‘ข้าวของแพง ค่าแรงถูก’ เป็นคำจำกัดความแห่งยุคสมัยของสังคมไทยในปัจจุบัน เห็นจากประชาชนต้องแบกรับความลำบากเพื่อใช้ชีวิตให้ผ่านพ้นไปในแต่ละวัน บางส่วนต้องหันไปรับความช่วยเหลือจากรัฐบาลเพราะพิษเศรษฐกิจ ปัญหาเงินเฟ้อ จนพวกเขาไม่สามารถเดินหน้าต่อด้วยตัวเองได้ มิหนำซ้ำ ‘ข้าวของแพง’ ไม่เพียงสะท้อนถึงสินค้าบริการที่ประชาชนอาจเลือกประหยัดได้ แต่ยังสะท้อนถึง ‘ค่าไฟ’ ซึ่งเป็นสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานสำหรับภาคครัวเรือนที่ทุกคนขาดไม่ได้
ปัญหาดังกล่าวส่งผลให้หลายฝ่ายออกมาตั้งคำถามว่าเหตุใดจึงเกิดสภาวะเช่นนี้ รัฐจะดำเนินการอย่างไรต่อไป และประชาชนทำอะไรได้บ้าง ที่ผ่านมามีนักวิชาการหลายฝ่ายออกมาให้คำอธิบายถึงสาเหตุของค่าไฟแพง อันสะท้อนถึงความล้มเหลวในการจัดการนโยบายของรัฐบาลไทย และหลายคนหวังว่าหากมีมาตรการหรือนโยบายที่ดีกว่านี้ ปัญหาค่าไฟแพงจะทุเลาลง
ภาคประชาชนเองก็หวังว่าปัญหาค่าไฟแพงจะดีขึ้นในไม่ช้า เพราะปัญหานี้เหมือนตอกย้ำถึงวิกฤตค่าครองชีพที่กำลังจะเกิดขึ้นในสังคมไทย ผ่านการเรียกร้องไปยังภาครัฐและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง โดยหวังว่าเสียงของพวกเขาจะส่งถึงและภาครัฐจะเต็มใจรับฟัง
ทว่าปัญหาที่ยังคงเรื้อรังทั้งหมดนี้สะท้อนว่าความเป็นอยู่ของประชาชนอาจไม่ได้อยู่ในสายตาของรัฐบาลไทยเลย
ความไม่เป็นธรรมที่แฝงฝังในบิลค่าไฟ
‘ความไม่เป็นธรรมของค่าไฟ’ บทความขนาดยาวของ สฤณี อาชวานันทกุล นักเขียน นักแปล และนักวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์ ที่เข้าไปสำรวจความไม่เป็นธรรมด้านพลังงานไทยผ่านการถอดสมการคำนวณค่าไฟของประเทศไทย ทำหน้าที่เหมือนการปอกเปลือกหัวหอม เผยความไม่เป็นธรรมที่เป็นแก่นกลางของปัญหาค่าไฟแพงออกมาสู่สายตาของสาธารณะ
“เหตุผลที่ตั้งชื่อบทความว่า ‘ความไม่เป็นธรรมของค่าไฟ’ เพราะทุกวันนี้ประชาชนต้องรับภาระจ่ายค่าไฟที่นับวันยิ่งแพงขึ้น ต้องกลับมาตั้งคำถามว่าทำไมถึงราคาแพง ทั้งที่ไฟฟ้าเป็นสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานที่ประชาชนต้องเข้าถึงอย่างทั่วถึงและราคาย่อมเยาว์” สฤณีกล่าว
สฤณีมองว่าสังคมต้องตั้งคำถามว่าทำไมถึงแพง และจะแพงขึ้นเท่าไหร่ หากเหตุผลที่ทำให้ค่าไฟแพงเป็นเพราะไม่มีทางแก้ไขปัญหาด้านอื่นก็อาจจะพอรับได้ แต่ข้อเท็จจริงหลังจากเข้าไปศึกษาพบว่าไม่เป็นเช่นนั้น
“รัฐบาลมักพูดว่า ค่าไฟแพงเพราะเชื้อเพลิงแพง ซึ่งเป็นผลจากตลาดโลก ประเด็นดังกล่าวส่วนตัวมองว่าไม่ใช่เรื่องผิด แต่เป็นการพูดเพียงส่วนเดียวเท่านั้น บทความนี้จึงอยากขยายว่าหลายส่วนที่รัฐบาลไม่ได้พูดคืออะไรและความไม่เป็นธรรมสำหรับผู้บริโภคหรือไม่”
สองส่วนที่รัฐบาลไม่ได้พูดถึง คือแท้จริงแล้วค่าไฟของภาคครัวเรือนต้องแพงกว่านี้ เพียงแต่ที่ผ่านมาภาคครัวเรือนได้รับการอุดหนุน ทำให้ปัจจุบันนี้การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) มีหนี้สินนับแสนล้านบาท เมื่อ กฟผ. อุ้มหนี้จำนวนมหาศาลเช่นนี้ ย่อมส่งผลเป็นการขึ้นค่าไฟ เพราะหากไม่ขึ้นค่าไฟของภาคครัวเรือนก็ต้องไปขึ้นกับภาคส่วนอื่นๆ
นอกจากนี้ อีกประเด็นที่รัฐบาลไม่เคยพูด แต่สำคัญอย่างมาก เปรียบเหมือนใต้ภูเขาน้ำแข็งของปัญหาค่าไฟไทย คือ ‘ความไม่เป็นธรรมที่ฝังอยู่ในสูตรบิลค่าไฟ’ ที่ใช้มาอย่างยาวนาน โดยไม่มีการปรับปรุงว่าแต่ละอย่างมีที่มาจากอะไรบ้าง
ปัจจุบัน บิลค่าไฟที่จ่าย = ค่าไฟฟ้าฐาน + ค่าไฟฟ้าผันแปร (ค่า Ft) + ค่าบริการรายเดือน (แตกต่างตามประเภทผู้ใช้ไฟฟ้า) + ภาษีมูลค่าเพิ่ม
ส่วนแรก ‘ค่าไฟฟ้าฐาน’ — หากรัฐสร้างโรงไฟฟ้ามากขึ้นเท่าใด เราต้องแบกรับต้นทุนมากขึ้น โดยค่าไฟฟ้าฐานไม่ใช่เพียงค่าโรงไฟฟ้าที่สร้างมานานแล้ว แต่รวมถึงการประมาณการการใช้ไฟในอนาคต เพราะการสร้างโรงไฟฟ้าเป็นการลงทุนด้วยเม็ดเงินจำนวนมาก และใช้ระยะเวลานานในการคืนทุน หากมีการประมาณการมาก ก็จะนำมาเป็นสมมติฐานที่รองรับการสร้างโรงไฟฟ้าเพิ่มเติม
โครงการมุ่งสู่การเปลี่ยนผ่านพลังงานที่เป็นธรรมในประเทศไทย ร่วมกับ ศูนย์ศึกษาสันติภาพและความขัดแย้ง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
จากเส้นสีน้ำเงินและสีแดงในกราฟข้างต้น จะเห็นว่าการประมาณการที่ผ่านมาเกินความจำเป็นตลอด และไม่ใกล้เคียงกับความต้องการใช้ไฟฟ้าสูงสุด แม้จะบอกว่าต้องมีการสำรองไว้ แต่ประเทศไทยกลับสำรองมากเกินไปกว่าที่ควรเป็น (วัดจากเส้นสีเหลือง คือกำลังไฟฟ้าสำรองที่ควรมีในระบบ) อีกทั้งเมื่อเวลาผ่านไปการประมาณการก็จะยิ่งเกินความจำเป็นมากขึ้น
ยิ่งในช่วงปี 2563 ประเทศไทยเจอสถานการณ์โควิด-19 ส่งผลให้เศรษฐกิจหดตัว หมายรวมถึงต้องปรับการประมาณการใช้ไฟ ไม่ใช่ประมาณการเช่นเดิมและอนุมัติโรงไฟฟ้าใหม่ๆ หรือโครงการที่สุ่มเสี่ยงจะส่งผลกระทบต่อสังคม เช่น เขื่อนขนาดใหญ่ในแม่น้ำโขง เป็นต้น การประมาณการแบบที่เป็นอยู่จะส่งผลให้ช่องว่างระหว่างการผลิตกับความต้องการใช้ไฟฟ้าจริงถ่างขึ้น แน่นอนว่าจะทำให้ค่าไฟแพงขึ้น เพราะประชาชนเป็นคนแบกรับต้นทุนในอดีตและอนาคตจากการประมาณการการใช้ไฟฟ้า
ส่วนต่อมา คือ ‘ค่าไฟฟ้าผันแปร’ หรือค่า Ft ที่อยู่ในบิลค่าไฟ สฤณีชี้ความไม่เป็นธรรมในค่าไฟฟ้าผันแปรอย่างน้อย 4 ประการ
ประการที่หนึ่ง ราคาค่าไฟแพงขึ้นเพราะก๊าซที่นำมาผลิตไฟฟ้าแพงขึ้น – ส่วนหนึ่งมาจากก๊าซธรรมชาติเหลวนำเข้าจากต่างประเทศ หากฟังเท่านี้ก็จะรู้สึกว่าเป็นปัญหาที่ช่วยไม่ได้ แต่ปัจจุบันประชาชนไม่ได้ใช้ราคาเนื้อก๊าซที่นำไปผลิตไฟฟ้าเท่ากับอุตสาหกรรมปิโตรเคมี กล่าวคือประชาชนใช้ราคาก๊าซเฉลี่ยจากทุกแหล่ง ได้แก่ อ่าวไทย พม่า และก๊าซธรรมชาติเหลวแอลเอนจี ส่วนภาคอุตสาหกรรมใช้ราคาก๊าซที่ได้จากอ่าวไทย
ทั้งนี้ ราคาที่กลุ่มอุตสาหกรรมจ่ายคิดจากก๊าซที่ได้จากอ่าวไทยซึ่งมีราคาถูกกว่าราคาก๊าซเฉลี่ย ส่งผลให้เมื่อราคาของก๊าซธรรมชาติเหลว (liquefied natural gas หรือ LNG) เพิ่มขึ้น ราคาก๊าซเฉลี่ยจากทุกแหล่งก็จะพุ่งสูงขึ้นด้วย ประเด็นดังกล่าวมีหลายคนตั้งข้อสังเกตว่าก็ถูกต้องแล้วหรือไม่ ที่ภาคอุตสาหกรรมต้องใช้ก๊าซจากอ่าวไทยเท่านั้น เพราะมีค่าความร้อนสูงพอที่จะผลิตเป็นผลิตภัณฑ์ปิโตรเคมีซึ่งมีมูลค่าสูงกว่าการนำก๊าซไปผลิตไฟฟ้า และเป็นเหตุผลที่รัฐต้องสนับสนุนอุตสาหกรรมปิโตรเคมี
ด้านสฤณีเสนอว่า ประชาชนไทยต่างเป็นเจ้าของทรัพยากรธรรมชาติร่วมกัน และไม่มีเหตุผลที่ต้องสนับสนุนให้ภาคอุตสาหกรรมใช้ราคาต่ำขนาดนี้ หากวัตถุดิบอะไรที่มีประสิทธิภาพจนสามารถสร้างมูลค่าได้สูง ก็ควรจะต้องรับต้นทุนที่มากกว่า ดังนั้นอาจมีหนทางสร้างความเป็นธรรมระหว่างภาคครัวเรือนและภาคอุตสาหกรรมมากกว่านี้ เช่น ทุกฝ่ายต้องใช้ราคาก๊าซเฉลี่ยร่วมกัน หรือภาคอุตสาหกรรมปิโตรเคมีใช้ราคาก๊าซนำเข้าและนำส่วนต่างนี้มาชดเชยให้ผู้ใช้ไฟฟ้าภาคครัวเรือน
ประการที่สอง ท่อส่งก๊าซยังเป็นระบบผูกขาด ไม่มีการแข่งขัน – เนื่องจากการส่งก๊าซมีต้นทุนและค่าใช้จ่าย ทำให้ต้องคิดค่าบริการ แต่ปัจจุบันนี้มีเพียง ปตท. เจ้าเดียวที่เก็บ ‘ค่าบริการส่งก๊าซ’ หรือ ‘ค่าผ่านท่อ’ อีกทั้งเมื่อเข้าไปสำรวจการรับประกันผลตอบแทนจากการลงทุนของรัฐให้กับ ปตท. พบว่ามีอัตราผลตอบแทนสูงถึง 12.5% – 18% คำถามคือเหตุใดต้องผูกขาด เพราะธุรกิจใดจะผูกขาดได้นั้นต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์ของสาธารณะมากที่สุด
ประการที่สาม โรงแยกก๊าซจ่ายค่าบริการส่งก๊าซถูกกว่าผู้ใช้รายอื่นๆ รวมถึงโรงไฟฟ้า ทั้งที่ค่าผ่านท่อมิได้สะท้อนถึงปริมาณหรือลักษณะการใช้ท่อแต่อย่างใด จึงไม่มีเหตุผลที่ราคาต้องต่างกัน
ประการสุดท้าย การเก็บค่าเชื้อเพลิงส่วนต่าง หรือ margin – ปกติแล้วค่าเชื้อเพลิงส่วนต่างนี้ ปตท. จะบวกเพิ่มกับราคาเนื้อก๊าซที่ขายให้กับโรงไฟฟ้าของ กฟผ. และผู้ผลิตอิสระรายใหญ่ (Independent Power Producer: IPP) โดยเก็บค่า margin 1.75% ขณะเดียวกัน กลับเรียกเก็บค่า margin กับโรงไฟฟ้าของผู้ผลิตรายเล็ก (Small Power Producer: SPP) สูงถึง 9.33% ทั้งที่ไฟฟ้าส่วนใหญ่ เกือบ 80% ของไฟฟ้าที่ผลิตโดย SPP เป็นไฟฟ้าที่ขายให้ กฟผ. กล่าวคือราคาดังกล่าวก็สะท้อนมายังค่าไฟที่ภาคครัวเรือนต้องจ่าย
การเปลี่ยนผ่านพลังงานที่เป็นธรรม
ปัญหาใต้ภูเขาน้ำแข็งที่ไม่เคยถูกพูดถึง
หากเราสำรวจปัญหาค่าไฟแพงจะพบว่าการแก้ปัญหาอย่างยั่งยืนนั้นคาบเกี่ยวประเด็นการเปลี่ยนผ่านพลังงานที่เป็นธรรม
“ตลอดปีที่ผ่านมา ประเด็นค่าไฟแพงถูกพูดถึงในสาธารณะอย่างมาก เราได้เห็นหน่วยงานอย่างสภาคุ้มครองผู้บริโภคออกมาเรียกร้องและให้ข้อมูลค่อนข้างมาก ทั้งหมดนี้เป็นเพียงปรากฎการณ์บนยอดภูเขาน้ำแข็ง แต่ความจริงแล้วปัญหาระบบพลังงานไทยถูกสะสมและเรื้อรังมาเป็นระยะเวลานาน ทั้งนี้การเปลี่ยนผ่านพลังงานที่เป็นธรรมจะเกิดขึ้นไม่ได้เลย หากสังคมไม่ช่วยกันคลี่สิ่งเหล่านี้ออกมาและพูดคุย” ธัญญาภรณ์ สุรภักดี หัวหน้าโครงการมุ่งสู่การเปลี่ยนผ่านพลังงานที่เป็นธรรม กล่าวถึงความสำคัญของประเด็นการเปลี่ยนผ่านพลังงานที่เป็นธรรมของสังคมไทย
ทั้งโลกต่างรู้ดีว่า ไม่ว่าอย่างไรก็ตามโลกต้องเปลี่ยนผ่านจากพลังงานฟอสซิลไปสู่พลังงานหมุนเวียนอย่างไม่มีวันหวนกลับ เพราะภาวะโลกร้อนและภาวะโลกรวน อีกทั้งเรามีเป้าหมายสำคัญว่าปี 2050 จะต้องปล่อยก๊าซเรือนกระจกเป็นศูนย์
หนึ่งในพลังงานฟอสซิล คือก๊าซธรรมชาติ รวมถึงก๊าซธรรมชาติเหลว (LNG) ที่ประเทศไทยใช้ หากนับตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน ไฟฟ้าส่วนใหญ่ที่เราใช้มากถึง 40%-72% มาจากเชื้อเพลิงที่เป็นก๊าซธรรมชาติ หมายความว่าโรงไฟฟ้าที่เดินเครื่องผลิตไฟฟ้าให้เราใช้ ส่วนใหญ่เป็นโรงไฟฟ้าก๊าซธรรมชาติ ซึ่งปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์คิดเป็น 62% ของการผลิตไฟฟ้าทั้งหมด
หากภาพรวมเป็นเช่นนี้ ประเทศไทยจะสามารถลดการปล่อยคาร์บอนไดออกไซด์ได้อย่างไร ในเมื่อโรงไฟฟ้าที่ประเทศไทยมีในระบบยังพึ่งพิงก๊าซธรรมชาติเป็นหลักเกือบ 60% ขณะที่พลังงานหมุนเวียนมีเพียง 13% เท่านั้น
ยิ่งไปกว่านั้น ปริมาณก๊าซที่มีในประเทศส่วนใหญ่จากอ่าวไทยและจากพม่าลดลงตั้งแต่ปี 2555 ก๊าซธรรมชาติเหลว (LNG) จึงกลายเป็นอีกทางเลือกหนึ่งที่ประเทศไทยต้องนำเข้ามา ปริมาณการพึ่งพาก๊าซธรรมชาติเหลวนำเข้านับวันก็ยิ่งมากขึ้น ล่าสุดปริมาณก๊าซธรรมชาติเหลวที่นำเข้าแซงก๊าซที่เรานำเข้าจากพม่าไปแล้ว โดยคาดการณ์กันว่าในปี 2580 ก๊าซจากอ่าวไทยและพม่าจะมีเพียง 32% ของความต้องการใช้ก๊าซทั้งหมด ส่วนอีก 68% ต้องหามาเพิ่มหรือใช้ก๊าซธรรมชาติเหลว ซึ่งถ้าประเทศไทยยังต้องพึ่งพิงการนำเข้าในลักษณะเช่นนี้ก็จะส่งผลกระทบต่อความมั่นคงทางพลังงานอย่างยิ่ง
นอกจากนี้ เมื่อประเทศไทยตัดสินใจใช้ LNG มาผลิตไฟฟ้า จะต้องมีการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานเพิ่มเติม คือ ‘ท่าเทียบเรือ LNG’ เพราะก๊าซจะถูกส่งมาทางเรือเฉพาะ ดังนั้นท่าเรือที่รับต้องเป็นท่าเรือพิเศษสำหรับเรือขนส่งก๊าซ โดยมติของคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) เมื่อมิถุนายน 2565 ชี้ว่านอกจากต้นทุนการก่อสร้างจะส่งผลยังราคาของ LNG ภาษีที่เกิดจากการร่วมลงทุนก็ส่งผลต่อราคาเช่นกัน ซึ่งต้นทุนของราคา LNG จะสะท้อนมายังค่าไฟที่ประชาชนต้องแบกรับ
ทางออกประเทศไทยในวันที่ค่าไฟแพง
รศ.ดร.ชาลี เจริญลาภนพรัตน์ จากสถาบันเทคโนโลยีนานาชาติสิรินธร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้เสนอทางออก 5 ประการ ดังนี้
1. หยุดอนุมัติสร้างหรือซื้อไฟฟ้าจากพลังงานฟอสซิลทุกกรณี เพราะยิ่งสร้างจะยิ่งเป็นภาระ เนื่องจากมีการผลิตไฟฟ้าที่ล้นเกิน
2. ชะลอการก่อสร้างโรงไฟฟ้าฟอสซิล หรือหากมีการทำสัญญาก่อสร้างกับเอกชนไปแล้วแต่ยังไม่ได้ลงทุนสร้าง ก็ให้ชะลอการก่อสร้างออกไปก่อน โดยเฉพาะโรงไฟฟ้าที่ผลิตจากก๊าซธรรมชาติ เพราะเป็นปัจจัยหลักที่ทำให้ค่าไฟแพง
3. เจรจากับเอกชนเรื่องการลดค่าความพร้อมจ่าย (AP) ที่เป็นต้นทุนสำหรับการก่อสร้าง บำรุงรักษาโรงไฟฟ้า หากโรงไฟฟ้าไหนที่ไม่ได้เดินเครื่องเป็นระยะเวลานานหรือได้รับเงินทุนสร้างโรงไฟฟ้าคืนหมดแล้ว ควรขอลดค่าความพร้อมจ่ายได้หรือไม่ ประเด็นดังกล่าวขึ้นอยู่กับการเจรจาของภาครัฐกับเอกชน
4. รับซื้อไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน โดยเฉพาะอย่างยิ่งพลังงานหมุนเวียนที่มีต้นทุนต่ำกว่าก๊าซธรรมชาติเหลวทุกกรณี มาตรการดังกล่าวจะทำให้ลดการใช้ก๊าซธรรมชาติเหลว หรือ LNG ลงได้ทันที
5. เปิดเสรีสำหรับการติดตั้ง solar rooftop แบบ net metering หมายความว่าเดือนหนึ่งเราสามารถผลิตไฟฟ้าได้เท่าไหร่ ก็นำไปหักลบกับการใช้ไฟฟ้า โดยจ่ายเพียงส่วนต่างเท่านั้น การเปิดเสรีเช่นนี้นอกจากจะลดก๊าซเรือนกระจกได้แล้ว ยังสามารถลดความสูญเสียของไฟฟ้าระหว่างการขนส่งจากโรงไฟฟ้าไปสู่บ้านเรือน ที่ปกติจะสูญเสียถึง 5-10% ได้ อีกทั้งภาคครัวเรือน หรือ SME สามารถกลับมาพึ่งพาตัวเองได้
ด้านสฤณี เสนอทางออกของปัญหาค่าไฟแพง คือการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน เพราะที่ผ่านมาประเทศไทยมีองค์กรอิสระในการกำกับอย่างสํานักงานคณะกรรมการกํากับกิจการพลังงาน (กกพ.) ที่มีหน้าที่กำกับดูแลภาคพลังงาน แต่ไม่มีใครรู้จักและเข้าไปพูดคุยกับหน่วยงานนี้อย่างจริงจัง ส่งผลให้ประชาชนไม่เคยตั้งคำถามกับองค์กรนี้ ทั้งที่มีหน้าที่โดยตรงในการเข้าไปกำกับดูแล ดังนั้นหากในอนาคตต้องการเรียกร้องหรือผลักดันประเด็น ต้องตั้งคำถามและฉายไฟไปยัง กกพ. มากขึ้น
“ไฟฟ้าเป็นสินค้าโภคภัณฑ์ หากเราเห็นประเทศไหนที่มีอภิมหาเศรษฐีที่มั่งคังจากธุรกิจภาคพลังงานได้ ต้องตั้งคำถามแล้ว” สฤณีทิ้งท้าย
(1) ถอดความบางส่วนจากเวทีสาธารณะ “ทางออกอยู่ตรงไหน? ค่าไฟไทยในยุคของแพง ค่าแรงถูก” โดยโครงการมุ่งสู่การเปลี่ยนผ่านพลังงานที่เป็นธรรมในประเทศไทย ร่วมกับ ศูนย์ศึกษาสันติภาพและความขัดแย้ง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
(2) อ่านบทความ ‘ความไม่เป็นธรรมของค่าไฟ ฉบับเต็มได้ที่ : https://greennews.agency/?p=32643
ผลงานชิ้นนี้เป็นความร่วมมือระหว่างสภาองค์กรของผู้บริโภค และ The101.world
เรื่องและภาพ: ศุภวิชญ์ ศิริสวัสดิ์วัฒนา
