อิสร์กุล อุณหเกตุ เรื่อง
ภาพิมล หล่อตระกูล ภาพประกอบ
ช่วงวันที่ 16-19 กุมภาพันธ์ 2564 ที่ผ่านมา มีการประชุมสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) เพื่ออภิปรายไม่ไว้วางใจ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีเป็นรายบุคคลอีก 9 คน รวม 10 คน
การอภิปรายไม่ไว้วางใจดังกล่าวเป็นไปตามมาตรา 151 แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 โดย ส.ส. จำนวนไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของจำนวนสมาชิกที่มีอยู่สามารถร่วมกันเข้าชื่อเพื่อขอเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเป็นรายบุคคลหรือทั้งคณะ โดยมติไม่ไว้วางใจนั้นต้องได้รับเสียงเกินครึ่งหนึ่งของจำนวน ส.ส. ที่มีอยู่ จึงจะทำให้รัฐมนตรีผู้ถูกลงมติไม่ไว้วางใจต้องพ้นจากตำแหน่งตามมาตรา 170 (3) ทั้งนี้ หากผู้ที่ถูกลงมติไม่ไว้วางใจเป็นนายกรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรีทั้งคณะต้องพ้นจากตำแหน่งตามมาตรา 167
เนื่องจากโดยปกติแล้ว ส.ส. ของพรรคร่วมรัฐบาลนั้นมีจำนวนมากกว่า ส.ส. ของพรรคร่วมฝ่ายค้าน ดังนั้นจึงเป็นไปได้ยากที่จะมีรัฐมนตรีคนใดพ้นจากตำแหน่งด้วยการลงมติไม่ไว้วางใจ และไม่น่าแปลกใจที่นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีทั้งหมดจะ ‘รอด’ จากการลงมติไม่ไว้วางใจเมื่อวันที่ 20 กุมภาพันธ์ 2564
แต่การอภิปรายไม่ไว้วางใจเป็นการพูดไปสองไพเบี้ยจริงหรือ?
การอภิปรายไม่ไว้วางใจกับภาวะ ‘ลงเรือลำเดียวกัน’
การอภิปรายไม่ไว้วางใจเป็นหนึ่งในประเด็นสนใจของนักรัฐศาสตร์มาเป็นเวลานาน ขณะที่ในทางเศรษฐศาสตร์ ในช่วงปลายศตวรรษที่ 20 ต่อเนื่องถึงช่วงต้นศตวรรษใหม่มีงานศึกษาหลายชิ้นที่เริ่มพูดถึงการลงมติไม่ไว้วางใจอย่างจริงจัง โดยนำกลไกดังกล่าวมาใช้เป็นเกณฑ์จำแนกระบอบรัฐสภากับระบอบประธานาธิบดีออกจากกัน ในลักษณะเดียวกันกับงานศึกษาทางรัฐศาสตร์ที่ตีพิมพ์ออกมาก่อนหน้านั้น
งานศึกษาเหล่านี้เสนอว่า ในระบอบรัฐสภา รัฐบาลได้รับอำนาจฝ่ายบริหารจากผู้ออกเสียงเลือกตั้งโดยอ้อมผ่านการรับรองโดยสภาผู้แทน (ซึ่งต่างจากในระบอบประธานาธิบดีซึ่งรัฐบาลได้รับอำนาจโดยตรง) อำนาจฝ่ายบริหารของรัฐบาลนี้จะคงอยู่ตราบเท่าที่รัฐบาลสามารถกุมเสียงข้างมากในสภาผู้แทนไว้ได้ อย่างไรก็ตาม หากมีการอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาล ชะตาชีวิตของรัฐบาลย่อมกลับไปขึ้นอยู่กับผลการลงมติโดยสมาชิกสภาผู้แทน ด้วยเหตุนี้ การอภิปรายไม่ไว้วางใจจึงสร้างภาวะ ‘ลงเรือลำเดียวกัน’ (legislative cohesion) ให้แก่สมาชิกสภาผู้แทนที่อยู่ในพรรคร่วมรัฐบาล เพราะหากไม่ยินยอมร่วมมือกัน ผลการลงมติไม่ไว้วางใจก็อาจกลายเป็นวิกฤตของรัฐบาล และนำไปสู่การยุบสภาเพื่อจัดให้มีการเลือกตั้งใหม่ ซึ่งในที่สุดแล้ว สมาชิกสภาผู้แทนเองก็ต้องพ้นจากตำแหน่งตามไปด้วย
ตัวอย่างสำคัญที่แสดงถึงภาวะลงเรือลำเดียวกันของสมาชิกสภาผู้แทนที่อยู่ในพรรคร่วมรัฐบาลมิได้เกิดขึ้นจากการยื่นญัตติไม่ไว้วางใจโดยพรรคฝ่ายค้าน หากแต่เป็นการยื่นโดยตัวผู้นำรัฐบาลเอง โดยในปี ค.ศ. 1993 นายจอห์น เมเจอร์ นายกรัฐมนตรีแห่งสหราชอาณาจักรจากพรรคคอนเซอร์เวทีฟต้องการให้สภาผู้แทนผ่านสนธิสัญญามาสทริตช์ (Maastricht Treaty) เพื่อนำประเทศเข้าร่วมสหภาพยุโรป แต่ ส.ส. ร่วมพรรคส่วนหนึ่งกลับไม่เห็นด้วยและต้องการลงมติสวนทางกับพรรค นายกรัฐมนตรีเมเจอร์จึงยื่นญัตติไม่ไว้วางใจรัฐบาลของตน ก่อนที่ ส.ส. กลุ่มดังกล่าวจะกลับลำมาลงมติไว้วางใจและเห็นชอบสนธิสัญญาฉบับดังกล่าวในที่สุด
การอภิปรายไม่ไว้วางใจกับเสถียรภาพของรัฐบาล
แม้ว่างานศึกษาทางเศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการเมืองในช่วงเวลาดังกล่าวส่วนใหญ่จะมิได้เน้นที่การอภิปรายไม่ไว้วางใจ หากแต่มุ่งความสนใจไปที่ประสิทธิผลของนโยบายอันเนื่องมาจากความแตกต่างระหว่างระบอบการเมือง แต่กรอบแนวคิดของงานศึกษาเหล่านี้ก็เป็นรากฐานสำคัญของงานศึกษาอื่นๆ ในระยะต่อมา โดยเฉพาะงานที่เกี่ยวกับผลของกฎกติกาทางการเมืองต่อพฤติกรรมของนักการเมือง
งานศึกษาของกลุ่มนักเศรษฐศาสตร์ที่มหาวิทยาลัยแห่งมิลาน-บิค็อกกาเสนอว่า พฤติกรรมของนักการเมืองอันเป็นผลจากการอภิปรายไม่ไว้วางใจมิได้มีเพียงแค่การร่วมมือกันของสมาชิกสภาผู้แทนที่อยู่ในพรรคร่วมรัฐบาลเท่านั้น เพราะในทางหนึ่ง แม้ว่าผลของการ ‘ลงเรือลำเดียวกัน’ ของพรรคร่วมรัฐบาลจะทำให้สภาผู้แทนมีแนวโน้มที่จะต้องยอมรับพฤติกรรมทั้งโดยชอบและโดยมิชอบของฝ่ายบริหาร แต่ในอีกทางหนึ่ง การอภิปรายไม่ไว้วางใจก็เป็นคำขู่ที่น่าเชื่อถือ และอาจทำให้ฝ่ายบริหารมีพฤติกรรมที่ดีขึ้น (disciplining effect) ได้เช่นกัน นอกจากนี้ การอภิปรายไม่ไว้วางใจยังสามารถทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงตำแหน่งในคณะรัฐมนตรี ไม่ว่าจะเป็นการเปลี่ยนแปลงตัวบุคคล หรือองค์ประกอบของคณะรัฐมนตรี (selection effect) อีกด้วย
เนื่องจากการอภิปรายไม่ไว้วางใจจะส่งผลต่อพฤติกรรมของนักการเมืองแตกต่างกันไป ขึ้นอยู่กับกฎ กติกา คุณลักษณะของตัวนักการเมืองเอง และข้อมูลข่าวสารที่มีอยู่ ดังนั้น กลไกดังกล่าวจะส่งผลอย่างไรต่อเสถียรภาพของรัฐบาลในระบอบรัฐสภาจึงขึ้นอยู่กับว่าผลทางใดจะมากกว่ากัน หากการอภิปรายไม่ไว้วางใจทำให้สมาชิกสภาผู้แทนที่อยู่ในพรรคร่วมรัฐบาลเลือกเกื้อกูลประโยชน์ซึ่งกันและกัน หรือทำให้รัฐบาลดำเนินนโยบายอย่างมีประสิทธิภาพและโปร่งใสมากขึ้น เสถียรภาพของรัฐบาลจะเพิ่มสูงขึ้น แต่ถ้าการอภิปรายไม่ไว้วางใจนำไปสู่การปรับคณะรัฐมนตรี เสถียรภาพของรัฐบาลก็จะลดน้อยลง
ทำไม ส.ส. จึงยกมือโหวตไว้วางใจ?
การยินยอมล่มหัวจมท้ายกับรัฐบาลของสมาชิกสภาผู้แทน ทั้งในกรณีการบริหารนโยบายที่ไม่มีประสิทธิภาพ หรือการทุจริตคอร์รัปชัน เป็นการตอบสนองต่อการอภิปรายไม่ไว้วางใจที่แย่ที่สุดสำหรับสังคม เพราะนอกจากนักการเมืองในพรรคร่วมรัฐบาลจะไม่ต้องปรับปรุงพฤติกรรมของตนให้ดีขึ้นแล้ว ความไว้วางใจยังช่วยต่ออายุขัยให้รัฐบาลอีกด้วย ในทางตรงข้าม ความร่วมมือจากสมาชิกสภาผู้แทนดังกล่าวเป็นสิ่งที่รัฐบาลปรารถนาอย่างยิ่ง เพราะเป็นหนทางที่ตนจะได้คงอยู่ในอำนาจต่อไป ตัวอย่างในกรณีของไทยเป็นเรื่องที่คาดเดาได้ไม่ยากว่า ภายหลังการลงมติไม่ไว้วางใจจะมีข่าวเกี่ยวกับ ‘ส.ส. งูเห่า’ ของพรรคร่วมฝ่ายค้านและการจัดการ ‘ส.ส. แตกแถว’ ของพรรคร่วมรัฐบาล คำถามสำคัญที่ตามมาคือ อะไรคือปัจจัยที่ทำให้สมาชิกสภาผู้แทนยกมือโหวตไว้วางใจให้แก่รัฐมนตรีเหล่านี้?
งานศึกษาชิ้นหนึ่งที่ใช้แบบจำลองทฤษฎีเกมเพื่อทำความเข้าใจพลวัตของรัฐบาลในระบอบรัฐสภาเสนอว่า การยินยอมล่มหัวจมท้ายกันกับรัฐบาลของสมาชิกสภาผู้แทนมิได้เกิดขึ้นจากความร่วมมือระหว่างกันที่ผ่านมาในอดีต แต่ขึ้นอยู่กับการประเมินโอกาสทั้งในปัจจุบันและในอนาคต ทั้งนี้ เมื่อนักการเมืองและพรรคการเมืองตัดสินใจโดยอิงอยู่บนผลประโยชน์ที่ได้รับ เช่น อำนาจในการจัดสรรงบประมาณ และการเสนอร่างกฎหมาย[1] เสถียรภาพของรัฐบาลจึงขึ้นอยู่กับการชั่งน้ำหนักระหว่างผลประโยชน์ที่เกิดขึ้นในปัจจุบันกับผลประโยชน์คาดการณ์ในอนาคต ถ้านักการเมืองและพรรคร่วมรัฐบาลให้น้ำหนักกับผลประโยชน์ในปัจจุบันมากกว่า ก็เป็นไปได้ที่จะลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล ในทางตรงกันข้าม ถ้าให้น้ำหนักกับผลประโยชน์ในอนาคตมากกว่า ก็เป็นไปได้สูงที่จะยืดอายุในสภาให้ทั้งตนเองและรัฐบาลด้วยการยกมือโหวตไว้วางใจ
ในกรณีของไทย น้ำหนักของผลประโยชน์ในอนาคตจากการเป็นพรรคร่วมรัฐบาลย่อมสูงกว่าในแบบจำลองข้างต้น เพราะมาตรา 272 แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 กำหนดให้วุฒิสภาซึ่งมาจากการแต่งตั้งโดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) มีอำนาจในการให้ความเห็นชอบการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี ดังนั้น โอกาสที่จะได้ผลประโยชน์ในอนาคตจากการเป็นพรรคร่วมรัฐบาลอาจหมดไป หากลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรี โดยเฉพาะกับรายที่มีภูมิหลังมาจาก คสช.
บทส่งท้าย
งานศึกษาทางเศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการเมืองเห็นว่า เนื่องจากภาวะ ‘ลงเรือลำเดียวกัน’ ของรัฐบาลกับสมาชิกสภาผู้แทนที่อยู่ในพรรคร่วมรัฐบาล ทำให้การแบ่งแยกอำนาจอธิปไตยระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติในระบอบรัฐสภาไม่ชัดเจนเท่ากับในระบอบประธานาธิบดี ดังนั้น การออกแบบการถ่วงดุลอำนาจจึงจำเป็นต้องสร้างผลประโยชน์ที่ขัดกันระหว่างรัฐบาลกับสมาชิกรัฐสภา แต่แทนที่กฎกติกาในรัฐธรรมนูญไทยจะเอื้อให้เกิดสถานการณ์เช่นนั้น กลับสร้างแรงจูงใจผิดๆ ให้แก่นักการเมือง
การอภิปรายไม่ไว้วางใจอาจไม่ใช่การพูดไปสองไพเบี้ย ถ้าการอภิปรายนั้นทำให้สมาชิกรัฐสภาและสังคมได้รับข้อมูลข่าวสารมากขึ้น แต่ภายใต้กฎกติกาที่บิดเบี้ยวเช่นนี้ คงต้องอดทนรอฟังเสียงจากประชาชนในการเลือกตั้งสมัยหน้า เพราะการเรียกร้องความกล้าหาญจากนักการเมืองบางกลุ่มดูจะเป็นเพียงความคาดหวังที่เกินจริง
อ่านเพิ่มเติม
Baron, D. P. (1998). Comparative Dynamics of Parliamentary Governments. American political science review, 593-609.
Bettarelli, L., Cella, M., Iannantuoni, G., & Manzoni, E. (2020). It’s a Matter of Confidence. Institutions, Government Stability and Economic Outcomes. Economia Politica, 1-30.
Diermeier, D., & Feddersen, T. J. (1998). Cohesion in Legislatures and the Vote of Confidence Procedure. American Political Science Review, 611-621.
Huber, J. D. (1996). The Vote of Confidence in Parliamentary Democracies. American Political Science Review, 269-282.
Persson, T., & Tabellini, G. (2004). Constitutions and Economic Policy. Journal of Economic Perspectives, 18(1), 75-98.
อ้างอิง
[1] ในกรณีของไทยนั้น ส.ส. ไม่สามารถเสนอร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินได้หากนายกรัฐมนตรีไม่รับรอง ตามมาตรา 133 แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560
