fbpx
พูดไปสองไพเบี้ย?: เศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการอภิปรายไม่ไว้วางใจ

พูดไปสองไพเบี้ย?: เศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการอภิปรายไม่ไว้วางใจ

อิสร์กุล อุณหเกตุ เรื่อง

ภาพิมล หล่อตระกูล ภาพประกอบ

 

ช่วงวันที่ 16-19 กุมภาพันธ์ 2564 ที่ผ่านมา มีการประชุมสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) เพื่ออภิปรายไม่ไว้วางใจ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีเป็นรายบุคคลอีก 9 คน รวม 10 คน

การอภิปรายไม่ไว้วางใจดังกล่าวเป็นไปตามมาตรา 151 แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 โดย ส.ส. จำนวนไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของจำนวนสมาชิกที่มีอยู่สามารถร่วมกันเข้าชื่อเพื่อขอเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเป็นรายบุคคลหรือทั้งคณะ โดยมติไม่ไว้วางใจนั้นต้องได้รับเสียงเกินครึ่งหนึ่งของจำนวน ส.ส. ที่มีอยู่ จึงจะทำให้รัฐมนตรีผู้ถูกลงมติไม่ไว้วางใจต้องพ้นจากตำแหน่งตามมาตรา 170 (3) ทั้งนี้ หากผู้ที่ถูกลงมติไม่ไว้วางใจเป็นนายกรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรีทั้งคณะต้องพ้นจากตำแหน่งตามมาตรา 167

เนื่องจากโดยปกติแล้ว ส.ส. ของพรรคร่วมรัฐบาลนั้นมีจำนวนมากกว่า ส.ส. ของพรรคร่วมฝ่ายค้าน ดังนั้นจึงเป็นไปได้ยากที่จะมีรัฐมนตรีคนใดพ้นจากตำแหน่งด้วยการลงมติไม่ไว้วางใจ และไม่น่าแปลกใจที่นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีทั้งหมดจะ ‘รอด’ จากการลงมติไม่ไว้วางใจเมื่อวันที่ 20 กุมภาพันธ์ 2564

แต่การอภิปรายไม่ไว้วางใจเป็นการพูดไปสองไพเบี้ยจริงหรือ?

 

การอภิปรายไม่ไว้วางใจกับภาวะ ‘ลงเรือลำเดียวกัน’

 

การอภิปรายไม่ไว้วางใจเป็นหนึ่งในประเด็นสนใจของนักรัฐศาสตร์มาเป็นเวลานาน ขณะที่ในทางเศรษฐศาสตร์ ในช่วงปลายศตวรรษที่ 20 ต่อเนื่องถึงช่วงต้นศตวรรษใหม่มีงานศึกษาหลายชิ้นที่เริ่มพูดถึงการลงมติไม่ไว้วางใจอย่างจริงจัง โดยนำกลไกดังกล่าวมาใช้เป็นเกณฑ์จำแนกระบอบรัฐสภากับระบอบประธานาธิบดีออกจากกัน ในลักษณะเดียวกันกับงานศึกษาทางรัฐศาสตร์ที่ตีพิมพ์ออกมาก่อนหน้านั้น

งานศึกษาเหล่านี้เสนอว่า ในระบอบรัฐสภา รัฐบาลได้รับอำนาจฝ่ายบริหารจากผู้ออกเสียงเลือกตั้งโดยอ้อมผ่านการรับรองโดยสภาผู้แทน (ซึ่งต่างจากในระบอบประธานาธิบดีซึ่งรัฐบาลได้รับอำนาจโดยตรง) อำนาจฝ่ายบริหารของรัฐบาลนี้จะคงอยู่ตราบเท่าที่รัฐบาลสามารถกุมเสียงข้างมากในสภาผู้แทนไว้ได้ อย่างไรก็ตาม หากมีการอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาล ชะตาชีวิตของรัฐบาลย่อมกลับไปขึ้นอยู่กับผลการลงมติโดยสมาชิกสภาผู้แทน ด้วยเหตุนี้ การอภิปรายไม่ไว้วางใจจึงสร้างภาวะ ‘ลงเรือลำเดียวกัน’ (legislative cohesion) ให้แก่สมาชิกสภาผู้แทนที่อยู่ในพรรคร่วมรัฐบาล เพราะหากไม่ยินยอมร่วมมือกัน ผลการลงมติไม่ไว้วางใจก็อาจกลายเป็นวิกฤตของรัฐบาล และนำไปสู่การยุบสภาเพื่อจัดให้มีการเลือกตั้งใหม่ ซึ่งในที่สุดแล้ว สมาชิกสภาผู้แทนเองก็ต้องพ้นจากตำแหน่งตามไปด้วย

ตัวอย่างสำคัญที่แสดงถึงภาวะลงเรือลำเดียวกันของสมาชิกสภาผู้แทนที่อยู่ในพรรคร่วมรัฐบาลมิได้เกิดขึ้นจากการยื่นญัตติไม่ไว้วางใจโดยพรรคฝ่ายค้าน หากแต่เป็นการยื่นโดยตัวผู้นำรัฐบาลเอง โดยในปี ค.ศ. 1993 นายจอห์น เมเจอร์ นายกรัฐมนตรีแห่งสหราชอาณาจักรจากพรรคคอนเซอร์เวทีฟต้องการให้สภาผู้แทนผ่านสนธิสัญญามาสทริตช์ (Maastricht Treaty) เพื่อนำประเทศเข้าร่วมสหภาพยุโรป แต่ ส.ส. ร่วมพรรคส่วนหนึ่งกลับไม่เห็นด้วยและต้องการลงมติสวนทางกับพรรค นายกรัฐมนตรีเมเจอร์จึงยื่นญัตติไม่ไว้วางใจรัฐบาลของตน ก่อนที่ ส.ส. กลุ่มดังกล่าวจะกลับลำมาลงมติไว้วางใจและเห็นชอบสนธิสัญญาฉบับดังกล่าวในที่สุด

 

การอภิปรายไม่ไว้วางใจกับเสถียรภาพของรัฐบาล

 

แม้ว่างานศึกษาทางเศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการเมืองในช่วงเวลาดังกล่าวส่วนใหญ่จะมิได้เน้นที่การอภิปรายไม่ไว้วางใจ หากแต่มุ่งความสนใจไปที่ประสิทธิผลของนโยบายอันเนื่องมาจากความแตกต่างระหว่างระบอบการเมือง แต่กรอบแนวคิดของงานศึกษาเหล่านี้ก็เป็นรากฐานสำคัญของงานศึกษาอื่นๆ ในระยะต่อมา โดยเฉพาะงานที่เกี่ยวกับผลของกฎกติกาทางการเมืองต่อพฤติกรรมของนักการเมือง

งานศึกษาของกลุ่มนักเศรษฐศาสตร์ที่มหาวิทยาลัยแห่งมิลาน-บิค็อกกาเสนอว่า พฤติกรรมของนักการเมืองอันเป็นผลจากการอภิปรายไม่ไว้วางใจมิได้มีเพียงแค่การร่วมมือกันของสมาชิกสภาผู้แทนที่อยู่ในพรรคร่วมรัฐบาลเท่านั้น เพราะในทางหนึ่ง แม้ว่าผลของการ ‘ลงเรือลำเดียวกัน’ ของพรรคร่วมรัฐบาลจะทำให้สภาผู้แทนมีแนวโน้มที่จะต้องยอมรับพฤติกรรมทั้งโดยชอบและโดยมิชอบของฝ่ายบริหาร แต่ในอีกทางหนึ่ง การอภิปรายไม่ไว้วางใจก็เป็นคำขู่ที่น่าเชื่อถือ และอาจทำให้ฝ่ายบริหารมีพฤติกรรมที่ดีขึ้น (disciplining effect) ได้เช่นกัน นอกจากนี้ การอภิปรายไม่ไว้วางใจยังสามารถทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงตำแหน่งในคณะรัฐมนตรี ไม่ว่าจะเป็นการเปลี่ยนแปลงตัวบุคคล หรือองค์ประกอบของคณะรัฐมนตรี  (selection effect) อีกด้วย

เนื่องจากการอภิปรายไม่ไว้วางใจจะส่งผลต่อพฤติกรรมของนักการเมืองแตกต่างกันไป ขึ้นอยู่กับกฎ กติกา คุณลักษณะของตัวนักการเมืองเอง และข้อมูลข่าวสารที่มีอยู่ ดังนั้น กลไกดังกล่าวจะส่งผลอย่างไรต่อเสถียรภาพของรัฐบาลในระบอบรัฐสภาจึงขึ้นอยู่กับว่าผลทางใดจะมากกว่ากัน หากการอภิปรายไม่ไว้วางใจทำให้สมาชิกสภาผู้แทนที่อยู่ในพรรคร่วมรัฐบาลเลือกเกื้อกูลประโยชน์ซึ่งกันและกัน หรือทำให้รัฐบาลดำเนินนโยบายอย่างมีประสิทธิภาพและโปร่งใสมากขึ้น เสถียรภาพของรัฐบาลจะเพิ่มสูงขึ้น แต่ถ้าการอภิปรายไม่ไว้วางใจนำไปสู่การปรับคณะรัฐมนตรี เสถียรภาพของรัฐบาลก็จะลดน้อยลง

 

ทำไม ส.ส. จึงยกมือโหวตไว้วางใจ?

 

การยินยอมล่มหัวจมท้ายกับรัฐบาลของสมาชิกสภาผู้แทน ทั้งในกรณีการบริหารนโยบายที่ไม่มีประสิทธิภาพ หรือการทุจริตคอร์รัปชัน เป็นการตอบสนองต่อการอภิปรายไม่ไว้วางใจที่แย่ที่สุดสำหรับสังคม เพราะนอกจากนักการเมืองในพรรคร่วมรัฐบาลจะไม่ต้องปรับปรุงพฤติกรรมของตนให้ดีขึ้นแล้ว ความไว้วางใจยังช่วยต่ออายุขัยให้รัฐบาลอีกด้วย ในทางตรงข้าม ความร่วมมือจากสมาชิกสภาผู้แทนดังกล่าวเป็นสิ่งที่รัฐบาลปรารถนาอย่างยิ่ง เพราะเป็นหนทางที่ตนจะได้คงอยู่ในอำนาจต่อไป ตัวอย่างในกรณีของไทยเป็นเรื่องที่คาดเดาได้ไม่ยากว่า ภายหลังการลงมติไม่ไว้วางใจจะมีข่าวเกี่ยวกับ ‘ส.ส. งูเห่า’ ของพรรคร่วมฝ่ายค้านและการจัดการ ‘ส.ส. แตกแถว’ ของพรรคร่วมรัฐบาล คำถามสำคัญที่ตามมาคือ อะไรคือปัจจัยที่ทำให้สมาชิกสภาผู้แทนยกมือโหวตไว้วางใจให้แก่รัฐมนตรีเหล่านี้?

งานศึกษาชิ้นหนึ่งที่ใช้แบบจำลองทฤษฎีเกมเพื่อทำความเข้าใจพลวัตของรัฐบาลในระบอบรัฐสภาเสนอว่า การยินยอมล่มหัวจมท้ายกันกับรัฐบาลของสมาชิกสภาผู้แทนมิได้เกิดขึ้นจากความร่วมมือระหว่างกันที่ผ่านมาในอดีต แต่ขึ้นอยู่กับการประเมินโอกาสทั้งในปัจจุบันและในอนาคต ทั้งนี้ เมื่อนักการเมืองและพรรคการเมืองตัดสินใจโดยอิงอยู่บนผลประโยชน์ที่ได้รับ เช่น อำนาจในการจัดสรรงบประมาณ และการเสนอร่างกฎหมาย[1] เสถียรภาพของรัฐบาลจึงขึ้นอยู่กับการชั่งน้ำหนักระหว่างผลประโยชน์ที่เกิดขึ้นในปัจจุบันกับผลประโยชน์คาดการณ์ในอนาคต ถ้านักการเมืองและพรรคร่วมรัฐบาลให้น้ำหนักกับผลประโยชน์ในปัจจุบันมากกว่า ก็เป็นไปได้ที่จะลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล ในทางตรงกันข้าม ถ้าให้น้ำหนักกับผลประโยชน์ในอนาคตมากกว่า ก็เป็นไปได้สูงที่จะยืดอายุในสภาให้ทั้งตนเองและรัฐบาลด้วยการยกมือโหวตไว้วางใจ

ในกรณีของไทย น้ำหนักของผลประโยชน์ในอนาคตจากการเป็นพรรคร่วมรัฐบาลย่อมสูงกว่าในแบบจำลองข้างต้น เพราะมาตรา 272 แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 กำหนดให้วุฒิสภาซึ่งมาจากการแต่งตั้งโดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) มีอำนาจในการให้ความเห็นชอบการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี ดังนั้น โอกาสที่จะได้ผลประโยชน์ในอนาคตจากการเป็นพรรคร่วมรัฐบาลอาจหมดไป หากลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรี โดยเฉพาะกับรายที่มีภูมิหลังมาจาก คสช.

 

บทส่งท้าย

 

งานศึกษาทางเศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการเมืองเห็นว่า เนื่องจากภาวะ ‘ลงเรือลำเดียวกัน’ ของรัฐบาลกับสมาชิกสภาผู้แทนที่อยู่ในพรรคร่วมรัฐบาล ทำให้การแบ่งแยกอำนาจอธิปไตยระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติในระบอบรัฐสภาไม่ชัดเจนเท่ากับในระบอบประธานาธิบดี ดังนั้น การออกแบบการถ่วงดุลอำนาจจึงจำเป็นต้องสร้างผลประโยชน์ที่ขัดกันระหว่างรัฐบาลกับสมาชิกรัฐสภา แต่แทนที่กฎกติกาในรัฐธรรมนูญไทยจะเอื้อให้เกิดสถานการณ์เช่นนั้น กลับสร้างแรงจูงใจผิดๆ ให้แก่นักการเมือง

การอภิปรายไม่ไว้วางใจอาจไม่ใช่การพูดไปสองไพเบี้ย ถ้าการอภิปรายนั้นทำให้สมาชิกรัฐสภาและสังคมได้รับข้อมูลข่าวสารมากขึ้น แต่ภายใต้กฎกติกาที่บิดเบี้ยวเช่นนี้ คงต้องอดทนรอฟังเสียงจากประชาชนในการเลือกตั้งสมัยหน้า เพราะการเรียกร้องความกล้าหาญจากนักการเมืองบางกลุ่มดูจะเป็นเพียงความคาดหวังที่เกินจริง

 


อ่านเพิ่มเติม

Baron, D. P. (1998). Comparative Dynamics of Parliamentary Governments. American political science review, 593-609.

Bettarelli, L., Cella, M., Iannantuoni, G., & Manzoni, E. (2020). It’s a Matter of Confidence. Institutions, Government Stability and Economic Outcomes. Economia Politica, 1-30.

Diermeier, D., & Feddersen, T. J. (1998). Cohesion in Legislatures and the Vote of Confidence Procedure. American Political Science Review, 611-621.

Huber, J. D. (1996). The Vote of Confidence in Parliamentary Democracies. American Political Science Review, 269-282.

Persson, T., & Tabellini, G. (2004). Constitutions and Economic Policy. Journal of Economic Perspectives18(1), 75-98.

อ้างอิง

[1] ในกรณีของไทยนั้น ส.ส. ไม่สามารถเสนอร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินได้หากนายกรัฐมนตรีไม่รับรอง ตามมาตรา 133 แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560

MOST READ

Economy

12 Dec 2018

‘รวยกระจุก จนกระจาย’ ระดับสาหัส: ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจไทยในศตวรรษที่ 21

ธนสักก์ เจนมานะ ใช้ข้อมูลและระเบียบวิธีวิจัยใหม่ล่าสุดสำรวจสถานการณ์ความเหลื่อมล้ำไทยที่ ‘สาหัส’ เป็นอันดับต้นๆ ของโลก

ธนสักก์ เจนมานะ

12 Dec 2018

Economy

15 Mar 2018

การท่องเที่ยวกับเศรษฐกิจไทย

พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย ตั้งคำถาม ใครได้ประโยชน์จากการท่องเที่ยวบูม และเราจะบริหารจัดการผลประโยชน์และสร้างความยั่งยืนให้กับรายได้จากการท่องเที่ยวได้อย่างไร

พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย

15 Mar 2018

Economy

19 Mar 2018

ทางออกอยู่ที่ทุนนิยม

ในยามหัวเลี้ยวหัวต่อของบ้านเมือง ผู้คนสิ้นหวังกับปัจจุบัน หวาดหวั่นต่ออนาคต และสั่นคลอนกับอดีตของตนเอง
วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร เสนอทุนนิยมให้เป็น ‘grand strategy’ ใหม่ของประเทศไทย

วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร

19 Mar 2018

เราใช้คุกกี้เพื่อพัฒนาประสิทธิภาพ และประสบการณ์ที่ดีในการใช้เว็บไซต์ของคุณ คุณสามารถศึกษารายละเอียดได้ที่ นโยบายความเป็นส่วนตัว และสามารถจัดการความเป็นส่วนตัวเองได้ของคุณได้เองโดยคลิกที่ ตั้งค่า

Privacy Preferences

คุณสามารถเลือกการตั้งค่าคุกกี้โดยเปิด/ปิด คุกกี้ในแต่ละประเภทได้ตามความต้องการ ยกเว้น คุกกี้ที่จำเป็น

Allow All
Manage Consent Preferences
  • Always Active

Save