fbpx
คลี่คลายวาทกรรม 'จำนำข้าว': ขาดทุนเท่าไหร่ คอร์รัปชันอย่างไร และมีประสิทธิภาพหรือไม่

คลี่คลายวาทกรรม ‘จำนำข้าว’: ขาดทุนเท่าไหร่ คอร์รัปชันอย่างไร และมีประสิทธิภาพหรือไม่

7 ตุลาคม 2554 รัฐบาลพรรคเพื่อไทยประกาศเดินหน้านโยบายจำนำข้าวฤดูกาลแรกตามคำสัญญาที่ให้ไว้ขณะหาเสียงเลือกตั้ง ก่อนที่รัฐบาลจะเผชิญการตรวจสอบอย่างเข้มข้น การชุมนุมขับไล่ ปิดฉากด้วยการรัฐประหารในปี 2557 พร้อมกับการก้าวขึ้นสู่อำนาจของพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา

พลเอกประยุทธ์ครองอำนาจมายาวนานกว่า 7 ปี นโยบายจำนำข้าวก็ล่วงเลยเข้าสู่ปีที่ 10 แต่เมื่อต้นเดือนธันวาคมที่ผ่านมานางสาวรัชดา ธนาดิเรก รองโฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรี ยังมีการตั้งโต๊ะแถลงว่าเตรียมระบายข้าวอีก 220,000 ตัน ประมาณการว่าจะขาดทุนร่วม 5 แสนล้านบาท!

อ่านแล้วก็อยากจะคาดธงชาติ แขวนนกหวีด ออกไปไล่รัฐบาลชุดนี้ให้รู้แล้วรู้รอดฐานปล่อยปละละเลยการแก้ไขปัญหาของรัฐบาลก่อนหน้าจนผลขาดทุนงอกเงยมหาศาล แต่ถ้าลองคิดอย่างถี่ถ้วน ผู้อ่านรู้สึกแปลกแปร่งกับข่าวข้างต้นไหมครับ? ตั้งแต่เมื่อไหร่กันที่รัฐบาลยึดหลักการบริหารโดยพิจารณาจากผลกำไรขาดทุนราวกับเป็นบริษัทมหาชน

หากติดตามข่าวสารอยู่บ้าง คงจะพอสังเกตเห็นว่าคำว่า ‘ขาดทุน’ แทบไม่เคยถูกใช้กับนโยบายภาครัฐอื่นใดเลยนอกจากนโยบายจำนำข้าว แม้แต่โครงการประกันราคาข้าวของรัฐบาลชุดปัจจุบันก็เลือกใช้ชุดคำศัพท์อย่าง ‘เงินช่วยเหลือ’ หรือ ‘งบประมาณ’ ทั้งที่โดยหลักการแทบไม่แตกต่างจากการจำนำข้าว เพราะเป็นการควักเงินภาษีของประชาชนมาจ่าย ‘ส่วนต่าง’ เพื่อช่วยเหลือเกษตรกรเหมือนกัน

เพื่อคลี่คลายวาทกรรมจำนำข้าวให้เห็นภาพอย่างชัดเจน ผู้เขียนขอไล่เรียงเป็น 3 คำถามว่าด้วยการขาดทุน การคอร์รัปชัน และประสิทธิภาพเชิงนโยบาย

รัฐบาลขาดทุนได้ด้วยหรือ?

สิ่งที่ชวนให้เข้าใจผิดมากที่สุดเกี่ยวกับนโยบายจำนวนข้าวคือการเลือกใช้คำว่า ‘ขาดทุน’ ราวกับว่าภาครัฐเป็นองค์กรแสวงหากำไรที่พอถึงสิ้นปีจะต้องนำรายได้มาหักค่าใช้จ่ายเพื่อคำนวณกำไรสุทธิแล้วจ่ายเป็นเงินปันผลคืนให้กับประชาชน ทั้งที่ความเป็นจริง เป้าหมายของการมีรัฐบาลก็คือสร้างประโยชน์แก่สาธารณชน ไม่ใช่กอบโกยเข้ากระเป๋าตัวเอง

ลองถามตัวเองเล่นๆ ก็ได้ครับว่าจะทำอย่างไรให้โครงการอย่างจำนำข้าวมีกำไร คำตอบก็ตรงไปตรงมา คือการตรากฎหมายบังคับให้เกษตรกรชาวไทยต้องขายข้าวในราคาต่ำกว่าตลาดให้กับรัฐบาล เช่น ราคาตลาดของข้าวเปลือกอยู่ที่ตันละ 13,000 บาท รัฐก็บังคับให้เกษตรกรขายให้ส่วนกลางในราคา 10,000 บาท ก่อนจะนำมาไปจำหน่ายต่อเพื่อทำกำไร สิ้นปีก็เตรียมจ่ายโบนัสให้กับคณะรัฐบาลในฐานะผู้บริหารดีเด่น แบบนี้หรือเปล่าครับคือรัฐบาลในฝันที่เราต้องการ?

ตัวอย่างในย่อหน้าข้างบนเป็นเรื่องไร้สาระจนน่าหัวเราะ การประกบคำว่า ‘ขาดทุน’ กับการใช้งบประมาณของภาครัฐจึงเป็นเรื่องผิดฝาผิดตัวอย่างไม่น่าให้อภัย

หากถอยออกมามองในภาพกว้าง นโยบายแทบทุกอย่างของภาครัฐก็สร้างแต่ผลขาดทุนทั้งนั้น ไม่ว่าจะเป็นบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ โครงการคนละครึ่ง สิทธิตามหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า การโอนเงินช่วยเหลือประชาชนช่วงโควิด-19 รวมถึงโครงการพัฒนาพื้นที่สาธารณะต่างๆ เช่นสวนสาธารณะคลองช่องนนทรีที่ไม่เก็บค่าเข้าสักบาท ถ้าเรานำตรรกะแบบโครงการจำนำข้าวมาสวมใส่ รัฐก็คงต้องคอยแจกแจงว่าแต่ละปี ‘ขาดทุน’ ไปกับโครงการเหล่านี้กี่แสนล้านบาท

คอร์รัปชันจำนำข้าว เท่าไหร่กันแน่?

หากจะพิจารณาโครงการจำนำข้าวอย่างเป็นธรรม ส่วนต่างของราคาซื้อกับราคาขายและค่าดำเนินการต่างๆ ในการจำหน่ายข้าวควรมองว่าเป็นการใช้งบประมาณของภาครัฐเพื่อช่วยเหลือประชาชน ซึ่งเป็นคนละส่วนกับต้นทุนของสังคมที่เกิดจากการคอร์รัปชัน งานวิจัยของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) แจกแจงปัญหาของโครงการจำนำข้าวออกเป็น 3 ระดับตั้งแต่ต้นน้ำจนถึงปลายน้ำไว้ดังนี้

เริ่มจากปัญหาต้นน้ำคือระดับเกษตรกร โครงการจำนำข้าวช่วงแรกเริ่มไม่มีกำหนดเพดานในการรับซื้อผลผลิต เปิดช่องให้เกิดการสวมสิทธิโดยเกษตรกรหาซื้อข้าวเปลือกราคาถูกจากประเทศเพื่อนบ้านในราคาถูกแล้วนำมาเข้าร่วมโครงการ ภายหลังแม้รัฐบาลจะจำกัดมูลค่าการรับจำนำข้าวต่อครัวเรือน แต่เหล่าเกษตรกรที่มีที่ดินแปลงใหญ่ก็ใช้เทคนิค ‘แตกครัวเรือน’ โดยให้ญาติพี่น้องขึ้นทะเบียนเป็นเกษตรกรเพื่อร่วมรับสิทธิ

ช่องว่างดังกล่าวนำไปสู่การที่ข้าวนาปรังที่เข้าร่วมโครงการรับจำนวนมีมากกว่าที่รัฐบาลคาดการณ์ไว้ เช่น ในฤดูนาปรังปี 2555 มีข้าวเข้าร่วมโครงการจำนำข้าว 14.7 ล้านตันจากประมาณการผลผลิต 11 ล้านตัน เป็นต้น

ปัญหากลางน้ำอยู่ที่โรงสีและยุ้งฉางในฐานะตัวกลางเก็บข้าวเพื่อรอการระบาย การทุจริตในขั้นนี้คือการลักลอบนำข้าวคุณภาพดีบางส่วนออกไปจำหน่ายก่อน ต่อมาจึงหาซื้อข้าวเปลือกคุณภาพต่ำราคาถูกเข้ามาทดแทน แล้วเก็บส่วนต่างใส่กระเป๋า

อย่างไรก็ดี ปัญหาทั้งสองขั้นนี้เป็นการรวบรวมข้อมูลจากการสัมภาษณ์และคำบอกเล่า จึงไม่สามารถประเมินว่าการทุจริตมีมูลค่าเท่าไหร่ แม้กระทั่งจะฟันธงว่าเกิดการทุจริตขึ้นในกระบวนการจริงๆ เพราะความลักลั่นและข้อผิดพลาดอาจเกิดขึ้นโดยบริสุทธิ์ใจโดยที่ไม่มีใครได้ประโยชน์ ซึ่งเป็นเรื่องปกติของการบริหารงานภาครัฐ หรือปริมาณการผลิตที่มากเกินคาดก็อาจไม่ได้เกิดจากการสวมสิทธิ แต่เป็นแรงจูงใจที่บิดเบี้ยวให้เกษตรกรผลิตข้าวปริมาณมากขึ้นก็เป็นได้

แต่จุดที่มีปัญหาของโครงการจำนำข้าวแบบมีหลักฐานจับต้องได้ คือในส่วนปลายน้ำซึ่งศาลยุติธรรมมีคำตัดสินว่าการกระทำผิดเกิดขึ้นจริงในกระบวนการขายข้าวแบบรัฐต่อรัฐหรือจีทูจี โดยที่อดีตรัฐมนตรีว่าการ รัฐมนตรีช่วยว่าการ ข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ในกระทรวงพาณิชย์ และพ่อค้าข้าว อ้างว่าทำสัญญาขายข้าวให้รัฐวิสาหกิจของสาธารณรัฐประชาชนจีน แต่ความจริงกลับขายข้าวบางส่วนให้พ่อค้าข้าวภายในประเทศในราคาที่ต่ำกว่าท้องตลาด

นอกจากนี้ยังมีกรณีการทุจริตจากโครงการข้าวธงฟ้าและข้าวถุงถูกใจในกระบวนการผลิตและปรับปรุงคุณภาพ รวมถึงปัญหาข้าวหาย 2.9 ล้านตัน ซึ่งงานวิจัยชิ้นดังกล่าวประมาณการความเสียหายจากการคอร์รัปชันในกระบวนการระบายข้าวรวมทั้งหมดราว 1 แสนล้านบาท

แน่นอนครับว่าความเสียหายหลักแสนล้านคือเงินภาษีมูลค่ามหาศาล แต่ตัวเลขนี้ก็เทียบไม่ได้เลยกับความพยายาม ‘ตีฟู’ โดยเน้นย้ำซ้ำแล้วซ้ำเล่าถึงผลขาดทุนจากโครงการดังกล่าวราวกับว่าทุกบาททุกสตางค์คือความเสียหายจากการคอร์รัปชัน ทั้งที่ความเป็นจริงแล้วนี่คือการใช้จ่ายเงินงบประมาณที่มีปลายทางเพื่อยกระดับชีวิตชาวนาภายในประเทศซึ่งงานวิจัยของ TDRI ก็ระบุอย่างชัดเจนว่าชาวนาได้รับผลประโยชน์ส่วนเกิน (producer surplus) สุทธิราว 5.6 แสนล้านบาท

ทำไมนโยบายจำนำข้าวถึงไร้ประสิทธิภาพ?

สมมติฐานหนึ่งที่ทำให้รัฐบาลมั่นอกมั่นใจว่าโครงการจำนำข้าวจะประสบความสำเร็จคือข้อเท็จจริงที่ว่าไทยในขณะนั้นเป็นผู้ส่งออกข้าวอันดับหนึ่งของโลก หากใช้ตรรกะง่ายๆ ว่ารัฐไทยจะรวบรวมผลผลิตจากเกษตรกรทั้งประเทศแล้วกักตุนไว้ไม่ระบายออก ราคาข้าวทั่วโลกก็น่าจะขยับขึ้นตามหลักอุปสงค์และอุปทาน หากเป็นเช่นนั้นจริง รัฐบาลไทยที่ซื้อข้าวมาในราคาที่สูงกว่าตลาดก็จะไม่ต้องเจ็บหนักเพราะสามารถนำข้าวไปจำหน่ายต่อได้ในราคาแพง

อย่างที่ทุกคนทราบดีว่าสมมติฐานดังกล่าวผิดถนัด สาเหตุที่ราคาข้าวไม่ขยับไปตามที่คาดก็เพราะข้าวเป็นสินค้าที่สามารถถูกทดแทนได้ง่าย ถ้าข้าวแพง ผู้บริโภคก็มีทางเลือกอื่นมากมาย แตกต่างจากสินค้าอย่างน้ำมันที่หากผู้ผลิตรายใหญ่ตัดสินใจกักตุนก็ย่อมทำให้ราคาพุ่งสูง อีกสาเหตุหนึ่งคือแม้ว่าไทยจะเป็นผู้ส่งออกอันดับหนึ่งของโลกก็จริง แต่ปริมาณการส่งออกก็คิดเป็นสัดส่วนที่ไม่มากคือราว 10-20 เปอร์เซ็นต์เท่านั้น การตัดสินใจกักตุนจึงแทบไม่กระทบต่อราคาในตลาดโลกอย่างที่หวัง

ความผิดพลาดดังกล่าวนำไปสู่การที่รัฐต้องควักเงินงบประมาณมากกว่าที่คาดเพื่อชดเชยส่วนต่าง รวมถึงต้นทุนการเก็บรักษาและสารพัดค่าใช้จ่ายในการดำเนินการจนบานปลายอย่างที่ทราบกันดี

หากสวมแว่นตานักการเงิน โครงการจำนำข้าวก็ไม่ต่างจากการแจกตราสารอนุพันธ์ที่ชื่อว่า ‘พุทออปชัน’ (put options) ซึ่งเป็นการให้สิทธิแก่เกษตรกรในการขายข้าวให้กับรัฐบาลในราคาที่กำหนดไว้ล่วงหน้า เช่น 15,000 บาทต่อตัน เมื่อสัญญาหมดอายุ หากราคาตลาดต่ำกว่าราคาที่รัฐบาลเสนอซื้อ ชาวนาก็สามารถใช้สิทธิส่งมอบข้าวให้กับภาครัฐแล้วรับเงินไปตามราคาที่รัฐตกลงไว้ก่อนแล้ว

การใช้สิทธิตามสัญญาในลักษณะข้างต้นเรียกว่าการส่งมอบจริง (physical delivery) ซึ่งมีต้นทุนในการดำเนินการและการทำธุรกรรมสูงกว่าหากเทียบกับการชำระราคาเป็นเงินสด (cash settlement) โดยรัฐจะทำการจ่ายเงินส่วนต่างระหว่างราคาตลาดกับราคาที่ตกลงกันไว้เป็นเงินสด โดยที่เกษตรกรไม่ต้องนำข้าวมาส่งมอบจริงๆ ในประเทศไทยมีชื่อเรียกโครงการลักษณะนี้ว่า ‘การประกันราคาสินค้าเกษตร’

ตัวอย่างเช่น นาย ก. ผลิตข้าวได้ 10 ตัน เขาเข้าร่วมโครงการจำนำข้าวซึ่งรัฐบาลสัญญาว่าจะรับซื้อที่ 15,000 บาทต่อตัน ขณะนั้นราคาข้าวอยู่ที่ 12,000 บาทต่อตัน นาย ก. จึงตัดสินใจนำข้าวมาส่งมอบให้กับรัฐบาลแล้วรับเงินรวมทั้งสิ้น 150,000 บาท แต่หากรัฐเลือกใช้วิธีชำระราคาเป็นเงินสดอย่างโครงการประกันราคาข้าว นาย ก. ก็เพียงแสดงหลักฐานยืนยันตัวว่าเป็นเกษตรกรและขายข้าว 10 ตันไปในราคา 120,000 บาท รัฐบาลก็จะจ่ายเงินส่วนต่าง 30,000 บาทให้ นาย ก. จะเห็นว่าไม่ว่าวิธีไหน นาย ก. ก็ได้เงินเข้ากระเป๋า 150,000 บาทเท่ากัน

การใช้วิธีชำระราคาเป็นเงินสดจะช่วยขจัดปัญหาการทุจริตกลางน้ำและปลายน้ำ เนื่องจากภาครัฐไม่ต้องไปยุ่งวุ่นวายกับการซื้อขายและจัดเก็บข้าวซึ่งไม่ใช่ความเชี่ยวชาญของภาครัฐ เพียงแต่ต้องวางกระบวนการตรวจสอบและยืนยันสิทธิอย่างรัดกุมในขั้นต้นน้ำ เพื่อให้มั่นใจว่าจะไม่เกิดการสวมสิทธิและเงินที่รัฐช่วยเหลือจะถึงมือเกษตรกรตัวจริง โดยปัจจุบันเรามีนวัตกรรมที่จะช่วยให้การตรวจสอบทำได้ง่ายขึ้นนั่นคือภาพถ่ายดาวเทียมนั่นเอง

ความล้มเหลวของโครงการจำนำข้าวทำให้ผมนึกถึงโครงการช่วยเหลือเกษตรกรฟาร์มโคนมในสหรัฐอเมริกาเนื่องจากราคานมที่ผันผวนในช่วงทศวรรษ 1970s โดยรัฐบาลรับซื้อนมมหาศาลจนต้องแปรรูปเป็นชีสหลายล้านตันเก็บกระจายอยู่ในโกดังทั่วประเทศ ชีสดังกล่าวมีจำนวนเยอะมากจนเจ้าหน้าที่รัฐยังให้สัมภาษณ์กับหนังสือพิมพ์ Washington Post ว่าวิธีแก้ไขปัญหาที่ดีที่สุดคือการโยนชีสทั้งหมดทิ้งลงทะเล

ปัญหาคาราคาซังกลายเป็นประเด็นสาธารณะเมื่อจอห์น บล็อก (John Block) รัฐมนตรีกระทรวงเกษตรสหรัฐฯ ถือชีสก้อนโตที่ขึ้นราไปยังทำเนียบขาว แล้วแถลงข่าวว่ารัฐบาลมีชีสเหล่านี้ปริมาณมหาศาลที่กำลังเน่าอยู่ในโกดังและยังหาทางกำจัดไม่ได้

หากเหตุการณ์นี้เกิดขึ้นในประเทศไทย ประชาชนคนดีคงลงถนนประท้วงเรียกร้องให้ทหารผู้ซื่อสัตย์และปราดเปรื่องมาเสียสละทำรัฐประหารแก้ไขปัญหาความเน่าเฟะจากนักการเมืองในระบอบประชาธิปไตย แต่สหรัฐอเมริกาเลือกแก้ไขปัญหาตามระบบ แม้ว่ารัฐบาลจะถูกโจมตีอย่างหนักหน่วง แต่ก็สามารถหาทางออกโดยนำชีสดังกล่าวมาแปรรูปและแจกจ่ายให้กับประชาชนในช่วงข้าวยากหมากแพงจนกลายเป็นตำนาน ‘ชีสของรัฐ’ (government cheese) รสชาติที่ทุกคนรู้จัก แต่ปัจจุบันไม่สามารถซื้อหาได้อีกแล้ว

ผมไม่ปฏิเสธครับว่าจำนำข้าวคือโครงการประชานิยมที่ใช้เงินงบประมาณไปมหาศาล เปิดช่องให้มีการทุจริต และยังออกแบบอย่างไร้ประสิทธิภาพ แต่ทางแก้ไขในระบบก็ยังมีอยู่ น่าเสียดายที่คนไทยบางกลุ่มเลือกใช้วิธีมักง่าย ซึ่งตอนนี้ก็คงปลอบใจตัวเองไปวันๆ ว่าถ้าตอนนั้นไม่มีการรัฐประหาร ประเทศไทยคงเลวร้ายกว่าที่เป็นอยู่


เอกสารประกอบการเขียน

การทุจริตกรณีการศึกษา :โครงการรับจำนำข้าวทุกเม็ด

How the US Ended Up With Warehouses Full of ‘Government Cheese’

MOST READ

Economy

12 Dec 2018

‘รวยกระจุก จนกระจาย’ ระดับสาหัส: ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจไทยในศตวรรษที่ 21

ธนสักก์ เจนมานะ ใช้ข้อมูลและระเบียบวิธีวิจัยใหม่ล่าสุดสำรวจสถานการณ์ความเหลื่อมล้ำไทยที่ ‘สาหัส’ เป็นอันดับต้นๆ ของโลก

ธนสักก์ เจนมานะ

12 Dec 2018

Economy

15 Mar 2018

การท่องเที่ยวกับเศรษฐกิจไทย

พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย ตั้งคำถาม ใครได้ประโยชน์จากการท่องเที่ยวบูม และเราจะบริหารจัดการผลประโยชน์และสร้างความยั่งยืนให้กับรายได้จากการท่องเที่ยวได้อย่างไร

พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย

15 Mar 2018

Economy

19 Mar 2018

ทางออกอยู่ที่ทุนนิยม

ในยามหัวเลี้ยวหัวต่อของบ้านเมือง ผู้คนสิ้นหวังกับปัจจุบัน หวาดหวั่นต่ออนาคต และสั่นคลอนกับอดีตของตนเอง
วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร เสนอทุนนิยมให้เป็น ‘grand strategy’ ใหม่ของประเทศไทย

วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร

19 Mar 2018

เราใช้คุกกี้เพื่อพัฒนาประสิทธิภาพ และประสบการณ์ที่ดีในการใช้เว็บไซต์ของคุณ คุณสามารถศึกษารายละเอียดได้ที่ นโยบายความเป็นส่วนตัว และสามารถจัดการความเป็นส่วนตัวเองได้ของคุณได้เองโดยคลิกที่ ตั้งค่า

Privacy Preferences

คุณสามารถเลือกการตั้งค่าคุกกี้โดยเปิด/ปิด คุกกี้ในแต่ละประเภทได้ตามความต้องการ ยกเว้น คุกกี้ที่จำเป็น

Allow All
Manage Consent Preferences
  • Always Active

Save