กานต์ธีรา ภูริวิกรัย เรื่อง

ภาพประกอบจาก Htoo Tay Zar

 

 

เดือนพฤศจิกายน 2020 ถือเป็นหนึ่งเดือนสำคัญในแง่การเมืองระหว่างประเทศ เพราะควันหลงศึกชิงทำเนียบขาวยังไม่จาง อีกหนึ่งประเทศบ้านใกล้เรือนเคียงไทยอย่าง ‘เมียนมา’ ก็กำลังเปิดคูหาทำการเลือกตั้งทั่วไปในวันที่ 8 พฤศจิกายน

หลายคนวิเคราะห์ว่า การเลือกตั้งที่กำลังจะเกิดขึ้นเป็นเหมือนการทำประชามติวัดความนิยมของตัวออง ซาน ซูจี และพรรค NLD (สันนิบาตแห่งชาติเพื่อประชาธิปไตย) หลังจากที่ชนะการเลือกตั้งในปี 2015 อย่างถล่มทลาย อีกทั้งการเลือกตั้งครั้งนี้ยังเกิดขึ้นท่ามกลางความท้าทายและข้อวิพากษ์วิจารณ์หลายประการ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องเศรษฐกิจที่ชะลอตัว ความขัดแย้งกับกลุ่มชาติพันธุ์ หรือวิกฤตโควิด-19 ที่สร้างความปั่นป่วนให้โลกอยู่ในตอนนี้ ทั้งหมดนี้ทำให้การเลือกตั้งเมียนมาเป็นอีกหนึ่งการเลือกตั้งที่น่าสนใจและน่าจับตามองด้วยประการทั้งปวง

เข้าสู่โค้งสุดท้ายการเลือกตั้งเมียนมา 101 สนทนากับ ผศ.ดร.ดุลยภาค ปรีชารัชช รองคณบดีฝ่ายวิชาการ วิทยาลัยนานาชาติปรีดี พนมยงค์ และอาจารย์ประจำสาขาเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ศึกษา คณะศิลปศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

หมายเหตุ: บันทึกเทปเมื่อวันที่ 5 พฤศจิกายน 2020

 

ภาพจาก FB page: Dulyapak Preecharush – ดุลยภาค ปรีชารัชช

 

การเมืองเมียนมา

 

เราจะทำความเข้าใจการเมืองเมียนมาอย่างไร ทั้งในช่วงก่อนและหลังระยะเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตย

รัฐเมียนมาปกครองด้วยชนชั้นนำทหารมาราว 50 ปี แต่จู่ๆ ชนชั้นนำทหารก็ตัดสินใจเปลี่ยนสู่ประชาธิปไตย จึงเป็นเรื่องน่าฉงนสำหรับนักวิเคราะห์ทางรัฐศาสตร์หรือทางการเมืองว่า ทำไมทหารที่ครองรัฐมายาวนานจึงไม่รักษาระบอบอำนาจนิยมหรือเผด็จการไว้ แต่กลับดึงเอาองค์ประกอบแบบประชาธิปไตยเข้ามาผสมกับพลังเผด็จการ เมียนมาคิดอะไร ทำไมถึงเปลี่ยนผ่านการเมืองมาสู่ห้วงประชาธิปไตยในช่วงทศวรรษที่ 2010

ย้อนกลับไปก่อนหน้าช่วงการเปลี่ยนผ่าน เมียนมาถือเป็นรัฐเผด็จการทหารแบบเอกรัฐรวมศูนย์ หมายถึงว่าในแง่ระบอบการเมืองเป็นเผด็จการทหาร กองทัพกุมอำนาจสูงสุด ไม่ปล่อยให้มีชุมชนทางการเมืองใดๆ เข้ามาท้าทายอำนาจของกองทัพ มีการละเมิดสิทธิมนุษยชน และทำสงครามกับกองกำลังติดอาวุธชนชาติพันธุ์ขนานใหญ่ จนเกิดการเลือกตั้งปลายปี 2010 อันนำไปสู่การก่อตัวของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งปี 2011 แต่เนื้อในหลายส่วนยังเป็นพลังเผด็จการเสนาธิปัตย์ของกองทัพแอบซ่อนเอาไว้อยู่

จุดนี้เป็นจุดเปลี่ยนผ่านทำให้เมียนมาเป็นรัฐที่น่าสนใจ เพราะนับตั้งแต่ปฏิรูปการเมืองในปี 2011 จนถึงปัจจุบันที่กำลังจะมีการเลือกตั้ง (8 พฤศจิกายน) ก็ราวๆ 10 ปีมาแล้วที่เมียนมาอยู่ในช่วงปฏิรูปการเมืองระยะเปลี่ยนผ่าน และเป็นรัฐแบบกึ่งเผด็จการ กึ่งประชาธิปไตย กึ่งเอกรัฐ กึ่งสหพันธรัฐ นี่คือจุดเปลี่ยนหลัก พูดง่ายๆ คือเมียนมาทุกวันนี้ที่เรากำลังวิเคราะห์เป็นรัฐที่นำคุณสมบัติแบบเผด็จการมาผสมประชาธิปไตยในรูปแบบของระบอบไฮบริด (hybrid regime) ส่วนในเรื่องระบบการปกครอง เมียนมายังรักษาโครงสร้างแบบเอกรัฐรวมศูนย์เอาไว้ในบางมิติ แต่ก็ปล่อยให้มีรัฐบาล 2 ระดับ สภา 2 ระดับ มีการแบ่งสรรอำนาจระหว่างรัฐบาลกับรัฐบาลเขตมลรัฐ ดูเหมือนๆ จะเป็นสหพันธรัฐด้วยซ้ำ

เพราะฉะนั้น นี่คือความน่าสนใจว่าทำไมระบอบการเมืองกับรูปแบบรัฐถึงเปลี่ยนแปลงไป แต่ก็ยังไม่ทิ้งเค้าลางระบอบทหารที่เป็นรัฐเดี่ยวรวมศูนย์เหมือนในอดีต คำถามสำคัญคือ ทำไมผู้นำเมียนมายุคก่อนเปลี่ยนผ่านจึงออกแบบสถาปัตยกรรมทางการเมืองการปกครองให้เป็นลูกผสมได้ขนาดนี้ คือผสมทั้งในแง่ระบอบทางการเมือง รูปแบบรัฐ ระบอบการปกครอง ซึ่งทำให้น่าอธิบายกันต่อว่ามีปัจจัยอะไรบ้าง

 

อาจารย์มองว่าอะไรคือปัจจัยสำคัญที่ทำให้เกิดการออกแบบรัฐในลักษณะที่ว่ามานี้

เราอาจจะบอกได้ว่า ชนชั้นนำทหารเมียนมา โดยเฉพาะในยุคพลเอกอาวุโสตานฉ่วย ค่อนข้างจนมุม เพราะต้องยอมรับว่า เมื่อโลกเปลี่ยน เมียนมาก็ต้องเปลี่ยน ประชาธิปไตยกลายเป็นกระแสที่สะพัดและเป็นที่นิยมของหลายๆ ประเทศทั่วโลก ขณะที่ระบอบเผด็จการเพียวๆ ขายไม่ได้อีกต่อไปแล้ว ประเด็นจึงอยู่ที่จะทำอย่างไรเพื่อเปลี่ยน แต่ให้ความเปลี่ยนแปลงนั้นเป็นไปในแนวทางที่ทหารยังควบคุมได้อยู่

นี่จึงเป็นที่มาที่ไปของการดึงคุณสมบัติแบบประชาธิปไตย เช่น มีการเลือกตั้ง มีรัฐสภาและพรรคการเมือง มีพื้นที่ให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นทางการเมืองมากกว่าเก่า แต่กองทัพก็ยังมีบทบาทในการเมืองระดับชาติอยู่ หมายความว่าในโครงสร้างรัฐสภา จะมี 25% ที่เป็นทหารลากตั้งเข้าไป ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง เป็นอำนาจที่สงวนไว้กับกลุ่มอภิสิทธิ์ชน คือกองทัพ สิ่งนี้เป็นสิ่งที่พลเอกอาวุโสตานฉ่วย เรียกว่า ‘ประชาธิปไตยแบบมีระเบียบวินัยที่กำลังจะเบ่งบาน’ หรือ ‘ประชาธิปไตยสไตล์เมียนมา’ ซึ่งเอาเข้าจริงคือระบอบไฮบริด หรือระบอบที่ประชาธิปไตยกับเผด็จการมาผสมกัน

ถ้าพูดให้ชัดขึ้น ชนชั้นนำมองว่าเมียนมาจำเป็นต้องมีประชาธิปไตย ไม่เช่นนั้นจะก้าวไม่ทันโลก ดูได้จากการที่หลายประเทศมีการพัฒนาเศรษฐกิจเพราะมีการเปิดเสรี และระบอบการเมืองได้รับการยอมรับ แต่ในเมียนมา ทหารปกครองมาเป็นหลายสิบปี เศรษฐกิจตกต่ำ แถมยังโดนประชาคมโลกคว่ำบาตรกดดันในเวทีนานาชาติ สุดท้ายแล้วเขาจึงจำเป็นต้องมีประชาธิปไตย แต่ก็จำเป็นต้องนำพลังเผด็จการเข้ามาด้วย คือต้องมีการปฏิรูป แต่ไม่ใช่การปฏิวัติ

 

เราพูดให้เป็นรูปธรรมได้ไหมว่า การปฏิรูปของเมียนมามีลักษณะแบบไหน

การปฏิรูปของเมียนมาจะเป็นแบบ top-down (บนลงล่าง) คือชนชั้นนำทหารสร้างให้มีประชาธิปไตย จากนั้นจึงเปลี่ยนแบบทีละขั้นละตอนเป็นเปลาะๆ เป็นไปอย่างมีระเบียบวินัยค่อยเป็นค่อยไป ใช้แพตเทิร์นการปฏิรูปที่มีลักษณะของเผด็จการและประชาธิปไตยมาผสมกัน เพื่อให้มีการปฏิรูปเปลี่ยนสู่ประชาธิปไตย แต่ก็ป้องกันการปฏิวัติด้วย

ในระบอบแบบนี้ ประชาชนที่ไม่พอใจทหารจะไม่มีพลังในการปฏิวัติล้างบางอำนาจเก่าอย่างเต็มที่ เพราะเขาแสดงออกทางการเมืองในช่องทางอื่นได้ คือมีการเลือกตั้ง มีพรรคการเมือง มีสื่อที่เป็นเสรีมากขึ้นในยุคเปลี่ยนผ่าน ส่วนทหารก็จะไม่ได้เป็นผู้ปกครองแบบเผด็จการเต็มๆ ทำให้ยากในการทำรัฐประหารล้มล้าง เพราะทหารก็ไม่ได้กดดันขนาดนั้น แต่ในระบอบใหม่ ทหารยังมีอภิสิทธิ์ มีที่นั่งในสภา และยังเข้าไปกำหนดนโยบายป้องกันประเทศหรือนโยบายสาธารณะบางประการได้ด้วย

ดังนั้น ชนชั้นนำทหารก็มองว่า ในประวัติศาสตร์เมียนมาสมัยใหม่มีการแกว่งสลับไปมาระหว่างระบอบการเมือง 2 ชนิด ซึ่งมีทั้งข้อดีและข้อเสีย หนึ่งคือมีรัฐบาลแบบประชาธิปไตย แต่โชคร้ายของเมียนมาที่ช่วงเวลาเป็นประชาธิปไตยเต็มไปด้วยการสู้รบ สงครามกลางเมือง และการแบ่งแยกดินแดน จนสุดท้าย ทหารก็ก้าวเข้ามาจัดระเบียบรัฐ แต่ก็โชคร้ายของเมียนมาอีก เพราะเมื่อทหารก้าวเข้ามา เมียนมาก็ตกต่ำในหลายๆ ด้าน ประชาธิปไตยแบบพหุพรรคไม่เกิดขึ้นในเมียนมา ทำให้เมียนมาล้าหลัง ชนชั้นนำทหารจึงคิดว่า ทำอย่างไรจึงจะเอาข้อดีของระบอบพลเรือนหรือประชาธิปไตย และระบอบทหารหรือเผด็จการมาผสมกัน คำตอบที่ได้ก็คือประชาธิปไตยแบบมีระเบียบวินัยสไตล์เมียนมา หรือระบอบลูกผสม

 

ในหนังสือ เมียนมา: การเมืองการปกครองระยะเปลี่ยนผ่าน อาจารย์ใช้คำเรียกเมียนมาว่าคือ รัฐเสนาธิปัตย์’ (praetorian state) คำนี้สะท้อนให้เห็นบทบาทของกองทัพในการเมืองเมียนมาอย่างไร และในปัจจุบัน กองทัพยังมีอิทธิพลในการเมืองเมียนมาและในรัฐบาลพลเรือนอย่างไร

การที่ผมใช้คำเรียกว่า ‘รัฐเสนาธิปัตย์’ มาจากคำภาษาอังกฤษว่า praetorianism (ลัทธิเสนาธิปัตย์นิยม) praetorian ในที่นี้มาจาก Praetorian Guard เป็นกองทหารหรือองครักษ์ในจักรวรรดิโรมัน เมื่อครั้งที่โรมันปั่นป่วน สับสน และไร้ระเบียบ กองกำลังนี้จะเข้ามาคุมอำนาจ มีบทบาทในการควบคุมองค์พระจักรพรรดิ และจัดระเบียบบ้านเมือง

คำนี้จึงกลายมาเป็นคำอุปมาอุปไมยในวรรณกรรมรัฐศาสตร์เชิงการเมืองเปรียบเทียบ คือพูดถึงการเข้ามาแทรกแซงของทหารในทางการเมือง ซึ่งทหารจะดูว่า มีสภาวะแวดล้อมอะไรที่ทำให้ทหารเข้ามาแทรกแซงได้บ้าง เมื่อเข้ามาแทรกแซงได้แล้วก็จะมีหลายรูปแบบ ในบางประเทศ ทหารจะอยู่แค่ระยะสั้นๆ แล้วถอนตัวกลับเข้ากรมกอง แต่บางประเทศ ทหารเป็นผู้นำเต็มๆ ตรงๆ และอยู่ยาว ส่วนบางประเทศก็อาจจะบอกได้ว่า ทหารเข้ามาชั่วคราวเพื่อปกครองบ้านเมือง แต่ในบริบทการเมืองเมียนมา คำว่า ‘ชั่วครั้งชั่วคราว’ นั้นอันตรายที่สุด เพราะนั่นอาจจะหมายถึงปกครองประเทศถึง 20 ปี

ดังนั้น เราจะเห็นว่า เมื่อนายพลเนวินทำการยึดอำนาจในปี 1962 หรือสล็อร์ก (The State Law and Order Restoration Council- SLORC) เข้ามายึดอำนาจในปี 1988 อันถือเป็นช่วงเวลาที่เสนาธิปัตย์ครองรัฐโดยตรง ล้วนเกิน 20 ปีหมดเลย เราจึงบอกว่า เมียนมาถือว่ามีความเป็นรัฐเสนาธิปัตย์ในระดับสูง หมายถึงทหารมีบทบาทสูงในทางการเมืองการปกครอง และยังเพิ่มหรือลดระดับการเข้าไปแทรกแซงทางการเมืองเป็นระยะ

ส่วนถ้ามาดูทฤษฎีรัฐเสนาธิปัตย์ในระดับโลก นักรัฐศาสตร์การทหารจะมีดีเบตกันหลายแง่มุม เช่น การแบ่งทหารออกเป็น 3 ประเภท แบบแรกคือ ทหารแบบไกล่เกลี่ยเฉยๆ มุ่งรักษาแต่อำนาจของตน ไม่ได้เข้ามาแทรกแซงปกครองบ้านเมือง แต่สามารถเข้ามาล็อบบี้กดดันรัฐบาลพลเรือนได้เพื่อพิทักษ์ประโยชน์ของกองทัพ นี่คือการแทรกแซงระดับเบาที่สุด เป็นอันตรายต่อประชาธิปไตยน้อยที่สุด

ส่วนอีกสองประเภทที่เหลือคือ ทหารผู้พิทักษ์ ซึ่งจะเข้ามาพิทักษ์รัฐหรือยึดอำนาจเวลาบ้านเมืองสับสนวุ่นวาย แต่จะปกครองบ้านเมืองในระยะเวลาไม่ยาวนานมาก หรืออาจจะตั้งรัฐบาลนอมินี (nominee) ขึ้นมา และชักใยปกครองอยู่เบื้องหลัง แต่ทหารที่ปกครองรุนแรงต่อเนื่อง เข้มข้นที่สุด สะท้อนพลังของเสนาธิปัตย์มากที่สุด คือทหารผู้ปกครอง ปฏิวัติรัฐประหารแล้วอยู่ยาว ล้างกลุ่มอำนาจเก่าให้สิ้นซาก ครองรัฐอยู่อย่างต่อเนื่องยาวนาน

 

ภาพจาก FB page: Dulyapak Preecharush – ดุลยภาค ปรีชารัชช

 

ถ้าอิงตามทฤษฎีดังกล่าว ทหารเมียนมาถือว่าอยู่ในรูปแบบไหน

ในประวัติศาสตร์การเมืองเมียนมา ทหารเมียนมาเป็นมาหมดแล้วในทุกรูปแบบ ทั้งปกครองโดยตรงเป็นเวลาเกือบ 50 ปี แต่ในระยะเปลี่ยนผ่านทางการเมืองช่วง 10 ปีที่เรากำลังวิเคราะห์กันอยู่ เราพบว่าพลังเสนาธิปัตย์ของกองทัพเมียนมาคลายอำนาจลง แต่ไม่ถึงกับถ่ายถอนไปเสียทีเดียว เมียนมาไม่มีทหารผู้ปกครองประเทศโดยตรงอีกต่อไปแล้ว แต่มีรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง มีประธานาธิบดีและมีพรรคการเมือง แต่บทบาททหารยังไม่หายไปเสียทีเดียว แค่เปลี่ยนจากกลุ่มผู้ปกครองโดยตรงกลายเป็นกลุ่มอำนาจหลักกลุ่มหนึ่งร่วมกับกลุ่มอำนาจพลเรือน ทหารเมียนมาในปัจจุบันจึงเป็นได้ทั้งทหารผู้ไกล่เกลี่ยถ่วงดุล เพราะมีส.ส. ทหาร 25% ในสภาถ่วงกับนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งในญัตติต่างๆ

นอกจากนี้ เมื่อใดก็ตามที่มีการประกาศสภาวะฉุกเฉิน ระเบียบรัฐธรรมนูญเมียนมาสามารถเปิดช่องให้กองทัพเข้ามาคุมพื้นที่ที่ประกาศกฎอัยการศึก ภาวะฉุกเฉิน หรือจะคุมทั่วประเทศก็ได้ นี่คือภาพของทหารผู้พิทักษ์ แต่เขาต้องรักษาความสงบโดยเร็วและถอนตัวกลับเข้ากรมกองเพื่อให้พลเรือนมีอำนาจอีกครั้งหนึ่ง

จะเห็นว่า มาตรวัดเสนาธิปัตย์ไต่ระดับเปลี่ยนไป จากการที่ทหารปกครองโดยตรง กลายเป็นทหารที่ถ่วงดุลในสภา และเข้ามาพิทักษ์รัฐในยามฉุกเฉินแทน

 

เมื่อพูดถึงเมียนมา หลายคนมักนึกถึงนางออง ซาน ซูจี แล้วในปัจจุบันนี้ นางซูจีมีบทบาทสำคัญในการเมืองเมียนมา โดยเฉพาะในช่วงระยะเปลี่ยนผ่านอย่างไร

มีอยู่สูงมากเลยครับ สมัยก่อนนางซูจีเป็นไอคอนในการเรียกร้องประชาธิปไตยต่อสู้กับพลังเผด็จการทหาร ตอนเธอถูกกักบริเวณก็มีชุมชนนานาชาติออกมาเป็นแรงสนับสนุนให้ ส่วนอดีตนักศึกษาที่เดินขบวนเรียกร้องประชาธิปไตยในปี 1988 ก็ออกมาเป็นแนวร่วมด้วย แต่ก็ถือว่านางซูจีขาดจังหวะในการเข้าสู่โหมดการเมืองแบบปกติที่กองทัพคุมอยู่

เมื่อกองทัพตัดสินใจให้มีการเปลี่ยนสู่ประชาธิปไตยมากขึ้น ในตอนแรก ซูจีคว่ำบาตรไม่ลงเลือกตั้งในช่วงปี 2010 ซึ่งเป็นช่วงที่ทหารกดปุ่มเลือกตั้งใหม่ๆ เพราะเธอมองว่า นี่ยังสะท้อนการสืบทอดอำนาจของกองทัพอยู่ แต่สุดท้าย นางซูจีก็ปฏิเสธไม่ได้ว่าพรรค NLD (พรรคสันนิบาตแห่งชาติเพื่อประชาธิปไตย) ต้องลงเลือกตั้งอยู่ดี ไม่ว่าอย่างไร ในฐานะตัวแทนประชาชนต้องลงสนามแข่งขันให้เต็มที่ เธอจึงนำพรรค NLD กลับเข้ามาสู้ศึกเลือกตั้งซ่อมในปี 2012 ซึ่งก็ได้ที่นั่งในสภาไปพอสมควร จนมีการเลือกตั้งครั้งใหญ่ปลายปี 2015 ที่พรรค NLD สามารถคว่ำชนะพรรค USDP ซึ่งเป็นพรรคสืบทอดอำนาจของกองทัพได้ ถือเป็นชัยชนะที่ยิ่งใหญ่ ฟากฝั่งประชาคมโลกก็บอกว่า นี่คือคลื่นประชาธิปไตยลูกที่ 4-5 ในประวัติศาสตร์โลกร่วมสมัย

แต่น่าเสียดายที่การเลือกตั้งยังอยู่ในกรอบรัฐธรรมนูญปี 2008 ที่ถูกร่างโดยกองทัพ ซึ่งเป็นการร่างโดยมุ่งปรารถนาให้มีระบอบการเมืองแบบเผด็จการผสมประชาธิปไตย ทำให้แม้ซูจีจะชนะด้วยคะแนนเสียงมหาศาล เธอก็ยังต้องไปแบ่งปันอำนาจร่วมกับผู้มีอำนาจอีกกลุ่มคือทหารเมียนมา ในทางการเมืองการปกครอง ที่นั่งในสภาทั้งในระดับสหภาพกับระดับรัฐและภาคต่างๆ ยังมีโควตาของกองทัพอยู่ 25% ส่วนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม กระทรวงมหาดไทย และกระทรวงกิจการชายแดน ก็มาจากการคัดเลือกเสนอชื่อของผู้บัญชาการทหารสูงสุด (ผบ.สส.) ไม่ใช่คนของพรรค NLD สะท้อนให้เห็นประชาธิปไตยแบบมีระเบียบวินัยสไตล์เมียนมาซึ่งมีความเผด็จการอยู่

อย่างไรก็ดี แม้จะมีข้อจำกัดมากมายที่ทำให้นางซูจีไม่สามารถทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงแบบพลิกฝ่ามือได้ในระยะเวลาอันรวดเร็ว แต่ก็ไม่ใช่ว่านางซูจีจะมีอำนาจน้อย ปัจจุบันมีการวิเคราะห์ว่า เธอน่าจะเป็นเบอร์หนึ่งหรือเบอร์สองของประเทศด้วยซ้ำ เพราะแม้นางซูจีจะไม่สามารถดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีได้ตามข้อจำกัดของรัฐธรรมนูญ มาตรา 59F ที่ห้ามไม่ให้คนที่มีคู่สมรส บุตรหลาน หรือเกี่ยวพันกับชาวต่างชาติเป็นประธานาธิบดีหรือรองประธานาธิบดี แต่พรรค NLD ก็พยายามแก้สูตรทางการเมืองขึ้นมาด้วยการชงตำแหน่งใหม่ เรียกว่า ‘มนตรีแห่งรัฐ’ เป็นตำแหน่งที่ปรึกษาของประเทศ คล้ายกับ coordinator เชื่อมสัมพันธ์และกลไกอำนาจระหว่างสภากับรัฐบาล ถือว่าเป็นตำแหน่งที่มีอำนาจมากทีเดียว

ถ้าพูดให้ชัดเจนขึ้น เราลองย้อนไปดูในช่วงปี 2011 ถึงต้นปี 2016 ที่เป็นช่วงการบริหารของรัฐบาลพรรค USDP (พรรคสหสามัคคีและการพัฒนา) ของอดีตประธานาธิบดีเต็ง เส่ง ที่ถูกฝ่ายประชาธิปไตยโจมตีว่าเป็นพรรคสืบทอดอำนาจของกองทัพ ช่วงนั้นประธานาธิบดีถือเป็นใหญ่ที่สุดในระเบียบการปกครองของเมียนมา เป็นทั้งประมุขแห่งรัฐและหัวหน้าฝ่ายบริหาร เพราะเมียนมาไม่มีนายก ดังนั้น ศูนย์รวมอำนาจการตัดสินใจจึงอยู่ที่สำนักหรือทำเนียบประธานาธิบดีที่กรุงเนปิดอว์ และจะมีอภิรัฐมนตรีประจำทำเนียบประธานาธิบดีอีก 5-6 คน ซึ่งถือเป็นกระทรวงพิเศษ และมีตำแหน่งรัฐมนตรีเยอะกว่าเพื่อน เป็นเหมือนแกนกลางบริหารรัฐเมียนมาในระยะเปลี่ยนผ่านที่สำคัญมาก

แต่พอรัฐบาลของพรรค NLD ขึ้นมา ในช่วงต้นปี 2016 จนถึงปัจจุบันที่จะมีการเลือกตั้ง นักวิเคราะห์มองว่า ศูนย์อำนาจการบริหารราชการแผ่นดินเปลี่ยนมือจากทำเนียบประธานาธิบดีไปสู่สำนักหรือทำเนียบมนตรีแห่งรัฐของนางซูจี อีกทั้งเธอยังดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ และรัฐมนตรีประจำสำนักประธานาธิบดี ซึ่งแต่ก่อนมีรัฐมนตรีประจำ 5-6 คน แต่นางซูจีลดเหลือแค่ตัวเธอคนเดียว

หลายคนจึงบอกว่า ซูจีมีความเป็นอำนาจนิยมในการบริหารการปกครอง มีการรวบอำนาจการปกครองสูงเหมือนกัน บวกกับบารมีที่สั่งสมมาตั้งแต่ตอนเรียกร้องประชาธิปไตยในอดีตด้วย ผมจึงคิดว่าเธอน่าจะเป็นเบอร์ต้นๆ ในการเมืองการปกครองเมียนมาระยะเปลี่ยนผ่าน เพราะตามหลักปฏิบัติการปกครองถือว่าประธานาธิบดีเป็นเบอร์หนึ่ง รองประธานาธิบดีคนที่หนึ่งและคนที่สองเป็นเบอร์สองและเบอร์สามตามลำดับ แต่ในช่วงรัฐบาลพรรค NLD พบว่า ประธานาธิบดีไม่น่าจะใช่เบอร์หนึ่ง แต่น่าจะเป็นนางซูจีแทน เท่ากับว่า เธอมีอำนาจเหนือทั้งประธานาธิบดีและรองประธานาธิบดีในสถานการณ์ปกติ

 

ปัจจุบัน เมียนมาต้องเผชิญกับปัญหาและข้อวิพากษ์วิจารณ์หลายประการ เช่น ปัญหาโรฮิงญา หรือกลุ่มชาติพันธุ์ เมียนมามีกลไกภายในหรือกลไกทางการเมืองในการจัดการปัญหาดังกล่าวอย่างไร และประเด็นปัญหาดังกล่าวกระทบภาพลักษณ์ของเมียนมาบนเวทีโลกอย่างไรบ้าง

ปัญหาเรื่องโรฮิงญาเป็นปัญหาที่สร้างความกระอักกระอ่วนใจและหวาดระแวงให้กับทั้งรัฐบาลเมียนมา กองทัพเมียนมา รวมถึงประชาชนเชื้อสายพุทธเมียนมาแท้ด้วย เป็นความขัดแย้งที่ซับซ้อนหลากหลายมิติ เพราะคนเมียนมาไม่ใช่น้อยที่หวาดกลัวศาสนาอิสลาม และความหนาแน่นของประชากรที่เรียกว่า แขกเบงกอลหรือเบงกาลี ที่จะเข้ามารวบดินแดนและเปลี่ยนศาสนาในเมียนมา

ดังนั้น กลุ่มผู้นำ ไม่ว่าจะเป็นกองทัพ รัฐบาล ประชาชนชาวเมียนมาหรือชาติพันธุ์อื่นๆ ที่เป็นชาวพุทธก็จะมีกรอบการมองโรฮิงญาหรือกรอบการมองแขกเบงกาลีคล้ายๆ กันว่า กลุ่มนี้เป็นภัยคุกคาม เพราะมีชาวเบงกาลีจำนวนมากเข้ามาตั้งถิ่นฐานหรืออพยพปะปนกับผู้คนในรัฐยะไข่ จนทำให้เกรงว่าจะมีการฮุบดินแดนหรือมีการแพร่ระบาดของอิสลามภิวัฒน์จนกระทบต่อศาสนาพุทธ นี่เป็นทั้งเรื่องชาตินิยม อารมณ์ และความหวาดระแวงต่างชาติที่ทั้งรัฐและสังคมเมียนมามีต่อชาวมุสลิมโรฮิงญา ซึ่งเกิดขึ้นทั้งชนส่วนใหญ่ของประเทศและชนกลุ่มน้อยบางส่วนที่เป็นพุทธและชาตินิยมอย่างเข้มข้น นี่จึงเป็นจุดเด่นอย่างหนึ่งว่า แม้เมียนมาปัจจุบันจะมีการเปลี่ยนเข้าสู่ประชาธิปไตย แต่ก็เข้าสู่ยุคของความขัดแย้งทางศาสนาและชาติพันธุ์ระหว่างกลุ่มชนที่ซับซ้อนด้วย เช่น ในโลกโซเชียลมีเดีย มีการใช้ถ้อยคำโจมตีรุนแรงในเรื่องการหมิ่นศาสนาหรือการบูลลี่ (bully) อัตลักษณ์หรือสิทธิของมนุษย์ เป็นความรุนแรงทางวาจาที่ตอกลิ่มความขัดแย้งได้พอสมควร

ประชาชนส่วนใหญ่พอใจกับท่าทีของกองทัพและรัฐบาลที่ตัดสินให้ชุมชนที่เขามองว่าเป็นชุมชนที่ไม่พึงปรารถนาออกไปจากอธิปไตยของเมียนมา และเมื่อโรฮิงญาเดินสายในเวทีระหว่างประเทศเพื่อจะกดดันรัฐบาลเมียนมาในข้อหาการฆ่าล้างเผ่าพันธุ์ชาวโรฮิงญา ปรากฏว่านางซูจีกับกองทัพร่วมมือกันระดับหนึ่งในการต่อสู้กับข้อกล่าวหาดังกล่าว ตัวซูจีก็ได้รับความนิยมชมชอบจากคนเมียนมาไม่ใช่น้อยที่มองว่า รัฐบาลและกองทัพทำถูกแล้วที่ต่อสู้ทั้งภายในและระหว่างประเทศอย่างถึงที่สุด

ส่วนเรื่อง การเมืองชาติพันธุ์หรือกองกำลังติดอาวุธชนชาติพันธุ์ ผมคิดว่ามีกลไก (mechanism) เกิดขึ้นแล้วเพื่อแก้ไขปัญหาความขัดแย้งนี้ เพราะเมียนมาเป็นรัฐที่เผชิญสงครามกลางเมือง มีการรบระหว่างรัฐบาลและกองกำลังติดอาวุธชาติพันธุ์ต่างๆ เป็นสงครามที่สร้างความสูญเสียในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้อย่างมาก แต่นับตั้งแต่เปลี่ยนผ่านการเมืองมีความพยายามจะสร้างสถาบันสันติภาพ ซึ่งถือเป็นจุดเปลี่ยนเลย เพราะสมัยก่อนหน้าการเปลี่ยนผ่าน ยุครัฐบาลทหาร มีการเจรจาหยุดยิง (ceasefire) เหมือนกัน แต่เหมือนเป็นข้อตกลงแบบสุภาพบุรุษมากกว่า คือต่างฝ่ายต่างเหนื่อยจากการสู้รบเลยพักรบชั่วคราวแล้วแบ่งสรรผลประโยชน์กัน แต่เมื่อฝ่ายไหนเข้มแข็งหรือพลั้งเผลอก็จะโจมตีทางการทหารกัน แต่จะไม่มีการพูดถึงการประชุมเพื่อสร้างตัวแบบทางการเมืองการปกครองอย่างเป็นระบบระเบียบ ไม่มีการพูดถึงความพยายามขจัดรากเหง้าของปัญหาความขัดแย้ง แต่ในยุคเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยและสหพันธรัฐในเมียนมาช่วง 10 ปีมานี้ เราเห็นกระบวนการสันติภาพเกิดขึ้น ข้อตกลงหยุดยิงที่เป็นการพักรบทางการทหารอย่างเดียวแปลงสภาพเป็นข้อตกลงทางการเมือง คือมีการสร้าง forum หรือวงประชุมต่างๆ ให้กลุ่มติดอาวุธชาติพันธ์กับรัฐบาลและกองทัพเมียนมาได้พูดคุยกัน

 

ประเด็นสำคัญในการเจรจาของคู่ขัดแย้งทั้งสองฝ่ายคืออะไร

ประเด็นที่ว่าคือ การร่วมสถาปนาให้เมียนมาเป็นสหพันธรัฐประชาธิปไตย ซึ่งผมคิดว่าอันนี้เป็นจุดเปลี่ยนมาก เพราะสมัยก่อน ในยุครัฐบาลทหารจะพูดแบบนี้โท่งๆ ไม่ได้ เขาไม่อนุญาต เพราะทหารเมียนมามองคำว่าสหพันธรัฐเหมือนกับเป็นการแบ่งแยกดินแดน แต่ปัจจุบัน กลุ่มการเมืองต่างๆ ยอมมาคุยเรื่องนี้ในกระบวนการสันติภาพแล้ว

เพราะฉะนั้น มันจะมีกลไก มีสถาบันติภาพ มี roadmap ว่าแต่ละเดือนจะทำอะไร และถึงจะมีการเจรจาไปสู้รบไปบ้าง แต่ก็ไม่ได้เป็นสงครามกลางเมืองที่รุนแรงเหมือนในอดีต ขอบเขตความรุนแรงในการสู้รบก็เหลืออยู่ในพื้นที่สำคัญเท่านั้น

 

พอเกิดปัญหาโรฮิงญา เราเห็นซูจีกับกองทัพร่วมมือกันประมาณหนึ่ง ส่วนประชาชนเมียนมาก็ดูพอใจกับวิธีจัดการปัญหา แต่กระแสจากประชาคมระหว่างประเทศกลับสวนทางกัน เราสามารถมองได้ไหมว่า การกระทำเช่นนี้แสดงถึงยุทธศาสตร์ทางการเมืองของนางซูจีที่ต้องการอิงกับกระแสการเมืองภายในประเทศมากกว่า

ถูกครับ เพราะกระแสในประเทศไม่เอาโรฮิงญา นางซูจีก็คำนวณแล้วว่า ถ้าไปโยกไหวตัวตามกระแสระหว่างประเทศมากเกินไปจะกระทบกับเธอ ไม่ว่าจะเป็นการเลือกตั้งที่จะมาถึงที่ต้องสะสมคะแนนและระมัดระวังไว้ล่วงหน้า เพราะฐานเสียงของพรรค NLD หลายจุดจะเป็นกลุ่มเมียนมาแท้ที่เป็นพุทธชาตินิยมด้วย

ส่วนกระแสระหว่างประเทศ จะเห็นว่ารัฐบาลพรรค NLD ได้โยกความสัมพันธ์เข้าหาจีนเป็นพิเศษ ทั้งๆ ที่นางซูจีก็เป็นไม้เบื่อไม้เมากับรัฐบาลทหารที่ได้รับการสนับสนุนจากจีนมาก่อน แต่พอเจอปัญหาโรฮิงญารวมกับผลประโยชน์ทางภูมิรัฐศาสตร์อื่นๆ ทำให้ซูจีตัดสินใจกระชับความสัมพันธ์กับจีน

ตรงนี้ค่อนข้างแปลก เพราะรัฐบาลพรรค USDP ของนายพลเต็ง เส่ง กลับโยกออกจากจีนและเอนตัวเข้าหาสหรัฐฯ กับตะวันตกมากขึ้น แต่พอซูจีขึ้นมา ทั้งโรฮิงญาและมหายุทธศาสตร์หนึ่งแถบหนึ่งเส้นทาง (BRI) ของจีน เมียนมากลับเลือกจีน ผลที่ได้คือ จีนก็ช่วยเหลือเมียนมาโดยพยายามลดประเด็นพหุภาคีของเรื่องโรฮิงญาที่เข้ามากดดันเมียนมา พยายามบอกให้เมียนมาคุยกับบังกลาเทศเท่านั้น และจีนก็เป็นผู้ดูแล ผู้อำนวยความสะดวก หรือจีนเองก็น่าจะมีอำนาจบางอย่างที่น่าจะช่วยเมียนมาได้ในเรื่องการใช้อำนาจ veto ในคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาติ (UNSC) ซึ่งจีนทำแบบนี้มาเสมอ

จึงบอกได้ว่า เมื่อซูจีเจอกระแสโรฮิงญาในเรื่องระหว่างประเทศ เธอก็ใช้เกมภูมิรัฐศาสตร์หรือมหาอำนาจเข้ามาเจรจา เข้ามารับมือกับพลังของโลกมุสลิมหรือตะวันตกที่คุกคามเรื่องโรฮิงญา พูดง่ายๆ คือยังไงเมียนมาก็มีจีน ส่วนอินเดียก็สนับสนุนอยู่ สหรัฐฯ แม้จะเห็นใจปัญหาโรฮิงญา แต่ก็ต้องชั่งน้ำหนักด้วย เพราะถ้าสหรัฐฯ เป็นปฏิปักษ์โจมตีรัฐบาลเมียนมามากเกินไป เมียนมาก็จะยิ่งไปหาจีนมากขึ้นเท่านั้น

 

การเลือกตั้งเมียนมา 2020

 

การเลือกตั้งครั้งนี้มีนัยสำคัญกับเมียนมาอย่างไร

ผมมองว่าการเลือกตั้งครั้งนี้สะท้อนเสถียรภาพของเผด็จการประชาธิปไตยที่มีความยั่งยืน ได้รับการสานอายุต่อเนื่องมาเป็นสิบปีแล้วตั้งแต่การเลือกตั้งปี 2010 ถึงการตั้งรัฐบาลใหม่ในปี 2011 จนมาถึงการเลือกตั้งปี 2015 และการเลือกตั้งที่กำลังจะมาถึง นับเป็น 10 ปีมาแล้วที่เมียนมาอยู่ใต้ระบอบไฮบริดที่มีเสถียรภาพ แม้นางซูจีจะชนะเลือกตั้งในปี 2015 ซึ่งสะท้อนพลังประชาชน แต่ก็ต้องไปแบ่งปันอำนาจกับกองทัพอยู่ดี ส่วนการเลือกตั้งครั้งนี้ก็ยังอยู่ใต้รัฐธรรมนูญตัวเดิมที่ยังไม่ได้มีการแก้ไขมาตราสำคัญเกี่ยวกับการลดอิทธิพลของกองทัพลงอย่างชัดแจ้ง เราจึงจะเห็นพลังเสนาธิปัตย์ในทางการเมืองการปกครองอยู่

นอกจากนี้ หลายเขตยังไม่สามารถเลือกตั้งได้เพราะโควิด-19 ทำให้มีที่นั่งว่างในสภาจำนวนหนึ่ง ดังนั้น หลังเลือกตั้ง สัดส่วนของส.ส.พลเรือนที่มาจากการเลือกตั้งของพรรคต่างๆ ย่อมลดลงเมื่อเทียบกับการเลือกตั้งปี 2015 เพราะมีอีกหลายพื้นที่ที่ต้องรอเลือกตั้งซ่อม เนื่องจากโควิดหรือสถานการณ์การสู้รบตามตะเข็บชายแดนหรือรัฐชาติพันธุ์บางจุดบ้าง แต่สัดส่วนทหารไม่ลดลงแต่อย่างใด

 

อาจารย์มองแนวโน้มการเลือกตั้งครั้งนี้อย่างไร

ผมคิดว่า ผลการเลือกตั้งอาจไม่ต่างจากปี 2015 บ้าง ในแง่ที่พรรค NLD ยังได้เปรียบอยู่ แต่ครั้งนี้ก็ไม่รู้ว่าจะได้ที่นั่งเท่ากับปี 2015 หรือไม่ เพราะสมรรถนะหรือผลงานของรัฐบาลในด้านต่างๆ ที่ยังไม่เข้าเป้ามากนัก แต่ก็ยังมีคนนิยมนางซูจีอยู่ คนที่เป็นชาตินิยมเมียนมาแท้ก็ยังเอาพรรค NLD อีกทั้ง NLD ก็ได้อานิสงส์จากระบบเลือกตั้งที่ให้คุณกับพรรคด้วย ทำให้พรรคอาจจะมีคะแนนนำหรือมีความโดดเด่นในทางการเมืองใกล้เคียงกับ 2015 แต่จะมากขึ้นหรือน้อยลง อันนี้น่าจับตามอง

แต่ไม่ว่าผลคะแนนจะเป็นยังไง การเมืองเมียนมาจะเป็นระบอบลูกผสมอยู่อย่างชัดเจน คือมีเสถียรภาพมาก เหมือนเรามองสูตรรัฐบาลผสมในระบอบการเมืองลูกผสมในไทย คือเราได้รัฐบาลผสม ไม่ได้ครองอำนาจในสภา เราจะเห็นทั้งเผด็จการและประชาธิปไตยมีทั้งการปะทะ กระแทก ชนกัน หรือดำรงอยู่ร่วมกัน แต่ของไทยยังมีความผันผวนอยู่เยอะในระยะเปลี่ยนผ่าน เรายังไม่รู้ว่าอายุของระบบไฮบริดในไทยจะสั้นหรือยาว แต่ของเมียนมาปาไป 10 ปีแล้ว ก็เป็นเครื่องพิสูจน์ว่า การเมืองแบบนี้ใช้ได้ในเมียนมา

 

อาจารย์มองเห็นความเหมือนหรือต่างอะไรในแง่ระบอบการเมืองของไทยและเมียนมาบ้าง

ในไทย เราเห็นทหารทำการรัฐประหารค่อนข้างบ่อย ส่วนทหารเมียนมาไม่ได้ทำรัฐประหารบ่อย แต่ทำแล้วอยู่ยาว  เช่น ในสมัยนายพลเนวินที่ยึดอำนาจอยู่แล้วยาวมาประมาณ 50 ปี ยังไม่นับรัฐบาลรักษาการที่เกิดก่อนหน้านั้นอีก แต่อยู่ๆ ทหารที่ครองอำนาจยาวนานก็ลดอิทธิพลทางการเมืองลง เปลี่ยนสู่ประชาธิปไตย แต่ยังไม่ถอนตัวไปไหน

ส่วนของไทย เราวนลูปและเป็นมาหมดแล้ว ทั้งระบอบการเมืองที่ค่อนไปทางประชาธิปไตยแบบเสรี เผด็จการทหาร ระบอบลูกผสม หรือเผด็จการผสมประชาธิปไตย มาวันนี้ เราได้รัฐบาลผสม ในระบอบลูกผสม ในการเมืองระยะเปลี่ยนผ่าน แต่สิ่งที่ไทยต่างจากเมียนมา เช่น เราเป็นเอกรัฐรวมศูนย์หรือเป็นรัฐเดี่ยวรวมศูนย์ แต่เมียนมาเป็นกึ่งสหพันธรัฐ และอีกหลายอย่างที่ต่างฝ่ายต่างมีและไม่มีแตกต่างกันไป

ดังนั้น เมียนมาจึงคิดเรื่องสหพันธรัฐ ส่วนไทยไม่ได้คิดเรื่องนี้ แต่ไทยมีกลุ่มการเมืองหลายขั้ว ซึ่งจะคล้ายฮ่องกง แต่สุดท้ายแล้วคือ ทั้งสองรัฐถือว่าอยู่ในช่วงเปลี่ยนสู่ประชาธิปไตย เพียงแต่เมียนมาเปลี่ยนตั้งแต่ช่วง 2010-11 ซึ่งก็คงจะเป็นระบอบไฮบริดต่อ แต่จะมีประชาธิปไตยมากขึ้นหรือถดถอยลงก็ต้องดูกันเป็นระยะ

ส่วนไทย ล่าสุดเราเพิ่งเป็นไฮบริดที่ไม่ค่อยมีเสถียรภาพ แต่ก็ทำให้การเมืองภูมิภาคมีความชัดเจนว่า รัฐในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เป็นยุคทองของไฮบริด เมียนมากับไทยก็เดินตามลู่วิ่งนี้ แต่ใครจะเดินสู่ประชาธิปไตยหรือกลับเข้าสู่ระบอบเผด็จการในห้วงร่วมสมัย อันนี้เป็นที่น่าจับตามอง

ในภาพรวม สถานการณ์การเลือกตั้งของเมียนมาเป็นอย่างไร

กกต. ของทางการเมียนมาจัดให้มีเลือกตั้งล่วงหน้าแล้ว คือผู้สูงอายุที่ไม่สะดวกไปใช้สิทธิในคูหาก็เลือกตั้งได้จากที่บ้าน หรือบางทีก็มีหน่วยงานพิเศษที่อำนวยความสะดวกในการหย่อนบัตร แต่ก็ได้รับการโจมตีจากหลายหน่วยงานเหมือนกันว่า กกต. ทำงานไม่ค่อยเป็นระเบียบ มีข้อมูลประชาชนตามทะเบียนราษฎรตกหล่นบกพร่องไป

นอกจากนี้ ด้วยสถานการณ์โควิดทำให้รัฐบาลต้องประกาศยกเลิกการเลือกตั้งในหลายหน่วย ซึ่งก็มีกลุ่มที่เสียผลประโยชน์ด้วย เช่น ในรัฐยะไข่ พรรคของกลุ่มชาติพันธุ์ยะไข่ได้รับความนิยมมาก แต่ปรากฏว่ากลับไม่มีการเลือกตั้งในหลายพื้นที่ในรัฐนั้น ทำให้พรรคต้องรอการเลือกตั้งซ่อมต่อไป ตรงนี้ก็มีแรงประท้วงเหมือนกันว่า บางพื้นที่น่าจะจัดได้ ทำไมถึงได้ยกเลิกในหลายพื้นที่

มีเรื่องอะไรที่น่าจับตามองในการเลือกตั้งครั้งนี้บ้าง

เราต้องจับตาดูการเลือกตั้ง 2 ระดับ หนึ่งคือการเลือกตั้งระดับสหภาพ สองคือการเลือกตั้งในรัฐและภาคต่างๆ หมายความว่า ที่นั่ง 600 กว่าที่ในสภาแห่งสหภาพที่กรุงเนปิดอว์จะมีการแข่งขันกัน แบ่งเป็นสภาประชาชนกับสภาชนชาติ สภาประชาชนจะมีส.ส. ส่วนหนึ่งที่มาจากการเลือกตั้ง โดยใช้ตำบลเป็นเขตเลือกตั้งทั่วประเทศ แต่ก็มีส.ส. อีก 25% ที่เป็นทหารลากตั้งเข้าไปด้วย โดยพรรคหลักๆ ที่แข่งขันกันคือพรรค NLD และพรรคUSDP แต่คนเทว่า NLD ได้เปรียบ เพราะเคยชนะมาแล้วในปี 2015 และยังเป็นรัฐบาลด้วย

ส่วนสภาชนชาติก็มาจากการเลือกตั้งเช่นกัน แต่มีมาจากภาคและรัฐทั้ง 14 แห่ง เช่น รัฐฉาน รัฐกะเหรี่ยง หรือภาคมัณฑะเลย์ พวกนี้จะมีสภาชนชาติซึ่งจะมีผู้แทนจากแต่ละรัฐและภาคเท่าๆ กันเข้าไปนั่งในสภา รวมถึงทหาร 25% ในสภาชนชาติด้วย นอกจากนี้ เขาจะมีการเลือกตั้งและสร้างสภาประจำมลรัฐ แต่เป็นสภาเดี่ยว ไม่ใช่สภาคู่เหมือนส่วนกลาง ซึ่งที่นั่งในแต่ละรัฐก็จะเยอะพอสมควร เพราะว่าเมียนมามีการปกครองกึ่งๆ สหพันธรัฐ สุดท้ายแล้ว จึงจะมีสภาและคณะรัฐมนตรีทั้งที่เนปิดอว์กับรัฐและภาคต่างๆ เหมือนมีรัฐสองระดับขึ้นไป อันนี้คือความพิเศษของการปกครองเมียนมา

ถ้าเป็นการเลือกตั้งระดับมลรัฐ เป็นที่น่าจับตามองพรรคการเมืองกลุ่มชาติพันธุ์ในแต่ละพื้นที่ว่า จะครองเสียงข้างมากหรือจะได้ฐานเสียงกันยังไง สนามเลือกตั้งที่น่าสนใจ เช่น ในรัฐฉาน หลักๆ จะเป็นพรรคการเมืองของไทใหญ่ที่เข้าไปมีอิทธิพลผสมกับพรรค USDP ซึ่งเป็นพรรคทหารที่ได้รับความนิยมในรัฐฉาน เพราะกองกำลังทหารบ้านของกองทัพเมียนมาที่เข้าไปสู้รบกับกลุ่มติดอาวุธไทใหญ่มีฐานเครือข่ายของประชาชนที่ทำให้พรรค USDP ได้รับคะแนนนิยม จะเห็นว่าสนามเลือกตั้งรัฐฉานจะนำไปสู่การก่อรูปของสภาและคณะรัฐมนตรีรัฐฉานที่มีองค์ประกอบหรือตัวแทนจากพรรคการเมืองที่ไม่เหมือนกับรูปร่างหน้าตาของสภาและรัฐบาลในระดับสหภาพที่อาจจะมีพรรค NLD นำ ซึ่งอาจจะมี NLD เข้าไปแชร์อำนาจบ้างก็ได้ แต่ไม่ได้ครองอำนาจนำ

 

หลังจากจัดการเลือกตั้งเรียบร้อยแล้ว เมียนมาจะมีกระบวนการต่อไปอย่างไรเพื่อจะได้มาซึ่งผู้นำคนใหม่

ต้องมีการตั้งรัฐสภาและประชุมรัฐสภาก่อน พรรคที่ได้รับเสียงข้างมากในสภาจะมีเปอร์เซ็นต์สูงที่จะได้จัดตั้งรัฐบาล แต่ต้องเข้าใจอย่างหนึ่งว่า ในเมียนมา ประธานาธิบดีมีบทบาทเพราะเป็นทั้งประมุขแห่งรัฐและเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหาร เพียงแต่ในยุคนางซูจีจะมีตำแหน่งมนตรีแห่งรัฐเข้ามาด้วย

ในสภาระดับสหภาพจะประกอบไปด้วยสมาชิก 3 กลุ่ม กลุ่มแรกคือ สมาชิกที่เป็นพลเรือนที่อยู่ในสภาประชาชน กลุ่มที่สองคือสมาชิกสภาที่เป็นพลเรือนที่อยู่ในสภาชนชาติ และกลุ่มสุดท้ายคือสมาชิกสภาที่เป็นทหาร ไม่ผ่านการเลือกตั้ง แต่อยู่ทั้ง 2 สภา ทั้ง 3 กลุ่มจะมีสิทธิเลือกแคนดิเดตประธานาธิบดีกลุ่มละ 1 คน ซึ่งแคนดิเดตคนที่ถูกเสนอชื่อไม่จำเป็นต้องเป็นคนที่ผ่านการเลือกตั้ง พูดง่ายๆ คือจะเป็นคนนอกก็ได้

เมื่อได้แคนดิเดตครบทั้ง 3 คนแล้วก็จะทำการโหวตกันในรัฐสภา ผู้ที่ได้คะแนนเกิน 50 ขึ้นไปจะได้เป็นประธานาธิบดี ส่วนคนที่ได้คะแนนลดหลั่นกันลงมาก็จะได้เป็นรองประธานาธิบดีตามลำดับ จะเห็นว่า ไม่ว่าจะเป็นประธานาธิบดีหรือรองฯ จะมีคนหนึ่งที่มาจากขั้วกองทัพ เมื่อได้ประธานาธิบดีแล้ว จะมีการตั้งคณะมนตรี คัดเลือกรัฐมนตรีว่าการกระทรวงต่างๆ ทั้งในระดับสหภาพและระดับกลาง หลังจากนั้นจะมาดูกันที่สภาประจำรัฐและภาค มลรัฐต่างๆ ที่บอกไปว่ามีการเลือกตั้งด้วย ตรงนี้จะมีการฟอร์มคณะรัฐมนตรีขึ้นมา เช่น สภาและรัฐบาลประจำรัฐฉาน พรรคที่ได้เสียงข้างมากก็จะกำหนดโควตาในการส่งตัวแทนไปนั่งเป็นรัฐมนตรีภายในรัฐบาลระดับมลรัฐ

แต่มีอีกตำแหน่งหนึ่งที่เรียกว่ามุขมนตรีในแต่ละมลรัฐ ซึ่งเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหารสูงสุด จะไม่ได้มาจากพรรคการเมืองที่ได้รับเสียงข้างมากในสภามลรัฐ แต่ตำแหน่งนี้จะถูกแต่งตั้งจากกรุงเนปิดอว์ ตรงนี้ก็สะท้อนให้เราเห็นอิทธิพลจากส่วนกลางที่จะเข้าไปครอบส่วนมลรัฐอีกทีหนึ่ง

 

ในปี 2015 ที่พรรค NLD ชนะการเลือกตั้งถล่มทลายและได้เป็นพรรครัฐบาล คนเมียนมาพอใจกับการบริหารของพรรค NLD มากน้อยแค่ไหน

ก็มีผสมปนเปกันไป จริงๆ รัฐบาล NLD ก็พยายามทำตามที่หาเสียงไว้ คือพยายามแก้รัฐธรรมนูญด้วย แต่ไม่ค่อยสำเร็จ ส่วนหนึ่งเพราะรัฐบาล NLD เกิดเปลี่ยนตำแหน่งแห่งที่ของประเด็นการเมืองที่รัฐบาลควรทำ จากแก้รัฐธรรมนูญไปเน้นเรื่องการสร้างสันติภาพหรือสร้างความปรองดองแห่งชาติแทน โดยมองว่าควรจะมีการเจรจาสันติภาพ ดึงคู่ขัดแย้งมาเจรจากันก่อน ตามมาด้วยการแก้รัฐธรรมนูญ แล้วถึงสร้างสหพันธรัฐประชาธิปไตย นี่ทำให้กระบวนการแก้รัฐธรรมนูญไม่ใช่วาระอันดับหนึ่งของ NLD

อย่างไรก็ดี พอ NLD ปกครองไปสักพักก็มีความพยายามจะแก้รัฐธรรมนูญในบางมาตรา โดยการจะผ่านญัตติได้ต้องใช้เสียงโหวต 75% จึงจะผ่านได้ ซึ่งการแก้บางครั้งก็สำเร็จ แต่ถ้าเป็นมาตราที่เกี่ยวกับการลดอิทธิพลทหารทางการเมืองจะถูกส.ส. 25% ในสภาตีตกไปหมด แน่นอนว่าส.ส. ฝั่งทหารเหนียวแน่น เขาก็ต้องกันเอาไว้ไม่ให้แก้เรื่องพวกนี้ได้ ตรงนี้ก็ต้องใช้เวลากันต่อไป

ส่วนเรื่องการพัฒนาประเทศ พรรค NLD ก็ถูกวิพากษ์วิจารณ์เหมือนกัน เพราะคนมองว่ารัฐบาลของเต็ง เส่ง จากพรรค USDP ที่เข้ามาปฏิรูปประเทศในตอนที่ได้รับอำนาจการเปลี่ยนผ่านหมาดๆ จากกองทัพในระบอบเก่า สามารถทำให้ตัวเลขการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ การค้าการลงทุน และตัวเลขนักท่องเที่ยวสูงกว่าและดูดีกว่า นี่ก็เป็นข้อวิตกว่า การบริหารพัฒนาประเทศของ NLD อาจจะไม่ค่อยคล่องแคล่วเมื่อเทียบกับรัฐบาลก่อนหน้า

เพราะฉะนั้น ในมุมมองคนเมียนมาหรือกลุ่มชาติพันธุ์ ผมคิดว่า คะแนนของ NLD อาจจะไม่ได้มากเท่าในปี 2015 แต่คงจะไม่ได้น้อยจนน่าตกใจ เพราะคนก็ยังนิยมในอำนาจบารมีของซูจีอยู่ อีกทั้ง คนเมียนมาไม่ใช่น้อยก็ยังอยากเห็นประชาธิปไตยที่ได้รับการต่ออายุต่อไป ถึงแม้จะเป็นเผด็จการผสมประชาธิปไตยก็ตาม แต่นางซูจีก็ถือว่ามาจากค่ายที่เป็นประชาธิปไตยมากที่สุด ประชาชนก็อยากให้ค่ายนี้ได้รับการสืบทอดต่อไปอีก

 

อาจารย์มองว่า เมียนมามีสูตรในการจัดตั้งรัฐบาลแบบใดบ้าง เป็นไปได้ไหมที่พรรค USDP จะใช้โควตาของตนเองในสภาร่วมมือกับกลุ่มอื่นๆ และจัดตั้งรัฐบาลแทนที่พรรค NLD ได้

เรื่องนี้น่าสนใจและน่าลุ้นนะครับ ซึ่งผมเห็นสูตรการจัดตั้งรัฐบาล 4 แบบหลักๆ ดังนี้

สูตรแรก เป็นสูตรที่ NLD ครองเสียงข้างมากในสภา ตั้งรัฐบาลที่นำโดยพลพรรค NLD อันนี้จะคล้ายกับผลการเลือกตั้งในปี 2015 ซึ่งก็มีโอกาสเป็นไปได้อยู่

สูตรที่สองคือ NLD ชนะเลือกตั้ง แต่ไม่ได้ครองเสียงข้างมากในสภา ทำให้ต้องตั้งรัฐบาลผสม หรือดึงพรรคชาติพันธุ์หรือพรรคพันธมิตรของกลุ่มประชาธิปไตยอื่นๆ เข้ามาร่วมแบ่งโควตารัฐมนตรีและฟอร์มระบบการเมืองในรัฐสภา นี่ก็เป็นไปได้อีกแบบหนึ่ง แต่ทั้งสองสูตรนี้ตั้งอยู่บนสมมติฐานที่ว่า NLD ชนะการเลือกตั้ง แต่จะชนะด้วยเสียงมากน้อยแค่ไหนก็ต้องดูกันอีกที

แต่ที่น่าสนใจคือ สูตรที่สาม เป็นสูตรที่พรรค USDP จับมือกับทหารตั้งรัฐบาลแข่งกับ NLD ซึ่งผมว่าทำได้ นักวิเคราะห์เมียนมาก็บอกว่าพอเป็นไปได้ แม้ว่าจะไม่ใช่เรื่องง่ายเท่าไหร่ ถ้าพูดให้เป็นรูปธรรมคือ ให้ที่นั่งในสภาเป็น 100% พรรค USDP ต้องได้ประมาณ 26% ส่วนอีก 25%คือส.ส.ทหารในรัฐสภา รวมกันจะได้ 51% และเมื่อสองกลุ่มนี้เสนอแคนดิเดตประธานาธิบดีมา ก็ต้องร่วมมือกันโหวตคนที่ต้องการจะผลักดันให้เป็นประธานาธิบดี แต่เราก็จะได้ประธานาธิบดีที่ไม่ได้มีเสียงข้างมากครองอำนาจในสภา จะเป็นรัฐบาลผสมที่นำโดยค่ายอนุรักษนิยมหรือกองทัพ

สูตรสุดท้ายคือ NLD ชนะ แต่ไม่อยากแบ่งโควตากับพรรคเล็กพรรคน้อยอื่นๆ จึงเลือกไปจับมือกับทหารในสภาแทน โมเดลแบบนี้อย่าคิดว่าเป็นไปไม่ได้นะครับ แต่ก็เป็นไปได้ค่อนข้างยาก เพราะเราอาจจะนึกภาพสองฝ่ายนี้จับมือทำงานร่วมกันไม่ได้ อย่างไรก็ดี แม้เขาจะเป็นไม้เบื่อไม้เมากัน มีการดีเบต ไม่ลงรอยกันทั้งในและนอกสภา ซ้ำยังมีอุดมการณ์แตกต่างกัน เราก็อาจมองได้ว่า NLD อาจเลือกร่วมมือกับกองทัพเพื่อให้รัฐบาล NLD มีเอกภาพ ส่วนกองทัพก็มีได้รับการคุ้มกันอำนาจอภิสิทธิ์ต่อไป แต่สูตรนี้มีโอกาสเป็นไปได้น้อยที่สุด เพราะหลายฝ่ายมองว่ายังไงก็ทำงานร่วมกันแบบแนบแน่นยากอยู่ดี

 

ดูเหมือนว่านางซูจีจะมีบทบาทและเป็นเหมือนหนึ่งจุดขายที่สำคัญที่สุดของพรรค NLD แต่ในอนาคต ถ้าสมมติว่านางซูจีไม่ได้มีบทบาทในพรรค NLD อีกต่อไป อาจารย์มองว่าทิศทางของพรรคจะเป็นอย่างไรต่อไป

ซูจีเป็นจุดขายและเป็นฐานคะแนนนิยมที่สำคัญสุดของ NLD อยู่แล้ว แต่ที่น่าสนใจคือ ในการเลือกตั้งที่จะมาถึงนี้ พรรค NLD ได้ประกาศทั้งหัวหอกในการเลือกตั้งและผู้นำในการรวบรวมคะแนนเสียงออกมาแล้ว ซึ่งก็คือนางซูจี แต่พรรคก็ได้ปล่อยรายชื่อเบอร์สองกับเบอร์สามออกมาด้วย ซึ่งเบอร์สองคือ วี่น-มหยิ่น ซึ่งเป็นประธานาธิบดีคนปัจจุบัน และเบอร์สามคือมุขมนตรีภาคมัณฑะเลย์ เท่ากับว่าตอนนี้มี 3 คนขึ้นมาคุมลำดับในพรรค NLD แล้ว

เพราะฉะนั้น ถ้าในอนาคตนางซูจีไม่สามารถมีบทบาทนำทางการเมืองได้อีกต่อไป เราก็พอรู้แล้วว่าเบอร์สองและเบอร์สามน่าจะขยับขึ้นมา ซึ่งนี่ถือเป็นจุดเปลี่ยนที่เราไม่เคยเห็นมาก่อนในโครงสร้างการปฏิรูปพรรค NLD

 

หลังการเลือกตั้งครั้งนี้ อาจารย์มองทิศทางการเมืองภายในเมียนมาต่อไปอย่างไร

ประเด็นแรกคือยังมีการอยู่ร่วมกันและถ่วงดุลอำนาจระหว่างกองทัพกับพลเรือน หมายความว่าในโครงสร้างรัฐธรรมนูญก็ยังต้องมีการแบ่งอำนาจการปกครองประเทศระหว่างค่ายทหาร ฝ่ายอนุรักษนิยม กับค่ายพลเรือน ฝ่ายประชาธิปไตยอยู่ แต่บางแง่มุมอาจจะเห็นความร่วมมือกันมากขึ้น ซึ่งเกือบสิบปีมานี้ เราเห็นความก้าวหน้าบางอย่าง เช่น การโหวตญัตติต่างๆ ในสภาเมียนมา ซึ่งบางครั้งฝ่ายทหารกับส.ส.ของพรรคNLD และพรรค USDP ก็เห็นพ้องร่วมกัน ไม่ได้ขัดแย้งกันทุกประเด็น และส.ส. ทหาร กับส.ส. พรรคการเมืองก็มีการคุยทั้งในและนอกสภา แม้เขาจะมาจากขั้วตรงข้ามกัน แต่ก็มีปฏิสัมพันธ์กันมากขึ้น ไม่ได้ขัดแย้งมากเหมือนที่ประชาชนมองเห็น นี่ก็เป็นจุดเปลี่ยนหนึ่ง ซึ่งก็เรียกได้ว่าเป็นเรื่องธรรมดาของการเปลี่ยนผ่าน และเป็นธรรมดาของเผด็จการและประชาธิปไตยที่จะมีทั้งการปะทะ กระแทก หลบลี้หนีแยก ดำรงอยู่ร่วมกันหรือพยายามจะผสานกันอยู่ แต่สำหรับเมียนมา การเปลี่ยนผ่านนี้เป็นการเปลี่ยนผ่านที่มีเสถียรภาพเพราะเลย 10 ปีไปแล้ว ยิ่งถ้ารัฐบาลชุดใหม่อยู่ได้ถึงปี 2025-26 ก็ยิ่งสะท้อนว่า การเมืองเมียนมามีเสถียรภาพมากพอสมควร

ประเด็นที่สอง สิ่งที่รัฐบาลต้องทำต่อไปคือ การเจรจาสันติภาพเพื่อสร้างสหพันธรัฐประชาธิปไตย ซึ่งตรงนี้เป็นงานยากมาก เพราะเมียนมาเป็นรัฐที่มีความหลากหลายทางดินแดนและประชากร ส่วนกลุ่มชาติพันธุ์ก็รบกับรัฐบาลกลางและมีตัวแบบการปกครองไม่ตรงกัน ทหารเมียนมาอาจจะอยากได้รัฐเดี่ยวรวมศูนย์ หรือเป็นสหพันธรัฐที่ไม่ได้กระจายอำนาจมาก แต่กลุ่มชาติพันธุ์คิดถึงการแยกตัวออกจากสหภาพหรือการตั้งรัฐเอกราช แต่ปัจจุบัน กลุ่มชาติพันธุ์ก็เริ่มหันมาพูดถึงสหพันธรัฐมากขึ้น แต่เป็นสหพันธรัฐที่ต้องกระจายอำนาจมากๆ

โจทย์สำคัญจึงอยู่ที่เราจะออกแบบสหพันธรัฐที่มีรูปแบบเฉพาะของเมียนมาอย่างไร เพราะกลุ่มการเมืองมีทั้งที่หัวรุนแรงแบบสุดโต่ง เน้นอนุรักษนิยมไม่เอาประชาธิปไตย หรือมีกลุ่มกลางๆ กลุ่มที่ยอมเจรจาไกล่เกลี่ย ก็ต้องจับตาดูว่า กลุ่มไหนมีอำนาจมากน้อยแค่ไหน ซึ่งก็เป็นเรื่องที่น่าจับตามองในการเมืองสันติภาพ และกระทบกับการออกแบบสหพันธรัฐประชาธิปไตยด้วย เพราะถ้าบางกลุ่มมีอำนาจมากก็อาจจะไปทางเผด็จการหรือรัฐรวมศูนย์ แต่ถ้าเป็นอีกกลุ่มก็อาจจะกลายเป็นสหพันธรัฐประชาธิปไตยมากๆ เหมือนในสหรัฐฯ หรือแคนาดา แต่ก็ต้องมาออกแบบกันต่อว่าจะเป็นสหพันธรัฐรูปแบบไหน จะเน้นภาษาและวัฒนธรรมเป็นตัวตั้งในการจัดการปกครอง หรือเน้นดินแดนและภูมิภาค เอาพื้นที่เป็นตัวตั้งในการแบ่งโซนทางการปกครอง เพื่อป้องกันความซับซ้อนของชาติพันธุ์ นี่ก็มีการถกเถียงกันอยู่ และเป็นโจทย์หลักๆ ของเมียนมาในระยะเปลี่ยนผ่านและนักปกครองเมียนมาด้วย

 

ก่อนหน้าที่จะมีการเลือกตั้งเมียนมา สหรัฐฯ ได้ทำการเลือกตั้งไป และมีโอกาสสูงมากว่าโจ ไบเดน จากพรรคเดโมแครต จะชนะการเลือกตั้งและได้เป็นประธานาธิบดีคนต่อไป อาจารย์มองว่า หากไบเดนเป็นผู้นำสหรัฐฯ ความสัมพันธ์ระหว่างสหรัฐฯ กับเมียนมาจะเป็นอย่างไรต่อไป (ข้อมูล ณ วันที่ 5 พฤศจิกายน)

ถ้าย้อนไปดูประวัติศาสตร์การทูต เราจะพบว่า รัฐบาลพรรครีพับลิกันมักจะทำให้ชนชั้นนำเมียนมาไม่ค่อยสบายใจในแง่อธิปไตยหรือเสถียรภาพของระบอบการเมือง เราจะเห็นวาทกรรมหรือวิวาทะของจอร์จ บุช ที่มองว่าเมียนมาในสมัยพลเอกตาน ฉ่วย และรัฐบาลทหารในยุคนั้นเป็นด่านหน้าของทรราช เป็นหนึ่งในแกนแห่งความชั่วร้าย (axis of evil) ไม่ต่างจากเกาหลีเหนือ ซิมบับเว หรืออิหร่าน ทำให้ผู้นำเมียนมาในช่วงนั้นคิดถึงการย้ายเมืองหลวงและสร้างศูนย์บัญชาการในที่ปิดลับเพื่อป้องกันการถูกรุกรานทางทะเล หรือแม้แต่คิดถึงการเปลี่ยนสู่ประชาธิปไตยเพราะไม่อยากให้ผู้ปกครองมีชะตากรรมเหมือนกับซัดดัม ฮุสเซน หรือการที่ระบอบตอลิบานในอัฟกานิสถานถูกสหรัฐฯ ถล่ม

เมื่อเป็นเช่นนี้ แนวทางเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยในเมียนมาก็ช่วยในเรื่องนี้ได้ เพราะเมื่อเปลี่ยนเป็นประชาธิปไตยแล้ว สหรัฐฯ ก็ไม่ได้กดดันเมียนมามาก ทั้งที่ผู้นำยุคนั้นละเมิดสิทธิมนุษยชน แต่เขาปล่อยให้มีการเลือกตั้งและถอยตัวเองมาอยู่หลังฉาก ปล่อยให้คนใหม่ๆ ที่เขาเชื่อมือขึ้นมาบริหารประเทศแทน

แต่สำหรับนโยบายต่างประเทศหรือท่าทีของรัฐบาลพรรคเดโมแครต ผมคิดว่าค่อนข้างจะสร้างความชื่นมื่นให้ทางการเมียนมา เช่น ในยุคบิล คลินตัน ความสัมพันธ์สหรัฐฯ กับเมียนมาไม่ได้เผ็ดร้อนเขม็งเกลียวเมื่อเทียบกับสมัยบุชผู้ลูก และอาจจะเป็นจังหวะที่มาบรรจบกันในช่วงรัฐบาลบารัก โอบามา กับบทบาทของฮิลลารี คลินตัน ที่เพิ่มขึ้น ที่มาสอดคล้องกับการปฏิรูปการเมืองของเมียนมาพอดี โดยเฉพาะการขึ้นมามีอำนาจของซูจีในช่วงเวลาหนึ่ง ทำให้ความสัมพันธ์ระหว่างสองประเทศดูหอมหวานและมีไมตรีจิตต่อกัน

สำหรับการเลือกตั้งครั้งนี้ ถ้าไบเดนชนะ ผมคิดว่า ในช่วงแรก สหรัฐฯ คงยังไม่มีนโยบายต่างประเทศที่ชัดเจนต่อเมียนมา ต้องให้มีทีมงานและจัดแจงงานต่างๆ ก่อน เรายังไม่รู้ว่า Trans-Pacific Partnership (TPP) จะฟื้นแค่ไหน หรือ Pivot to Asia ที่ริเริ่มตั้งแต่สมัยโอบามาจะเป็นยังไง เพราะโดนัลด์ ทรัมป์ ไม่ได้สานต่อสิ่งเหล่านี้ชัดเจน ทำให้สมัยทรัมป์มีช่องว่างเกิดขึ้น แรงพลังของการต่างประเทศ ความมั่นคง และเศรษฐกิจของสหรัฐฯ จึงเข้ามาในเมียนมาหรือแม้กระทั่งอาเซียนได้ไม่เต็มอิ่ม และคนที่ได้ประโยชน์จากช่องว่างเหล่านี้ก็คือจีนที่เข้ามามีอิทธิพล ประกอบกับการที่ปัจจุบัน เมียนมาเริ่มโยกเข้าหาจีนด้วย

ทีนี้ เมื่อไบเดนขึ้นมาจะสามารถแก้ช่องว่างที่เคยเสียเปรียบจีนได้หรือไม่ เราก็ต้องคิดถึงมหายุทธศาสตร์ต่างๆ ของสหรัฐฯ และเมียนมาก็ย่อมเป็นหนึ่งในจิ๊กซอว์ชิ้นสำคัญ โดยเฉพาะในสายตานักภูมิรัฐศาสตร์อเมริกัน เพราะเมียนมาเป็น cross road ระหว่างเอเชียตะวันออก เอเชียใต้ และเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ และเป็นทางลัดสำหรับจีนในการเข้าสู่มหาสมุทรอินเดีย นักการทหารและนักยุทธศาสตร์อเมริกันจึงจำเป็นต้องจับจ้องมาที่เมียนมาเป็นพิเศษอยู่แล้ว และอย่างที่ผมบอกไป รากฐานความสัมพันธ์สหรัฐฯ ในยุคเดโมแครตกับเมียนมาหอมหวานอยู่แล้ว ผมเลยคิดว่ามันน่าจะไปต่อได้

 

เรามองการเมืองสหรัฐฯ แล้วสะท้อนเห็นอะไรในการเมืองเมียนมาบ้างไหม

สหรัฐฯ เป็นสหพันธรัฐประชาธิปไตย คือใช้ประชาธิปไตยในระบบประธานาธิบดี และใช้ระบบสหพันธรัฐแบบภูมิศาสตร์ แบ่งมลรัฐต่างๆ ตามความสำคัญของภูมิภาคและดินแดน ผมมองว่า นี่เป็นตัวแบบหนึ่งที่ทางการเมียนมาควรรู้ ซึ่งที่ผ่านมา เมียนมาก็พยายามเรียนรู้ตรงนี้บ้าง เพราะถ้ากระบวนการสันติภาพมีหมุดหมายสำคัญคือการสร้างสหพันธรัฐประชาธิปไตยขึ้นในเมียนมา สหรัฐฯ ก็จะถือเป็นหนึ่งตัวแบบสำคัญ

ขณะที่ฝั่งสหรัฐฯ ก็เริ่มส่งที่ปรึกษาเข้ามาในเรื่องการเจรจาสันติภาพของเมียนมา หรือจัดอบรม workshop เกี่ยวกับสหพันธรัฐนิยมหรือประชาธิปไตย ก็มีหน่วยงานจากสหรัฐฯ เข้าไปให้ความรู้ในเรื่องนี้ แต่ถึงสหรัฐฯ จะเป็นแรงบันดาลใจในการสร้างสหพันธรัฐประชาธิปไตยยังไง ผู้นำเมียนมาหรือกลุ่มประชาสังคมก็รู้ดีว่า ตัวแบบของสหรัฐฯ จะถูกดึงมาใช้ทั้งหมดกับเมียนมาไม่ได้ แต่เมียนมาต้องออกแบบด้วยตัวแบบที่เข้ากับคุณลักษณะของตัวเอง

 

เมียนมาเป็นประเทศเพื่อนบ้านที่ใกล้ชิดกับไทยมากที่สุดประเทศหนึ่ง อาจารย์คิดว่า ไทยควรรู้อะไรเกี่ยวกับการเลือกตั้งครั้งนี้บ้าง และเราควรจะมียุทธศาสตร์รองรับเมียนมาหลังการเลือกตั้ง 2020 อย่างไร

ไทยออกแบบยุทธศาสตร์สำหรับเมียนมามาต่อเนื่องยาวนาน คือนับตั้งแต่เมียนมาเปลี่ยนสู่ประชาธิปไตยสมัย เต็ง เส่ง ถึงพรรค NLD นโยบายต่างประเทศของเมียนมายังค่อนข้างคงเส้นคงวา คือยึดหลักรากฐานนโยบายต่างประเทศ “อิสระ แข็งขัน ไม่แทรกแซงกิจการภายใน และไม่อนุญาตให้มีกองกำลังต่างชาติมาอยู่ในเขตอธิปไตย” นี่เป็นสิ่งที่เมียนมายึดมั่นไว้ตั้งแต่ได้รับเอกราช อาจจะปรับเปลี่ยนเล็กน้อย แต่ไม่หนีจากหลักการนี้

ดังนั้น หลังการเลือกตั้งรากฐานของนโยบายการต่างประเทศก็จะเป็นหลักนี้อยู่ แต่จะเน้นการเสริมภาพลักษณ์ของเมียนมา หรือเพิ่มขนาดกิจการทางการทูตให้เมียนมาเป็นที่รู้จัก เพิ่มจำนวนทูตานุทูตในต่างประเทศ ซึ่งที่ผ่านมาก็เพิ่มกันเป็นระยะอยู่แล้ว ไทยเองก็ทราบบทบาทการปรับตัวของเมียนมาในด้านนี้มากขึ้น กระทรวงการต่างประเทศไทยก็ส่งเจ้าหน้าที่ทางการทูตหรือเจ้าหน้าที่วิชาการเข้าไปอบรมแลกเปลี่ยนกับเมียนมา ตรงนี้ก็ถือเป็นความสัมพันธ์ที่ค่อนข้างชื่นมื่น

นอกจากนี้ ผมคิดว่าโลกทัศน์ของเมียนมาก็เปลี่ยนไปด้วย ถ้าเราย้อนกลับไปดูสมัยรัฐบาลทหารจะเน้นเรื่องความมั่นคงเป็นหลัก มองว่าจีนและอินเดียเป็นเพื่อนบ้านที่ต้องระวังเพราะมีขนาดพื้นที่และขนาดประชากรใหญ่กว่า ส่วนไทยเป็นประเทศที่มีอำนาจกำลังรบเชิงเปรียบเทียบ ขนาดพื้นที่ และประชากรสูสีกับเมียนมา ส่วนบังกลาเทศเป็นอะไรที่เมียนมาไม่ไว้ใจเพราะเรื่องโรฮิงญา ศาสนาอิสลาม และความขัดแย้งทะเล ขณะที่ลาว เมียนมามองว่าเป็นเพื่อนบ้านที่สันติและไม่มีข้อพิพาทอะไรเพราะพรมแดนประชิดกันน้อยมาก เลยมีปัญหาไม่เยอะ

แต่พอมาช่วงปฏิรูปเปลี่ยนผ่านทางการเมือง ในช่วงรัฐบาลเต็ง เส่ง หรือแม้แต่ถึงยุครัฐบาลปัจจุบันของเมียนมาถือว่ามีสายสัมพันธ์กับผู้นำทหารไทยมาก ส่วนโลกทัศน์ทางการทูตของผู้นำเมียนมา ตอนนี้หลายอย่างในระดับโลกเริ่มเปลี่ยน เมียนมาไม่ได้มองว่าต้องระแวงไทย แต่มองว่าเราเป็นหุ้นส่วนทางยุทธศาสตร์ เวลาเมียนมาจะเอียงขวาเข้ามาที่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (AEC) ในกรอบ CLMV ก็จะมาพึ่งไทย เพราะการเชื่อมโยงระหว่างทวายมาที่สีหนุวิลล์ของกัมพูชาหรือไซ่ง่อนของเวียดนามต้องผ่านพื้นที่ช่วงมาบตาพุดหรือแหลมฉบังของไทย เราก็จะเห็นการเชื่อมโยงเชื่อมต่อกันอยู่

เท่ากับว่า เมียนมาขาดไทยไม่ได้ และเมียนมายุคใหม่ก็เข้าใจและเปิดรับไทยมากขึ้น ฝั่งไทยเองก็เปิดรับและเรียนรู้เมียนมามากขึ้นเช่นกัน ผู้นำไทยกับเมียนมาก็สนิทสนมกันมากขึ้น เวลาเมียนมาพูดถึงการดำเนินนโยบายต่างประเทศ เขาจะพูดถึงวงแหวน 3-4 ชั้น ชั้นแรกคือประเทศเพื่อนบ้านซึ่งรวมไทยด้วย เท่ากับว่าไทยถือเป็น first priority ในการจัดทำนโยบายต่างประเทศของเมียนมา ส่วนวงแหวนที่เหลือจะเป็นมหาอำนาจในการเมืองโลก ซึ่งก็เป็นอะไรที่น่าสนใจมากทีเดียว

Author

Kanteera Purivikrai

กานต์ธีรา ภูริวิกรัย – จบจากคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ชอบอ่านหนังสือและเล่นกับสุนัขตัวอ้วนใหญ่ อนาคตอยากเปิดร้านหนังสือที่มีชานมไข่มุกขายด้วย