7 ตุลาคม 2554 รัฐบาลพรรคเพื่อไทยประกาศเดินหน้านโยบายจำนำข้าวฤดูกาลแรกตามคำสัญญาที่ให้ไว้ขณะหาเสียงเลือกตั้ง ก่อนที่รัฐบาลจะเผชิญการตรวจสอบอย่างเข้มข้น การชุมนุมขับไล่ ปิดฉากด้วยการรัฐประหารในปี 2557 พร้อมกับการก้าวขึ้นสู่อำนาจของพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา
พลเอกประยุทธ์ครองอำนาจมายาวนานกว่า 7 ปี นโยบายจำนำข้าวก็ล่วงเลยเข้าสู่ปีที่ 10 แต่เมื่อต้นเดือนธันวาคมที่ผ่านมานางสาวรัชดา ธนาดิเรก รองโฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรี ยังมีการตั้งโต๊ะแถลงว่าเตรียมระบายข้าวอีก 220,000 ตัน ประมาณการว่าจะขาดทุนร่วม 5 แสนล้านบาท!
อ่านแล้วก็อยากจะคาดธงชาติ แขวนนกหวีด ออกไปไล่รัฐบาลชุดนี้ให้รู้แล้วรู้รอดฐานปล่อยปละละเลยการแก้ไขปัญหาของรัฐบาลก่อนหน้าจนผลขาดทุนงอกเงยมหาศาล แต่ถ้าลองคิดอย่างถี่ถ้วน ผู้อ่านรู้สึกแปลกแปร่งกับข่าวข้างต้นไหมครับ? ตั้งแต่เมื่อไหร่กันที่รัฐบาลยึดหลักการบริหารโดยพิจารณาจากผลกำไรขาดทุนราวกับเป็นบริษัทมหาชน
หากติดตามข่าวสารอยู่บ้าง คงจะพอสังเกตเห็นว่าคำว่า ‘ขาดทุน’ แทบไม่เคยถูกใช้กับนโยบายภาครัฐอื่นใดเลยนอกจากนโยบายจำนำข้าว แม้แต่โครงการประกันราคาข้าวของรัฐบาลชุดปัจจุบันก็เลือกใช้ชุดคำศัพท์อย่าง ‘เงินช่วยเหลือ’ หรือ ‘งบประมาณ’ ทั้งที่โดยหลักการแทบไม่แตกต่างจากการจำนำข้าว เพราะเป็นการควักเงินภาษีของประชาชนมาจ่าย ‘ส่วนต่าง’ เพื่อช่วยเหลือเกษตรกรเหมือนกัน
เพื่อคลี่คลายวาทกรรมจำนำข้าวให้เห็นภาพอย่างชัดเจน ผู้เขียนขอไล่เรียงเป็น 3 คำถามว่าด้วยการขาดทุน การคอร์รัปชัน และประสิทธิภาพเชิงนโยบาย
รัฐบาลขาดทุนได้ด้วยหรือ?
สิ่งที่ชวนให้เข้าใจผิดมากที่สุดเกี่ยวกับนโยบายจำนวนข้าวคือการเลือกใช้คำว่า ‘ขาดทุน’ ราวกับว่าภาครัฐเป็นองค์กรแสวงหากำไรที่พอถึงสิ้นปีจะต้องนำรายได้มาหักค่าใช้จ่ายเพื่อคำนวณกำไรสุทธิแล้วจ่ายเป็นเงินปันผลคืนให้กับประชาชน ทั้งที่ความเป็นจริง เป้าหมายของการมีรัฐบาลก็คือสร้างประโยชน์แก่สาธารณชน ไม่ใช่กอบโกยเข้ากระเป๋าตัวเอง
ลองถามตัวเองเล่นๆ ก็ได้ครับว่าจะทำอย่างไรให้โครงการอย่างจำนำข้าวมีกำไร คำตอบก็ตรงไปตรงมา คือการตรากฎหมายบังคับให้เกษตรกรชาวไทยต้องขายข้าวในราคาต่ำกว่าตลาดให้กับรัฐบาล เช่น ราคาตลาดของข้าวเปลือกอยู่ที่ตันละ 13,000 บาท รัฐก็บังคับให้เกษตรกรขายให้ส่วนกลางในราคา 10,000 บาท ก่อนจะนำมาไปจำหน่ายต่อเพื่อทำกำไร สิ้นปีก็เตรียมจ่ายโบนัสให้กับคณะรัฐบาลในฐานะผู้บริหารดีเด่น แบบนี้หรือเปล่าครับคือรัฐบาลในฝันที่เราต้องการ?
ตัวอย่างในย่อหน้าข้างบนเป็นเรื่องไร้สาระจนน่าหัวเราะ การประกบคำว่า ‘ขาดทุน’ กับการใช้งบประมาณของภาครัฐจึงเป็นเรื่องผิดฝาผิดตัวอย่างไม่น่าให้อภัย
หากถอยออกมามองในภาพกว้าง นโยบายแทบทุกอย่างของภาครัฐก็สร้างแต่ผลขาดทุนทั้งนั้น ไม่ว่าจะเป็นบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ โครงการคนละครึ่ง สิทธิตามหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า การโอนเงินช่วยเหลือประชาชนช่วงโควิด-19 รวมถึงโครงการพัฒนาพื้นที่สาธารณะต่างๆ เช่นสวนสาธารณะคลองช่องนนทรีที่ไม่เก็บค่าเข้าสักบาท ถ้าเรานำตรรกะแบบโครงการจำนำข้าวมาสวมใส่ รัฐก็คงต้องคอยแจกแจงว่าแต่ละปี ‘ขาดทุน’ ไปกับโครงการเหล่านี้กี่แสนล้านบาท
คอร์รัปชันจำนำข้าว เท่าไหร่กันแน่?
หากจะพิจารณาโครงการจำนำข้าวอย่างเป็นธรรม ส่วนต่างของราคาซื้อกับราคาขายและค่าดำเนินการต่างๆ ในการจำหน่ายข้าวควรมองว่าเป็นการใช้งบประมาณของภาครัฐเพื่อช่วยเหลือประชาชน ซึ่งเป็นคนละส่วนกับต้นทุนของสังคมที่เกิดจากการคอร์รัปชัน งานวิจัยของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) แจกแจงปัญหาของโครงการจำนำข้าวออกเป็น 3 ระดับตั้งแต่ต้นน้ำจนถึงปลายน้ำไว้ดังนี้
เริ่มจากปัญหาต้นน้ำคือระดับเกษตรกร โครงการจำนำข้าวช่วงแรกเริ่มไม่มีกำหนดเพดานในการรับซื้อผลผลิต เปิดช่องให้เกิดการสวมสิทธิโดยเกษตรกรหาซื้อข้าวเปลือกราคาถูกจากประเทศเพื่อนบ้านในราคาถูกแล้วนำมาเข้าร่วมโครงการ ภายหลังแม้รัฐบาลจะจำกัดมูลค่าการรับจำนำข้าวต่อครัวเรือน แต่เหล่าเกษตรกรที่มีที่ดินแปลงใหญ่ก็ใช้เทคนิค ‘แตกครัวเรือน’ โดยให้ญาติพี่น้องขึ้นทะเบียนเป็นเกษตรกรเพื่อร่วมรับสิทธิ
ช่องว่างดังกล่าวนำไปสู่การที่ข้าวนาปรังที่เข้าร่วมโครงการรับจำนวนมีมากกว่าที่รัฐบาลคาดการณ์ไว้ เช่น ในฤดูนาปรังปี 2555 มีข้าวเข้าร่วมโครงการจำนำข้าว 14.7 ล้านตันจากประมาณการผลผลิต 11 ล้านตัน เป็นต้น
ปัญหากลางน้ำอยู่ที่โรงสีและยุ้งฉางในฐานะตัวกลางเก็บข้าวเพื่อรอการระบาย การทุจริตในขั้นนี้คือการลักลอบนำข้าวคุณภาพดีบางส่วนออกไปจำหน่ายก่อน ต่อมาจึงหาซื้อข้าวเปลือกคุณภาพต่ำราคาถูกเข้ามาทดแทน แล้วเก็บส่วนต่างใส่กระเป๋า
อย่างไรก็ดี ปัญหาทั้งสองขั้นนี้เป็นการรวบรวมข้อมูลจากการสัมภาษณ์และคำบอกเล่า จึงไม่สามารถประเมินว่าการทุจริตมีมูลค่าเท่าไหร่ แม้กระทั่งจะฟันธงว่าเกิดการทุจริตขึ้นในกระบวนการจริงๆ เพราะความลักลั่นและข้อผิดพลาดอาจเกิดขึ้นโดยบริสุทธิ์ใจโดยที่ไม่มีใครได้ประโยชน์ ซึ่งเป็นเรื่องปกติของการบริหารงานภาครัฐ หรือปริมาณการผลิตที่มากเกินคาดก็อาจไม่ได้เกิดจากการสวมสิทธิ แต่เป็นแรงจูงใจที่บิดเบี้ยวให้เกษตรกรผลิตข้าวปริมาณมากขึ้นก็เป็นได้
แต่จุดที่มีปัญหาของโครงการจำนำข้าวแบบมีหลักฐานจับต้องได้ คือในส่วนปลายน้ำซึ่งศาลยุติธรรมมีคำตัดสินว่าการกระทำผิดเกิดขึ้นจริงในกระบวนการขายข้าวแบบรัฐต่อรัฐหรือจีทูจี โดยที่อดีตรัฐมนตรีว่าการ รัฐมนตรีช่วยว่าการ ข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ในกระทรวงพาณิชย์ และพ่อค้าข้าว อ้างว่าทำสัญญาขายข้าวให้รัฐวิสาหกิจของสาธารณรัฐประชาชนจีน แต่ความจริงกลับขายข้าวบางส่วนให้พ่อค้าข้าวภายในประเทศในราคาที่ต่ำกว่าท้องตลาด
นอกจากนี้ยังมีกรณีการทุจริตจากโครงการข้าวธงฟ้าและข้าวถุงถูกใจในกระบวนการผลิตและปรับปรุงคุณภาพ รวมถึงปัญหาข้าวหาย 2.9 ล้านตัน ซึ่งงานวิจัยชิ้นดังกล่าวประมาณการความเสียหายจากการคอร์รัปชันในกระบวนการระบายข้าวรวมทั้งหมดราว 1 แสนล้านบาท
แน่นอนครับว่าความเสียหายหลักแสนล้านคือเงินภาษีมูลค่ามหาศาล แต่ตัวเลขนี้ก็เทียบไม่ได้เลยกับความพยายาม ‘ตีฟู’ โดยเน้นย้ำซ้ำแล้วซ้ำเล่าถึงผลขาดทุนจากโครงการดังกล่าวราวกับว่าทุกบาททุกสตางค์คือความเสียหายจากการคอร์รัปชัน ทั้งที่ความเป็นจริงแล้วนี่คือการใช้จ่ายเงินงบประมาณที่มีปลายทางเพื่อยกระดับชีวิตชาวนาภายในประเทศซึ่งงานวิจัยของ TDRI ก็ระบุอย่างชัดเจนว่าชาวนาได้รับผลประโยชน์ส่วนเกิน (producer surplus) สุทธิราว 5.6 แสนล้านบาท
ทำไมนโยบายจำนำข้าวถึงไร้ประสิทธิภาพ?
สมมติฐานหนึ่งที่ทำให้รัฐบาลมั่นอกมั่นใจว่าโครงการจำนำข้าวจะประสบความสำเร็จคือข้อเท็จจริงที่ว่าไทยในขณะนั้นเป็นผู้ส่งออกข้าวอันดับหนึ่งของโลก หากใช้ตรรกะง่ายๆ ว่ารัฐไทยจะรวบรวมผลผลิตจากเกษตรกรทั้งประเทศแล้วกักตุนไว้ไม่ระบายออก ราคาข้าวทั่วโลกก็น่าจะขยับขึ้นตามหลักอุปสงค์และอุปทาน หากเป็นเช่นนั้นจริง รัฐบาลไทยที่ซื้อข้าวมาในราคาที่สูงกว่าตลาดก็จะไม่ต้องเจ็บหนักเพราะสามารถนำข้าวไปจำหน่ายต่อได้ในราคาแพง
อย่างที่ทุกคนทราบดีว่าสมมติฐานดังกล่าวผิดถนัด สาเหตุที่ราคาข้าวไม่ขยับไปตามที่คาดก็เพราะข้าวเป็นสินค้าที่สามารถถูกทดแทนได้ง่าย ถ้าข้าวแพง ผู้บริโภคก็มีทางเลือกอื่นมากมาย แตกต่างจากสินค้าอย่างน้ำมันที่หากผู้ผลิตรายใหญ่ตัดสินใจกักตุนก็ย่อมทำให้ราคาพุ่งสูง อีกสาเหตุหนึ่งคือแม้ว่าไทยจะเป็นผู้ส่งออกอันดับหนึ่งของโลกก็จริง แต่ปริมาณการส่งออกก็คิดเป็นสัดส่วนที่ไม่มากคือราว 10-20 เปอร์เซ็นต์เท่านั้น การตัดสินใจกักตุนจึงแทบไม่กระทบต่อราคาในตลาดโลกอย่างที่หวัง
ความผิดพลาดดังกล่าวนำไปสู่การที่รัฐต้องควักเงินงบประมาณมากกว่าที่คาดเพื่อชดเชยส่วนต่าง รวมถึงต้นทุนการเก็บรักษาและสารพัดค่าใช้จ่ายในการดำเนินการจนบานปลายอย่างที่ทราบกันดี
หากสวมแว่นตานักการเงิน โครงการจำนำข้าวก็ไม่ต่างจากการแจกตราสารอนุพันธ์ที่ชื่อว่า ‘พุทออปชัน’ (put options) ซึ่งเป็นการให้สิทธิแก่เกษตรกรในการขายข้าวให้กับรัฐบาลในราคาที่กำหนดไว้ล่วงหน้า เช่น 15,000 บาทต่อตัน เมื่อสัญญาหมดอายุ หากราคาตลาดต่ำกว่าราคาที่รัฐบาลเสนอซื้อ ชาวนาก็สามารถใช้สิทธิส่งมอบข้าวให้กับภาครัฐแล้วรับเงินไปตามราคาที่รัฐตกลงไว้ก่อนแล้ว
การใช้สิทธิตามสัญญาในลักษณะข้างต้นเรียกว่าการส่งมอบจริง (physical delivery) ซึ่งมีต้นทุนในการดำเนินการและการทำธุรกรรมสูงกว่าหากเทียบกับการชำระราคาเป็นเงินสด (cash settlement) โดยรัฐจะทำการจ่ายเงินส่วนต่างระหว่างราคาตลาดกับราคาที่ตกลงกันไว้เป็นเงินสด โดยที่เกษตรกรไม่ต้องนำข้าวมาส่งมอบจริงๆ ในประเทศไทยมีชื่อเรียกโครงการลักษณะนี้ว่า ‘การประกันราคาสินค้าเกษตร’
ตัวอย่างเช่น นาย ก. ผลิตข้าวได้ 10 ตัน เขาเข้าร่วมโครงการจำนำข้าวซึ่งรัฐบาลสัญญาว่าจะรับซื้อที่ 15,000 บาทต่อตัน ขณะนั้นราคาข้าวอยู่ที่ 12,000 บาทต่อตัน นาย ก. จึงตัดสินใจนำข้าวมาส่งมอบให้กับรัฐบาลแล้วรับเงินรวมทั้งสิ้น 150,000 บาท แต่หากรัฐเลือกใช้วิธีชำระราคาเป็นเงินสดอย่างโครงการประกันราคาข้าว นาย ก. ก็เพียงแสดงหลักฐานยืนยันตัวว่าเป็นเกษตรกรและขายข้าว 10 ตันไปในราคา 120,000 บาท รัฐบาลก็จะจ่ายเงินส่วนต่าง 30,000 บาทให้ นาย ก. จะเห็นว่าไม่ว่าวิธีไหน นาย ก. ก็ได้เงินเข้ากระเป๋า 150,000 บาทเท่ากัน
การใช้วิธีชำระราคาเป็นเงินสดจะช่วยขจัดปัญหาการทุจริตกลางน้ำและปลายน้ำ เนื่องจากภาครัฐไม่ต้องไปยุ่งวุ่นวายกับการซื้อขายและจัดเก็บข้าวซึ่งไม่ใช่ความเชี่ยวชาญของภาครัฐ เพียงแต่ต้องวางกระบวนการตรวจสอบและยืนยันสิทธิอย่างรัดกุมในขั้นต้นน้ำ เพื่อให้มั่นใจว่าจะไม่เกิดการสวมสิทธิและเงินที่รัฐช่วยเหลือจะถึงมือเกษตรกรตัวจริง โดยปัจจุบันเรามีนวัตกรรมที่จะช่วยให้การตรวจสอบทำได้ง่ายขึ้นนั่นคือภาพถ่ายดาวเทียมนั่นเอง
ความล้มเหลวของโครงการจำนำข้าวทำให้ผมนึกถึงโครงการช่วยเหลือเกษตรกรฟาร์มโคนมในสหรัฐอเมริกาเนื่องจากราคานมที่ผันผวนในช่วงทศวรรษ 1970s โดยรัฐบาลรับซื้อนมมหาศาลจนต้องแปรรูปเป็นชีสหลายล้านตันเก็บกระจายอยู่ในโกดังทั่วประเทศ ชีสดังกล่าวมีจำนวนเยอะมากจนเจ้าหน้าที่รัฐยังให้สัมภาษณ์กับหนังสือพิมพ์ Washington Post ว่าวิธีแก้ไขปัญหาที่ดีที่สุดคือการโยนชีสทั้งหมดทิ้งลงทะเล
ปัญหาคาราคาซังกลายเป็นประเด็นสาธารณะเมื่อจอห์น บล็อก (John Block) รัฐมนตรีกระทรวงเกษตรสหรัฐฯ ถือชีสก้อนโตที่ขึ้นราไปยังทำเนียบขาว แล้วแถลงข่าวว่ารัฐบาลมีชีสเหล่านี้ปริมาณมหาศาลที่กำลังเน่าอยู่ในโกดังและยังหาทางกำจัดไม่ได้
หากเหตุการณ์นี้เกิดขึ้นในประเทศไทย ประชาชนคนดีคงลงถนนประท้วงเรียกร้องให้ทหารผู้ซื่อสัตย์และปราดเปรื่องมาเสียสละทำรัฐประหารแก้ไขปัญหาความเน่าเฟะจากนักการเมืองในระบอบประชาธิปไตย แต่สหรัฐอเมริกาเลือกแก้ไขปัญหาตามระบบ แม้ว่ารัฐบาลจะถูกโจมตีอย่างหนักหน่วง แต่ก็สามารถหาทางออกโดยนำชีสดังกล่าวมาแปรรูปและแจกจ่ายให้กับประชาชนในช่วงข้าวยากหมากแพงจนกลายเป็นตำนาน ‘ชีสของรัฐ’ (government cheese) รสชาติที่ทุกคนรู้จัก แต่ปัจจุบันไม่สามารถซื้อหาได้อีกแล้ว
ผมไม่ปฏิเสธครับว่าจำนำข้าวคือโครงการประชานิยมที่ใช้เงินงบประมาณไปมหาศาล เปิดช่องให้มีการทุจริต และยังออกแบบอย่างไร้ประสิทธิภาพ แต่ทางแก้ไขในระบบก็ยังมีอยู่ น่าเสียดายที่คนไทยบางกลุ่มเลือกใช้วิธีมักง่าย ซึ่งตอนนี้ก็คงปลอบใจตัวเองไปวันๆ ว่าถ้าตอนนั้นไม่มีการรัฐประหาร ประเทศไทยคงเลวร้ายกว่าที่เป็นอยู่
เอกสารประกอบการเขียน
การทุจริตกรณีการศึกษา :โครงการรับจำนำข้าวทุกเม็ด
How the US Ended Up With Warehouses Full of ‘Government Cheese’
เรื่อง: รพีพัฒน์ อิงคสิทธิ์
