นับเป็นเรื่องประจวบเหมาะอย่างยิ่ง บทความชิ้นนี้ตั้งใจเขียนก่อนปรากฏคลิปเป็นข่าวใหญ่โตขึ้นมา กรณีผู้กำกับการสถานีตำรวจภูธรเมืองนครสวรรค์ใช้ถุงดำคลุมหัวสอบสวนผู้ต้องหาจนถึงแก่ชีวิต ซึ่งตามมาด้วยเสียงเรียกร้องดังเซ็งแซ่ให้ปฏิรูปตำรวจอีกครั้ง (เป็นครั้งที่เท่าไหร่ก็ไม่รู้แล้ว)
เหตุที่ผมอยากพูดถึงตำรวจท้องถิ่น อันที่จริงไม่ได้เกี่ยวกับเรื่องนั้น แต่เพราะช่วงเดือนสองเดือนที่มาผ่านมาได้มีโอกาสดูซีรีส์หลายเรื่องหลายสัญชาติที่มีตำรวจเป็นตัวดำเนินเรื่องหลัก และแตะประเด็นตามชื่อบทความด้วยมุมมองที่ต่างกันไป ซึ่งมีหลายแง่มุมที่น่าสนใจ
ดูละครแล้วย้อนดูตัว
เรื่องแรกเป็นซีรีส์อินเดียชื่อ Delhi Crime (2019) ความยาว 7 ตอน สร้างจากเหตุการณ์จริง ถ้ายังพอจำได้ 8-9 ปีก่อน อินเดียเคยตกเป็นข่าวดังระดับโลกจากคดีนักศึกษาหญิงถูกรุมข่มขืนบนรถเมล์จนเสียชีวิต ในช่วงนั้นคดีนี้กลายเป็นประเด็นการเมืองร้อนแรงขึ้นมา ด้านหนึ่งคือ สื่อกับภาคประชาชนกดดันให้ผู้บัญชาการตำรวจเดลี (ที่มาจากการแต่งตั้งของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย) ลาออกจากตำแหน่งเพื่อแสดงความรับผิดชอบ เพราะไม่สามารถป้องกันเหตุอาชญากรรมร้ายแรงครั้งนี้ได้ ขณะที่ในอีกมุมหนึ่ง มุขมนตรีเมืองเดลี (เทียบได้กับหัวหน้าฝ่ายบริหารสูงสุดของรัฐ) ก็สบจังหวะที่จะผลักดันให้รัฐสภาแก้ไขกฎหมายถ่ายโอนตำรวจจากรัฐบาลกลางให้มาอยู่ภายใต้เมือง เชื่อมั่นว่าจะดูแลประชาชนได้ดีกว่าที่เป็นอยู่ และที่เคยเป็นมา
อินเดียไม่ใช่ประเทศที่ไม่มีตำรวจท้องถิ่น แต่เนื่องจากเดลีเป็นเมืองหลวง ในสายตารัฐบาลกลางเห็นว่ากิจการตำรวจในเมืองเดลีต้องขึ้นตรงกับรัฐบาลกลาง ไม่ใช่รัฐหรือท้องถิ่นระดับอื่น
เรื่องต่อมา Flint Town (2018) เป็นสารคดีชุด 8 ตอนจากฝั่งอเมริกา บอกเล่าประสบการณ์อันเจ็บปวดของเมืองฟลินต์ จากเมืองที่เคยรุ่งโรจน์เพราะเป็นฐานการผลิตหลักของเจเนรัลมอเตอร์หรือเครือ GM กลับแทบจะกลายเป็นเมืองร้าง คนยากจนเพิ่มขึ้น อาชญากรรมพุ่งสูง หลังอุตสาหกรรมรถยนต์ภายในประเทศล่มสลาย เมื่อเศรษฐกิจตกต่ำ รายได้ท้องถิ่นก็ลดลง สุดท้ายไม่มีทางเลือก จำต้องตัดงบประมาณด้านงานตำรวจไปด้วย จนเหลือกำลังพลเพียง 98 นาย ดูแลประชาชนมากกว่า 100,000 คน (น้อยที่สุดเมื่อเทียบกับเมืองขนาดเดียวกันทั่วทั้งอเมริกา) รวมทั้งขาดแคลนอุปกรณ์จำเป็น มีรถยนต์สายตรวจเพียง 9 คัน แม้แต่สุนัขดมกลิ่นก็ยังต้องขอรับบริจาคจากเอกชน เข้าขั้นวิกฤตร้ายแรงที่สุดขององค์กร
และด้วยผู้บัญชาการตำรวจของเมืองฟลินต์มีที่มาจากการเสนอชื่อของนายกเทศมนตรีให้สภาเมืองรับรองการแต่งตั้งโดยลงมติต่อหน้าสาธารณชน เมื่อมีการเลือกตั้งได้นายกเทศมนตรีคนใหม่เข้ามา จึงเกิดการเปลี่ยนแปลงตัวผู้บัญชาการตำรวจตามมา
ผู้บัญชาการตำรวจคนใหม่ต้องแก้ไขปัญหาสารพัด โดยเฉพาะในด้านงบประมาณ หลังพยายามทำทุกวิถีทางแล้วไม่เป็นผล ทั้งนำอาวุธของกลางออกประมูลขาย ทั้งฝึกกองกำลังอาสาสมัครช่วยงาน ในที่สุดก็ต้องผลักดันให้มีการทำประชามติขอความเห็นชอบจากประชาชนต่อร่างภาษีบำรุงตำรวจ รวมถึงดับเพลิง (The Public Safety Millage for Firefighters and Police Protection) ถ้าร่างข้อบัญญัตินี้ไม่ผ่านก็ต้องเสียตำรวจไปอีกอย่างน้อย 20-30 อัตรา หน้าที่การงานชีวิตของคนเหล่านี้ถูกแขวนเอาไว้กับผลโหวต ซึ่งออกเสียงวันเดียวกับทีมีการเลือกตั้งประธานาธิบดีครั้งที่ทรัมป์ชนะเลือกตั้งได้เป็นประธานาธิบดี ผลออกมาคือ ‘ผ่าน’ ด้วยเสียงเห็นชอบ 78% แม้ประชาชนไม่ใช่น้อย โดยเฉพาะคนผิวสีมีทัศนคติไม่ค่อยจะสู้ดีกับตำรวจก็ตาม ทำให้ชาวเมืองต้องจ่ายภาษีเพิ่มอีกเฉลี่ยหลังคาเรือนละ 80 เหรียญต่อปี สะท้อนปัญหาขององค์กรตำรวจท้องถิ่นซึ่งเมืองต้องแบกรับภาระค่าใช้จ่ายเกือบทั้งหมดตามลำพัง (ไม่ได้มีรัฐบาลกลางหรือมลรัฐคอยช่วยอุดหนุน)
สุดท้ายเป็นซีรีส์ไต้หวัน Trinity Of Shadows (2021) เรื่องราวว่าด้วยการสืบสวนสอบสวนคดีฆาตกรรมต่อเนื่องที่ซับซ้อนซ่อนเงื่อน ดูแล้วจึงรู้ว่าไต้หวันก็ใช้ระบบตำรวจซึ่งขึ้นกับท้องถิ่น (อย่างน้อยๆ ก็ในเขตนิวไทเป) เพราะตัวละครเอกเป็นสมาชิกสภาที่คอยจ้องตรวจสอบการทำงานของฝ่ายตำรวจไม่ลดละ สะท้อนผ่านฉากการตั้งกระทู้ถามในที่ประชุมสภาเมือง ซึ่งเขาอภิปรายขู่ผู้บัญชาการตำรวจทุกครั้งที่มีโอกาสว่าถ้าแก้ปัญหาไม่ได้งบประมาณตำรวจก็จะต้องถูกตัดลด เป็นกลไกที่ทำให้ตำรวจต้องปฏิบัติงานโดยยึดประชาชนเป็นที่ตั้ง แต่ทั้งนี้ทั้งนั้น การแต่งตั้งโยกย้ายตำรวจยังคงเป็นอำนาจของส่วนกลาง เมืองไม่ได้มีส่วนเกี่ยวข้องด้วย
สอดส่องระบบตำรวจทั่วโลก
ด้วยความที่เราคุ้นเคยกับหนังฮอลลีวูด จึงติดภาพตำรวจที่ขึ้นตรงกับนายกเทศมนตรี ทำหน้าที่ดูแลเมืองไหนเมืองนั้น อย่าง NYPD เป็นตำรวจของนครนิวยอร์ก LAPD เป็นตำรวจของนครลอสแอนเจลิส MDPD เป็นตำรวจของเมืองไมอามี มองเหมือนเป็นต้นแบบ ถึงกระนั้น ผมเองยังคงไม่เชื่อว่าข้างต้นคือระบบตำรวจที่พบได้ในประเทศส่วนใหญ่
ระบบตำรวจในโลกอาจแบ่งอย่างกว้างๆ ได้เป็น 3 แบบ[1] (1) ระบบรวมอำนาจ (centralized or national police systems) มีลักษณะเป็นองค์การตำรวจแห่งชาติ ซึ่งตำรวจในทุกระดับชั้นขึ้นตรงต่อรัฐบาล เช่น ไอร์แลนด์, ชิลี, อินโดนีเซีย, ไทย (2) ระบบกระจายอำนาจ (decentralized police systems) ที่กิจการตำรวจอยู่ในความรับผิดชอบของท้องถิ่น ซึ่งอาจเป็นองค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบใดรูปแบบหนึ่งเพียงรูปแบบเดียวหรือหลายรูปแบบที่มีส่วนรับผิดชอบกิจการงานตำรวจ โดยตำรวจส่วนกลางมีบทบาทอันจำกัด พบมากในรัฐรวม เช่น แคนาดา, ออสเตรเลีย, ปากีสถาน และ (3) ระบบผสมผสาน (หรือกึ่งรวมอำนาจ) (semi-centralized (dual control) police systems) ที่มีระบบตำรวจส่วนกลางคู่ขนานไปกับตำรวจท้องถิ่น หรือดำเนินงานภายใต้ความร่วมมือระหว่างกัน โดยที่ตำรวจส่วนกลางยังคงมีอำนาจค่อนข้างมาก เช่น บราซิล, ญี่ปุ่น
ความเป็นมาของระบบตำรวจของหลายๆ ประเทศสัมพันธ์กับผู้มีอำนาจภายนอกในอดีตอย่างแยกไม่ออก โดยเฉพาะกลุ่มประเทศอดีตอาณานิคมทั้งหลายล้วนมีองค์การตำรวจแบบรวมศูนย์เป็นส่วนใหญ่
ที่ผ่านมาผมปักใจเชื่อมาตลอดว่าประเทศส่วนใหญ่น่าจะเลือกใช้ระบบตำรวจแบบแรก ก่อนจะชักเริ่มไม่แน่ใจ เมื่อได้อ่านดุษฎีนิพนธ์ของกฤชวรรธน์ โล่วัชรินทร์ (2016)[2] อาจารย์วิทยาลัยการปกครองท้องถิ่นแห่งมหาวิทยาลัยขอนแก่นซึ่งศึกษาระบบตำรวจแบบรวมอำนาจกับแบบกระจายอำนาจในเชิงเปรียบเทียบ จาก 72 ประเทศที่งานชิ้นนี้สุ่มเลือกมาใช้ศึกษา พบมากถึง 37 ประเทศที่ให้บทบาทท้องถิ่นเข้าควบคุมกิจการตำรวจ[3]
กระจายอำนาจไม่ช่วยอะไร
ประสบการณ์ของหลายประเทศสะท้อนว่าการกระจายอำนาจด้านตำรวจให้แก่ท้องถิ่นหาใช่กระแสที่มีทิศทางเดียวเฉกเช่นการกระจายอำนาจในบริการสาธารณะทั่วไป ขณะที่หลายประเทศตัดสินใจทำให้ระบบตำรวจของตนมีการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้น เช่น บราซิล (ช่วงปี 1988), เวเนซูเอลา (ช่วงปี 1999) บางประเทศก็กลับเลือกเดินสวนทางกัน อย่างเม็กซิโกกลับเป็นรวบอำนาจมากขึ้น (ช่วงปี 2010)[4]
งานชิ้นนี้สร้างตัวชี้วัดการกระจายอำนาจตำรวจ (Police Decentralization Index: PDI) โดยคำนึงถึง 3 ปัจจัยคือ ระดับของรัฐบาล (governmental structure) อำนาจคุมตำรวจ (political control) และแหล่งที่มาทางงบประมาณ (fiscal power) เพื่อนำมาใช้หาความสัมพันธ์ระหว่างระบบตำรวจแบบรวมอำนาจหรือกระจายอำนาจกับตัวแปรต่างๆ เกี่ยวกับผลการปฏิบัติหน้าที่ของตำรวจ อาทิ ความเชื่อมั่นของประชาชน, ประสิทธิผลทางคดี เป็นต้น
นี่คือข้อค้นพบสำคัญของงานชิ้นนี้
หนึ่ง ประเทศเกินกว่าครึ่งหนึ่ง (40 ประเทศ) มีลักษณะของระบบตำรวจแบบรวมศูนย์อำนาจ แม้ว่าหลายประเทศ (22 ประเทศ) จะแบ่งระดับการปกครองถึง 3 ชั้น และมีการกระจายอำนาจค่อนข้างเข้มข้น แต่ก็ยังคงสงวนให้กิจการตำรวจเป็นของส่วนกลางเท่านั้น แน่ละ ประเทศในทวีปแอฟริกา และตะวันออกกลางทั้งหมด รวมถึงประเทศส่วนใหญ่ในเอเชีย ยุโรปตะวันออก และแถบอเมริกาใต้นิยมใช้ระบบตำรวจแบบรวมอำนาจ
ข้อสังเกตคือ ประเทศที่พัฒนาแล้วมักใช้ระบบตำรวจแบบกระจายอำนาจ ส่วนประเทศกำลังพัฒนานิยมใช้ระบบตำรวจแบบรวมอำนาจ แต่ก็ไม่สามารถสรุปเช่นนี้เสมอไป เพราะไอร์แลนด์กับนิวซีแลนด์ก็เลือกใช้ระบบตำรวจแบบรวมอำนาจเคร่งครัด และไม่จำเป็นว่าประเทศที่มีตำรวจท้องถิ่นจะจัดว่าเป็นระบบตำรวจแบบกระจายอำนาจได้เต็มที่ อย่างเช่น ฟินแลนด์
สอง ระบบตำรวจแบบกระจายอำนาจไม่สัมพันธ์กับความเชื่อมั่นของพลเมือง (citizen trust) ในทางตรงข้าม งานวิจัยหลายชิ้นกลับชี้ชัดว่าระบบตำรวจแบบรวมอำนาจต่างหากที่ประชาชนให้ความไว้วางใจมากกว่า เช่น Diego Esparza (2012) เคยศึกษาวิจัยเจาะลึกระบบตำรวจของโคลัมเบียกับเม็กซิโกเทียบกัน ให้โคลัมเบียเป็นภาพแทนระบบรวมอำนาจ และเม็กซิโกคือตัวแทนระบบกระจายอำนาจ ผลปรากฏว่าระบบตำรวจของโคลัมเบียได้รับความเชื่อมั่นจากประชาชนมากกว่า ซึ่งในเม็กซิโกตำรวจเทศบาลได้คะแนนต่ำสุด สวนทางกับตำรวจรัฐบาลกลางซึ่งได้คะแนนมากที่สุด รวมถึงได้ศึกษา 18 ประเทศละตินอเมริกาโดยรวม พลเมืองของประเทศที่ใช้ระบบรวมอำนาจมีความพึงพอใจต่อตำรวจมากกว่าประเทศที่ใช้ระบบกระจายอำนาจ[5]
สรุปรวบรัดได้ว่าสำหรับประเทศที่พัฒนาแล้วประชาชนมีความเชื่อมั่นต่อโครงสร้างตำรวจแบบกระจายอำนาจ แต่ในประเทศที่กำลังพัฒนา ประชาชนกลับไม่มีความเชื่อมั่นต่อโครงสร้างตำรวจแบบกระจายอำนาจ การกระจายอำนาจโดยตัวของมันเองไม่สามารถช่วยเรียกความมั่นอกมั่นใจจากประชาชนได้ หากแต่จำเป็นต้องดำเนินการควบคู่กันไปกับการพัฒนาในมิติอื่น โดยเฉพาะอย่างยิ่งด้านทรัพยากรมนุษย์[6]
สาม ระบบตำรวจแบบรวมอำนาจมีแนวโน้มที่จะจ้างงานบุคลากร และใช้จ่ายงบประมาณสูง ในแง่นี้ การกระจายอำนาจอาจช่วยลดงบประมาณของประเทศเพื่อกิจการตำรวจโดยรวมลงได้
สี่ ระบบตำรวจแต่ละแบบมีประสิทธิผลทางคดีต่างกัน ตำรวจส่วนกลางทำดีกว่าในคดีเกี่ยวกับชีวิตร่างกาย ส่วนตำรวจท้องถิ่นทำดีกว่าในคดีความผิดเกี่ยวกับทรัพย์ แสดงให้เห็นว่าต่างฝ่ายต่างก็มีดีกันคนละด้าน
ห้า ประเทศไทยจัดว่ามีการรวมอำนาจในด้านตำรวจค่อนข้างสูงมาก (0.33 คะแนนตามดัชนีชี้วัดของงานชิ้นนี้[7]) ขณะที่ประเทศที่เป็นรัฐเดี่ยว และมีกษัตริย์เป็นประมุขเช่นเดียวกันมีการกระจายอำนาจมากกว่าเรา ได้แก่ ญี่ปุ่น (0.67 คะแนน), สเปน (0.75 คะแนน), สวีเดน (1.00 คะแนน) และอังกฤษ (0.60 คะแนน)
ข้อเสนอปฏิรูปตำรวจไทยให้มาสังกัดท้องถิ่น
เรื่องนี้ไม่ใช่ประเด็นใหม่อะไรสำหรับสังคมไทย เพราะเคยมีทั้งพรรคการเมือง กลุ่มบุคคล ตลอดจนผู้ที่พยายามโยนหินถามทางเกี่ยวกับเรื่องนี้อยู่ตลอด ซึ่งมักเกิดขึ้นพร้อมกับวิกฤตศรัทธาของผู้คนที่มีต่อวงการตำรวจในแต่ละห้วงเวลา เฉกเช่นในขณะนี้
ปฏิเสธไม่ได้เลยว่าตำรวจไทยมีอำนาจมาก และกว้างขวาง มากกว่าเพียง ‘พิทักษ์สันติราษฎร์’ ตามชื่อเพลงมาร์ชประจำตำรวจไทย หน้าที่มีตั้งแต่สากกะเบือยันเรือรบ รับผิดชอบจับคนไม่ใส่หมวกกันน็อคเรื่อยไปถึงขบวนการก่อการร้ายข้ามชาติ เจ้าพนักงานตำรวจมีหน้าที่ป้องกันและปราบปรามอาชญากรรม บังคับใช้กฎหมายที่มีโทษทางอาญาทุกฉบับ ตลอดจนรักษาความสงบเรียบร้อย
ในบรรดาข้อเสนอที่เคยมีทั้งหมด ร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการเชียงใหม่มหานครไปไกลที่สุด เนื้อหาในหมวด 7 มาตรา 78 ถึงขั้นระบุว่าเชียงใหม่มหานครมีอำนาจหน้าที่ดำเนิน ‘กิจการตำรวจ และการรักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชน’ ในเขตเชียงใหม่มหานคร
ข้อเสนออื่นจึงดูเบาไปเลย ไม่ว่าจะของคณะกรรมการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ตำรวจของ สนช.ในรัฐบาล คสช. เสนอให้ถ่ายโอนงานที่ไม่ใช่งานตำรวจแท้ๆ ออกไปให้หน่วยงานอื่น โดยเฉพาะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีความพร้อม อาทิ งานจราจรและการรักษาความสงบ[8] หรือที่ ส.ส.พรรคประชาธิปัตย์ท่านหนึ่งลุกขึ้นอภิปรายให้ความเห็นเกี่ยวกับกฎหมายตำรวจที่รัฐบาลเสนอในทำนองสนับสนุนให้ อบจ. เข้ามาบริหารจัดการตำรวจในเขตจังหวัดนั้นๆ เอง ทำงานภายใต้คณะกรรมการตำรวจจังหวัด โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัด และนายก อบจ. อยู่ในองค์ประกอบของคณะกรรมการ[9] ใกล้เคียงกับข้อเสนอของพรรคก้าวไกลที่เรียกร้องให้มีการปฏิรูปตำรวจโดยมีคณะกรรมการตำรวจจังหวัดที่ดูแลกลไกการให้คุณให้โทษ การแต่งตั้งโยกย้ายแทน ที่คณะกรรมการตำรวจแห่งชาติ หรือ ก.ตร. เอื้อให้เกิดปัญหาเรื่องตั๋วและการวิ่งเต้น ซึ่งก่อให้เกิดปัญหาอื่นตามมาเป็นลูกโซ่ โดยเฉพาะเรื่องส่วย[10]
จุดร่วมของข้อเสนอกลุ่มหลังยังไปไม่ถึงขั้นทำให้กิจการตำรวจเป็นของท้องถิ่น เพียงพยายามจะลดอำนาจในมือตำรวจ โดยดึงงานบางเรื่องมาให้ท้องถิ่นทำ และสร้างเครื่องมือทางบริหาร เพื่อให้ท้องถิ่นเข้าไปมีส่วนควบคุมการทำงานของตำรวจ
ก้าวไม่พ้นทัศนคติดูแคลนท้องถิ่น
แม้จะยังไม่มีผลการสำรวจความคิดเห็นของข้าราชการตำรวจไทยในภาพใหญ่แบบที่สำนักวิจัยในต่างประเทศนิยมทำ[11] ในประเด็นเกี่ยวกับตำรวจท้องถิ่น ทว่าก็มีวิทยานิพนธ์เล่มหนึ่งที่เคยทำการศึกษาเรื่องทัศนคติของตำรวจในจังหวัดขอนแก่นจำนวน 3,391 คนต่อการถ่ายโอนกิจการตำรวจไปอยู่กับท้องถิ่น ผลปรากฏว่า (1) ส่วนใหญ่ไม่เห็นด้วย (73.74%) (2) ด้านที่ไม่เห็นด้วยมากที่สุดคือ งานสอบสวน (83.80%) น้อยที่สุดคือ งานจราจร (55.31%) (3) ส่วนใหญ่ไม่เห็นด้วยกับการถ่ายโอนภารกิจให้ อปท. ไม่ว่ารูปแบบใดๆ (75.59%) (4) ถ้าต้องมีการถ่ายโอนจริง เห็นว่าควรถ่ายโอนให้ อบจ. เท่านั้น (37.99%) (5) เหตุผลที่ไม่เห็นด้วยกับการถ่ายโอนมีหลายเรื่อง อาทิ ความไม่วางใจนักการเมืองท้องถิ่น, อปท. ยังไม่มีความพร้อมยิ่งทำให้ตำรวจขาดความน่าเชื่อถือ, เกรงว่าตนจะขาดความมั่นคงในอาชีพและสูญเสียสวัสดิการที่เคยได้รับ[12]
เหมือนในชีวิตจริง เท่าที่ผมเคยทำงานเกี่ยวข้องกับตำรวจมามากหน้าหลายตา แทบไม่เคยเจอใครสนับสนุนแนวความคิดนี้เลย (แม้แต่คนรอบกายเองก็ออกจะดูไม่เห็นด้วย) มีแค่ครั้งเดียวจริงๆ เมื่อหลายปีก่อน ผมได้มีโอกาสฟังตำรวจท่านหนึ่งบรรยาย เป็นตำรวจคนแรก และคนเดียวที่ผมเคยเจอที่มีแนวคิดสนับสนุนให้ถ่ายโอนตำรวจไปขึ้นกับท้องถิ่น (ต้องระดับ อบจ. หรือเทศบาลนคร)
เหตุผลหลักมาจากเรื่องงบประมาณ (ไม่ใช่เพราะปัญหาการบริหารงานบุคคล) เพราะแกริเริ่มทำโครงการระบบกล้อง CCTV มาตรฐานสูง เนื่องจากกล้องเท่าที่มีอยู่ในความดูแลตอนนั้นยังไม่มีคุณภาพเท่าที่ควร ไม่ครอบคลุมเพียงพอ อีกทั้งยังขาดความเชื่อมโยง ตั้งคำของบพัฒนาจังหวัดเข้าไปทุกปี แต่ก็ไม่เคยได้รับการสนับสนุนจากจังหวัด (ที่เป็นราชการบริหารส่วนภูมิภาค) แนวทางการจัดสรรงบประมาณขึ้นอยู่กับความต้องการของผู้ว่าฯ แต่ละคน ซึ่งก็เปลี่ยนบ่อย ทำให้ต้องขอรับเงินอุดหนุนจากทางเทศบาล ซึ่งก็มักได้รับการสนับสนุนด้วยดี เพราะเห็นว่าความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของประชาชนเป็นเรื่องสำคัญลำดับต้นๆ
กลับไม่ได้ไปไม่ถึง
ยามที่กระแสการปฏิรูประบบราชการและกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นเบ่งบานเกือบตลอดห้วงทศวรรษ 2540 องค์การตำรวจเองก็ไม่พ้นต้องตกเป็นเป้าหมาย จากเคยเป็นกรมหนึ่งในสังกัดกระทรวงมหาดไทยก็ได้แยกเป็นสำนักงานขึ้นตรงกับนายกรัฐมนตรี และต่อมาถูกปรับปรุงโครงสร้างใหญ่ผ่าน พ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. 2547
ยิ่งไปกว่านั้น แผนปฏิบัติการถ่ายโอนภารกิจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2545 กำหนดให้สำนักงานตำรวจแห่งชาติต้องดำเนินการถ่ายโอนภารกิจบางเรื่องให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อย่างการออกใบสั่งและการเปรียบเทียบปรับการกระทำผิดตาม พ.ร.บ.จราจรทางบก พ.ศ. 2522 เฉพาะความผิดการจอดรถในที่ห้ามจอดหรือกีดขวางการจราจร และอำนาจเปรียบเทียบปรับในความผิดที่มีอัตราโทษไม่สูงกว่าความผิดลหุโทษหรือความผิดที่มีโทษปรับสถานเดียวในกฎหมายร่วม 20 ฉบับ อาทิ พ.ร.บ.รักษาคลอง ร.ศ. 121, พ.ร.บ.กำจัดผักตบชวา พ.ศ. 2456, พ.ร.บ.ควบคุมสุสานและฌาปนสถาน พ.ศ. 2481, พ.ร.บ.ควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522, พ.ร.บ.การรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ. 2535 แม้ดูเป็นเรื่องเล็กน้อย (และเกี่ยวข้องกับภารกิจของท้องถิ่นโดยตรง) แต่จนถึงบัดนี้ยังทำไม่สำเร็จ
ตำรวจท้องถิ่นจึงเป็นเรื่องห่างไกล เมื่อพิจารณาถึงบทกำเนิดขององค์การตำรวจสมัยใหม่ของไทยด้วยแล้ว ในฐานะกลไกหนึ่งในการสถาปนารัฐรวมศูนย์สมัยรัชกาลที่ 5 ให้ตำรวจภูธรเข้าไปประจำการดูแลมณฑล และกระจายไปยังพื้นที่ต่างๆ เพื่อควบคุมมิให้มีการแข็งข้อ โดยเฉพาะหัวเมือง ด้วยวัตถุประสงค์ในการก่อตั้งเป็นเช่นนั้น ข้อเสนอให้มีตำรวจท้องถิ่นยิ่งเป็นไปได้ยากยิ่ง
การถ่ายโอนภารกิจต่างๆ ของตำรวจที่สัมพันธ์กับอำนาจหน้าที่ของหน่วยการปกครองท้องถิ่น อาทิ งานจราจร จึงเป็นไปได้ที่สุดในบริบทการเมืองที่ยังปิดแคบ เหมือนที่ครั้งหนึ่งกองบังคับการตำรวจดับเพลิง สำนักงานตำรวจแห่งชาติถูกถ่ายโอนให้ไปอยู่ในความรับผิดชอบของกรุงเทพมหานคร อย่างน้อยๆ ก็คงพอจะช่วยลดอำนาจที่ตำรวจมีอยู่ล้นมือลงได้บ้าง.
[1] สรุปจาก “Effective Administration of the Police System,” UNAFEI (n.d.), https://unafei.or.jp/publications/pdf/RS_No60/No60_20RC_Group1.pdf
[2] Grichawat Lowatcharin, Centralized and Decentralized Police Systems: A Cross-National Mixed-methods Study of the Effects of Policing Structures with Lessons for Thailand. Doctoral Dissertation, Faculty of the Graduate School, University of Missouri-Columbia, 2016.
[3] ในความหมายกว้าง มากกว่าการมีตำรวจท้องถิ่น ระบบตำรวจของบางประเทศยังถือเป็นกิจการของรัฐบาลส่วนกลาง แต่ให้ท้องถิ่นมีอำนาจทางการเมืองและการบริหารเหนือหน่วยงานตำรวจในพื้นที่อยู่พอควร เช่น ฟิลิปปินส์, เนเธอร์แลนด์ ซึ่งถูกนับรวมอยู่ใน 37 ประเทศดังกล่าวด้วย
[4] Grichawat Lowatcharin, Op. Cit., 5.
[5] Refer to Ibid., 92.
[6] Grichawat Lowatcharin and Judith I Stallmann, “Citizen Trust in Centralized and Decentralized Police System: A Tale of Two Worlds,” Brandon University (30 March 2016), fromhttps://www.brandonu.ca/rdi/files/2014/03/2016.03.30-WEBINAR-Slides-Police-Systems-Citizen-Trust.pdf?fbclid=IwAR3GtqExNqeSLYC7lkL_wK9HPOMIvXC75ORjJiOinPBEHWeO2zqnRy2bIIY
[7] เส้นแบ่งหรือจุดตัดที่งานชิ้นนี้ใช้อยู่ที่ 0.50 ถ้าได้ตัวเลขเท่านี้ลงมาถือเป็นระบบรวมอำนาจ ถ้าสูงกว่าถือเป็นระบบกระจายอำนาจ
[8] “เคาะแล้ว! ปฏิรูปตำรวจโอนภารกิจ‘จราจร-รักษาความสงบ’ให้ท้องถิ่น,” ไทยโพสต์ (8 พฤษภาคม 2561), จาก https://www.thaipost.net/main/detail/8742?fbclid=IwAR0dK6seu4DLjzVoul0bx3e76HWPTNIilvar0VkOr_rlPZQhOqEy5UhNeLI
[9] ““อัครเดช” แนะกระจายอำนาจให้ท้องถิ่น ลดการรวมศูนย์ ถึงจะปฏิรูปตำรวจได้,” ไทยรัฐ (24 กุมภาพันธ์ 2564), จาก https://www.thairath.co.th/news/politic/2039051?fbclid=IwAR2n8xKwsIvOWv7pgNErYbUErk3PIrpljECQtwwMWIleH8us9jqvsRaH7s4
[10] “ยกเลิกอำนาจรวมศูนย์ตำรวจจาก กทม. ตั้ง ก.ตร.จว.ทั่วประเทศ ยกเลิกเกรียน 3 ด้าน ยกเลิกทั้งหมดเพื่อตำรวจของประชาชน,” วรภพ วิริยะโรจน์ (24 กุมภาพันธ์ 2564), จาก https://www.facebook.com/TleWoraphop/posts/4080531531957586
[11] Rich Morin, Kim Parker, Renee Stepler and Andrew Mercer, “Comparing Police Views and Public Views,” Pew Research Center (11 January 2017), from https://www.pewresearch.org/social-trends/2017/01/11/police-views-public-views/?fbclid=IwAR1XHGmsU0y5AfnQu7jchcG8NVt08Qkl7m6_y99WNiRomGaSa7kz20WyL4k
[12] ดู สุมลรัตน์ ขามธาตุ และกฤชวรรธน์ โล่ห์วัชรินทร์, “การกระจายอำนาจกิจการตำรวจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น: การศึกษาทัศนคติของข้าราชการตำรวจในจังหวัดขอนแก่น,” วารสารการบริหารท้องถิ่น ปีที่ 11 ฉบับที่ 1 (มกราคม-มีนาคม 2561), หน้า 41-56.
เรื่อง: ณัฐกร วิทิตานนท์
