ในบทความที่แล้ว ผู้เขียนชวนมองวิวาทะสองฝั่งที่มีต่อนโยบายแจกเงินผ่านกระเป๋าเงินดิจิทัล ซึ่งเป็นนโยบายหาเสียงของพรรคเพื่อไทยในการเลือกตั้ง 2566 ที่เพิ่งผ่านพ้นไป บทความนี้จึงชวนวิเคราะห์ในรายละเอียดของนโยบายตามที่พรรคเพื่อไทยว่าไว้กันต่อ ว่าจะเป็นไปได้หรือไม่ที่นโยบายดังกล่าวจะบรรลุผลได้จริงตามที่พรรคเพื่อไทยตั้งเป้าหมายไว้
ในเอกสารแจกแจงรายละเอียดนโยบายหาเสียงของพรรคการเมืองที่เผยแพร่ทางเว็บไซต์ของสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) พรรคเพื่อไทยได้ให้รายละเอียดเกี่ยวกับงบประมาณที่จะใช้สำหรับการดำเนินนโยบายดังกล่าวไว้ว่า ใช้วงเงินทั้งสิ้น 560,000 ล้านบาท โดยมีที่มาจาก ‘การบริหารงบประมาณและระบบภาษี’ ซึ่งทางพรรคได้แจกแจงเพิ่มเติมถึงแหล่งรายได้ ดังนี้
- ประมาณการรายได้รัฐที่เพิ่มขึ้นในปี 2567 เท่ากับ 260,000 ล้านบาท
- ภาษีที่ได้มาจากผลคูณต่อเศรษฐกิจจากนโยบาย มูลค่า 100,000 ล้านบาท
- การบริหารจัดการงบประมาณ จำนวน 110,000 ล้านบาท
- การบริหารงบประมาณด้านสวัสดิการที่ซ้ำซ้อน จำนวน 90,000 ล้านบาท
แหล่งรายได้สี่ช่องทางข้างต้นตอกย้ำให้เห็นว่า แท้ที่จริงแล้ว นโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจนี้คือการใช้เงินงบประมาณมาแจกให้กับประชาชนผ่านช่องทาง ‘กระเป๋าเงินดิจิทัล’ และเป็นนโยบายการคลังที่มีนัยต่อการจัดเก็บภาษีจากประชาชนอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
จากสี่ช่องทางนี้ ช่องทางสำคัญที่อยากชวนคิดคือแหล่งรายได้ในข้อที่ 2 นั่นคือช่องทางการใช้ภาษีที่ได้มาจาก ‘ผลคูณต่อเศรษฐกิจ’ ที่มีมูลค่าถึง 100,000 ล้านบาท ซึ่งทำให้เกิดคำถามว่า พรรคเพื่อไทยประเมินมูลค่าของผลคูณสูงเกินจริงไปมากหรือไม่
นโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจนี้เป็นการผันเงินจากรัฐบาลสู่กระเป๋าประชาชน โดยหวังว่าการใช้จ่ายของเอกชนจะสร้างผลต่อการผลิตและรายได้อย่างต่อเนื่องเป็นลูกโซ่ ผ่านการหมุนเวียนของเม็ดเงินของโครงการในระบบเศรษฐกิจ ยิ่งเม็ดเงินมีจำนวนรอบที่หมุนเวียนมากขนาดไหน มูลค่าการผลิตและรายได้ก็จะยิ่งเติบโตมากเป็นทวีคูณ โดยนักเศรษฐศาสตร์เรียกปรากฏการณ์นี้ว่า ‘ตัวคูณทวีทางการคลัง’ (fiscal multiplier)
เพื่อให้เห็นภาพการทำงานของตัวคูณทวีทางการคลัง ขอสมมติง่ายๆ ว่า โดยปกติคนไทยใช้เงินในสัดส่วนร้อยละ 20 ของรายได้ที่เพิ่มขึ้นไปกับการจับจ่ายซื้อสินค้า ดังนั้นหากรัฐบาลผันเงิน 100 บาทเข้ากระเป๋าประชาชน เงินจำนวน 20 บาท จะถูกนำไปใช้เพื่อซื้อสินค้า ขณะที่เงินส่วนที่เหลือ (80 บาท) จะถูกเก็บออมไว้และไม่ได้ถูกนำไปใช้จ่าย หรือเรียกได้ว่าถูกกันออกไปจากการหมุนเวียนในเศรษฐกิจชั่วระยะหนึ่ง
ในส่วนเงิน 20 บาทที่ถูกนำไปใช้จ่ายจะกลับเข้ามาหมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจอีกรอบ หลังจากที่พ่อค้าผู้รับเงินจากการใช้จ่ายในรอบแรกนำเงินจำนวนนั้นไปใช้จ่ายต่อ ซึ่งตามข้อสมมติข้างต้น พ่อค้าก็จะใช้จ่ายในจำนวนร้อยละ 20 ของเงิน 20 บาท หรือคิดเป็น 4 บาท เพื่อนำไปซื้อสินค้าเช่นกัน ซึ่งเป็นการก่อให้เกิดการใช้จ่ายรอบที่สอง
ผู้อ่านคงจินตนาการกันต่อได้ว่า หลังจากนี้จะมีการใช้จ่ายเกิดขึ้นตามมาเป็นรอบที่สาม รอบที่สี่ ฯลฯ ต่อไปเรื่อยๆ โดยเงินที่ใช้จ่ายหมุนเวียนในแต่ละรอบมีปริมาณเท่ากับร้อยละ 20 ของเงินหมุนเวียนในรอบก่อนหน้า ดังนั้นปริมาณเงินที่ส่งต่อไปยังรอบการใช้จ่ายถัดไปจะลดน้อยลงเป็นลำดับ จนกลายเป็น 0 ในที่สุด
เมื่อรวมมูลค่าการใช้จ่ายที่เกิดขึ้นทั้งหมดจากเม็ดเงิน 100 บาทที่รัฐบาลเติมเข้าในระบบเศรษฐกิจในตอนต้น จะพบว่าเงินก้อนดังกล่าวได้สร้างให้เกิดมีมูลค่าธุรกรรมเศรษฐกิจรวมทั้งหมดเท่ากับ
100 + 20 + 4 + 0.8 +…
จากความรู้คณิตศาสตร์ระดับมัธยมศึกษา เราจะพบว่าผลรวมของลำดับตัวเลขข้างต้นมีกฎเกณฑ์ที่แสดงรูปความสัมพันธ์ได้ดังนี้
100 + (0.2 x 100)+ (0.2 x (0.2 x 100)) + … + (0.2 x (0.2 x…x 0.2 x 100)) +..
ซึ่งเราสามารถคำนวณค่าผลรวมได้เท่ากับ 1/(1-0.2) x 100 หรือคิดเป็น 125 บาท
ดังนั้นตัวคูณทวีทางการคลังในตัวอย่างนี้จึงมีค่าเท่ากับ 1.25 ซึ่งมีความหมายว่า เงินกระตุ้นเศรษฐกิจที่ส่งให้ประชาชนจับจ่ายสามารถสร้างมูลค่าเศรษฐกิจมากเป็น 1.25 เท่าของจำนวนที่รัฐได้ใส่เข้าไป
ตัวคูณทวีจะมีค่ามากหรือน้อยนั้นขึ้นอยู่กับ ‘สัดส่วนการใช้จ่ายจากรายได้ที่เพิ่มขึ้น’ หรือที่เรียกกันในทางวิชาการว่า marginal propensity to consume (MPC) โดยในตัวอย่างข้างต้น เราได้สมมติให้ MPC มีค่าเท่ากับ 0.2 (หรือร้อยละ 20) ซึ่งยิ่ง MPC มีค่ามากเท่าใด ค่าตัวคูณทวีก็จะมากตามไปด้วย
ย้อนกลับมาที่ตัวเลขภาษีที่พรรคเพื่อไทยคาดว่าจะเก็บได้จากผลคูณต่อเศรษฐกิจที่มีมูลค่าถึง 100,000 ล้านบาท ถ้าหากจะเหมาว่าภาษีที่จัดเก็บได้นี้มาจากภาษีมูลค่าเพิ่มทั้งหมด เราจะสามารถคำนวณย้อนกลับได้ว่า มูลค่าธุรกรรมทางเศรษฐกิจที่นำมาซึ่งภาษีมูลค่าเพิ่มจำนวน 100,000 ล้านบาทนั้นเป็นเท่าไหร่ โดยอ้างอิงจากอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มในปัจจุบันที่เท่ากับร้อยละ 7 ซึ่งพบว่าต้องเก็บจากมูลค่าธุรกรรมทางเศรษฐกิจประมาณ 1.428 ล้านล้านบาท เมื่อเทียบตัวเลขนี้กับวงเงินงบประมาณที่ใช้เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจในโครงการจำนวน 5.6 แสนล้านบาท นั่นหมายความว่าตัวคูณทวีทางการคลังจะเท่ากับ 2.55 กล่าวอีกนัยหนึ่ง ทุกๆ 1 บาทที่รัฐบาลใส่เข้าไปในโครงการจะก่อให้เกิดการใช้จ่ายและรายได้มูลค่า 2.55 บาท
และจากค่าตัวคูณทวีทางการคลังนี้ เราสามารถคำนวณย้อนกลับถึงค่า MPC ได้ว่าต้องมีค่าสูงถึงร้อยละ 60.8 เลยทีเดียว
นอกจากนี้ ค่าตัวคูณทวี 2.55 ที่อ้างอิงมาจากตัวเลขรายได้ภาษีที่พรรคเพื่อไทยคาดการณ์นี้ ก็สูงมากกว่าที่นักเศรษฐศาสตร์เคยพบในงานวิจัยที่ผ่านๆ มาอีกด้วย
จากรายงานของ Batini, Eyraud, Forni and Weber (2014) ที่ได้สรุปข้อค้นพบจากงานวิจัยก่อนหน้า ล้วนพบว่าค่าตัวคูณทวีในช่วงปีแรกของการกระตุ้นเศรษฐกิจผ่านการใช้จ่ายภาครัฐไม่ได้มีค่าสูงเท่าใด โดยในงานศึกษาที่ใช้ข้อมูลของประเทศสหรัฐฯ พบว่าค่าที่ประมาณได้ของตัวคูณทวีอยู่ระหว่าง 0.3-1.2
ระเบียบวิธีการวิจัยของงานศึกษาส่วนใหญ่จะอาศัยข้อมูลระดับมหภาค อาทิงานของ Ramey (2011) ใช้ข้อมูลรายจ่ายด้านการทหารของสหรัฐฯช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่สอง ซึ่งครอบคลุมช่วงสงครามเกาหลี สงครามเวียดนาม ช่วงที่มีการตอบโต้สหภาพโซเวียตในการรุกรานอัฟกานิสถาน รวมทั้งเหตุการณ์ 9/11
ในทุกเหตุการณ์ที่ระบุนี้ รายจ่ายด้านการทหารปรับเพิ่มสูงขึ้นกว่าภาวะปกติมากอย่างมีนัยสำคัญ โดยนักวิจัยใช้เทคนิคการวิเคราะห์ข้อมูลอนุกรมเวลาเพื่อประเมินผลกระทบที่ทำให้ผลผลิตมวลรวมหรือ GDP ในระยะเวลาต่างๆ มีการปรับตัวภายหลังจากที่เกิดรายจ่ายภาครัฐ ซึ่งงานศึกษาของ Ramey (2011) พบว่าค่าตัวคูณทวีทางการคลังในสี่ช่วงเวลาดังกล่าวมีค่าอยู่ระหว่าง 1.1–1.2
นอกจากข้อค้นพบจากงานวิจัยที่ใช้ข้อมูลระดับมหภาค มีงานศึกษาอีกฟากฝั่งหนึ่งที่อาศัยข้อมูลระดับจุลภาคจากการสำรวจกลุ่มตัวอย่างระดับครัวเรือน มาใช้วิเคราะห์ผลของนโยบายแบบเฉพาะเจาะจง อาทิ การใช้มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจของรัฐบาลสหรัฐฯ ที่ดำเนินผ่านการคืนภาษีในปี 2001 เพื่อค้นหาค่า MPC และค่าตัวคูณทวีทางการคลัง
กล่าวคือในปีดังกล่าวมีการปฏิรูปภาษีภายใต้กฎหมาย Economic Growth and Tax Relief Reconciliation Act (EGTRRA) ที่มีผลบังคับใช้ในเดือนพฤษภาคมปีเดียวกัน โดยในการปฏิรูปภาษีนี้ อัตราภาษีรายได้ของรัฐบาลกลางในกลุ่มรายได้ระดับล่างสุดจะลดลงจากร้อยละ 15 เหลือเพียงร้อยละ 10 และมีผลย้อนหลังกลับไปถึงเดือนมกราคม 2001 ด้วย
ดังนั้น คนที่มีรายได้อยู่ในกลุ่มดังกล่าวได้รับเงินภาษีที่จ่ายไปคืนกลับมาภายในปีนั้นเลย โดยรัฐบาลส่งเช็คเงินคืนภาษีให้กับคนกลุ่มดังกล่าวในช่วงระหว่างเดือนกรกฎาคมถึงกันยายน 2001 และจะแจ้งลำดับก่อนหลังของการได้รับเช็คให้ทราบก่อนในเดือนมิถุนายน นอกจากนี้กระทรวงการคลังยังส่งจดหมายไปยังผู้ที่จะได้รับเช็คคืนภาษี โดยแจ้งให้แต่ละรายทราบว่าเช็คจะส่งไปถึงมือผู้รับภายในสัปดาห์ใดอีกด้วย
ในการคืนเงินภาษีครั้งนี้มีผู้เสียภาษีที่ได้รับเช็คทั้งหมด 92 ล้านคน โดยมูลค่าเงินคืนสูงสุดอยู่ที่ 600 เหรียญสหรัฐต่อคู่สมรส คิดเป็นค่าใช้จ่ายทั้งสิ้น 38,000 ล้านเหรียญสหรัฐ หรือประมาณ 0.4% ของ GDP ในปี 2001
การคืนภาษีครั้งนี้จึงมีความคล้ายคลึงกับนโยบายผันเงินเข้ากระเป๋าประชาชนตามที่ได้เกริ่นไว้ในตอนต้นบทความ เพราะเป็นการโอนเงินจำนวนมหาศาลเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจ อีกทั้งยังมีวิธีการดำเนินการที่เหมาะจะใช้เพื่อศึกษาผลกระทบเชิงนโยบาย ตามระเบียบวิธีวิจัยที่เรียกว่าการทดลองสุ่มแบบมีกลุ่มควบคุม หรือ randomized control trial ซึ่งถือได้ว่าเป็นมาตรฐานทองคำของการประเมินผลนโยบายในปัจจุบัน เพราะ
- แต่ละครัวเรือนที่ได้รับเงินคืนภาษี ได้เป็นเงินก้อนในครั้งเดียว โดยครัวเรือนส่วนใหญ่ได้รับเงินโอนรายละ 300 เหรียญสหรัฐ
- คนที่ได้รับสิทธิ์สามารถคาดการณ์ได้ว่าเงินคืนภาษีจะมาในช่วงไหน กล่าวได้ว่าไม่ใช่เป็นสถานการณ์ ‘ส้มหล่น’ ที่ผู้รับไม่รู้ตัวมาก่อน ผู้วิจัยจึงสามารถคาดการณ์ได้ว่าการตอบสนองของการใช้จ่ายที่เป็นผลจากเงินภาษีที่ได้รับคืน จะเกิดขึ้นเมื่อใดด้วย
- รัฐบาลใช้ตัวเลขสองตัวท้ายในหมายเลขประจำตัวผู้เสียภาษีเป็นตัวกำหนดลำดับการได้รับเงินคืน ดังนั้นลำดับของการได้รับเงินคืนจึงเป็นเสมือนการสุ่มแจก ไม่ได้เกี่ยวโยงกับตัวชี้วัดหรือลักษณะอื่นใดของครัวเรือน
เมื่อนักวิจัยสามารถแยกแยะกลุ่มที่ได้รับเงินโอน (หรือเรียกว่าเป็น ‘กลุ่มผู้ได้รับผลของนโยบาย’) ออกจากกลุ่มที่ไม่ได้รับเงิน (หรือเรียกว่า ‘กลุ่มควบคุม’) ได้ ก็ทำให้สามารถประเมินได้ว่าการคืนเงินภาษีทำให้มีการใช้จ่ายเพิ่มขึ้นมากน้อยเพียงใด โดยดูจากความแตกต่างในการใช้จ่ายของครัวเรือนสองกลุ่มนั้น ในช่วงก่อน-หลังการดำเนินนโยบาย
งานวิจัยเชิงประจักษ์ของ Hamilton (2008) และ Misra and Surico (2014) ต่างพบว่า ครัวเรือนที่ได้รับเงินคืนภาษีจะมีการใช้จ่ายในสินค้าบริโภคเพิ่มขึ้นโดยเฉลี่ย 0.25 ในทุกๆ 1 ดอลลาร์สหรัฐที่ได้รับมา
ตัวเลข 0.25 บ่งชี้ถึง MPC ของผู้บริโภคสหรัฐฯ ซึ่งเท่ากับว่า ตัวคูณทวีทางการคลัง มีค่าเท่ากับ 1.33 โดยตัวเลขที่พบในงานศึกษานี้สูงกว่าค่าที่พบในงานศึกษาที่ใช้ข้อมูลเศรษฐศาสตร์มหภาค
อย่างไรก็ดี หลักฐานที่อ้างอิงได้จากงานวิจัยเชิงประจักษ์ข้างต้นล้วนพบว่าค่าตัวคูณทวีทางการคลังต่ำกว่า 2.55 มาก ดังนั้นจึงเป็นไปได้ยากว่า รายได้ภาษีที่ได้มาจากผลคูณต่อเศรษฐกิจจะมีมูลค่ามากถึง 100,000 ล้านบาทตามที่พรรคเพื่อไทยระบุไว้ในเอกสารนำส่ง กกต.
หากเป็นเช่นนี้ ย่อมมีคำถามตามมาได้ว่า รัฐบาลจะทำอย่างไร เมื่อพบว่ารายได้ภาษีที่คาดการณ์ไว้ไม่เพียงพอจะไฟแนนซ์ งบประมาณจำนวน 5.6 แสนล้านบาทของโครงการนี้?
หากรัฐบาลไม่ตัดลดงบประมาณด้านอื่นเพื่อโยกงบมาอุดรายจ่ายของโครงการเงินดิจิทัลนี้ รัฐบาลก็คงไม่มีทางเลือกอื่นใดนอกจากใช้วิธีการกู้และก่อหนี้ ซึ่งนั่นหมายความว่าหนี้รัฐบาลที่ใกล้จะแตะระดับ 10 ล้านล้านบาทในขณะนี้ จะต้องพอกพูนเพิ่มขึ้นไปอีก พร้อมๆ กับภาระที่ต้องชำระหนี้ที่มากขึ้นในวันข้างหน้าอีกด้วย
ประชาชนที่ตระหนักรู้ว่า หนี้สาธารณะที่ก่อไว้ในวันนี้ แท้ที่จริงคือภาระภาษีที่รอเรียกเก็บในวันหน้า ย่อมจะเตรียมแผนรองรับ ด้วยวิธีลดการใช้จ่ายในปัจจุบันและเก็บออมเงินไว้ เพื่อจะได้มีทรัพย์สมบัติเพียงพอจะนำมาจ่ายภาษีในอนาคต
การคาดการณ์ดังกล่าวจะส่งผลให้ประชาชนปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการใช้จ่าย โดยลดการใช้จ่ายรายได้ในวันนี้น้อยลงกว่าเดิม พูดอีกนัยหนึ่งคือ ค่า MPC ก็จะปรับลดลงกว่าเดิม
เมื่อค่า MPC ลดลง ค่าตัวคูณทวีก็จะลดลงตามไปด้วย ซึ่งส่งผลให้นโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจที่พรรคเพื่อไทยฝากความหวังไว้ จะไม่ได้ให้ผลเลิศตามที่คาดในที่สุด
เรื่องนี้จึงอยากจะขอฝากไว้เป็นข้อคิดสำหรับพรรคเพื่อไทย
เอกสารอ้างอิง
Nicoletta Batini & Luc Eyraud & Lorenzo Forni & Miss Anke Weber, (2014). “Fiscal Multipliers: Size, Determinants, and Use in Macroeconomic Projections,” IMF Technical Notes and Manuals 2014/004, International Monetary Fund.
Hamilton, D. (2008): “A Reexamination of Johnson, Parker, and Souleles 2001 Tax Rebate Esti- mate,” mimeo.
Misra, Kanishka, and Paolo Surico. (2014). “Consumption, Income Changes, and Heterogeneity: Evidence from Two Fiscal Stimulus Programs.” American Economic Journal: Macroeconomics, 6 (4): 84-106.
Valerie A. Ramey (2011) “Identifying Government Spending Shocks: It’s all in the Timing”, The Quarterly Journal of Economics, Vol. 126 (1), February, pp. 1-50.
เรื่อง: วิมุต วานิชเจริญธรรม
