จากกระแสเรียกร้องให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดทั่วประเทศโดยประชาชนแต่ละจังหวัดที่เกิดขึ้นในช่วงการเลือกตั้งผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ปี 2565 รวมถึงมีการรณรงค์ของสื่อมวลชนและเครือข่ายพรรคการเมืองบางส่วนร่วมสนับสนุน น่าสนใจว่าข้อเรียกร้องเรื่องการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นในปัจจุบันนี้สอดรับกับอดีตตั้งแต่สมัยรัฐบาลคณะราษฎรที่มีการวางรากฐานการบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และท้องถิ่นผ่านการตราพระราชบัญญัติระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476 ขึ้น โดยมีปรีดี พนมยงค์ เป็นกลไกสำคัญในการเสนอแนวทางของกฎหมายฉบับนี้
ต่อมามีการเสนอเรื่องการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดส่วนภูมิภาคขึ้นในสมัยรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม สมัยที่ 2 จากข้อค้นพบในหนังสือพิมพ์ระหว่าง พ.ศ. 2498-2499 พบว่าจอมพล ป. เคยวางแผนการปกครองเพื่อให้ราษฎรมีสิทธิเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดและตำแหน่งราชการสำคัญของจังหวัดเองได้
ทว่านโยบายดังกล่าวก็ไม่เกิดขึ้น เนื่องจากหลังเหตุการณ์การเลือกตั้ง พ.ศ. 2500 ซึ่งทำให้รัฐบาลของจอมพล ป. ลดความน่าเชื่อถือลงประกอบกับมีการรัฐประหาร พ.ศ. 2500 โดยจอมพล สฤษดิ์ ธนะรัชต์ ส่งผลให้จอมพล ป. ต้องลี้ภัยการเมืองไปยังประเทศญี่ปุ่น
แม้ความฝันเรื่องการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นในสมัยจอมพล ป. จะไม่ถูกสานต่อจนเกิดขึ้นจริง แต่ก็เคยมีข้อเสนอนี้เกิดขึ้นและร่วมสมัยกับข้อเสนอการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดในปัจจุบัน ผู้เขียนจึงขอนำเสนอแผนงานและความฝันในการกระจายอำนาจของจอมพล ป. และข้อวิจารณ์ผ่านหนังสือพิมพ์ 5 ฉบับในปลายทศวรรษ 2490
ความฝันในการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นสมัยรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม พ.ศ. 2498-2499
หนังสือพิมพ์เดลิเมล์
แนวคิดของจอมพล ป. พิบูลสงคราม เรื่องกระจายอำนาจบริหารสู่ท้องถิ่นนั้นมีความต้องการให้อำนาจส่งถึงมือประชาชนอย่างกว้างขวางยิ่งขึ้นด้วยการให้แต่ละจังหวัดเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ และผู้พิพากษาศาลจังหวัดด้วยตนเองและให้แต่ละจังหวัดมีงบประมาณและเก็บภาษีอากรกันเอง โดยปรากฏแนวคิดนี้ครั้งแรกๆ ในช่วงเดือนตุลาคม พ.ศ. 2498
หนังสือพิมพ์เดลิเมล์ ฉบับวันที่ 26 ตุลาคม 2498 กล่าวถึงแนวคิดนี้ไว้ในบทนำเรื่อง ‘นายกรัฐมนตรีประจำจังหวัด’ ว่าจอมพล ป. พิบูลสงคราม นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยพิจารณา ณ ขณะนั้นเห็นว่า การปฏิบัติราชการฝ่ายปกครองล่าช้าและไม่ทันเหตุการณ์ของโลกที่ก้าวหน้าและมองว่าตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดคล้ายกับบุรุษไปรษณีย์คือทำหน้าที่เพียงนำคำสั่งของรัฐบาลไปชี้แจงต่อราษฎรและนำความต้องการของราษฎรมาให้รัฐบาลทราบ แต่ผู้ว่าราชการจังหวัดกลับไม่วินิจฉัยสั่งราชการไปตามอำนาจที่มีอยู่แม้แต่ในเรื่องเล็กๆ น้อยๆ
จากปัญหาดังกล่าว จอมพล ป. จึงมีแนวคิดที่จะให้ผู้ว่าราชการจังหวัดต่างๆ ทำหน้าที่นายกรัฐมนตรีของจังหวัด คือพิจารณาสั่งงานได้เองภายในจังหวัดของตน เว้นแต่ในกรณีที่เกี่ยวกับนโยบายสำคัญเท่านั้นจึงให้เสนอหารือเข้ามายังส่วนกลาง
หนังสือพิมพ์พิมพ์ไทย
ต่อมามีการแจ้งให้บรรดาหนังสือพิมพ์ทราบถึงนโยบายนี้เพื่อขอความเห็นในเพรสคอนเฟอเรนซ์ช่วงต้นเดือนพฤษภาคม 2499 ทำให้มีการลงข่าวทั้งชื่นชมและวิจารณ์นโยบายจากหนังสือพิมพ์พิมพ์ไทย ฉบับวันที่ 16 พฤษภาคม 2499 ที่กล่าวถึงนโยบายนี้ของจอมพล ป. ว่าคือ ‘แผนใหม่’ และชี้ว่า “นับว่าเปนความคิดที่แยบคาย และเปนการแสดงออกซึ่งวิถีทางของประชาธิปไตยโดยแท้”
ในแง่หนึ่งยังมีการวิเคราะห์ว่า การกระจายอำนาจดังกล่าวเป็นไปได้เพียงหลักการเพราะเกิดความเข้าใจผิดเกี่ยวกับการกระจายอำนาจว่าไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญเรื่องรูปแบบรัฐของรัฐไทยที่เป็นรัฐเดี่ยว กล่าวคือนักหนังสือพิมพ์ของพิมพ์ไทยมีความเข้าใจว่า การกระจายอำนาจการบริหารนำไปสู่การแบ่งแยกรัฐ ซึ่งเมื่อมีการนำเสนอข่าวนี้ จอมพล ป. จึงเขียนตอบไว้ว่า “คงยังไม่เข้าใจจึงพูดกันไปเอง…”
ขณะที่หยุด แสงอุทัย เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาและนักกฎหมายที่มีอิทธิพลต่อการร่างรัฐธรรมนูญสมัยรัฐบาลจอมพล ป. ชี้แจงว่า ในทางปฏิบัติถ้าจะให้เป็นไปได้จะต้องออกกฎหมายกันใหม่ซึ่งต้องบัญญัติให้รัฐบาลส่วนกลางมีอำนาจถอดถอนบุคคลที่ประชาชนเลือกตั้งขึ้นหรือยับยั้งกิจการบริหารของแต่ละจังหวัดได้เพราะเมื่อมีกฎหมายฉบับใหม่แล้ว รัฐบาลจะสามารถรับผิดชอบในกิจการบริหารต่อสภาผู้แทนราษฎรได้เช่นเดิม กล่าวคือยังคุมอำนาจบริหารให้อยู่ในนโยบายที่แถลงไว้กับสภาผู้แทนราษฎรได้อย่างเต็มภาคภูมิ
หากนักหนังสือพิมพ์ของหนังสือพิมพ์พิมพ์ไทยยังคงวิจารณ์นโยบายนี้ของจอมพล ป. ต่อเพราะมีความกังวลเรื่องบุคคลผู้ที่จะได้รับการเลือกตั้งจากประชาชน ไม่ว่าจะเป็นผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ หรือผู้พิพากษาก็ดี อาจจะต้องลงจากตำแหน่งโดยน้ำมือของฝ่ายบริหารเมื่อไหร่ก็ได้และเกรงว่าฝ่ายรัฐบาลจะใช้กฎหมายใหม่ดังกล่าวเป็นเครื่องมือสำหรับขับไล่บุคคลที่ประชาชนเห็นชอบและมองในแง่ลบต่อบุคคลที่ได้รับการเลือกตั้ง ท้ายที่สุดกลับมองว่าความคิดของจอมพล ป. นั้นน่าชื่นชมและระบุว่าการเลือกตั้งเป็นหัวใจของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย
หนังสือพิมพ์สยามนิกร
ส่วนหนังสือพิมพ์สยามนิกร ฉบับวันที่ 16 พฤษภาคม 2499 ก็ไปสัมภาษณ์หยุด แสงอุทัย ที่บ้านพักโดยมีคำถามถึงแผนใหม่ของรัฐบาลจอมพล ป. ว่า “การปกครองแบบนี้เราจะอนุโลมเรียกว่าเปนการปกครองแบบไหน”
หยุด แสงอุทัย ชี้แจงว่า “จะเรียกว่าแบบใดนั้นก็ยังเรียกไม่ถูก แต่รัฐบาลมีเจตจำนงอยู่ว่าถ้าให้ราษฎรใกล้ชิดกับฝ่ายบริหารมากเท่าใดก็จะเป็นประชาธิปไตยยิ่งๆ ขึ้น”
หยุด อธิบายการบริหารท้องถิ่นในสมัยนั้นว่า “…ที่เป็นอยู่ในขณะนี้ จังหวัดมีหน้าที่แบ่งแยกออกเป็นสองฝ่าย คือฝ่ายบริหารซึ่งอยู่ในความควบคุมของรัฐบาล และฝ่ายกระจายอำนาจ ได้แก่ เทศบาลสภาจังหวัด หรือเรียกว่าองค์การบริหารส่วนจังหวัด ซึ่งขึ้นอยู่กับฝ่ายจังหวัดอันมีผู้ว่าการจังหวัดควบคุมโดยตรง” และกล่าวเชิงสนับสนุนนโยบายของจอมพล ป. ว่า “ถ้าจะให้ดีขึ้นไปอีกก็ควรให้ตัวจักรกลของฝ่ายบริหารในจังหวัดได้แก่ ผู้ว่าการจังหวัดและนายอำเภอใกล้ชิดกับราษฎรยิ่งขึ้นโดยให้มีการเลือกตั้งจากราษฎรก็จะดีขึ้นเท่ากับกระจายอำนาจลงไปอีกนั่นเอง”
ทั้งนี้หยุดยังเสนอให้เห็นความคิดเกี่ยวกับเรื่องการควบคุมประชากรในสมัยรัฐบาลจอมพล ป. ว่า “จอมพล ป. เคยปรารภเสมอว่า ประเทศเรายิ่งมีพลเมืองเพิ่มมากขึ้นรัฐบาลก็ยิ่งทำไม่ไหวเพราะการกระทำอาจจะไม่ตรงกับเจตจำนงของราษฎร”
และมองว่า การเลือกเฟ้น ‘แม่บ้าน’ หรือปลัดจังหวัดเป็นสิ่งจำเป็นเพราะแม้ว่าผู้ว่าราชการจังหวัดหรือนายอำเภอถูกถอดถอนแล้วแต่ปลัดฯ ยังอยู่ ประกอบกับเสนอข้อกฎหมายที่เป็นประโยชน์ต่อรัฐบาลฯ ไว้ว่า
“หากจะมีการเลือกตั้งผู้ว่าการจังหวัดและนายอำเภอกันจริงๆ ก็ไม่มีผลเสียอะไร ความเห็นของผมว่าควรให้ราษฎรเสนอการเลือกตั้งขึ้นมา แล้วให้ราษฎรเป็นผู้แต่งตั้ง และให้อำนาจพิเศษแก่รัฐบาลที่จะถอดถอนได้ด้วยในเมื่อ…ดำเนินการขัดกับนโยบายของรัฐบาลจะต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎรตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ ถ้าทำได้อย่างนี้แล้วฐานะของผู้ว่าการหรือนายอำเภอก็เปลี่ยนจากข้าราชการประจำไปเป็นข้าราชการการเมืองควบคุมนโยบายของจังหวัดหรืออำเภอประสานกับนโยบายของรัฐบาลไปในที่สุด”
หนังสือพิมพ์พิมพ์เช้า
ในปลายทศวรรษ 2490 มีหนังสือพิมพ์หลายฉบับที่วิจารณ์นโยบายของรัฐบาลจอมพล ป. อย่างตรงไปตรงมาแต่ก็ชื่นชมนโยบายดังกล่าวของรัฐบาลจอมพล ป. ไปพร้อมกัน เช่นในหนังสือพิมพ์พิมพ์เช้า ฉบับวันที่ 16 พฤษภาคม 2499 มองว่าแนวคิดของจอมพล ป. ที่จะให้แต่ละจังหวัดปกครองตนเองนั้นเป็นไปตาม ‘หลักภราดรธรรม’ โดยเฉพาะความประสงค์ที่จะให้ราษฎรมีการเลือกตั้งตำแหน่งข้าราชการประจำต่างๆ ตั้งแต่ตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ ตำแหน่งผู้พิพากษา อัยการ และหัวหน้าสถานีตำรวจ จะทำให้เกิดความสัมพันธ์แบบญาติพี่น้องระหว่างข้าราชการกับราษฎรมากยิ่งขึ้นซึ่งมุมหนึ่งเป็นความคิดที่ดีแต่อีกมุมหนึ่งกลับวิจารณ์ว่าราษฎรอาจจะยังไม่มีความรู้มากเพียงพอหรืออาจจะเลือกนักเลงประจำท้องถิ่นหรือนักเลงโตมาเป็นผู้แทนจังหวัดของตนจนนำไปสู่ผลร้ายที่ทำให้ราษฎรได้รับความเดือดร้อนมากยิ่งขึ้นไปอีกก็เป็นได้
ทั้งนี้ทางคอลัมนิสต์ของหนังสือพิมพ์พิมพ์เช้าสรุปว่าตนสนับสนุนหลักภราดรธรรมของจอมพล ป. แต่ต้องพิจารณาประกอบกับเหตุแวดล้อมหลายประการและข้อสำคัญคือ เสนอให้มีการจัดการศึกษาเรื่องการปกครองให้แก่ราษฎรโดยให้ราษฎรรู้ตัวเองว่า “อำนาจสูงสุดเป็นของราษฎร โดยราษฎรปกครอง” เพราะถ้ามีการจัดการศึกษาเรื่องนี้ขึ้นอย่างดีแล้วการปกครองตามปรารถนาของรัฐบาลจอมพล ป. ก็จะเป็นไปดังที่มุ่งหวังไว้
หนังสือพิมพ์เกียรติศักดิ์
สัปดาห์ถัดมา หนังสือพิมพ์เกียรติศักดิ์ฉบับวันที่ 23 พฤษภาคม 2499 ลงข่าวพาดหัวว่า ‘ความฝันเกี่ยวกับการกระจายอำนาจของจอมพล ป. พิบูลสงคราม’ รายงานเหตุการณ์ในเวลานั้นว่า ระยะนี้รัฐบาลได้จัดให้มีการประชุมผู้ว่าราชการจังหวัดทั่วราชอาณาจักรในพระนคร โดยพูดถึงการกระจายอำนาจการปกครองและปรึกษาหารือกันในระหว่างคณะรัฐบาลนี้มาหลายครั้งเกี่ยวกับการกระจายอำนาจการปกครองว่า “เป็นวิธีหนึ่งที่จะทำให้ประเทศไทยเปนประชาธิปไตยได้โดยสมบูรณ์”
แต่การที่รัฐบาลของจอมพล ป. เปิดประชุมผู้ว่าราชการจังหวัดครั้งใหญ่ก่อนการเลือกตั้ง พ.ศ. 2500 เพียงไม่นานจึงถูกมองว่าเป็นนโยบายส่วนหนึ่งและก็เป็นการริเริ่มให้เกิดนโยบายกระจายอำนาจการปกครองไปสู่ท้องถิ่นโดยให้ผู้ว่าราชการจังหวัดแต่ละจังหวัดต้องรับเอานโยบายนี้ไปปฏิบัติ ทั้งนี้ทางกองบรรณาธิการ หนังสือพิมพ์เกียรติศักดิ์มีความเห็นทั้งชื่นชมและวิพากษ์วิจารณ์เช่นเดียวกับหนังสือพิมพ์พิมพ์ไทยว่า
“การกระจายอำนาจการปกครองไปสู่ท้องถิ่นนั้น เปนนโยบายที่ดี และจะทำให้ชาติเปนประชาธิปไตยได้อย่างสมบูรณ์แน่ แต่การดำเนินงานของรัฐบาลนั้นจะต้องดำเนินอย่างจริงจัง และมีหลักเกณฑ์ดี มิใช่เป็นการแสดงออกมาแต่เพียงวาจาและท่าทาง แต่การปฏิบัตินั้นตรงกันข้าม…
“ข้อสำคัญที่สุดนั้นอยู่ที่ตัวบุคคล ซึ่งจะเปนผู้ได้รับมอบอำนาจ เรื่องนี้ดูเหมือนจะเปนเรื่องหวาดระแวงเกรงกลัวกันมากเพราะตามปกตินั้น รัฐบาลจะมอบการปกครองอย่างเด็ดขาดให้กับผู้หนึ่งผู้ใด รัฐบาลก็มักจะเลือกผู้ที่ไว้วางใจ หรือผู้ที่สนิทชิดเชื้อชอบพอกับรัฐบาลโดยไม่ค่อยจะคำนึงถึงคุณวุฒิและศีลธรรมของบุคคลนั้น...”
และแสดงความห่วงใยแผนใหม่ของจอมพล ป. ที่จะเลือกตั้งผู้แทนฯ แต่ละจังหวัดผนวกเข้ากับการวิจารณ์ระบบเลือกตั้งว่า
“การจะเลือกสรรหาผู้ปกครองที่ดีได้นั้น เราคิดว่ามูลฐานอยู่ด้วยการศึกษา และการเข้าใจของประชาชนอย่างถูกต้องต่อระบอบประชาธิปไตยมากกว่าเพราะต่อไปตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดนั้นรัฐบาลดำริจะใช้วิธีเลือกตั้งแบบเดียวกับการเลือกผู้แทนราษฎร ซึ่งวิธีการเช่นนี้ เปนวิธีการตามระบอบประชาธิปไตย เรามีความห่วงใยอยู่เปนอันมากเกี่ยวกับการเลือกตั้ง เพราะเรายังไม่เชื่อว่าการเลือกตั้งในประเทศไทยนั้นจะเปนการเลือกตั้งที่สมบูรณ์ตามระบอบประชาธิปไตย…”
และไม่อาจทำนายว่าการกระจายอำนาจของรัฐบาลจอมพล ป. ดังกล่าวจะเป็น ‘ฝันดีหรือฝันร้าย’
จากหลักฐานทางประวัติศาสตร์คือหนังสือพิมพ์หายากช่วงปลายทศวรรษ 2490 จำนวน 5 ฉบับ แสดงให้เห็นว่าการศึกษาประวัติศาสตร์มิใช่เป็นเพียงเรื่องของอดีตที่ล่วงพ้นถ้าหากย้อนกลับไปศึกษาในทางแนวคิดที่เป็นจุดตั้งต้นของนโยบายโดยเฉพาะในสมัยคณะราษฎรก็จะพบว่าคำนึงถึงประโยชน์ต่อประชาชนและบ้านเมือง มีความร่วมสมัย และเชื่อมโยงกับยุคปัจจุบันได้ในหลายเรื่องทั้งในบางนโยบายอาจนำไปสู่ทบทวนจนนำไปสู่บทเรียนได้อีกด้วย
อ้างอิง
ขุนจรรยาวิเศษ และนายทองหล่อ บุณยนิตย์, คำอธิบายการเทศบาล (พระนคร: โรงพิมพ์ดำรงธรรม, 2478)
นครินทร์ เมฆไตรรัตน์, การปฏิวัติสยาม พ.ศ. 2475 พิมพ์ครั้งที่ 2 (กรุงเทพฯ: อัมรินทร์วิชาการ, 2540)
นครินทร์ เมฆไตรรัตน์, ปรีดี พนมยงค์ กับการปกครองท้องถิ่นไทย, วารสารธรรมศาสตร์, ปีที่ 25 ฉบับที่ 1, น. 35-44.
ปรีดี พนมยงค์, ปาฐกถาเรื่องพระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476 (พระนคร: โรงพิมพ์โสภณพิพรรฒธนากร, 2477)
พระยาสุนทรพิพิธ, “ที่มาแห่งเทศบาล” ใน สรรคธานีอนุสรณ์ พิมพ์ในงานพระราชทานเพลิงศพขุนสรรคธานี 16 กุมภาพันธ์ 2506 (พระนคร: โรงพิมพ์พระจันทร์, 2506)
ภาวรรณ ธนาเลิศสมบูรณ์. (9 มิถุนายน 2565). ‘ทำไมคนจังหวัดอื่นจะเลือกตั้งผู้ว่าฯ เองไม่ได้’ คืนอำนาจสู่ท้องถิ่นไทยกับ โอฬาร ถิ่นบางเตียว.
ยอดพล เทพสิทธา. (2 มิถุนายน 2565). ทำไมเราจึง ‘ไม่ควร’ เลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดทั่วประเทศ.
วัชชิรานนท์ ทองเทพ. (24 พฤษภาคม 2563). เลือกตั้งผู้ว่าฯ กทม.: คนต่างจังหวัดเคลื่อนไหวอยากมีผู้ว่าฯ มาจากการเลือกตั้ง.
เรื่อง: รวินทร์ คำโพธิ์ทอง
