อิสร์กุล อุณหเกตุ เรื่อง
นับตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี 2475 เป็นต้นมา ไทยผ่านประสบการณ์การรัฐประหารมาแล้วทั้งสิ้น 13 ครั้ง หรือเฉลี่ยแล้วจะมีการรัฐประหารทุกๆ 6 ปี 7 เดือน การเกิดรัฐประหารบ่อยครั้งส่งผลด้านลบต่อการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย (democratization) โดยประชาธิปไตยที่ล้มลุกคลุกคลานเช่นนี้ สามารถอธิบายได้ด้วยทฤษฎีว่าด้วยความสถาพรของประชาธิปไตย (democratic consolidation)
ในหนังสือเรื่อง ‘Economic Origins of Dictatorship and Democracy’ (2006) นักเศรษฐศาสตร์สถาบันอย่าง Daron Acemoglu และ James A. Robinson อธิบายว่า เมื่อประเทศหนึ่งๆ เปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยแล้ว สถาบันที่มีลักษณะเป็นประชาธิปไตยนั้นๆ จะหยั่งรากลึกและยืนหยัดข้ามช่วงเวลาได้หรือไม่ ขึ้นอยู่กับปัจจัยหลายปัจจัย โดยเฉพาะการทำรัฐประหารโดยกองทัพ ด้วยเหตุนี้ทฤษฎีว่าด้วยความสถาพรของประชาธิปไตย จึงอาจถูกเรียกอีกแบบได้ว่า ‘ทฤษฎีว่าด้วยการรัฐประหาร’
ว่าด้วยการรัฐประหาร
การเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยกับการรัฐประหารเป็นด้านกลับของกันและกัน หนังสือของ Acemoglu และ Robinson เริ่มต้นอธิบายกระบวนการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย โดยแบ่งคนออกเป็นสองกลุ่ม ได้แก่ ชนชั้นนำ และพลเมือง
คนทั้งสองกลุ่มนี้ต้องการนโยบายที่มีหน้าตาแตกต่างกัน เช่น ชนชั้นนำที่มีฐานะทางเศรษฐกิจดีกว่า มักไม่ต้องการให้เก็บภาษีในอัตราสูง และไม่ต้องการให้เกิดการกระจายรายได้ ซึ่งตรงข้ามกันกับพลเมือง ความต้องการนโยบายที่แตกต่างกันนี้นำมาซึ่งความขัดแย้งอยู่เสมอ ซึ่งปลายทางของความขัดแย้งดังกล่าว จะถูกตัดสินจากอำนาจทางการเมือง โดยกลุ่มที่มีอำนาจทางการเมืองมากกว่า ย่อมสามารถกำหนดนโยบายที่เอื้อกับประโยชน์ของฝ่ายตนได้มากกว่า
อำนาจทางการเมืองของคนทั้งสองกลุ่มนี้ จะแตกต่างกันไปตามแต่ลักษณะของสถาบันทางการเมือง โดยเฉพาะการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจทางการเมือง เช่น ในระบอบการปกครองที่ไม่เป็นประชาธิปไตยนั้น ชนชั้นนำเป็นผู้มีอำนาจทางการเมืองโดยนิตินัย (de jure) ทำให้สามารถเลือกนโยบายที่ตนต้องการได้ ด้วยการจำกัดการมีส่วนร่วมของพลเมือง
อย่างไรก็ตาม ในสถานการณ์ที่เกิดภาวะ ‘ช็อก’ ขึ้นในสังคมเศรษฐกิจ เช่น วิกฤตการณ์พืชผลการเกษตร ภาวะเศรษฐกิจตกต่ำ ตลอดจนสงคราม พลเมืองซึ่งเป็นคนกลุ่มใหญ่ของสังคม อาจรวมตัวกันท้าทายระบอบดังกล่าวได้ผ่านการชุมนุม การเดินขบวนประท้วง การก่อการจราจล หรือแม้กระทั่งการปฏิวัติ ซึ่งล้วนเป็นการเพิ่มอำนาจทางการเมืองโดยพฤตินัย (de facto) และกลายเป็นภัยคุกคามต่อความมั่นคงของชนชั้นนำ เมื่อเผชิญความเสี่ยงว่าอาจถูกโค่นล้มจากอำนาจอย่างถอนรากถอนโคน ชนชั้นนำจึงจำเป็นต้องยอมเปลี่ยนแปลงสถาบันทางการเมืองให้เป็นประชาธิปไตยมากขึ้น
ทั้งนี้ ในระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยนั้น ชนชั้นนำไม่อาจจำกัดการมีส่วนร่วมของพลเมือง เพื่อกำหนดนโยบายตามที่ตนต้องการได้ ชนชั้นนำจึงมีแรงจูงใจที่จะสนับสนุน หรืออุดหนุนให้ทหารก่อการรัฐประหาร ดังนั้นหากเกิดเหตุการณ์วุ่นวายขึ้นในสังคม กองทัพที่อยู่ข้างเดียวกันกับชนชั้นนำ อาจใช้โอกาสนี้เพื่อยึดอำนาจ จากนั้นชนชั้นนำก็จะสามารถเปลี่ยนแปลงสถาบันทางการเมืองเสียใหม่ ให้กลายเป็นระบอบที่มีความเป็นประชาธิปไตยลดน้อยลง ด้วยเหตุนี้ ความสถาพรของประชาธิปไตยจึงขึ้นอยู่กับบทบาทของกองทัพเป็นสำคัญ
ว่าด้วยเผด็จการทหาร
อย่างไรก็ตาม กองทัพอาจถูกมองเป็นกลุ่มผลประโยชน์ ซึ่งมิได้เป็นอันหนึ่งอันเดียวกับชนชั้นนำเสมอไป งานศึกษาของ Acemoglu, Ticchi และ Vindigni (2010) เสนอว่า การใช้ความรุนแรงในสังคมนั้นถูกผูกขาดโดยกองทัพ ดังนั้น ชนชั้นนำในระบอบคณาธิปไตย (oligarchy) จึงต้องการกองทัพ โดยเฉพาะในการใช้กำลังเข้าปราบปรามพลเมือง เพื่อมิให้เกิดกระบวนการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย
หากเรามองกองทัพเป็นกลุ่มผลประโยชน์กลุ่มหนึ่งแล้ว การมีกองทัพที่เข้มแข็งก็เป็น ‘ดาบสองคม’ ของชนชั้นนำ เพราะในทางหนึ่ง ยิ่งมีกองทัพที่เข้มแข็ง การป้องกันการเกิดประชาธิปไตยยิ่งมีประสิทธิภาพ แต่อีกทางหนึ่งชนชั้นนำก็จำเป็นต้องมอบสิ่งที่กองทัพต้องการ เช่น ค่าจ้างที่มีประสิทธิภาพ (efficiency wage) เพื่อหลีกเลี่ยงความเสี่ยงที่จะถูกกองทัพยึดอำนาจเสียเอง ดังนั้นทหารจึงอาจเป็นได้ทั้ง (1) เครื่องมือสนับสนุนชนชั้นนำ เช่น บราซิลในสมัยประธานาธิบดี Getúlio Vargas ฟิลิปปินส์ในสมัยประธานาธิบดี Ferdinand Marcos และเปรูในสมัยประธานธิบดี Alberto Fujimori หรือ (2) เผด็จการทหาร ดังเช่นที่เคยเกิดขึ้นในปากีสถาน ตุรกี กัวเตมาลา และประเทศอื่นๆ รวมถึงในไทยหลังจากปี 2475 เป็นต้นมา
ว่าด้วยค่าจ้างที่มีประสิทธิภาพของกองทัพ
ในเมื่อการมีกองทัพที่เข้มแข็งเป็น ‘ดาบสองคม’ ของชนชั้นนำ ดังนั้น เพื่อหลีกเลี่ยงความเสี่ยงที่จะถูกกองทัพยึดอำนาจเสียเอง ชนชั้นนำจึงจำเป็นต้องจ่ายค่าจ้างที่มีประสิทธิภาพให้แก่กองทัพ ในกรณีของไทยนั้น เราอาจสังเกตได้จากงบประมาณของกระทรวงกลาโหมที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง นับตั้งแต่การรัฐประหารในปี 2549 เป็นต้นมา ไม่เว้นแม้กระทั่งในสมัยรัฐบาลพลเรือน จึงอาจไม่ผิดนักหากจะกล่าวว่า งบประมาณของกระทรวงกลาโหมที่เพิ่มขึ้นนี้ เป็น ‘ค่าจ้าง’ ในการป้องกันการรัฐประหาร แต่แน่นอนว่ายังไม่มี ‘ประสิทธิภาพ’ เพียงพอ
นอกจากนี้ เมื่อชนชั้นนำสร้างกองทัพที่ทรงพลังขึ้นมา กองทัพจะกลายเป็นผู้เล่นที่สำคัญในสังคมการเมืองต่อไป แม้จะมีการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยแล้วก็ตาม ความสามารถในการก่อรัฐประหารของกองทัพ นับเป็นภัยคุกคามต่อความสถาพรของประชาธิปไตย โดยเฉพาะในช่วงที่ประชาธิปไตยกำลังเริ่มก่อร่างสร้างตัว สถานการณ์ดังกล่าวจะดำรงอยู่จนกว่าจะมีการปฏิรูปกองทัพ
ด้วยเหตุนี้ หากต้องการให้ประชาธิปไตยอยู่รอด ก็จำเป็นต้องปฏิรูปกองทัพ ซึ่งผลที่ตามมาอาจเป็นไปในทิศทางตรงกันข้าม เพราะเมื่อกองทัพคาดการณ์ว่าจะถูกปฏิรูป และลดทอนค่าเช่าทางเศรษฐกิจ กองทัพอาจยิ่งมีแรงจูงใจที่จะทำรัฐประหารมากขึ้น
กล่าวโดยสรุปแล้ว Acemoglu, Ticchi และ Vindigni (2010) เห็นว่า เผด็จการทหารอาจเกิดขึ้นได้ทั้งในระบอบที่ไม่เป็นประชาธิปไตย และระบอบประชาธิปไตย โดยในระบอบที่ไม่เป็นประชาธิปไตยนั้น กองทัพอาจทำรัฐประหารยึดอำนาจจากชนชั้นนำ เพื่อผลประโยชน์ที่มากขึ้นสำหรับสมาชิกในกองทัพ ขณะที่ในระบอบประชาธิปไตยนั้น กองทัพที่เข้มแข็ง (ซึ่งเป็นมรดกสืบทอดมาจากสมัยคณาธิปไตย) มักต่อต้านการปฏิรูป และนำไปสู่การทำรัฐประหารในที่สุด
มองอนาคตรัฐประหาร
“ถ้าการเมืองไม่เป็นต้นเหตุของการจลาจล การปฏิวัติจะไม่เกิดขึ้น” คือคำตอบของ พล.อ.อภิรัชต์ คงสมพงษ์ ผู้บัญชาการทหารบก เมื่อถูกสื่อมวลชนถามว่า ทหารจะทำรัฐประหารอีกหรือไม่
คำตอบแบบไม่ฟันธงนี้ถูกตีความไปอย่างหลากหลาย และสร้างความกังวลว่าจะเกิดการรัฐประหารขึ้นอีกในอนาคตอันใกล้ โดยเฉพาะในช่วงก่อนการเลือกตั้ง หรือแม้กระทั่งหลังการเลือกตั้ง หากผลที่ออกมาไม่เป็นใจกับคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.)
หากมองผ่านสายตานักเศรษฐศาสตร์สถาบันแล้ว คำตอบดังกล่าวไม่เป็นที่น่าแปลกใจนัก เพราะกองทัพมีแรงจูงใจที่จะทำเช่นนั้น และเรายังคงต้องตั้งคำถามเช่นนี้เรื่อยไป จนกว่าจะถึงวันที่มีการปฏิรูปกองทัพอย่างแท้จริง
แม้ว่าวันนั้นอาจไม่มีทางมาถึงก็ตาม.
อ่านเพิ่มเติม
Acemoglu, D., & Robinson, J. A. (2005). Economic Origins of Dictatorship and Democracy. Cambridge University Press.
Acemoglu, D., Ticchi, D., & Vindigni, A. (2010). A Theory of Military Dictatorships. American Economic Journal: Macroeconomics, 2(1), 1-42.
