วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร เรื่อง
เมื่อประเทศหนึ่งประสบความสำเร็จในการพัฒนา โดยยกระดับตัวเองจากสถานะยากจนสู่ความร่ำรวยแล้ว ประชาธิปไตยจะเกิดขึ้นตามมาโดยอัตโนมัติหรือไม่ นี่เป็นคำถามคลาสสิกข้อหนึ่งของแวดวงเศรษฐศาสตร์การเมือง
ประสบการณ์ของ “เสือเศรษฐกิจ” แห่งเอเชียทั้งสาม คือ เกาหลีใต้ ไต้หวัน และสิงคโปร์ ทำลายความเชื่อดั้งเดิมที่ว่าความร่ำรวยจะเปลี่ยนแปลงระบอบการเมืองโดยอัตโนมัติ ทั้งยังเผยให้เห็นความคดเคี้ยวของวิถีประชาธิปไตยในดินแดนตะวันออก
แต่ความคดเคี้ยวดังกล่าวไม่ได้เป็นเรื่องการเมืองอย่างเดียวเท่านั้น ยุทธศาสตร์การพัฒนาที่แต่ละประเทศเลือกใช้มีผลไม่น้อยต่อเส้นทางประชาธิปไตยหลังความมั่งคั่ง
คนส่วนใหญ่มักมองเสือเศรษฐกิจทั้งสามแห่งเอเชียตะวันออกว่าประสบความสำเร็จด้วยการใช้แนวทาง รัฐนำตลาด (state-led development) ซึ่งไม่ผิดแต่อย่างใด เพราะรัฐบาลของทั้งเกาหลีใต้ ไต้หวัน และสิงคโปร์ ต่างมีบทบาทแข็งขันในการเลือกอุตสาหกรรมเป้าหมายและชี้นำการลงทุนของภาคเอกชน โดยเฉพาะในช่วงเริ่มต้นการพัฒนาประเทศหลังสงครามโลก
อย่างไรก็ดี การให้ความสำคัญกับบทบาทรัฐนำตลาดเป็นหลัก ก็ทำให้ความหลากหลายของยุทธศาสตร์การพัฒนาที่ต่างกันในแต่ละประเทศถูกละเลยไปโดยปริยาย
East Asian models เป็นโมเดลการพัฒนาที่เราต้องใส่ตัว s ตามหลังด้วยเสมอ เพราะเสือทั้งสามไม่ได้เติบโตในป่าเดียวกัน เสือแต่ละตัวออกเดินทางในป่าคนละแบบ เผชิญศัตรูบนทุ่งหญ้าและสภาพแวดล้อมต่างชนิด จึงต้องต่อสู้เอาตัวรอดด้วยวิธีที่ต่างกัน
เกาหลีใต้ – กับประชาธิปไตยแบบเผชิญหน้า
เกาหลีใต้ในยุคของนายพลปักจุงฮี (1963-79) ต้องการเดินตามรอยญี่ปุ่น จึงเลือกยุทธศาสตร์สร้างกิจการท้องถิ่นให้กลายเป็นบรรษัทยักษ์ใหญ่ระดับโลก รัฐบาลใช้มาตรการทุกทางเพื่อกระตุ้นให้บริษัทอุตสาหกรรมขยายขนาดการผลิตระดับองค์กรให้มากที่สุด รวมถึงกดดันให้ส่งออกไปแข่งขันในตลาดโลกให้เร็วที่สุดด้วย ธนาคารเอกชนถูกรัฐบาลเข้าควบคุม เพื่อที่รัฐจะสามารถใช้ “สินเชื่อนโยบาย” ในการชี้นำและจัดการบริษัทท้องถิ่น
เป้าหมายหลักของเกาหลีใต้มีอยู่เพียงอย่างเดียวคือ “อัตราการเติบโต” แม้ว่าในบางช่วงเวลาการรักษาอัตราการเติบโตให้สูงต่อเนื่องจะต้องแลกมาด้วยเงินเฟ้อระดับสูง แต่รัฐบาลปักจุงฮีก็ยอมให้เงินเฟ้อบางช่วงสูงถึงร้อยละ 20 เพื่อรักษาโมเมนตัมของการลงทุนและการขยายตัวทางเศรษฐกิจ
ยุทธศาสตร์ของเกาหลีใต้ประสบความสำเร็จตามเป้า แชโบล (chaebol) ที่เราเห็นในทุกวันนี้ ไม่ว่าจะเป็น Samsung หรือ Hyundai ล้วนเป็นผลผลิตของนโยบายอุตสาหกรรมเข้มข้นที่สร้างกิจการท้องถิ่นให้เติบโตจนกลายเป็นผู้เล่นระดับโลกได้ในเวลาเพียงไม่กี่ทศวรรษ
อย่างไรก็ดี ยุทธศาสตร์ดังกล่าวสร้าง ผู้ชนะและผู้แพ้ ในระบบค่อนข้างชัดเจน รัฐบาลทหารอยู่ในอำนาจได้ยาวนานโดยอ้างความชอบธรรมจากความสำเร็จทางเศรษฐกิจ แชโบลผงาดเป็นยักษ์ใหญ่ด้วยสินทรัพย์มหาศาล แต่ในขณะเดียวกัน แรงงานก็ถูกกดขี่ค่าแรงมาหลายสิบปี ธุรกิจขนาดเล็กไม่ได้รับการเหลียวแล ส่วนชนชั้นกลางเองก็กระอักกระอ่วน เพราะถึงแม้ชีวิตความเป็นอยู่จะดีขึ้น แต่แทบไม่มีทางเลือกอื่นใด นอกจากการแข่งขันกันเองเพื่อให้ได้เป็นมนุษย์เงินเดือนในแชโบลไม่กี่รายที่ครองตลาดแทบทุกตลาดในประเทศ
เส้นทางประชาธิปไตยในเกาหลีใต้จึงเต็มไปด้วยการเผชิญหน้าและความแตกแยก ความเหลื่อมล้ำเพิ่มขึ้นในหลายมิติตลอดการพัฒนา การประท้วงเรียกร้องประชาธิปไตยครั้งใหญ่ที่ควังจูในปี 1980 นำไปสู่การปราบปรามอย่างรุนแรงและการสูญเสียนับร้อยชีวิต แม้รัฐบาลทหารจะเริ่มมาตรการผ่อนคลายในระยะต่อมา โดยยอมรับข้อเรียกร้องของมวลชนให้มีการเลือกประธานาธิบดีทางตรงในปี 1987 แต่เส้นทางการเมืองของเกาหลีใต้ก็แทบไม่เคยราบเรียบ
ในระยะแรก ความแตกแยกภายในของฝ่ายประชาธิปไตยทำให้ฝ่ายทหารชนะเลือกตั้ง จนสามารถรักษาการนำในช่วง “เปลี่ยนผ่าน” ทางการเมืองได้ ต่อมาก็ยังมีปัญหาภูมิภาคนิยมและความขัดแย้งระหว่างฝ่ายแรงงานและฝ่ายบริหารอยู่เป็นระยะ การคอร์รัปชันอันเกิดจากความสัมพันธ์ใกล้ชิดระหว่างผู้นำรัฐบาลกับแชโบลก็ยังดำรงอยู่ และนำไปสู่การเดินขบวนประท้วงบนท้องถนนอย่างกว้างขวางในปี 2016 ดังนั้น แม้เกาหลีใต้จะเป็นประชาธิปไตยมาหลายทศวรรษ แต่งานศึกษาจำนวนมากเห็นพ้องกันว่า เกาหลีใต้ยังไม่ได้เข้าสู่ระบบการเมืองที่มีเสถียรภาพเท่าใดนัก
ไต้หวัน – กับการเปิดเสรีแบบค่อยเป็นค่อยไป
แม้รัฐบาลทหารจะมีบทบาทนำในการพัฒนาเศรษฐกิจเช่นเดียวกัน แต่ไต้หวันเลือกยุทธศาสตร์คนละแบบกับเกาหลีใต้ โดยใช้ความเข้มแข็งของรัฐไปสนับสนุน กิจการท้องถิ่นขนาดเล็ก (SMEs) นอกจากนี้ยังให้ความสำคัญกับการรักษาเสถียรภาพด้านอื่น (เช่น เงินเฟ้อและการกระจายรายได้) ไปพร้อมกับการเจริญเติบโต จนทำให้ดูเผินๆ แล้ว แนวทางการพัฒนาของไต้หวันช่วงทศวรรษ 1950-1990 มีลักษณะใกล้เคียงกับสิ่งที่เรียกว่า การเติบโตแบบมีส่วนร่วม (inclusive growth) ในปัจจุบัน
ที่ต้องบอกว่า “ดูเผินๆ” ก็เพราะแนวทางการพัฒนาดังกล่าวไม่ได้เกิดจากคุณธรรมของผู้นำไต้หวันหรือการตัดสินใจที่ยึดหลักวิชาของบรรดาเทคโนแครต แต่มีแรงผลักดันมาจากปัจจัยทางการเมืองเป็นหลัก
ทั้งนี้ก็เพราะการเติบโตยุคไล่กวดของไต้หวันอยู่ภายใต้การนำของพรรคก๊กมินตั๋ง (Kuomintang) ซึ่งเป็นพรรค “คนนอก” ที่เข้ามาคุมเกาะฟอร์โมซาหลังจากพ่ายแพ้สงครามในจีนแผ่นดินใหญ่ สถานะคนนอกทำให้พรรคก๊กมินตั๋งไม่อยากเพิ่มอำนาจให้กับทุนท้องถิ่นมากนัก เพราะกลัวว่าทุนขนาดใหญ่จะขึ้นมาท้าทายอำนาจพรรคได้ ในขณะที่ความพ่ายแพ้จากสงครามทำให้พรรคให้ความสำคัญกับการปฏิรูปที่ดินตั้งแต่ต้น (เพื่อดึงชาวนามาเป็นพวก) และระแวดระวังกับความผันผวนทางเศรษฐกิจ (ที่อาจสร้างความไม่พอใจและการลุกฮือของประชาชน) เป็นพิเศษ
การเติบโต “แบบมีส่วนร่วม” จึงกลายเป็นแนวทางการพัฒนาของไต้หวันและยืนหยัดอยู่ได้หลายทศวรรษ ด้วยเหตุผลทางการเมืองเสียมากกว่าเหตุผลทางเศรษฐกิจ
ยุทธศาสตร์การพัฒนาดังกล่าวประกอบกับการเปิดให้มีการเลือกตั้งระดับท้องถิ่นและการมีความขัดแย้งยืดเยื้อกับจีน กลายเป็นปัจจัยเกื้อหนุนให้ชนชั้นนำของไต้หวันสามารถต่อรองระหว่างกันเพื่อกำกับกระบวนการเปิดเสรีทางการเมืองได้มากกว่าเกาหลีใต้
ในด้านหนึ่ง ถึงแม้พรรคก๊กมินตั๋งจะควบคุมการเมืองส่วนกลางแบบเบ็ดเสร็จ แต่ก็เปิดให้มีการเลือกตั้งระดับท้องถิ่นมาตลอด เพราะพรรคต้องการใช้การเลือกตั้งท้องถิ่นเป็นช่องทางจัดการฐานเสียงและศัตรูของตนเอง แต่ในขณะเดียวกัน ฝ่ายประชาธิปไตยและประชาชนเองก็มีพื้นที่ทางการเมือง อีกทั้งยังได้เรียนรู้วิธีการจัดองค์กรและการต่อสู้เชิงนโยบายด้วย การเลือกตั้งท้องถิ่นจึงเป็นกลไกทางสถาบันสำคัญที่สนับสนุนวิถีประชาธิปไตยแบบค่อยเป็นค่อยไปของไต้หวัน
ในอีกด้านหนึ่ง ความขัดแย้งกับสาธารณรัฐประชาชนจีนต่อปัญหาอธิปไตยและสถานะทางการเมืองก็ทำให้กลุ่มพลังต่างๆ ในไต้หวันอยู่ในสภาวะมีศัตรูร่วม (common enemy) อยู่ตลอดเวลา ซึ่งเอื้อให้ชนชั้นนำต่างกลุ่มสามารถเจรจาและต่อรองกันได้ในช่วงเวลาสำคัญที่ต้องรักษาผลประโยชน์ของประเทศร่วมกัน
เมื่อประเทศเติบโตอย่างต่อเนื่อง พรรคก๊กมินตั๋งก็ใช้มาตรการผ่อนคลายทางการเมืองกับฝ่ายตรงข้ามตั้งแต่ทศวรรษ 1980 เริ่มจากการเจรจานอกรอบกับฝ่ายต่อต้าน (ปี 1981) ยอมให้มีการตั้งพรรคการเมืองลงเลือกตั้งแข่งขันได้ (ปี 1986) และยกเลิกกฎอัยการศึกหลังใช้มาเกือบสี่สิบปี (ปี 1987)
แต่ก็เป็นเวลาอีกราวหนึ่งทศวรรษ กว่าที่ประชาธิปไตยเต็มใบจะเกิดขึ้นในไต้หวันเมื่อมีการเลือกตั้งประธานาธิบดีทางตรงอย่างเสรีในปี 1996 ซึ่งเป็นช่วงเวลาเดียวกันกับที่ไต้หวันก้าวสู่การเป็นประเทศรายได้สูง นับจากนั้นมา การเมืองของไต้หวันก็ค่อยๆ ก้าวสู่ระบบที่มีสองพรรคใหญ่แข่งขันและผลัดกันเป็นรัฐบาล โดยพรรคก๊กมินตั๋งได้เป็นรัฐบาลในปี 1996-2000 และปี 2008-2016 ส่วนพรรค Democratic Progressive Party ได้เป็นรัฐบาลในปี 2000-2008 และจาก 2016 จนถึงปัจจุบัน
บทเรียนจากเกาหลีใต้และไต้หวัน
ประสบการณ์ของเกาหลีใต้กับไต้หวันช่วยเราเข้าใจความหลายหลายภายในหมู่รัฐพัฒนา (developmental states) ได้ดีขึ้น เพราะถึงแม้รัฐของทั้งสองประเทศอาจมีความสามารถพอๆ กัน แต่ทั้งคู่ก็ใช้ความเข้มแข็งไปกับเป้าหมายคนละแบบด้วยเงื่อนไขทางสังคมและการเมืองที่ต่างกัน
เส้นทางของสองประเทศยังช่วยเพิ่มความเข้าใจที่เรามีต่อบทบาทของผู้นำเผด็จการกับการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยด้วย
งานวิชาการกลุ่มหนึ่งเสนอว่า ผู้นำเผด็จการจะยอม “เปิดพื้นที่” ให้มีการเลือกตั้ง ก็ต่อเมื่อคำนวณแล้วว่าตนเองจะสามารถชนะเลือกตั้งและกลับมามีอำนาจได้ในระบอบการเมืองแบบใหม่ ประชาธิปไตยจึงเป็นเรื่องการประเมินผลได้-ผลเสียของกลุ่มผู้นำเป็นหลัก ไต้หวันมักถูกหยิบยกขึ้นมาเป็นกรณีสนับสนุนทฤษฏีนี้ เพราะกว่าที่พรรคก๊กมินตั๋งจะยอมผ่อนคลายทางการเมือง (กลางทศวรรษ 1990) ก็ต้องรอจนถึงจุดที่พรรคครองอำนาจมานานจนมั่นใจแล้วว่าสามารถเอาชนะคู่ต่อสู้ภายใต้กติกาประชาธิปไตยได้
แต่ข้อเสนอที่มีศูนย์กลางอยู่ที่การตัดสินใจของผู้นำดังกล่าวน่าจะถูกเพียงครึ่งหนึ่งเท่านั้น เพราะการเปิดเสรีทางการเมืองที่ผู้นำควบคุมจังหวะและรูปแบบได้ย่อมเกิดขึ้นยากกว่านี้มาก หากไต้หวันไม่ได้ดำเนินยุทธศาสตร์การพัฒนาที่เอื้อให้ดอกผลของการเติบโตทางเศรษฐกิจกระจายตัวอย่างค่อนข้างทั่วถึง ทั้งยังรักษาเสถียรภาพด้านมหภาคได้ดีต่อเนื่อง
หากเทียบกับเกาหลีใต้แล้ว ผู้ชนะและผู้แพ้จากการพัฒนาของไต้หวันไม่ได้เป็นขั้วตรงข้ามชัดเจนนัก ในขณะที่ชนชั้นกลางและเกษตรกรเองก็ยังมีทางเลือกในชีวิตมากกว่าการเข้าเป็นส่วนหนึ่งของบริษัทยักษ์ใหญ่
แนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจจึงมีผลต่อเส้นทางประชาธิปไตยไม่น้อย การเติบโตทางเศรษฐกิจมีทั้งแบบที่เกื้อหนุนการเปิดพื้นที่การเมืองอย่างค่อยเป็นค่อยไป และแบบที่กระตุ้นให้เกิดการเผชิญหน้าระหว่างผู้ชนะและผู้แพ้จากการพัฒนา
เราจึงไม่อาจแยกเศรษฐกิจกับการเมืองออกจากกันได้
อย่างไรก็ดี ถึงแม้เกาหลีใต้และไต้หวันจะมีการพัฒนาทางการเมืองคนละวิถี แต่ทั้งสองประเทศก็ยังเข้าสู่เส้นทางประชาธิปไตยด้วยกันทั้งคู่ ต่างจากเสืออีกตัวหนึ่งที่ประสบความสำเร็จทางเศรษฐกิจเช่นเดียวกัน แต่กลุ่มผู้นำที่ขับเคลื่อนการไล่กวดสามารถครองอำนาจมาได้ต่อเนื่องยาวนานเกือบหกสิบปีแล้ว
ในตอนหน้าเราจะมาว่ากันเรื่อง “สิงคโปร์โมเดล” – ที่แม้แต่ประเทศจีนยังต้องเหลียวมองในฐานะต้นแบบประเทศร่ำรวยที่ไม่ต้องเป็นประชาธิปไตย
ดูเพิ่มเติม/อ้างอิง
- บทความนี้ดัดแปลงจาก Veerayooth Kanchoochat “Tigers at Critical Junctures: How South Korea, Taiwan and Singapore Survived Growth-led Conflicts” ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของโครงการวิจัยเรื่อง Developmental State Building: The Politics of Emerging Economies ของมหาวิทยาลัย National Graduate Institute for Policy Studies (GRIPS), Tokyo
- ผู้สนใจการนำเสนอบทความนี้ในรูปแบบงานวิชาการ (ดิเรกเสวนา คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์) สามารถรับชมวิดีโอได้ที่ facebook.com/pg/DJC.Center/videos
- ผู้สนใจวิวาทะเรื่องการเปลี่ยนผ่านทางการเมือง โปรดดู Haggard, Stephan and Robert R. Kaufman (2016) Dictators and Democrats: Masses, Elites, and Regime Change. Princeton University Press.
