะทำให้เกิดกระบวนการถ่ายทอดอุตสาหกรรม 

ยกตัวอย่างเช่น หากทุนในประเทศต่างๆ มีความสามารถทางการผลิตต่ำ และแต่มีต้นทุนวัตถุดิบราคาถูก เงินลงทุนระหว่างประเทศก็จะไหลเข้ามาอย่างไร้คุณภาพ กล่าวคือเป็นเงินลงทุนเพื่อสร้างฐานการผลิตสินค้าพื้นฐานที่มีมูลค่าต่ำเท่านั้น

ด้วยเหตุนี้เอง การที่ประเทศหนึ่งๆ จะปรับโครงสร้างการส่งออกสินค้าไปสู่กลุ่มอุตสาหกรรมที่มูลค่าและเทคโนโลยีสูงขึ้นได้ เพื่อรับช่วงอุตสาหกรรมต่อจากประเทศพัฒนาแล้ว จำเป็นต้องสร้างความร่วมมือระดับเครือข่ายการผลิต และต้องมีนโยบายอุตสาหกรรมที่ดีควบคู่กันไปด้วย

มาตรการนี้ไม่ได้ปรากฏชัดเฉพาะประสบการณ์ของประเทศญี่ปุ่นหรือประเทศกำลังพัฒนาเท่านั้น แต่ยังรวมถึงนโยบายการค้าระหว่างประเทศของสหรัฐอเมริกาในปัจจุบันเช่นกัน ดูได้จากการที่ประธานาธิบดี Joe Biden ขับเคลื่อนเรื่องการปรับเครือข่ายการผลิต ควบคู่ไปกับการผลักดันกรอบความร่วมมือทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศเสมอ

2# มีปัญหาความขัดแย้งเกิดขึ้นเสมอ 

Jomo Sundaram นักเศรษฐศาสตร์การเมืองคนสำคัญของมาเลเซียได้กล่าววิจารณ์ไว้อย่างตรงประเด็นว่ากระบวนการพัฒนานั้นเต็มไปด้วยความขัดแย้ง การปรับโครงสร้างการผลิต หมายถึงการได้และเสียประโยชน์มหาศาลของภาคอุตสาหกรรมที่แตกต่างกันไป การปรับโครงสร้างเศรษฐกิจจึงเปรียบได้กับ “การสู้ถึงตาย (Death struggles) ระหว่างภาคเศรษฐกิจ” แต่นักทฤษฎีการค้าเสรี รวมถึงผู้ที่นำทฤษฎีห่านบินไปใช้อย่างผิวเผิน มักจะละเลยข้อเท็จจริงส่วนนี้

3# ข้อเสนอต่อรอง ช่วยให้เกิดการปรับตัว

การต่อรองภายในประเทศนั้นมีบทบาทสำคัญ ในการชดเชยและลดความขัดแย้งจากกระบวนการปรับโครงสร้างอุตสาหกรรม ในขณะที่การต่อรองระหว่างประเทศ จะช่วยทำให้ “ทุกประเทศได้ปรับโยชน์” และ “กิจการภายในประเทศปรับตัวได้ง่ายขึ้น” 

ตัวอย่างเช่น หากประเทศต่างๆ มิได้เข้ามาตกลงร่วมกัน แต่ปล่อยให้ต่างฝ่ายต่างดำเนินการผลิตและค้าขาย (spontaneous production and trade) ก็อาจจะนำมาสู่การผลิตสินค้าซ้ำซ้อนกัน ทำให้แข่งขันกันรุนแรงขึ้น ต้นทุนสูงขึ้น และการสะสมทุนชะลอตัวลง เป็นต้น Kojima จึงสนับสนุนให้มีการตกลงเพื่อสร้างความแตกต่างของสินค้า อันเป็นฐานคิดสำคัญของ ‘การแบ่งงานกันทำระหว่างประเทศ’ นั่นเอง

4# การข้ามขั้นไปเป็นห่านหัวขบวนเกิดขึ้นได้

ในงานของ Akamatsu-Kojima และข้อมูลเชิงประจักษ์ชี้ว่า เป็นไปได้ที่ห่านท้ายขบวนหรือกลางขบวนจะปรับตัว เลื่อนขึ้นมานำขบวนของการพัฒนาในภูมิภาค ยิ่งไปกว่านั้น ห่านแต่ละตัวยังสามารถเป็นห่านผู้นำในระดับอุตสาหกรรม (sub-leading geese) ได้อีกด้วย

ปัจจุบัน ญี่ปุ่นถอยจากหัวขบวนและเปิดทางให้เกาหลีใต้และไต้หวันได้ขึ้นมาเป็นห่านผู้นำของกลุ่มอุตสาหกรรม electronics and machinery รวมทั้งประเทศจีนในฐานะมังกรทะยานของภูมิภาค ซึ่งก็ได้ก็ปรับตัวก้าวล้ำขึ้นมาเป็นผู้นำในหลายอุตสาหกรรม ครอบคลุมตั้งแต่อุตสาหกรรมพื้นฐานไปจนกระทั่งอุตสาหกรรมล้ำสมัยและใช้เทคโนโลยีเข้มข้น เป็นต้น

ยุทธศาสตร์ห่านบินโต้ลม:
ยุทธศาสตร์ประเทศไทยและอาเซียน?

จากการย้อนอ่านทฤษฎีห่านบินและวิพากษ์ให้เห็นถึงปัญหาสี่ประการของการค้าเสรี ผู้เขียนขอเสนอว่า ทฤษฎีห่านบินสามารถเป็นยุทธศาสตร์ทางเลือกให้แก่การค้าระหว่างประเทศของไทยและอาเซียนได้ โดยต้องได้รับการปรับปรุงให้ทันสมัยซึ่งผู้เขียนจะขอเรียกว่า ‘ยุทธศาสตร์ห่านบินโต้ลม’

ต้องขยายความว่า เป็นการใช้ทฤษฎีห่านบินเพื่อ ‘โต้ลม’ ก็เพราะการโบยบินของห่านอาเซียนนั้นต้องไม่ถูกลากจูงไปตามลม หรือตามห่านหัวขบวนจากภายนอกอีกต่อไป แต่ต้องเริ่มจัดขบวนห่านบินจากภายในอาเซียนเองและกำหนดทิศทางของตนเอง โดยมีข้อเสนอหลักห้าประการ ดังนี้

ข้อแรก ดึงดูดเงินลงทุนและเทคโนโลยีจากห่านผู้นำนอกภูมิภาค: ประเทศไทยและประเทศสมาชิกอาเซียนอื่นๆ ควรตกลงเพื่อที่จะไล่กวดประเทศพัฒนาแล้วในสินค้าที่ไม่ซ้ำซ้อนกัน (agreed specialization) และร่วมมือกันต่อรอง (collective bargain) เพื่อรับเงินลงทุนและการถ่ายทอดเทคโนโลยีกับประเทศพัฒนาแล้วอื่นๆ ในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก อาทิ ห่านตัวแรก (ญี่ปุ่น) ห่านแถวที่สอง (เกาหลีใต้-ไต้หวัน) ฝูงอินทรีแปซิฟิก (เช่น สหรัฐอเมริกา และแคนาดา) และมังกร (จีน)

ข้อสอง เสริมขีดความสามารถ ‘ทางการผลิต’ ด้วยนโยบายอุตสาหกรรม: การไหลเข้าของเงินลงทุนทางตรงระหว่างประเทศ ต้องได้รับการส่งเสริมอย่างเป็นระบบด้วยนโยบายอุตสาหกรรมภายในประเทศ หัวใจสำคัญคือการยกระดับความสามารถทางการผลิต (upgrading) การเพิ่มความหลากหลายของสินค้าที่มีเทคโนโลยีเข้มข้น (diversification) และทำให้ห่วงโซ่การผลิตมีความลึก (deepening) เพียงพอจะกระจายประโยชน์ที่เกิดจากมาตรการไปให้แก่คนจำนวนมาก

ข้อสาม ส่งออกเงินลงทุนและอุตสาหกรรมพื้นฐานให้แก่ประเทศพันธมิตรอาเซียน: เมื่อประเทศตั้งเป้าผลิตสินค้าที่ท้าทายซับซ้อนมากขึ้น ก็ควรที่จะส่งออกอุตสาหกรรมพื้นฐานออกไปสู่ประเทศอื่นในอาเซียน โดยใช้มาตรการส่งเสริมการลงทุนภายนอก (outward FDI supports) การทำเช่นนี้จะทำให้เกิดประโยชน์ทั้งต่อประเทศไทยและประเทศอาเซียนอื่น 

สำหรับประเทศไทย การที่อุตสาหกรรมพื้นฐานย้ายออกไป จะทำให้ทรัพยากรภายในที่มีอย่างจำกัด เช่น แรงงานฝีมือ เงินลงทุน ฯลฯ ถูกใส่เข้าไปในภาคเศรษฐกิจที่ก้าวหน้ามากขึ้น ขณะเดียวกันก็เป็นการช่วยสร้างอุตสาหกรรมใหม่ให้แก่ประเทศผู้รับเงินลงทุนจากไทย โดยเฉพาะประเทศที่ยังมีโครงสร้างอุตสาหกรรมก้าวหน้าน้อยกว่า กล่าวอีกแบบหนึ่งก็คือ ไทยจะเริ่มมีขบวนห่านบินเป็นของตนเอง (becoming sub-leading goose)

การส่งเสริมกลุ่มทุนในอุตสาหกรรมดั้งเดิมซึ่งมักมีขนาดใหญ่ออกไปภายนอก ควรมาคู่กับการใช้มาตรการแข่งขันทางการค้าภายในอย่างจริงจัง เพื่อเปิดพื้นที่ให้แก่กลุ่มทุนหน้าใหม่ ซึ่งที่มีขนาดกลางและย่อม (SMEs) ได้มีบทบาทมากขึ้นในตลาดภายในประเทศ ดังนั้นนโยบายส่งเสริมอุตสาหกรรมในข้อสองจึงต้องครอบคลุมและสอดคล้องกับบริษัทที่มีขนาด SMEs

ข้อสี่ การประสานนโยบายเป็นสิ่งสำคัญ: สิ่งที่กล่าวถึงในข้อหนึ่งถึงสาม ได้แก่ 1) การดึงดูดเงินลงทุนและเทคโนโลยีในอุตสาหกรรมใหม่เข้ามาในประเทศ 2) การทำนโยบายอุตสาหกรรมเพื่อส่งเสริมทุนท้องถิ่นให้รับช่วงอุตสาหกรรมดังกล่าวให้ราบรื่น และ 3) การย้ายฐานการผลิตของอุตสาหกรรมแรงงานเข้มข้น (แต่ทุนไทยยังทำได้อย่างเก่งกาจ) ไปผลิตในประเทศพันธมิตรอาเซียนเป็นกลไกที่ต้องทำพร้อมกันจึงจะประสบผลสำเร็จ

ข้อห้า จ้องตาความขัดแย้ง และสร้างกลไกต่อรอง-ชดเชย: ถึงแม้ว่าการค้าระหว่างประเทศจะเป็นไปเพื่อประโยชน์แห่งชาติหรือความรุ่งเรืองร่วมกันของภูมิภาค แต่เราไม่อาจจะเอาประโยชน์เหล่านี้มาปิดปากผู้ที่เสียประโยชน์หรือได้รับผลกระทบจากการพัฒนา กระบวนการรับฟัง ต่อรอง และชดเชยที่เป็นธรรม ทั้งในและระหว่างประเทศ เป็นสิ่งที่ต้องดำเนินการ

คิดให้ไกลไปกว่าการลดกำแพง และเพิ่มการแข่งขัน

ในยุคที่โวหารทางการเมืองมักผูกคำว่า ‘การเปิดเสรีทางการค้า’ (trade liberalization) และ ‘การร่วมมือทางเศรษฐกิจ’ (economic cooperation) เข้ามาเป็นเนื้อเดียวกันเหมือนเหรียญด้านหัวและก้อย มาตรการทั้งหลายกลับเทไปที่การเปิดเสรีทางการค้าเป็นหลัก

เรามักเปรียบประเทศที่ก้าวหน้าอย่างว่องไวว่า ‘เสือเศรษฐกิจ’ ด้านหนึ่งเพื่อแสดงความชื่นชม อีกด้านหนึ่งก็สะท้อนถึงความหวาดกลัวต่อ ‘พลังทางเศรษฐกิจที่เหนือกว่า’ การเปิดเสรีทางการค้าหรือการลดกำแพงโดยไม่ขับเน้นความชัดเจน ‘ด้านความร่วมมือ’ ก็เหมือนการเปิดประตูโดยที่มีเสืออยู่ข้างนอก ใครบ้างจะไม่ระแวงหวาดหวั่น

ยุทธศาสตร์ห่านบินโต้ลมช่วยสร้างมโนทัศน์ใหม่ มันชี้ว่า การลดกำแพงและเปิดประตู มิใช่เพื่อให้เสือเข้าบ้าน แต่เป็นการเปิดเพื่อที่เราและมิตรประเทศจะได้เชื่อมต่อ ช่วยเหลือกันโบยบินไปในเศรษฐกิจโลก เพื่อความรุ่งเรืองร่วมกัน 


บรรณานุกรม และอ่านเพิ่มเติม

Christian Schröppel, และ Nakajima Mariko . 2003. “The Changing Interpretation of the Flying Geese Model of Economic Development.” Contemporary Japan 14 (1): 203-236.

Justin Yifu Lin. 2011. From Flying Geese to Leading Dragons: New Opportunities and Strategies for Structural Transformation in Developing Countries. Policy Research Working Paper 5702, The World Bank.

Kiyoshi Kojima. 2020. “The “Flying Geese” Model of Asian Economic Development: Origin, Theoretical Extensions, and Regional Policy Implications.” Journal of Asian Economics 11 (4): 375-401.

Pekka Korhonen. 1994. “The Theory of Flying Geese Pattern of Development and Its Interpretations.” Journal of Peace Research 31 (1): 93-108.

Satoru Kumagai. 2008. A Journey Through the Secret History of the Flying Geese Model. IDE discussion paper , Chiba, Japan: Institute of Developing Economies (IDE).

Shigehisa Kasahara. 2004. The Flying Geese Paradigm: A Critical Study of Its Application to East Asian Regional Development. UNCTAD discussion paper No. 169, UNCTAD.

Siah Hwee Ang, และ Gary Hawke. 2020. “Trade and Economic Integration in the Asia-Pacific Region.” Policy Quarterly 16 (4): 13-18.

Takashi Terada. 1999. The Japanese Origins of PAFTAD: The Beginning of an Asian Pacific Economic Community. Pacific Economic Paper No. 292, Canberra: Australia-Japan Research Center.

Tri Widodo. 2008. “Dynamic Changes in Comparative Advantage: Japan “Flying Geese” Model and Its Implications for China.” Journal of Chinese Economic and Foreign Trade Studies 1 (3): 200-213.

วิจัยกรุงศรี. 2564. แนวโน้มธุรกิจและอุตสาหกรรมไทย ปี 2564-2566. 11 มกราคม . 19 ธันวาคม 2564 ที่เข้าถึง. https://www.krungsri.com/th/research/industry/summary-outlook/industry-summary-outlook-2021-2023.

MOST READ

Economy

12 Dec 2018

‘รวยกระจุก จนกระจาย’ ระดับสาหัส: ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจไทยในศตวรรษที่ 21

ธนสักก์ เจนมานะ ใช้ข้อมูลและระเบียบวิธีวิจัยใหม่ล่าสุดสำรวจสถานการณ์ความเหลื่อมล้ำไทยที่ ‘สาหัส’ เป็นอันดับต้นๆ ของโลก

ธนสักก์ เจนมานะ

12 Dec 2018

Economy

15 Mar 2018

การท่องเที่ยวกับเศรษฐกิจไทย

พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย ตั้งคำถาม ใครได้ประโยชน์จากการท่องเที่ยวบูม และเราจะบริหารจัดการผลประโยชน์และสร้างความยั่งยืนให้กับรายได้จากการท่องเที่ยวได้อย่างไร

พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย

15 Mar 2018

Economy

19 Mar 2018

ทางออกอยู่ที่ทุนนิยม

ในยามหัวเลี้ยวหัวต่อของบ้านเมือง ผู้คนสิ้นหวังกับปัจจุบัน หวาดหวั่นต่ออนาคต และสั่นคลอนกับอดีตของตนเอง
วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร เสนอทุนนิยมให้เป็น ‘grand strategy’ ใหม่ของประเทศไทย

วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร

19 Mar 2018

เราใช้คุกกี้เพื่อพัฒนาประสิทธิภาพ และประสบการณ์ที่ดีในการใช้เว็บไซต์ของคุณ คุณสามารถศึกษารายละเอียดได้ที่ นโยบายความเป็นส่วนตัว และสามารถจัดการความเป็นส่วนตัวเองได้ของคุณได้เองโดยคลิกที่ ตั้งค่า

Privacy Preferences

คุณสามารถเลือกการตั้งค่าคุกกี้โดยเปิด/ปิด คุกกี้ในแต่ละประเภทได้ตามความต้องการ ยกเว้น คุกกี้ที่จำเป็น

Allow All
Manage Consent Preferences
  • Always Active

Save