พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย เรื่อง
ภาพิมล หล่อตระกูล ภาพ
หลายคนคงทราบดีถึงปัญหาที่เกิดขึ้นจากการเสียบบัตรลงคะแนนแทนกันในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2563 จนต้องส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความ และมีผลทำให้การเบิกจ่ายงบประมาณล่าช้าออกไปอีก ทั้งที่ล่าช้ามาแล้วถึงสี่เดือน
แต่หลายคนอาจยังไม่ทราบว่าปัญหาความล่าช้าของงบประมาณได้สร้างผลกระทบทางลบต่อเศรษฐกิจแล้ว ถ้ายังต้องชะลอนานกว่านี้ และไม่ได้รับการดูแลจัดการ จะกลายเป็นอีกหนึ่งปัญหาใหญ่ที่ฉุดรั้งเศรษฐกิจไทย ซ้ำเติมปัญหาการแพร่กระจายของเชื้อไวรัส ซึ่งส่งผลกระทบต่อการท่องเที่ยว และปัญหาภัยแล้งที่ประเทศไทยกำลังเผชิญอยู่
ทั้งหมดนี้อาจเป็นสาเหตุที่ทำให้เศรษฐกิจไทยเดินเข้าสู่ภาวะถดถอยได้ในไม่ช้า
ทุกๆ ปี รัฐบาลต้องนำร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีเสนอต่อรัฐสภาเพื่อให้ความเห็นชอบ และประกาศเป็นกฎหมาย จึงจะสามารถใช้จ่ายเงินในปีงบประมาณได้ ซึ่งเริ่มใช้ตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม และสิ้นสุดในวันที่ 30 กันยายนของปีถัดไป
แต่ในปีงบประมาณ 2563 เกิดความล่าช้าขึ้น เพราะกว่าจะเลือกตั้งก็เดือนมีนาคม กว่าจะตั้งรัฐบาลได้ก็ปาเข้าไปเดือนมิถุนายน และรัฐบาลใหม่หลังการเลือกตั้งก็ใช้เวลาค่อนข้างมากในการแก้ไขและพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณฯ (จริงๆ แล้ว รัฐบาลรักษาการน่าจะจัดเตรียมร่างพระราชบัญญัติงบประมาณฯ ไว้ก่อนในระดับหนึ่ง) ทำให้กระบวนการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีมีความล่าช้าแบบที่ไม่ได้เกิดขึ้นกันบ่อยๆ
กว่าจะนำร่างพระราชบัญญัติงบประมาณฯ เข้าสภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณาในวาระที่หนึ่งก็ล่วงเลยไปถึงเดือนตุลาคม ซึ่งควรจะเป็นวันแรกของปีงบประมาณด้วยซ้ำ ผู้คนส่วนใหญ่จึงคาดการณ์กันว่างบประมาณต้องคงล่าช้าไปถึงเดือนมกราคม 2563 อย่างแน่นอน
รัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 มาตรา 143 บัญญัติเกี่ยวกับการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณฯ ไว้ว่า
“…สภาผู้แทนราษฎรจะต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในหนึ่งร้อยห้าวันนับแต่วันที่ร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวมาถึงสภาผู้แทนราษฎร
ถ้าสภาผู้แทนราษฎรพิจารณาร่างพระราชบัญญัตินั้นไม่แล้วเสร็จภายในกําหนดเวลาตามวรรคหนึ่ง ให้ถือว่าสภาผู้แทนราษฎรเห็นชอบกับร่างพระราชบัญญัตินั้น และให้เสนอร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว ต่อวุฒิสภาเพื่อพิจารณา”
นั่นหมายความว่าแทบไม่มีโอกาสที่ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณจะถูกคว่ำจากฝ่ายค้านได้เลย ถ้าฝ่ายรัฐบาลรู้ตัวว่าเสียงไม่พอ ก็แค่ลากยาวการพิจารณาให้เกิน 105 วัน ร่างพระราชบัญญัติก็จะผ่านสภาไปโดยปริยาย
และสภาก็ใช้เวลาเกือบเต็มที่จริงๆ เพราะกว่าจะพิจารณาแล้วเสร็จ จนเข้าสู่การลงคะแนนในวาระที่สองและวาระที่สาม ก็ล่วงเลยมาจนกลางเดือนมกราคมเข้าไปแล้ว
แต่ความล่าช้าของงบประมาณไม่ใช่เรื่องคอขาดบาดตาย เพราะมาตรา 141 ของรัฐธรรมนูญกำหนดไว้ว่า “…ถ้าพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณออกไม่ทันปีงบประมาณใหม่ ให้ใช้กฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายในปีงบประมาณปีก่อนนั้นไปพลางก่อน”
ดังนั้น ประเทศไทยจึงไม่มีโอกาสเกิด government shutdown เหมือนในสหรัฐอเมริกาอย่างแน่นอน เพราะถึงทำงบประมาณไม่เสร็จ รัฐบาลก็สามารถเบิกจ่ายและใช้งบประมาณได้ ตราบเท่าที่โครงการที่ขอเบิกจ่ายเคยตั้งงบไว้ในปีก่อน
เงินเดือน ค่าน้ำ ค่าไฟ ค่าน้ำมัน ค่าอุปกรณ์สำนักงาน มีจ่ายแน่นอน ส่วนโครงการต่อเนื่อง โครงการที่ตั้งงบผูกพันไว้ ก็สามารถทำต่อไปได้ เรียกว่ารัฐบาลสามารถทำงานได้ไม่ติดขัด
แต่ขณะเดียวกันก็หมายความว่า โครงการที่ไม่ได้อยู่ในงบประมาณปีก่อน เช่น โครงการใหม่ โครงการลงทุนที่ต้องใช้งบประมาณเป็นปีแรก ไม่สามารถทำได้
ก่อนหน้านี้ เราเข้าใจว่าผลกระทบเรื่องความล่าช้าของงบประมาณต่อเศรษฐกิจน่าจะมีน้อยมาก เพราะงบที่เบิกไม่ได้คงมีไม่มากเท่าไร คงจะมีเฉพาะงบลงทุนในโครงการที่เริ่มปีแรก ซึ่งน่าจะเป็นส่วนน้อย ส่วนงบรายจ่ายประจำเกือบทั้งหมดน่าจะเบิกจ่ายได้ไม่มีปัญหา และที่ผ่านมาเราไม่ได้ยินเสียงเตือนจากภาครัฐให้ประชาชนได้รับรู้ในเรื่องนี้
แต่พอเราไปดูข้อมูลจากกรมบัญชีกลาง ในช่วงเวลา 4 เดือนแรกของปีงบประมาณ 2563 (ตุลาคม 2562 – มกราคม 2563) กลับพบว่า ยอดเงินที่รัฐบาลเบิกจ่ายลดลงอย่างมีนัยสำคัญ เมื่อเทียบกับช่วงเดียวกันของปีก่อน ทั้งๆ ที่ยอดรวมของงบประมาณรายจ่ายปีนี้สูงกว่าปีที่แล้วเสียอีก
เฉพาะส่วนของหน่วยราชการส่วนกลาง (ไม่รวมรัฐวิสาหกิจ และกองทุนในงบประมาณต่างๆ เช่น กองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ) การเบิกจ่ายงบประจำลดลงไปถึงร้อยละ 21 เมื่อเทียบกับปีก่อน ส่วนการเบิกจ่ายงบลงทุนลดลงไปถึงร้อยละ 67 เรียกว่าเหลือไม่ถึงครึ่งของปีก่อน และในภาพรวม การเบิกจ่ายงบประมาณรวมทั้งหมดลดลงไปถึงร้อยละ 26
การเบิกจ่ายงบประมาณส่วนกลาง เทียบปีงบประมาณ 2563 กับ 2562
(ข้อมูลถึงวันที่ 25 มกราคม 2563)
นั่นคือ เงินที่รัฐควรจะใช้จ่ายในระบบเศรษฐกิจ หากงบประมาณรายจ่ายสามารถใช้ได้ทันตั้งแต่ต้นปีงบประมาณ หายไปถึงประมาณ 1 ใน 4 หรือถ้านับเป็นเม็ดเงินก็มากกว่า 2 แสนล้านบาท หรือติดลบมากกว่าร้อยละ 1 ของ GDP ในช่วงแค่สี่เดือนแรกของปีงบประมาณ แต่หากรวมรัฐวิสาหกิจ กองทุน และเงินที่จัดสรรให้จังหวัด การเบิกจ่ายปีนี้ลดไปถึงร้อยละ 28 หรือนับเป็นเม็ดเงินกว่า 3 แสนล้านบาท เมื่อเทียบกับช่วงเดียวกันของปีก่อน หรือหายไปเกือบร้อยละ 2 ของ GDP ในเวลาแค่สี่เดือน
นี่คือแรงฉุดที่นับว่ารุนแรงมากต่อเศรษฐกิจไทย และเป็นต้นทุนต่อระบบเศรษฐกิจอย่างแท้จริง โดยเฉพาะในช่วงเวลาที่ระบบเศรษฐกิจต้องการแรงกระตุ้นจากนโยบายภาครัฐ
ทุกวันนี้ เราเริ่มได้ยินเสียงบ่นจากผู้ประกอบการบางรายเกี่ยวกับการเบิกจ่ายที่ล่าช้า จนทำให้เกิดปัญหาด้านกระแสเงินสด และเงินที่ต้องจ่ายให้กับคู่ค้าอื่นๆ
การเบิกจ่ายงบประมาณของส่วนกลาง รัฐวิสาหกิจ และกองทุนสะสม (ปีงบประมาณ 2561-2563)
เราพอจะคาดคะเนได้ว่า หากงบประมาณยังคงล่าช้าออกไปอีก การเบิกจ่ายในช่วงที่เหลือของปีงบประมาณก็คงจะล่าช้าในสัดส่วนใกล้เคียงกัน
ความล่าช้าในการจัดทำงบประมาณที่ผ่านมาเป็นความผิดพลาดที่สร้างต้นทุนต่อเศรษฐกิจไปแล้ว ความล่าช้าที่เกิดขึ้นอีกจะยิ่งสร้างต้นทุนที่สูงขึ้นอีกอย่างปฏิเสธไม่ได้ ปัญหาเรื่องงบประมาณในปีนี้สะท้อนให้เห็นถึงปัญหาด้านการบริหารจัดการ โดยเฉพาะการบริหารจัดการความเสี่ยง นอกจากนั้น ความผิดพลาดที่เกิดขึ้นยังสะท้อนถึงการขาดความผิดชอบต่อประชาชนและเศรษฐกิจอีกด้วย
จริงอยู่ที่ว่าการล่าช้าของการเบิกจ่ายงบประมาณเป็นประเด็นชั่วคราว โดยภาครัฐน่าจะสามารถเร่งรัดการเบิกจ่ายได้ หากพระราชบัญญัติงบประมาณฯ ผ่านสภา และถูกตราออกมาเป็นกฎหมาย เมื่อนั้นการเบิกจ่ายและเศรษฐกิจก็อาจเร่งตัวขึ้นได้
แต่ยิ่งเวลาล่วงเลยไปนานเท่าใด ระยะเวลาที่เหลืออยู่ในการนำงบประมาณออกมาใช้ก็จะน้อยลงไปทุกที
ยกตัวอย่างเช่น ถ้าปัญหาเรื่องเสียบบัตรแทนกันทำให้งบประมาณล่าช้าไปอีกสองเดือน ก็เท่ากับว่าจะเหลือเวลาให้ใช้งบประมาณอีกแค่หกเดือน การเบิกจ่ายงบประมาณโดยเฉพาะงบลงทุนส่วนที่ล่าช้าไปในช่วงเวลาอันสั้นคงทำได้ยาก เนื่องจากขั้นตอนกระบวนการ และขีดจำกัดของการทำงาน หากเป็นเช่นนั้น ความล่าช้าของงบประมาณก็จะกลายเป็นผลถาวร และส่งผลลบต่อระบบเศรษฐกิจ
เราคงพอคาดเดาได้ว่า ผลกระทบต่อการท่องเที่ยวอันเกิดจากการแพร่กระจายของเชื้อไวรัส คงส่งผลทำให้เศรษฐกิจไทยหดตัวในไตรมาสหนึ่ง และเราอาจเผชิญความเสี่ยงในการเข้าสู่ภาวะเศรษฐกิจถดถอย ทั้งจากปัญหาทางการคลังที่เราสร้างขึ้นเอง และปัญหาภัยแล้งที่กำลังเกิดขึ้น
การเร่งแก้ปัญหาความล่าช้าของการผ่านร่างพระราชบัญญัติงบประมาณฯ จึงเป็นสิ่งสำคัญในภาวะที่เศรษฐกิจมีความเปราะบาง และต้องการนโยบายด้านอุปสงค์มาช่วย ผมได้แต่หวังว่าการแก้ปัญหาในเรื่องนี้จะได้รับความร่วมมือจากทุกภาคส่วนอย่างจริงใจ
นโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจแบบเป็นระบบ มีเป้าหมายที่ชัดเจน มีคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ มีการรั่วไหลน้อย มีความจำเป็นและสำคัญมากขึ้นเรื่อยๆ ต่อระบบเศรษฐกิจ เพื่อให้นโยบายการคลังกลับมาเป็นตัวช่วยกระตุ้นและพยุงเศรษฐกิจ แทนที่จะเป็นนโยบายฉุดรั้งเศรษฐกิจดังที่ผ่านมา
