ความสัมพันธ์ระหว่างกองทัพกับการเมืองในลาตินอเมริกาคือประเด็นที่ได้รับการศึกษาวิเคราะห์กันอย่างกว้างขวาง โดยจำนวนมากสนใจไปที่ประเด็นบทบาทของกองทัพกับการเปลี่ยนผ่านกลับมาสู่ระบอบประชาธิปไตย หรือไม่ก็เป็นเรื่องบทบาทของกองทัพกับระบอบประชาธิปไตย ซึ่งมีการตั้งข้อสังเกตไว้ว่าถ้าหากประเทศๆ หนึ่งไม่มีทหารชนชั้นนำที่สมาทานระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย จะอย่างไรเสียประชาธิปไตยไม่มีทางแข็งแรงเป็นปึกแผ่นเป็นแน่
ในช่วงก่อน ค.ศ. 2000 การศึกษาวิเคราะห์ความสัมพันธ์ระหว่างทหารกับพลเรือนได้รับความสนใจสูงมาก แต่ในช่วงต่อๆ มาความสนใจในประเด็นดังกล่าวค่อยๆ ลดน้อยลง สาเหตุหนึ่งเป็นเพราะว่าตั้งแต่ปี 2000 เป็นต้นมา ปัญหากองทัพก่อการรัฐประหารยึดอำนาจดูเหมือนว่าจะลดน้อยลงไปแล้ว อีกทั้งบทบาทของกองทัพบนเวทีการเมืองก็หายเข้าไปในเงามืดมากขึ้นด้วย ขณะที่ปัจจัยภายนอกอย่างสงครามเย็นก็สิ้นสุดลงแล้วเช่นกัน และปัญหาสงครามกลางเมืองในหลายๆ ประเทศก็ถือว่ายุติลงไปมากหากเทียบกับทศวรรษก่อนๆ ดังนั้นโจทย์สำคัญที่นักวิชาการหันมาถกเถียงและให้ความสำคัญกันมากกว่าคือ ด้วยสภาพการณ์ที่สงบลงแล้วเช่นนี้ กองทัพจะมีบทบาทต่อไปเช่นใดได้บ้าง
ในรายงานดัชนีสันติภาพโลกประจำปี 2015 ซึ่งเป็นการจัดลำดับระดับความสงบสุขของแต่ละประเทศ โดยมีปัจจัยข้อหนึ่งคือระดับการแพร่กระจายวัฒนธรรมและระเบียบวินัยทหารในสังคมนั้นๆ พบว่าประเทศแถบอเมริกากลางและทะเลแคริบเบียนมีอัตราการลดตัวลงของการแพร่กระจายวัฒนธรรมและระเบียบวินัยทหารที่สูงมาก เรียกได้ว่าสูงกว่าค่าเฉลี่ยของทุกประเทศในโลกช่วง ค.ศ. 1990-2013 รวมกันเสียอีก สาเหตุที่เป็นเช่นนี้เพราะการเมืองโลกเปลี่ยนไป อีกทั้งนโยบายด้านความมั่นคงภายในภูมิภาคก็เปลี่ยนแปลงไปด้วยเช่นกัน
อันที่จริงแล้ว ตั้งแต่ช่วงปลายคริสต์ทศวรรษที่ 1990 นโยบายด้านความมั่นคงในอเมริกากลางพลิกโฉมหน้าอย่างมาก จากที่เคยเป็นภูมิภาคที่เน้นความมั่นคงเป็นหลักจากปัญหาสงครามกลางเมือง กลายเป็นหันมาเน้นเรื่องการทำงานร่วมกันอย่างสันติ การประนีประนอม การสร้างประชาธิปไตย และการรักษาไว้ซึ่งความสงบในภูมิภาคแทน ในทางกลับกัน ดัชนีสันติภาพโลกชี้ให้เห็นว่ารัฐบาลเวเนซุเอลาใช้งบประมาณในสัดส่วนที่เยอะขึ้นมากในการนำเข้าอาวุธยุทโธปกรณ์และค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับความมั่นคง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงระหว่างปี 2011-2015 ซึ่งในรายงานกล่าวว่าเป็นช่วงที่ระดับการแพร่กระจายวัฒนธรรมและระเบียบวินัยทหารเพิ่มมากขึ้น
อย่างไรก็ดี เหตุการณ์ไม่นานมานี้อย่างเช่นการรัฐประหารในฮอนดูรัส ค.ศ. 2009 ตลอดจนบทบาทของกองทัพเอกวาดอร์ในเหตุการณ์ความไม่สงบเมื่อ ค.ศ. 2010 ขณะที่ในอีกหลายๆ ประเทศก็พบบทบาทกองทัพก้าวขึ้นมามีพื้นที่มากขึ้นในฐานะผู้รักษาความสงบและความมั่นคงของประเทศ ข้อถกเถียงในวงวิชาการเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันทหารกับการเมืองของพลเมืองจึงกลับมามีความสำคัญอีกครั้งในตอนนี้
โดยมากแล้ว การเปลี่ยนผ่านจากระบอบทหารกลับมาสู่ระบอบประชาธิปไตยของหลายๆ ประเทศในลาตินอเมริกามักมีลักษณะที่ฝ่ายพลเรือนกับฝ่ายทหารหันมานั่งโต๊ะเจรจาหาข้อตกลงกัน หรือไม่ฝ่ายทหารก็เป็นผู้ยอมถอยเองเพื่อให้เกิดการเปลี่ยนผ่าน ดังนั้นโจทย์สำคัญสำหรับรัฐบาลพลเรือนในช่วงเปลี่ยนผ่านคือการเฟ้นหาวิธีเพิ่มอำนาจในการปกครองให้กับฝ่ายตนและลดบทบาทฝ่ายทหาร แต่ในขณะเดียวกันก็ต้องเลี่ยงไม่ ‘กระตุกหนวดเสือ’ ให้ทหารกลับมาล้มรัฐบาลอีก สิ่งที่รัฐบาลพลเรือนทำเพื่อให้เกิดสมดุลทางอำนาจกับกองทัพในช่วงนี้คือการยกประเด็นปัญหาทางการเมืองที่เร่งด่วน ณ ขณะนั้น ขึ้นมาเป็นวาระสำคัญในการบริหารประเทศและเลือกพักประเด็นเรื่องการจัดการ ‘เช็คบิล’ ปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชนของรัฐบาลทหารในช่วงก่อนหน้าเอาไว้ก่อน
อันที่จริง ปัจจัยที่สำคัญที่สุดที่เป็นตัวกำหนดลักษณะความสัมพันธ์ของรัฐบาลทหารที่กำลังจะลงจากอำนาจกับรัฐบาลพลเรือนที่กำลังจะเข้ามา คือรัฐบาลพลเรือนจะจัดการกับมรดกการละเมิดสิทธิมนุษยชนของรัฐบาลทหารเข้มข้นมากน้อยเพียงใด ในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อนี้เองจึงเกิดสิ่งที่เรียกว่า ‘ความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่าน’ ซึ่งหมายถึงกระบวนการเฟ้นหาความยุติธรรมให้แก่ผู้ที่ตกเป็นเหยื่อของการละเมิดสิทธิมนุษยชนในช่วงการเปลี่ยนผ่านจากระบอบหนึ่งไปสู่อีกระบอบหนึ่ง
กระนั้นก็ดี ใช่ว่าการสร้างความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่านจะเป็นเรื่องง่ายแต่อย่างใด ความท้าทายสำหรับรัฐบาลพลเรือนในประเด็นนี้อยู่ว่ารัฐบาลจะทำเช่นไรให้ทั้งฝ่ายประชาชนผู้เสียหายจากรัฐบาลทหารพึงพอใจและได้รับความยุติธรรม แต่ในเวลาเดียวกันก็ต้องรักษาเสถียรภาพไม่ให้กองทัพเข้ามาทำให้สมดุลอำนาจเสียหายอีก ไม่ว่าจะเป็นในรูปแบบการหลีกเลี่ยงยังไม่ดำเนินคดีกับเจ้าหน้าที่ทหารในชั้นศาลก็ดี หรือการจัดตั้ง ‘คณะกรรมการตรวจสอบและค้นหาความจริง’ ขึ้นมาแทนก็ตาม ในประเทศอย่างบราซิล เราพบว่าไม่ค่อยมีข้อขัดแย้งมากนักระหว่างฝ่ายทหารกับรัฐบาลพลเรือนในประเด็นการจัดการอดีตสมัยรัฐบาลเผด็จการทหาร แต่ในกรณีอาร์เจนตินา ข้อขัดแย้งระหว่างสองฝ่ายมีสภาวะตึงเครียดอย่างถึงที่สุด ถึงแม้ว่ากองทัพทั้งในบราซิลและอาร์เจนตินาช่วงรัฐบาลเผด็จการทหารจะกระทำการ ‘อุ้มหาย’ ประชาชนในลักษณะที่คล้ายกัน แต่ในความเป็นจริงแล้ว ปัญหานี้ในอาร์เจนตินาเลวร้ายกว่าในบราซิลเป็นอย่างมาก
ในช่วงหลังจากรัฐบาลเผด็จการทหารลงจากอำนาจใหม่ๆ ผู้ที่กระทำความผิดฐานละเมิดสิทธิมนุษยชนมักไม่ได้ถูกนำตัวมาดำเนินคดีหรือต้องรับผิดชอบใดๆ แต่ปัจจุบันสภาพการณ์เปลี่ยนแปลงไปในทิศทางที่ดีขึ้น ผู้ที่กระทำความผิดถูกนำตัวมาเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมมากขึ้น ถึงแม้ว่ากระบวนการจะเดินไปอย่างเชื่องช้าหรือไม่ทั่วถึงไปบ้างก็ตาม ปรากฏการณ์นี้เองที่เป็นเครื่องบ่งชี้ว่า ‘การเมืองเรื่องความทรงจำ’ ซึ่งหมายถึงการไม่ลืมมรดกความโหดร้ายทารุณของรัฐบาลเผด็จการทหาร ยังคงทำหน้าที่เป็นปัจจัยที่ทรงอิทธิพลต่อทัศนคติและภูมิทัศน์ทางการเมืองของหลายๆ ประเทศอยู่เสมอจวบจนปัจจุบัน
ตลอดช่วงเวลาในประวัติศาสตร์ของลาตินอเมริกา สถาบันทหารทำหน้าที่เป็น ‘ผู้การันตี’ ความสงบและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของสังคมมาเสมอ ที่น่าสนใจคือทหารมักอ้างถึงรัฐธรรมนูญเพื่อหาความชอบธรรมให้แก่การยึดอำนาจและการปกครองอันไม่เป็นประชาธิปไตยของพวกตน แต่ในงานของนักวิชาการที่ศึกษาบทบาทของทหารในลาตินอเมริกาเช่น Brian Loveman ตั้งข้อสังเกตว่า จริงๆ แล้ว ข้อกล่าวอ้างของกองทัพที่ว่าตนมีสิทธิและอำนาจในการสวมบทบาทเป็น ‘ผู้พิทักษ์ทางการเมือง’ ในลักษณะนี้ขัดกับมโนทัศน์เรื่องประชาธิปไตยและความหมายของประชาธิปไตยอย่างสิ้นเชิง ในทางกลับกัน Loveman ชี้ว่าสิ่งนี้คือ ‘ประชาธิปไตยหุ้มเกราะ’ ซึ่งเป็นคุณลักษณะเด่นข้อหนึ่งของกระบวนการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตยในลาตินอเมริกาจนถึงคริสต์ทศวรรษที่ 1990[1] ขณะที่งานของ Wendy Hunter ทำการศึกษาปัญหาที่เกิดขึ้นจากความไม่ลงรอยกันระหว่างกองทัพกับระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย โจทย์ใหญ่ที่ Hunter ต้องการไขให้ออกคือการหาคำตอบว่าเพราะเหตุใดรัฐบาลพลเรือนในช่วงเปลี่ยนผ่านจึงไม่สามารถใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญได้อย่างเต็มที่ โดยตัวอย่างปัญหาที่ Hunter พบ เช่น
- การกำหนดให้มี ‘อำนาจพิเศษของรัฐ’ ที่เป็นการกรุยทางให้กองทัพเข้ามาก้าวก่ายในกิจการที่ไม่เกี่ยวกับการทหารหรือความมั่นคงอย่างถูกกฎหมาย โดยมากมักกระทำผ่านการประกาศ ‘สภาวะยกเว้น’ อันเป็นการ ‘ยกเว้น’ สิทธิและเสรีภาพตามกฎหมายของประชาชนในช่วงที่เหตุการณ์ความไม่สงบในบ้านเมือง อาทิ การประกาศใช้กฎอัยการศึก และการประกาศสภาวะฉุกเฉิน
- การที่กองทัพมีอำนาจโดยพฤตินัยในหลายๆ มิติ
- การเกิดสภาพการณ์ที่ทำให้กองทัพต้องเข้ามามีบทบาทในการบริหารกิจการภายในประเทศมากขึ้น[2]
อีกประเทศหนึ่งที่มีช่วงระยะการเปลี่ยนผ่านที่น่าสนใจคือชิลี นับตั้งแต่รัฐบาลทหารลงจากอำนาจ รัฐธรรมนูญและกฎหมายต่างๆ มีลักษณะที่เทอำนาจไปให้กับฝ่ายกองทัพมาโดยตลอด ส่วนฝ่ายพลเรือนมีอำนาจและอิสระน้อยกว่าอย่างเห็นได้ชัด จุดเปลี่ยนใหญ่ของชิลีเริ่มต้นขึ้นในช่วงกลางปี 2005 ซึ่งเป็น 15 ปีเต็มหลังจากรัฐบาลทหารลงจากอำนาจพอดี วุฒิสภาของประเทศให้การรับรองการแก้ไขรัฐธรรมนูญ และประเด็นหนึ่งที่ผ่านการรับรองคือการคืนอำนาจการปลดผู้บัญชาการกองทัพให้แก่ประธานาธิบดี ทางการชิลีสามารถนำตัวอดีตเจ้าหน้าที่ทหารที่กระทำการละเมิดสิทธิมนุษยชนประชาชนหลังการรัฐประหารปี 1973 มาเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมได้เป็นการสำเร็จเช่นกัน แต่ในความเป็นจริงแล้วการดำเนินการเป็นไปอย่างเชื่องช้าพอสมควร
ส่วนในกรณีฮอนดูรัส กลุ่มผู้บัญชาการเหล่าทัพที่เป็นแกนนำการทำรัฐประหารประธานาธิบดีมานูเอล เซลายาเมื่อเดือนมิถุนายน 2009 กล่าวอ้างว่าที่ตนก่อการรัฐประหารก็เพราะต้องการปกป้องรัฐธรรมนูญจากประธานาธิบดีหัวแข็งอย่างเซลายา ทั้งนี้ต้องไม่ลืมว่าในช่วงก่อนเกิดการรัฐประหาร เซลายาได้สั่งปลดพลเอกโรเมโร บาซเกซ เบลัซเกซ ออกจากตำแหน่งผู้บัญชากองทัพเพราะบาซเกซปฏิเสธไม่จัดสรรกำลังพลไปช่วยจัดส่งอุปกรณ์การลงคะแนนเสียงประชามติแก้รัฐธรรมนูญที่เซลายาเป็นคนสั่งจัด (หน้าที่หนึ่งของกองทัพฮอนดูรัสคือช่วยเหลือคณะกรรมการการเลือกตั้งเรื่องการขนส่ง เช่น การขนส่งหีบเลือกตั้ง ใบลงคะแนนเสียง ฯลฯ) บาซเกซกล่าวว่า ศาลฎีกามีคำพิพากษาตัดสินไปแล้วว่าการลงประชามติที่เซลายาสั่งจัดขัดต่อกฎหมาย จึงปฏิเสธไม่ส่งกำลังพล
เราพบเช่นกันว่ากองทัพของหลายประเทศในลาตินอเมริกายังคงมีส่วนเกี่ยวกับกิจการภายในของรัฐอยู่มาก ทั้งๆ ที่ปัญหาความไม่สงบลดลงไปเยอะมากแล้ว กองทัพประเทศต่างๆ ตั้งแต่เม็กซิโกมาจนถึงเวเนซุเอลาเริ่มเปลี่ยนจากการทำหน้าที่รักษาประเทศจากภัยภายนอกเป็นกองกำลังรักษาความสงบภายในดังเช่นตำรวจ ปรากฏการณ์นี้เองที่นักวิชาการเรียกว่าเป็นการสร้างให้หน่วยงานความมั่นคงสาธารณะ “มีวัฒนธรรมและระเบียบวินัยแบบทหาร”[3] ให้ประเด็นที่ไม่ใช่เรื่องความมั่นคงมาก่อนกลายเป็นประเด็นด้านความมั่นคงอยู่บ่อยครั้ง เป็นการขยายคำอธิบายและคำจำกัดความของ ‘ความมั่นคง’ เพื่อที่จะได้เชื่อมเข้ากับการวางแนวนโยบายให้กว้างขึ้น ตัวอย่างเช่นงานของ Arlene B. Tickner ซึ่งพูดถึงมโนทัศน์ของนโยบาย ‘ความมั่นคงสาธารณะภายใต้ประชาธิปไตย’ เอาไว้ เขาอธิบายว่าแนวทางนี้เกิดขึ้นในลาตินอเมริกาช่วงหลังสงครามเย็น เป็นการนำเอาแนวคิดเรื่องประชาธิปไตยเข้ามาผูกกับประเด็นความมั่นคงสาธารณะผ่านการสร้างความสัมพันธ์ระหว่างกองทัพกับฝ่ายพลเรือนรูปแบบใหม่ แต่ Tickner ชี้ว่า แท้จริงแล้วแนวนโยบายนี้เป็นปัญหา ซ้ำแล้วยังทำลายกระบวนการทำให้สังคมเป็นประชาธิปไตยอีกเสียด้วย[4]
การที่รัฐบาลของหลายประเทศในลาตินอเมริกาเริ่มหันกลับมาใส่ใจปัญหาสังคมและพยายามหาทางแก้ปัญหานั้นๆ อาจกล่าวได้ว่าเป็นต้นตอหนึ่งที่กรุยทางให้กองทัพสามารถขยายอำนาจกลับเข้ามาสู่กิจการภายในที่ควรเป็นของพลเรือนได้ ดังนั้นจึงเป็นที่น่าสังเกตว่า อิทธิพลของกองทัพจริงๆ แล้วไม่ได้จางหายไปหมดเสียทีเดียว ถึงแม้ว่ากองทัพจะคืนอำนาจการควบคุมการบริหารประเทศทางตรงให้แก่รัฐบาลพลเรือนไปแล้วก็ตาม Rut Diamint ตั้งข้อสังเกตว่าปรากฏการณ์เช่นนี้คือสิ่งที่เรียกว่า ‘ลัทธิทหารนิยมใหม่’ โดยมากสถานการณ์ที่มักเกิดขึ้นคือ สังคมประสบปัญหาอาชญากรรมและความรุนแรงสูง ประธานาธิบดีจึงหาทางแก้ปัญหาด้วยการขอให้กองทัพยื่นมือเข้ามาช่วยดูแลจัดการความสงบและความปลอดภัย ฝ่ายทหารและรัฐบาลพลเรือนจึงกลับมามีสถานะเป็นมิตรที่ทำงานร่วมกัน แต่ในเวลาเดียวกันต้องไม่ลืมว่า ถึงแม้กองทัพอาจช่วยแก้ไขปัญหาความสงบได้ ปัญหาที่อาจเกิดขึ้นตามมาคือรัฐบาลอาจกลายเป็นฝ่ายที่พึ่งพิงกองทัพมากไปจนช่วยตัวเองไม่ได้ งานของ Diamint ชี้ไว้อย่างน่าสนใจว่า กองทัพในลาตินอเมริกาช่วงหลังสงครามเย็นที่มีอำนาจและทรงอิทธิพลไม่ใช่เพราะว่าถือปืนเข้ายึดอำนาจแต่อย่างใด หากแต่เป็นเพราะประธานาธิบดีต่างหากที่เป็นผู้มอบอำนาจให้แก่กองทัพเอง[5]
ฝ่ายผู้ที่ไม่เห็นด้วยกับนโยบายการต่างประเทศของสหรัฐอเมริกา ไม่ว่าจะเป็นนโยบายการทำสงครามต่อต้านยาเสพติดก็ดี หรือการทำสงครามต่อต้านผู้ก่อการร้ายตั้งแต่หลังเหตุการณ์ 9/11 มาก็ดี มักมีข้อวิพากษ์วิจารณ์กันว่า นโยบายเหล่านี้ส่งผลเสียต่อการสร้างประชาธิปไตยในลาตินอเมริกาอย่างรุนแรง สาเหตุเป็นเพราะนโยบายการต่างประเทศของสหรัฐอเมริกาข้างต้นเน้นการใช้กำลังทหารเข้าต่อสู้จัดการเป็นหลัก หลายประเทศในลาตินอเมริกาจึงถูกสหรัฐอเมริกากดดันให้นำงบประมาณจำนวนมากไปใช้กับการทหารและปฏิบัติการกวาดล้างปัญหายาเสพติด ทำให้เส้นแบ่งว่าหน้าที่ใดควรเป็นของตำรวจหรือของทหารค่อยๆ จางหายไป โดยเฉพาะในประเทศที่ปัญหายาเสพติดอยู่ในขั้นรุนแรงมาก เช่น เม็กซิโก และโคลอมเบีย มิติการมองประเด็นความมั่นคงของสหรัฐอเมริกา อย่างเช่นเรื่อง ‘พื้นที่ที่ไร้อำนาจรัฐ’ หรือเรื่อง ‘รัฐล้มเหลว’ ได้หมายรวมเข้ามาถึงลาตินอเมริกาด้วย ส่งผลทำให้ตั้งแต่เหตุการณ์ 9/11 กองทัพสหรัฐอเมริกาขยายฐานทัพประจำการเข้ามาอยู่ในหลายๆ ประเทศในลาตินอเมริกามากขึ้น ส่งผลให้กองทัพในลาตินอเมริกากลับมามีบทบาทมากขึ้น ก่อให้เกิดผลเสียต่อความเข้มแข็งของระบอบประชาธิปไตยในภูมิภาคอย่างหลีกเลี่ยงมิได้
[1] Brian Loveman, “Protected Democracies” and Military Guardianship: Political Transitions in Latin America 1978–1993,” Journal of Interamerican Studies and World Affairs 36, no. 2 (1994): 105–189.
[2] Wendy Hunter, “Civil–Military Relations in Argentina, Brazil, and Chile: Present Trends, Future Prospects,” in Felipe Agüero, and Jeffrey Stark (eds.), Fault Lines of Democracy in Post-Transition Latin America (Coral Gables, Florida: North-South Center Press, 1998).
[3] Sarah Kinosian, “Militarised Public Security in Latin America in Venezuela,” Sustainable Security, 12 November 2013, online: https://sustainablesecurity.org/2013/11/12/militarisation-of-public-security-in-venezuela/ [accessed February 3, 2023].
[4] Arlene B. Tickner, “Securitization and the Limits of Democratic Security,” in David R. Mares, and Arie M. Kacowicz (eds.), Routledge Handbook of Latin American Security (London: Routledge, 2016).
[5] Rut Diamint, “A New Militarism in Latin America,” Journal of Democracy 26, no. 4 (2015): 155–168.
เรื่อง: เชาวฤทธิ์ เชาว์แสงรัตน์
