สมคิด พุทธศรี เรื่อง

เมธิชัย เตียวนะ ภาพ

 

1

หากถามว่าปัญหารากฐานของการศึกษาไทยคืออะไร คำตอบที่มักได้ยินบ่อยที่สุดคือ “งบประมาณและทรัพยากรไม่เพียงพอ” แม้คำตอบอาจฟังดูเข้าที แต่เอาเข้าจริงแล้วนี่คือความเข้าใจที่คลาดเคลื่อน

ประเทศไทยลงทุนด้านการศึกษาคิดเป็นประมาณร้อยละ 4.8 ของจีดีพี (ข้อมูลในปี พ.ศ. 2559) ซึ่งเป็นอัตราใกล้เคียงกับค่าเฉลี่ยกลุ่มประเทศ OECD ซึ่งอยู่ที่ ร้อย 5.2 ในขณะที่อัตราส่วนนักเรียนต่อครูอยู่ที่ 17:1 ซึ่งใกล้เคียงกับประเทศพัฒนาแล้วอย่างออสเตรเลีย ญี่ปุ่น เกาหลี หรืออังกฤษ ตัวเลขเหล่านี้ชี้ว่า ประเทศไทยไม่ได้ลงทุนด้านการศึกษาน้อยกว่าประเทศพัฒนาแล้ว ในขณะที่ ‘ครู’ ซึ่งเป็นทรัพยากรหลักของระบบการศึกษาก็ไม่ได้ขาดแคลนเช่นกัน

คำถามใหญ่มีอยู่ว่า แล้วทำไมเราจึงยังคงเห็นโรงเรียนยากจน ขาดแคลนอุปกรณ์การเรียน และมีครูไม่พอ

 

2

“เรามีทรัพยากรด้านการศึกษาพอสมควร แต่จัดสรรได้ไร้ประสิทธิภาพและมีความเหลื่อมล้ำสูง”

นี่คือคำอธิบายแบบรวบยอดของ ดร.ดิลกะ ลัทธพิพัฒน์ นักเศรษฐศาสตร์ด้านทรัพยากรมนุษย์ กลุ่มงานการศึกษา ประจำธนาคารโลกสำนักงานประเทศไทย หลังจากที่ทำวิจัยเกาะติดปัญหาการศึกษาไทยมาอย่างต่อเนื่องหลายปี โดยในปี 2018 ดิลกะและธนาคารโลกได้นำเสนอผลงานวิจัยเรื่อง Thailand: Enhancing Efficiency and Value for Money of Public Expenditures in the Education Sector (2018) ความโดดเด่นของงานวิจัยชุดนี้คือ การใช้ข้อมูล เครื่องมือ และแบบจำลองด้านเศรษฐศาสตร์วิเคราะห์ปัญหาการจัดสรรทรัพยากรครูในระบบการศึกษาไทยอย่างเป็นระบบที่สุดชุดหนึ่งเท่าที่เคยมีการทำวิจัยมา

งานวิจัยชุดนี้มีคุณูปการอย่างยิ่งในการทำความเข้าใจปัญหา ‘โรงเรียนขนาดเล็ก’ ซึ่งต่อมาได้พัฒนามาเป็นโครงการวิจัยใหม่ ซึ่งมีเป้าหมายในการนำเสนอแนวทางการบริหารจัดการและควบรวมโรงเรียนเล็กให้มีประสิทธิภาพสูงสุดและสร้างความลำบากให้กับผู้เกี่ยวข้องน้อยที่สุด โดยใช้ ‘อัลกอริทึม’ และข้อมูลเชิงประจักษ์เป็นฐานในการออกแบบนโยบาย

ภายใต้ 101 Spotlights “การศึกษาไทย: เปลี่ยน ‘ความเหลื่อมล้ำ’ เป็น ‘ความเสมอภาค'” 101 ร่วมกับกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) ชวนดิลกะสนทนาแบบเข้มข้นว่าด้วยความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา การจัดสรรทรัพยากรที่ไร้ประสิทธิภาพ แนวทางการควบรวมโรงเรียนขนาดเล็ก และผลกระทบของความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาที่มีต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจ

 

ธนาคารโลกทำวิจัยด้านการศึกษาไทยต่อเนื่องมาหลายปี ในฐานะนักวิจัยหลัก คุณตีโจทย์ปัญหาการศึกษาไทยอย่างไร

งานวิจัยที่ธนาคารโลกทำสนใจปัญหาคุณภาพการศึกษาไทย ซึ่งโยงกับความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษาและปัญหาโรงเรียนขนาดเล็กเป็นการเฉพาะ งานที่กำลังทำอยู่คือการสร้างแบบจำลองทางเศรษฐศาสตร์เพื่อทำความเข้าใจปัญหาและทำข้อเสนอแนะในเบื้องต้นว่าจะแก้ไขปัญหานี้อย่างไร นอกจากนี้เรายังสนใจด้วยว่าคุณภาพการศึกษาส่งผลต่อคุณภาพกำลังแรงงานและการพัฒนาเศรษฐกิจในภาพรวมอย่างไร

 

คุณภาพการศึกษาไทยเป็นอย่างไร

ถ้าดูคะแนนสอบ PISA ไม่ว่าจะเป็นในด้านคณิตศาสตร์ วิทยาศาสตร์ หรือการอ่าน ซึ่งเป็นตัวชี้วัดการศึกษาที่ใช้อ้างอิงกันจะพบว่า สถานการณ์ของไทยไม่ดีเลย โดยเฉพาะผลการทดสอบ PISA 2018 ซึ่งเป็นการสอบครั้งล่าสุดที่เพิ่งประกาศผลออกมาในเดือนธันวาคม 2019

ถ้าดูในรายละเอียดจะพบว่าทักษะการอ่านมีปัญหามากที่สุด โดยคะแนนตกลงจากปี 2015 ที่เป็นการสอบครั้งก่อนหน้า 16 คะแนน คิดแล้วเทียบได้เป็นมากกว่าครึ่งปีการศึกษา แล้วถ้าดูแนวโน้มตั้งแต่การสอบในปี 2012 (PISA สอบทุก 3 ปี) คะแนนก็ตกลงมาเกือบ 50 คะแนนหรือคิดเป็นเกือบๆ 2 ปีการศึกษา  ที่น่าห่วงกว่านั้นคือ เด็กไทยเกือบ 60% มีความสามารถในการอ่านต่ำกว่าระดับมาตรฐาน (basic proficiency) พูดง่ายๆ คือ เด็กไทยมากกว่าครึ่งถึงแม้จะอ่านออก แต่ไม่สามารถจับใจความหรือสามารถวิเคราะห์บทความได้ในระดับที่เพียงพอต่อการนำไปใช้ในการทำงานและการดำเนินชีวิตอย่างมีประสิทธิภาพ

หากเทียบคะแนนทดสอบกับจีดีพีต่อหัว ซึ่งเป็นตัวแทนระดับการพัฒนาจะเห็นว่า คะแนนเฉลี่ยของเด็กไทยต่ำกว่าที่ควรจะเป็น เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศที่มีจีดีพีต่อหัวไล่เลี่ยกันกับเรา  หรือหากเทียบกับค่าใช้จ่ายด้านการศึกษาต่อนักเรียน คะแนน PISA ของเราก็ไม่ดี และต่ำกว่าที่ควรจะเป็นเช่นกัน นอกจากนั้น ค่าใช้จ่ายด้านการศึกษาต่อหัวของไทยมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นตลอดช่วง 2 ทศวรรษที่ผ่านมา แต่ผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษากลับมีแนวโน้มตกต่ำลง และไม่ได้สะท้อนค่าใช้จ่ายที่สูงขึ้น

 

แล้วคะแนน PISA สะท้อนความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาอย่างไร

PISA เขาจะให้ข้อมูลพื้นฐานของนักเรียนและโรงเรียนไว้ด้วย ซึ่งทำให้เราสามารถวิเคราะห์ได้ว่ากลุ่มตัวอย่างที่ทำการทดสอบนั้นเป็นใครมาจากที่ไหน ซึ่งเราพบว่า ระหว่างปี 2015 กับ ปี 2018 ความเหลื่อมล้ำของผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาของไทยนั้นเพิ่มสูงขึ้น ไม่ว่าจะมองจากมุมเศรษฐานะ (socioeconomic) หรือจากมิติเมือง-ชนบท  จริงๆ แล้วคะแนนของของเด็กที่มาจากครอบครัวเศรษฐานะดี (top 20%) คะแนนสูงขึ้น แต่กลุ่มที่ฉุดคะแนนทั้งประเทศลงคือกลุ่มที่มาจากเศรษฐานะแย่ (bottom 20%)  ในทำนองเดียวกัน เด็กที่เรียนอยู่ในเมืองใหญ่ก็มีคะแนนสูงขึ้น ในขณะที่เด็กที่เรียนอยู่ในโรงเรียนชนบท ซึ่งส่วนใหญ่อยู่ในโรงเรียนขนาดเล็กนั้น กลับมีคะแนนลดลง

 

ถ้าดูข่าวจะเห็นว่าประเทศไทยมีเด็กเก่งได้เหรียญทองโอลิมปิกบ้าง ชนะประกวดเวทีต่างประเทศบ้าง แล้วเด็กเก่งเราเป็นอย่างไร

ถ้าดูจากคะแนนสอบคณิตศาสตร์ของ PISA 2018 ซึ่งแบ่งผลสัมฤทธิ์ออกเป็น 6 ระดับ จะเห็นว่าเด็กนักเรียนไทยที่มีทักษะในระดับหัวกะทิ (มีทักษะระดับ 5 ขึ้นไป) มีแค่ประมาณ 2% ซึ่งถือว่าน้อยมาก และลดลงเมื่อเทียบกับปี 2015 ที่มี 3% ในขณะที่ประเทศสิงคโปร์มีเด็กที่มีทักษะสูงมากถึง 37% และเด็กที่ทักษะต่ำกว่าขั้นพื้นฐานเพียง 7% เท่านั้น ประเทศเกาหลีมีเด็กในกลุ่มหัวกะทิ 21% และเวียดนามก็อยู่ที่ประมาณ 7%

 

อะไรคือต้นเหตุของการศึกษาคุณภาพแย่ แต่ความเหลื่อมล้ำสูง

ปัญหาการศึกษาของไทยมีมากมายหลายด้าน แต่เราคิดว่าปัญหาการจัดสรรทรัพยากรทางการศึกษาที่ไร้ประสิทธิภาพและมีความเหลื่อมล้ำสูงนั้นต้องการการแก้ไขอย่างเร่งด่วนที่สุด ถ้าดูตัวเลขค่าใช้จ่ายทางการศึกษาตั้งแต่ปี 2001 จนถึงปัจจุบันของโรงเรียนในสังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) ซึ่งเกือบ 80% ของนักเรียนในประเทศไทยเข้าเรียนอยู่ จะเห็นว่าค่าใช้จ่ายด้านการศึกษาเพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆ ในขณะที่จำนวนเด็กในระบบลดลงอย่างรวดเร็ว ดังนั้นค่าใช้จ่ายด้านการศึกษาขั้นพื้นฐานต่อนักเรียนของไทยจึงเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง สิ่งที่น่าเป็นห่วงคือค่าใช้จ่ายต่อนักเรียนที่เพิ่มขึ้นนี้ไม่ส่งผลต่อการพัฒนาของคุณภาพการศึกษาเลย

หากมองในภาพรวม โรงเรียนในประเทศไทยไม่ควรจะมีปัญหาการขาดแคลนครูเนื่องจากมีอัตราส่วนนักเรียนต่อครูเฉลี่ยอยู่ที่ต่ำกว่า 16 ต่อ 1 ซึ่งใกล้เคียงกับประเทศพัฒนาแล้วอย่างออสเตรเลีย ญี่ปุ่น เกาหลี หรืออังกฤษ  อย่างไรก็ตาม เมื่อดูลงไปในรายละเอียดจะพบว่าโรงเรียนจำนวนมากขาดแคลนครู เพราะชั้นเรียนของไทยมีขนาดเล็กเกินไป และมีห้องเรียนมากเกินไป โดยเฉพาะในโรงเรียนประถมศึกษาและโรงเรียนขยายโอกาส  ชั้นเรียนเฉลี่ยของไทยมีขนาด 16 คน ซึ่งต่ำกว่าประเทศพัฒนาแล้วเสียอีก เช่นออสเตรเลีย ญี่ปุ่น เกาหลี หรืออังกฤษ ที่มีขนาดชั้นเรียนเฉลี่ยประมาณ 25 คน  เชื่อไหมว่า โรงเรียนขนาดเล็กที่มีเด็กน้อยกว่า 20 คนต่อชั้นเรียน โดยเฉลี่ยแล้วมีเด็กนักเรียนไม่ถึง 9 คนต่อชั้น ถ้าดูผิวเผินคนจะเข้าใจว่าชั้นเรียนลักษณะนี้น่าจะดี เพราะครูจะใกล้ชิดกับเด็ก แต่ถ้าวิเคราะห์ให้ลึกลงไปจะเห็นว่าโรงเรียนขนาดเล็กเหล่านี้ โดยเฉลี่ยแล้วมีครูเพียง 0.9 คนต่อชั้น หากแค่ครูประจำชั้นยังมีไม่ครบ ก็ไม่ต้องพูดถึงว่าจะมีครูเชี่ยวชาญสอนครบทุกกลุ่มวิชา ซึ่งข้อมูลจากปีการศึกษาล่าสุดชี้ว่า กว่าครึ่งหนึ่งของโรงเรียนในประเทศไทย (57%) เป็นโรงเรียนขนาดเล็ก และห้องเรียน 140,500 ห้องจากทั้งหมด 337,500 ห้อง อยู่ในโรงเรียนเหล่านี้

โรงเรียนขนาดเล็กไม่ได้ขาดแคลนเฉพาะครูเท่านั้น แต่ยังขาดแคลนโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ ด้วย ไม่ว่าจะเป็นอาคารเรียน หรือ อุปกรณ์การเรียนการสอน ถ้าถามว่าปัญหาของการศึกษาที่ต้องแก้ไขเร่งด่วนที่สุดคืออะไร คำตอบคือการจัดสรรทรัพยากรทางการศึกษาที่ไร้ประสิทธิภาพ และมีความเหลื่อมล้ำสูง

 

แสดงว่าครูไปกระจุกอยู่ที่โรงเรียนใหญ่ๆ หมด

ก็ไม่เชิง โรงเรียนที่ไม่ใช่โรงเรียนขนาดเล็กมีสัดส่วนครูต่อห้องเรียนอยู่ที่ประมาณ 1.5 คนนิดๆ โดยมีสัดส่วนนักเรียนต่อครูเฉลี่ยอยู่ที่ 17 ต่อ 1  ในขณะที่โรงเรียนขนาดเล็กมีสัดส่วนนักเรียนต่อครูเฉลี่ยที่ 10 ต่อ 1 แต่กลับมีสัดส่วนครูต่อห้องเรียนเฉลี่ยเพียง 0.9 คน  ปัญหาจึงเป็นเรื่องที่เรามีห้องเรียนขนาดเล็กกระจายอยู่เยอะเกินไปมากกว่า

แบบจำลองอุปสงค์ครูของธนาคารโลกให้ภาพเรื่องนี้อย่างชัดเจน ประเทศไทยมีครูอยู่ในระบบ 467,115 คน ถ้าจะจัดสรรให้มีครูครบชั้น ครบกลุ่มวิชา โดยภาระการสอนในห้องเรียนของครูไม่เกิน 20 ชั่วโมงต่ออาทิตย์ (ค่าเฉลี่ยของประเทศในกลุ่ม OECD อยู่ที่ 19 ชั่วโมง) หากไม่มีการเปลี่ยนแปลงอะไรเลย และมีจำนวนห้องเรียนมากมายอย่างในปัจจุบัน จะมีความต้องการครูถึง 542,851 คน  การที่ต้องหาครูเพิ่มขึ้นอีกกว่า 75,700 คน ถ้าเงินเดือนครูเฉลี่ยเดือนละ 40,000 บาท แสดงว่าต้องใช้งบประมาณเพิ่มขึ้นอย่างต่ำปีละ 36,350 ล้านบาท จึงจะมีครูเพียงพอที่จะจัดการเรียนการสอนให้มีคุณภาพ  อัตราส่วนนักเรียนต่อครูของเราที่ต่ำอยู่แล้ว ก็จะยิ่งลดลงอีก

 

แทนที่จะเพิ่มทรัพยากรเข้าไป ข้อเสนอที่สมเหตุสมผลกว่าคือการใช้ทรัพยากรให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น อะไรคือข้อเสนอแนะที่เป็นรูปธรรม

ถ้าดูข้อมูลจะเห็นเลยว่า โรงเรียนขนาดเล็กมีจำนวนเยอะมาก หลายโรงเรียนตั้งอยู่ห่างกันไม่ถึง 1 กิโลเมตรเลยด้วยซ้ำ การประหยัดจากขนาด (economy of scale) ในการกระจายทรัพยากรทางการศึกษาที่มีอยู่อย่างจำกัดเลยไม่เกิดขึ้น ดังนั้นข้อเสนอที่พูดถึงกันมากและถกเถียงกันมานานคือการควบรวมโรงเรียนขนาดเล็กเข้าด้วยกัน แต่ที่ผ่านมายังไม่เคยมีข้อเสนอว่า จะดำเนินการให้เป็นระบบได้อย่างไร

สิ่งที่ธนาคารโลกกำลังพัฒนาร่วมกับกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) คือการพัฒนาฐานข้อมูลโรงเรียนขนาดเล็กเพื่อทำความเข้าใจปัญหาและลองนำเสนอโมเดลต้นแบบของการยุบรวมโรงเรียนขนาดเล็ก หลักการคือเราดูว่าโรงเรียนแต่ละแห่งตั้งอยู่ที่ไหนบ้าง พล็อตตำแหน่งลงในแผนที่ จากนั้นก็แบ่งโรงเรียนเป็นคลัสเตอร์ โดยโรงเรียนที่เดินทางถึงกันได้ภายในระยะ 6 กิโลเมตรถือว่าเป็นคลัสเตอร์เดียวกัน ทั้งนี้ตัวเลข 6 กิโลเมตรเรายึดตามนโยบายของภาครัฐที่บอกว่า หากโรงเรียนอยู่ห่างกันไม่เกิน 6 กิโลเมตรให้พิจารณาควบรวม

 

ตัวเลข 6 กิโลเมตรสมเหตุสมผลไหม

ตัวเลขนี้ตั้งอยู่บนสมมติฐานที่ว่า หากมีการยุบรวมโรงเรียนแล้ว ครูและนักเรียนบางส่วนต้องย้าย คนกลุ่มนี้ยังอยู่ในวิสัยที่พอจะเดินทางได้ แต่ถ้าถามว่าสมเหตุสมผลไหม เวลาทำจริงเราต้องลงไปดูในระดับพื้นที่ว่า 6 กิโลเมตรนั้นเป็นแบบไหน เดินทางยากหรือไม่ ถ้าลงพื้นที่ดูแล้ว ถนนหนทางแย่มากๆ ก็ต้องปรับนโยบายให้สอดคล้องกับสภาพพื้นที่นั้นๆ ไป

 

เมื่อแบ่งโรงเรียนเป็นคลัสเตอร์แล้ว ในคลัสเตอร์หนึ่งๆ เราจะรู้ได้อย่างไรว่า โรงเรียนที่เหลือควรมีกี่โรงเรียน

เราต้องหาให้ได้ก่อนว่า ขนาดของโรงเรียนที่เหมาะสมเป็นเท่าไหร่ โดยทั่วไปถ้าโรงเรียนมีนักเรียนมากขึ้น ค่าใช้จ่ายที่เป็นเงินเดือนครูต่อนักเรียนจะลดลง เพื่อให้เห็นภาพคร่าวๆ สมมติว่าโรงเรียนประถมขนาดเล็กแห่งหนึ่งมีจำนวนเด็กเฉลี่ยที่ 5 คนต่อชั้น ถ้านับ ป.1-ป.6 ทั้งโรงเรียนก็จะมีอยู่ 30 คน ถ้าจะให้มีครูสอนครบชั้น ครบกลุ่มวิชา โรงเรียนนี้ต้องมีครู 9 คน ถ้าคิดเงินเดือนครูที่ 40,000 บาท ค่าใช้จ่ายที่เป็นเงินเดือนครูต่อนักเรียนจะอยู่ที่ 144,000 บาทต่อปี ซึ่งสูงมากๆ นี่นับเฉพาะค่าใช้จ่ายที่เป็นเงินเดือนครูนะ ไม่นับค่าใช้จ่ายอื่นๆ  หากมีนักเรียน 60 คน จะมีค่าใช้จ่ายที่เป็นเงินเดือนครูต่อนักเรียนอยู่ที่ 72,000 บาทต่อปี  โรงเรียนประถมในประเทศไทยกว่า 6,400 โรง จาก 13,715 โรงมีนักเรียนน้อยกว่า 60 คน

การคำนวณโดยใช้แบบจำลองพบว่า ยิ่งจำนวนนักเรียนเพิ่มขึ้นเท่าไหร่ค่าใช้จ่ายตรงนี้ก็ยิ่งลดลงเท่านั้น แต่ค่าใช้จ่ายจะลดลงไม่มากนักหลังจากที่โรงเรียนมีขนาด 500 คน  ทีมวิจัยจึงเลือกใช้ตัวเลขนี้เป็นฐาน โดยประเมินว่าจำนวนนักเรียนที่เหมาะสมต่อโรงเรียนน่าจะอยู่ที่ 300-500 คน แล้วแต่พื้นที่ สมมติในคลัสเตอร์หนึ่งมีนักเรียน 1,200 คน แบบจำลองก็จะคำนวณออกมาว่า จำนวนโรงเรียนที่เหมาะสมในคลัสเตอร์นี้คือ 3 โรงเรียน แต่ละโรงเรียนจะมีเด็กนักเรียน 400 คน เป็นต้น ฟังแล้วอาจดูไม่น่ามีอะไรมาก แต่ถ้าดูจากข้อมูลแล้ว ในบางจังหวัดหมายถึงการลดจำนวนโรงเรียนลงกว่า 70% ซึ่งเป็นเรื่องใหญ่

 

เราพอมองเห็นไหมว่า โรงเรียนที่จะต้องถูกควบรวมในแต่ละพื้นที่เป็นอย่างไร

หากยกตัวอย่างเช่นจังหวัดอุบลราชธานี ซึ่งเป็นจังหวัดใหญ่ มีนักเรียนทั้งหมด 212,819 คน และมีโรงเรียนขนาดเล็กเยอะมาก แบบจำลองแสดงให้เห็นว่า ถ้าจะยุบรวมโรงเรียนตามเกณฑ์ที่วางไว้ ทั้งจังหวัดจะมีจำนวนโรงเรียนลดลงจาก 1,119 โรง เหลือ 391 โรง ในขณะที่จังหวัดเชียงใหม่มีนักเรียนทั้งหมด 166,436 คน และมีโรงเรียนทั้งหมด 703 โรง ถ้ายุบรวมโรงเรียนตามเกณฑ์ ทั้งจังหวัดเชียงใหม่จะมีจำนวนโรงเรียนลดลงเหลือ 401 โรง  ส่วนกรุงเทพมีนักเรียน 254,950 คน แต่มีโรงเรียนมัธยมมากกว่าประถม และเป็นโรงเรียนขนาดใหญ่ ถ้ายุบรวมโรงเรียนตามเกณฑ์ ทั้งจังหวัดกรุงเทพจะมีจำนวนโรงเรียนลดลงจาก 156 โรง เหลือ 151 โรง  โดยสรุป เห็นได้ว่าแต่ละจังหวัดมีบริบทที่แตกต่างกันไป

 

แผนที่แสดงเครือข่ายโรงเรียนประถมในจังหวัดอุบลราชธานี

 

ถ้าต้องควบรวมโรงเรียนหลักร้อยเหลือเพียงแค่ไม่กี่โรงเรียน อะไรคือหลักเกณฑ์ในการบอกว่า โรงเรียนไหนควรอยู่ โรงเรียนไหนควรถูกควบรวม

ในเบื้องต้นเราดูโครงสร้างพื้นฐานของโรงเรียน เช่น สนามกีฬา หรือสนามเด็กเล่น โรงเรียนไหนที่ไม่มีโครงสร้างพื้นฐานเหล่านี้ก็จะถูกตัดออกไปก่อนจากโรงเรียนที่สามารถเป็นโรงเรียนศูนย์กลาง หรือโรงเรียนแม่เหล็ก จากนั้นจะคำนวณว่า เด็กแต่ละคนควรที่จะไปโรงเรียนแม่เหล็กโรงเรียนไหน โดยอัลกอริธึมจะเลือกโรงเรียนแม่เหล็กที่ทำให้เด็กเดินทางน้อยที่สุด ขอยกตัวอย่างคลัสเตอร์หนึ่งในจังหวัดภูเก็ต คลัสเตอร์นี้เดิมมีโรงเรียน 18 โรงและแบบจำลองชี้ว่า ควรลดจำนวนให้เหลือ 8 โรงเรียน เราพบว่าการยุบโรงเรียนนั้นจะไม่ทำให้การเดินทางโดยรวมของเด็กเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ  หากดูในภาพรวมทั้งประเทศ มีเด็กที่ถูกกระทบจากการควบรวมโรงเรียน 3.05 ล้านคน โดยระยะเดินทางเฉลี่ยหลังควบรวมโรงเรียนลดลงจาก 5.60 กม เหลือ 5.37 กม (หรือลดลง 4.2%)

ค่าเฉลี่ยเดินทางรวมของเด็กนักเรียนอาจจะลดลง แต่ในชีวิตจริงปฏิเสธไม่ได้ว่า เด็กหลายคนคงต้องเดินทางมากขึ้น

จากข้อมูลการเข้าเรียนของนักเรียนในปัจจุบัน เราพบว่าเด็กที่ถูกกระทบจากการควบรวมโรงเรียนมี 3.05 ล้านคน แบ่งเป็น เด็กไม่ยากจน 1.9 ล้านคน  เด็กยากจน 0.66 ล้านคน และเด็กยากจนพิเศษ 0.48 ล้านคน  โดยเฉลี่ยเด็กไม่ยากจนจะเดินทางลดลงจาก 4.6 กม เหลือ 4.2 กม หรือลดลงถึง 8.5%  ในขณะที่เด็กยากจน และยากจนพิเศษ โดยเฉลี่ยแล้วเดินทางไกลมากขึ้นเพียงเล็กน้อย (เพิ่มขึ้น 0.36% และ 0.53% ตามลำดับ)  จากกราฟการเปลี่ยนแปลงของระยะทางการเดินทางไปโรงเรียนหลังการควบรวม เห็นได้ว่าภายในแต่ละกลุ่ม มีทั้งคนที่เดินทางไกลขึ้นและน้อยลง โดยมีค่าเบี่ยงเบนมาตรฐานอยู่ที่ 5 กม. ซึ่งไม่ถือว่ามาก (การเปลี่ยนแปลงของระยะทางการเดินทางไปโรงเรียนของ 95% ของนักเรียนทั้งหมดที่ถูกกระทบจากการควบรวมโรงเรียนนั้นอยู่ภายใน 10 กม.) แน่นอนว่าเราจะต้องมีมาตรการชดเชย หรือการอุดหนุนเพิ่มเติมสำหรับผู้ที่ต้องเดินทางไกลขึ้น เช่น อาจมีรถรับส่งของชุมชน หรือให้เงินอุดหนุนตามระยะทางที่เพิ่มขึ้น เป็นต้น

แต่ประเด็นที่สำคัญกว่านั้นคือ ความเชื่อมั่นของพ่อแม่ผู้ปกครอง ในความเป็นจริง เด็กนักเรียนไม่ได้เลือกเรียนใกล้บ้านเสมอไป หากโรงเรียนที่ไกลกว่าคุณภาพดีกว่าและพ่อแม่ผู้ปกครองส่งไหว พวกเขาก็ยินยอมที่จะเดินทางไกลขึ้น ดังนั้น เราต้องทำให้เขามั่นใจจริงๆ ว่า หากเขาต้องเดินทางไกลขึ้นเล็กน้อย แต่รัฐมีนโยบายชดเชยการเดินทาง และโรงเรียนที่เหลืออยู่หลังการควบรวมมีคุณภาพดีกว่าเดิม โดยสภาพแวดล้อมที่สมบูรณ์ มีอุปกรณ์การเรียนการสอนครบครัน มีครูที่มีคุณภาพ และเพียงพอ ครบชั้น ครบกลุ่มวิชา ก็จะทำให้ผู้ปกครองเชื่อมั่นได้

 

การเปลี่ยนแปลงของระยะทางการเดินทางไปโรงเรียน หลังการควบรวม (กิโลเมตร)

 

เด็กไม่ยากจน

 

เด็กยากจน

 

เด็กยากจนพิเศษ

 

สมมติอัลกอริทึมเจอสองโรงเรียนที่เหมือนกันมากเลย แต่อยู่ติดกันจะตัดสินใจยังไง

สมมติสองโรงเรียนเหมือนกันเป๊ะก็ต้องลงไปดู แต่ถึงที่สุดแล้ว ผลที่อยู่ในคอมพิวเตอร์เป็นแค่ไกด์ไลน์ การตัดสินใจสุดท้ายยังไงก็ต้องดูพื้นที่จริงประกอบ ต่อให้คอมพิวเตอร์บอกว่าโรงเรียนนี้ต้องเป็นฮับ (แม่เหล็ก) แต่พอลงไปดูแล้วปรากฎว่าโรงเรียนตั้งอยู่ใกล้กับเตาเผาขยะ ก็ต้องปรับตามหน้างาน

 

ถ้าสามารถยุบโรงเรียนได้ตามที่แบบจำลองทำนายไว้ การจัดสรรทรัพยากรจะดีขึ้นทันทีเลยหรือเปล่า

ถ้าควบรวมโรงเรียนตามแบบจำลอง จำนวนโรงเรียนจะลดลงจาก 29,466 โรง เหลือ 12,346 โรง หรือหายไปเกินครึ่ง ในขณะที่จำนวนห้องเรียนจะลดลงจาก 337,513 ห้อง เหลือแค่ 262,094 ห้องเรียน ซึ่งภายใต้เงื่อนไขนี้ เราต้องการครูเพียง 417,456 คนเท่านั้น ซึ่งครูทั้งหมดที่เรามี 467,115 คนนั้นเพียงพออยู่แล้ว  นี่พูดเฉพาะเรื่องครูเท่านั้น การควบรวมจะทำให้การจัดสรรทรัพยากรอื่นๆ มีประสิทธิภาพมากขึ้นไปด้วย

ถ้าดูเฉพาะชั้นประถม หลังควบรวมแล้วจำนวนนักเรียนเฉลี่ยต่อชั้นเรียนจะเพิ่มขึ้นจาก 16 คนเป็น 25 คน ซึ่งพอๆ กับ ออสเตรเลีย ญี่ปุ่น เกาหลี หรืออังกฤษ ดังที่กล่าวมาแล้ว

 

ปัญหาเรื่องครูไม่ครบชั้นที่ผ่านมา ส่วนหนึ่งเป็นเพราะครูจำนวนมากก็ไม่อยากไปโรงเรียนขนาดเล็กในชนบทที่ห่างไกล การยุบรวมโรงเรียนขนาดเล็กให้มีขนาดใหญ่ขึ้นก็สามารถแก้ปัญหานี้ได้ด้วยหรือเปล่า

ถ้าทำตามแผน โรงเรียนขนาดเล็กจะไม่ค่อยมีแล้ว จะเหลือเฉพาะบางพื้นที่ห่างไกลเท่านั้น ต้องเข้าใจว่าการมีครูไม่ครบชั้นทำให้ภาระงานสอนของครูมากขึ้นด้วย เพราะถึงแม้นักเรียนจะน้อย แต่เขาต้องรับผิดชอบสอน 4-5 วิชา และหลายชั้นเรียน ซึ่งยากมากที่จะทำได้ดี การยุบรวมโรงเรียนจะทำให้ภาระครูน้อยลงและสามารถโฟกัสในวิชาที่แต่ละคนถนัดได้ ซึ่งในภาพรวมคุณภาพการเรียนการสอนน่าจะดีขึ้นด้วย

ในส่วนโรงเรียนเล็กที่อยู่ห่างไกล รัฐต้องจัดสรรครูให้เพียงพอเพื่อให้โรงเรียนสามารถให้การศึกษาที่มีคุณภาพ และอาจต้องมีมาตรการพิเศษเพื่อดึงดูดครู เช่น การจ้างครูในพื้นที่เป็นการเฉพาะ หรือการให้ผลตอบแทนเพิ่มมากขึ้น หลายประเทศก็ใช้วิธีนี้ เช่น เวียดนามที่ให้เงินเพิ่ม (top-up) ไปเลย 50-60% ของเงินเดือน ถ้าเรามีโรงเรียนขนาดเล็กที่ห่างไกลจำนวนไม่มาก การจัดสรรครูให้พอกับความต้องการของโรงเรียน และการจ่ายเงินเพิ่มเพื่อจูงใจครูก็สามารถทำได้โดยไม่เป็นภาระต่องบประมาณมากนัก

 

แบบจำลองอาจให้คำตอบชัดว่า โรงเรียนไหนควรยุบ โรงเรียนไหนควรอยู่ แต่ในโลกจริงคนจะตั้งคำถามเสมอว่า ทำไมโรงเรียนของฉัน หรือของลูกฉันจึงต้องโดนยุบ เราจะแก้ปัญหานี้อย่างไร

เมื่อสักครู่พูดไปแล้วว่า เราต้องทำให้พ่อแม่ผู้ปกครองมั่นใจว่า โรงเรียนใหม่จะดีขึ้นกว่าเดิม ซึ่งข้อเสนอในเรื่องนี้ของธนาคารโลกคือ การกำหนดมาตรฐานขั้นต่ำของโรงเรียน นั่นคือ ทุกโรงเรียนที่เหลืออยู่จะต้องมีครูครบชั้นครบกลุ่มทุกวิชา ห้องเรียนต้องมีพื้นที่ที่เหมาะสมกับนักเรียน มีห้องน้ำเพียงพอ มีน้ำดื่มสะอาดเพียงพอ ไฟฟ้าต้องมีตลอดเวลา ฯลฯ นี่ก็คือมาตรฐานขั้นต่ำที่ทุกโรงเรียนพึงมี

ไม่ใช่แค่เรื่องสาธารณูปโภคพื้นฐานเท่านั้น คุณภาพครูก็ต้องผ่านเกณฑ์ขั้นต่ำด้วยเช่นกัน ต้องมีการพัฒนาครูและวิธีการเรียนการสอนด้วย ยกตัวอย่างเช่นธนาคารโลกมีการพัฒนาเครื่องมือสำหรับการฝึกอบรมครู (World Bank TEACH Tool) ซึ่งผู้บริหารโรงเรียน ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องกับการฝึกอบรมครู หรือผู้ประเมินจากภายนอก สามารถนำเครื่องมือและการวัดผลไปปรับใช้ในการฝึกอบรมครูในด้านการเรียนการสอน เช่นการประเมินว่าครูมีวิธีการสอนในห้องเรียนอย่างไร สนับสนุนนักเรียนไหม มีการกระตุ้นให้เด็กเรียนรู้ไหม เครื่องมือนี้ไม่ได้ใช้ประเมินหลักสูตร แต่เป็นการประเมินเรื่องวิธีการเรียนการสอนในห้องเรียน

ในส่วนของระบบบริหารโรงเรียน เราก็ใช้หลัก school based management ซึ่งพ่อแม่ผู้ปกครองในฐานะผู้มีส่วนได้ส่วนเสียสำคัญจะต้องเข้ามามีบทบาทมากขึ้นในคณะกรรมการสถานศึกษา โดยมีการเทรนนิ่งให้กับพ่อแม่ผู้ปกครองว่าต้องพิจารณาอะไรบ้างเพื่อให้โรงเรียนสามารถพัฒนาคุณภาพการศึกษาได้อย่างที่ควรจะเป็น

 

อยากให้ช่วยขยายความเรื่อง school based management และบทบาทของพ่อแม่ผู้ปกครองหน่อย

ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา หนึ่งในข้อเสนอเรื่องการปฏิรูปการศึกษาที่พูดถึงกันมากคือ การกระจายอำนาจเพื่อให้โรงเรียนมีความเป็นอิสระในการบริหารตัวเอง ทั้งด้านบุคลากร งบประมาณ และหลักสูตร แต่งานวิจัยในช่วงหลังๆ กลับพบว่า ความเป็นอิสระเพียงอย่างเดียวไม่เพียงพอในการทำให้คุณภาพการศึกษาดีขึ้น ในบางกรณีอาจจะแย่ลงด้วยซ้ำ ทั้งนี้ความเป็นอิสระจะทำให้คุณภาพการศึกษาดีขึ้นได้ก็ต่อเมื่อมีกลไกการรับผิดชอบ (accountability system) ที่เข้มแข็งด้วย

งานวิจัยของเราก็ทำการทดสอบสมมติฐานนี้เช่นกัน ผลการวิเคราะห์ออกมาน่าสนใจมากคือ พูดคร่าวๆ ถ้าโรงเรียนมีความเป็นอิสระสูง แต่ไม่มีกลไกการรับผิด ผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษา วัดโดยคะแนน PISA จะตกลงมาถึง 20 คะแนนหรือคิดเป็นกว่าครึ่งปีการศึกษาเลย แต่ถ้าโรงเรียนมีทั้งอิสระและมีกลไกการรับผิดชอบที่ดี คะแนนเฉลี่ยจะสูงขึ้นถึง 37 คะแนน หรือมากกว่าหนึ่งปีการศึกษาเลย

เมื่อดูตัวแปรรายละเอียดจะพบว่า ตัวแปรที่มีผลอย่างมากในการสร้างกลไกการรับผิดคือ ‘แรงกดดันของพ่อแม่ผู้ปกครอง’ ถ้าพ่อแม่มีบทบาทสูงมากในการกดดันเรียกร้องโรงเรียนด้านคุณภาพการศึกษา ผลการทำงานของโรงเรียนจะดีขึ้น

 

หน้าตาที่เป็นรูปธรรมของโรงเรียนที่มีความเป็นอิสระสูงและมีความรับผิดสูงในประเทศไทยคือโรงเรียนแบบไหน

ถ้านึกเร็วๆ คือ โรงเรียนเอกชนที่เป็นโรงเรียนนานาชาติ โมเดลการบริหารของโรงเรียนเหล่านี้ออกแบบมาให้พ่อแม่ผู้ปกครองมีบทบาทสูงมาก ถ้าครูใหญ่มีศักยภาพที่ไม่ดี คณะกรรมการสถานศึกษาก็สามารถเปลี่ยนได้เลย

เรื่องนี้เกี่ยวข้องกับความเหลื่อมล้ำด้วย เราพบว่าโรงเรียนที่มีผู้ปกครองมีเศรษฐานะต่ำ เช่น รายได้น้อย การศึกษาไม่สูง บทบาทในโรงเรียนก็จะน้อยตามไปด้วย ซึ่งตรงนี้เป็นช่องว่างใหญ่ที่ต้องเข้าไปแก้ไข

 

ในกรณีที่พ่อแม้ผู้ปกครองที่มีเศรษฐานะต่ำไม่สามารถมีส่วนร่วมในการกดดันโรงเรียน มีกลไกอื่นมาทดแทนได้ไหม

ชุมชนเป็นทางเลือกที่น่าสนใจ ตอนนี้เรากำลังคิดอยู่ว่า การกำหนดมาตรฐานขั้นต่ำของโรงเรียนอาจใช้ชุมชนเป็นตัวขับเคลื่อนที่สำคัญ ต้องมีการเข้าไปให้ความรู้แก่ชุมชน และอาจต้องสร้างเครื่องมือให้ชุมชนใช้ ตัวอย่างที่น่าสนใจ เช่น ในบราซิลก็มีการจัดทำรายงานเปรียบเทียบคะแนนของเด็กระหว่างโรงเรียน โดยทำละเอียดเลยว่า คะแนนสอบของเด็กที่มาจากเศรษฐานะหลายๆ แบบ เหมือนหรือต่างกันอย่างไรระหว่างโรงเรียน

 

ในเมื่อการกระจายอำนาจและความเป็นอิสระของโรงเรียนไม่ได้การันตีเสมอไปว่า โรงเรียนจะมีคุณภาพดี แล้วเราควรกระจายอำนาจแบบไหน เช่น กระจายไปที่โรงเรียนเลยไหม หรือเอาแค่ระดับเขต หรือจังหวัดก็พอ

โดยหลักการ การกระจายอำนาจควรต้องทำในระดับโรงเรียน เพราะจะสามารถใช้ประโยชน์จากความเป็นอิสระได้มากที่สุด อย่างไรก็ตาม ต้องพิจารณาบริบทของพื้นที่และประเด็นด้วย เช่น การจ้างครู ถ้าโรงเรียนไม่มีศักยภาพในการสรรหาครู ระดับของการกระจายอำนาจก็อาจลงไปอยู่ที่ระดับเขตการศึกษา หรือระดับจังหวัด ประเด็นคือ เมื่อบอกว่าเขตการศึกษามีอิสระในการสรรหาครู เขาก็ควรจะมีอิสระจริงๆ ไม่ใช่ถูกควบคุมจากส่วนกลางแล้วผูกทุกอย่างไว้ที่กรุงเทพฯ

 

เข้าใจว่างานวิจัยของธนาคารโลกเชื่อมโยงเรื่องการยกระดับคุณภาพโรงเรียนขนาดเล็กเข้ากับคุณภาพแรงงาน และการพัฒนาเศรษฐกิจด้วย อะไรคือข้อค้นพบสำคัญ

เรารู้กันว่า คุณภาพการศึกษาส่งผลกระทบโดยตรงต่อการพัฒนาประเทศ แต่เราจะยกระดับคุณภาพการศึกษาไม่ได้เลยถ้าไม่แก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา ถ้าแก้ตรงนี้ได้เมื่อไหร่ กำลังแรงงานของไทยจะยกระดับได้ทันที

ทีมวิจัยศึกษาเรื่องนี้โดยใช้แบบจำลองทางเศรษฐมิติเพื่อหาความสัมพันธ์ระหว่างคะแนนสอบ PISA กับการเติบโตทางเศรษฐกิจ ผลการวิเคราะห์ชี้ว่า ความสามารถของกำลังแรงงานที่เพิ่มขึ้นเทียบเท่าคะแนน PISA 100 คะแนน อัตราการเจริญเติบโตระยะยาวของรายได้ต่อหัวจะเพิ่มขึ้นประมาณ 1.4% ต่อปี ซึ่งถือว่าสูงมาก นอกจากนี้เรายังทดสอบด้วยว่า การเพิ่มขึ้นของสัดส่วนแรงงานกลุ่มหัวกะทิ (top performers) กับสัดส่วนแรงงานที่มีความสามารถขั้นพื้นฐาน (basic proficiency) แบบไหนส่งผลต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศมากกว่ากัน ผลการวิเคราะห์พบว่า การเพิ่มสัดส่วนกลุ่มคนระดับหัวกะทิส่งผลต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจมากกว่า โดยเฉพาะสำหรับประเทศกำลังพัฒนา เมื่อผลเป็นแบบนี้คำถามที่ตามมาคือ ประเทศควรส่งเสริมเฉพาะกลุ่มท็อปไปเลยไหม ไปให้สุดเลย แล้วก็ไม่ต้องสนใจคนที่เหลือ หรือว่าควรจะยกระดับความสามารถของคนจำนวนมากของประเทศ

ข้อสรุปที่เราได้คือมันไม่ควรจะเป็นอย่างนั้น เพราะนักเรียนระดับท็อปนั้นไม่ได้เกิดขึ้นมาลอยๆ แต่มาจากคุณภาพการศึกษาพื้นฐานที่ดี ข้อมูลบอกชัดเจนว่าสัดส่วนนักเรียนระดับหัวกะทิกับสัดส่วนที่มีความสามารถขั้นพื้นฐานมีความสัมพันธ์กันเกือบ 90% เลยทีเดียว  เห็นได้ว่าสัดส่วนของทั้งสองกลุ่มนี้ไปด้วย ดังนั้นการมุ่งเน้นเพื่อสร้างกลุ่มหัวกะทิ โดยไม่คำนึงถึงคุณภาพการศึกษาโดยรวมของทั้งประเทศคงเป็นไปไม่ได้

 

Share of Students Reaching Basic Proficiency vs. Share of Top Performers in 2000

 

การยุบโรงเรียนมีปัญหามาตลอด ทำไมในทางการเมืองทำไม่ได้

บางโรงเรียนตั้งมาตั้งแต่บรรพบุรุษปู่ย่าตายาย ทั้งบริจาคที่ให้ บริจาคเงินให้ กรณีแบบนี้ก็เข้าใจได้ว่าไม่อยากให้ยุบ นอกจากนี้ ถ้ายุบโรงเรียน ตำแหน่งผู้อำนวยการโรงเรียนก็หายไปเกินครึ่งหนึ่ง ถ้ามองในแง่เศรษฐศาสตร์การเมืองแรงต้านที่มาจากผู้อำนวยการโรงเรียนก็ไม่แปลก

แม้เราจะเสนอให้ยุบโรงเรียนเล็ก แต่ก็ไม่ได้บอกว่าต้องยุบทันที ต้องมีการออกแบบวิธีการให้ดี แต่อย่างที่บอกไปแล้วว่า ถ้าผู้ปกครองเห็นว่าการยุบทำให้ลูกเขาได้โรงเรียนดีขึ้นยังไง ถ้าต้องเดินทางไกลเพิ่มขึ้น รัฐจะอุดหนุนยังไงแรงต้านก็จะน้อยลง นอกจากนี้ ปัญหาอาจจะไม่จบแค่การยอมย้ายไปโรงเรียนใหม่ เคยมีกรณีของยูเครนที่ย้ายโรงเรียนแล้วเด็กมีปัญหา เพราะเด็กที่ย้ายมาใหม่คือกลุ่มคนที่ย้ายมาจากที่ขาดแคลน เมื่อเข้าโรงเรียนใหม่แล้วเจอปัญหาเรื่องการปรับตัว โดนแกล้งบ้าง เรียนไม่ทันบ้าง ซึ่งเรื่องพวกนี้จำเป็นต้องคิดให้รอบด้านแล้วหาทางแก้ไข

ในส่วนของโรงเรียนเก่า ถ้าเป็นพื้นที่ที่มีความสำคัญต่อชุมชน มีคุณค่าทางจิตใจ การปิดไปเลยก็อาจทำร้ายจิตใจ ตรงนี้ต้องลงไปคุยว่า ถ้าไม่ปิดจะปรับรูปแบบการใช้ได้ไหม เช่น ทำเป็นศูนย์เลี้ยงเด็กเล็ก ศูนย์คนชรา ห้องสมุดชุมชน ฯลฯ เราสามารถปรับวิธีการใช้งานได้ แต่ต้องให้ชุมชนตัดสินใจเองว่าจะเอาอย่างไร

สรุปก็คือต้องคิดให้ครบ ตอนนี้เราพอเห็นแล้วว่าปลายทางอยากเห็นอะไร คำถามที่สำคัญกว่าคือจะไปสู่ตรงนั้นอย่างไร จะลองแค่บางพื้นที่ก่อนไหม แล้วดูว่าผลเป็นอย่างไร เราจะนึกไม่ออกทั้งหมดหรอกถ้าไม่เริ่มทำ แต่ที่รู้แน่ๆ คือสถานการณ์ปัจจุบันถ้าปล่อยไปเรื่อยๆ คุณภาพการศึกษาก็มีแต่จะตกต่ำลง

 

 


ผลงานชิ้นนี้เป็นส่วนหนึ่งของความร่วมมือระหว่าง กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) และ The101.world

Author

Somkid Puttasri

สมคิด พุทธศรี - บรรณาธิการ The101.world และหนึ่งในผู้ร่วมก่อตั้ง 101