วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร เรื่อง

 

สำหรับคนทั่วไป คำว่า นโยบายอุตสาหกรรม ฟังดูไม่ต่างอะไรจาก นโยบายเกษตร นโยบายคมนาคม หรือนโยบายสาธารณสุข คือเป็นแนวทางของประเทศในการดำเนินงานด้านใดด้านหนึ่ง ซึ่งในกรณีนี้ก็คือ ด้านอุตสาหกรรม

แต่ในแวดวงเศรษฐกิจและการพัฒนา ‘นโยบายอุตสาหกรรม’ มีนัยไปไกลกว่านั้นมาก เพราะหมายถึง แนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจแบบที่รัฐเข้ามาชี้นำกลไกตลาด เพื่อส่งเสริมอุตสาหกรรมบางประเภทเป็นพิเศษ หรือที่เรียกว่า state-led development

และเพื่อให้การส่งเสริมนั้นประสบความสำเร็จ รัฐจึงต้องใช้มาตรการหลายอย่างไปพร้อมกัน เช่น การอุดหนุนช่วยเหลือทางการเงินและเทคโนโลยี หรือการปกป้องการแข่งขันจากต่างประเทศผ่านมาตรการภาษี

นโยบายอุตสาหกรรมจึงไม่ใช่แค่ ‘industrial policy’ เพราะถ้าจะแปลให้ครอบคลุมจริงๆ แล้ว ก็ควรเป็น ‘selective industrial and trade policies’

ส่วนใครจะเชียร์หรือต่อต้านนโยบายอุตสาหกรรมนั้น มักขึ้นกับว่าผลประโยชน์หรืออุดมการณ์ของคนนั้นอยู่ตรงไหน

สหรัฐอเมริกาตอนที่ยังล้าหลังกว่ายุโรป ก็ปกป้องอุตสาหกรรมภายในสุดฤทธิ์ ต่อเมื่อก้าวขึ้นมาเป็นมหาอำนาจและบริษัทของตนเองเติบโตเป็นผู้เล่นระดับโลกแล้ว จึงหันมายึดแนวทางเสรีนิยมอย่างแข็งขัน

วาณิชธนกิจยักษ์ใหญ่มักรังเกียจนโยบายอุตสาหกรรม เพราะเป็นกำแพงกีดกันการไหลเวียนเสรีของเงินลงทุน ต่อเมื่อเกิดวิกฤตเศรษฐกิจจึงเรียกให้รัฐบาลเข้ามาแทรกแซงตลาด จัดการภาระหนี้สินในนามของ ‘เสถียรภาพ’

แต่ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายเชียร์หรือคัดค้านการใช้นโยบายอุตสาหกรรมก็ตาม คนในแวดวงการพัฒนาส่วนใหญ่เชื่อว่าในปัจจุบันนี้ นโยบายอุตสาหกรรมได้ตายไปแล้ว

เพราะนอกจากโลกจะเคลื่อนไหวด้วยกระแสโลกาภิวัตน์ ที่สินค้า บริการ และข้อมูลข่าวสารไหลเวียนรวดเร็วแล้ว ประเทศต่างๆ ยังถูกผูกมัดผ่านกฎระเบียบขององค์การการค้าโลก เขตการค้าเสรี หรือการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจ เช่น สหภาพยุโรปและอาเซียน

ต่อให้อยากใช้นโยบายอุตสาหกรรมแค่ไหน แต่ละประเทศก็แทบไม่มี อิสระทางนโยบาย (policy space) อยู่ดี การเปิดเสรีรับกระแสโลกาภิวัตน์จึงเป็นทางออกที่ดีที่สุด รัฐควรจำกัดตัวเองอยู่ที่การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน และรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจให้นิ่งไว้ก็เพียงพอแล้ว

ข้อยกเว้นอาจมีแค่จีน ที่ยังสามารถ ‘แหกกฎ’ และสร้างอุตสาหกรรมของตนเองได้เป็นจำนวนมาก แต่ก็ต้องไต่เส้นกติกาหลายอย่างและอาศัยพลังการเมืองระหว่างประเทศเข้าช่วย ประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ รวมทั้งไทยคงไม่มีทางเลือกอื่นใด นอกจากเดินตามแนวทางเสรีนิยม ส่งเสริมกลไกตลาดและเปิดรับการลงทุนจากต่างประเทศน่าจะดีที่สุด ไม่อย่างนั้นก็ต้องปิดประเทศ ให้รัฐเข้ามาแทรกแซงและครอบงำ

จะฝากชีวิตไว้กับรัฐหรือตลาด จะเปิดให้แข่งขันหรือผูกขาดตลอดไป – กลายเป็นคำถามของยุคสมัย

ถ้าโลกเศรษฐกิจมันขาวดำและตรงไปตรงมาขนาดนั้นก็ดีสิครับ

ผมขอเล่าเรื่องการพัฒนาเศรษฐกิจของเยอรมนียุคหลังสงครามให้ฟัง เป็นเยอรมนีที่พัฒนาตามแบบ ‘เสรีนิยม’ และเป็นเยอรมนีที่มี ‘ธนาคารของรัฐ’ เป็นหัวหอกนำการพัฒนาอุตสาหกรรม

แล้วเราค่อยกลับมาเถียงกันเรื่องใหญ่ๆ อย่างเสรีนิยม รัฐหรือตลาด ผูกขาดหรือแทรกแซง กันอีกที

 

เมื่อรัฐใช้นโยบายอุตสาหกรรมผ่านธนาคาร

 

ก่อนสงครามโลก เป็นที่รู้กันว่าเยอรมนีผงาดขึ้นมาเป็นมหาอำนาจด้วยการสร้างอุตสาหกรรมของตนเองจนแข็งแกร่ง โดยได้รับอิทธิพลจาก ฟรีดริช ลิสท์ (Friedrich List) นักเศรษฐศาสตร์แห่งศตวรรษที่ 18 ที่มักถูกยกให้เป็นบิดาแห่งการสนับสนุนอุตสาหกรรมทารก (infant industry)

แต่คนจำนวนมากเชื่อว่า นับจากสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่สอง เยอรมนีก็หันมาสมาทานแนวทางเสรีนิยมอย่างเต็มตัว

อย่างไรก็ดี นโยบายอุตสาหกรรมไม่ได้หายไปจากเยอรมนียุคหลังสงคราม เพียงแต่ย้ายมาอยู่ภายใต้การดูแลของตัวละครลับอย่าง ธนาคาร Kreditanstalt für Wiederaufbau หรือที่เรียกย่อๆ ว่า KfW

 

 

KfW เป็นธนาคารของรัฐบาลเยอรมัน มีสำนักงานใหญ่อยู่ที่แฟรงก์เฟิร์ต ก่อตั้งขึ้นในปี 1948 เพื่อภารกิจฟื้นฟูประเทศหลังสงคราม

ธนาคารอายุเกือบ 70 ปีแห่งนี้ ทำให้เยอรมนีเป็นประเทศที่ธนาคารรัฐมีบทบาททางเศรษฐกิจสูงที่สุดในโลกในปัจจุบัน เพราะ KfW มีสินทรัพย์ถึง 500,000 ล้านยูโร ซึ่งเป็นสัดส่วนขนาดธนาคารของรัฐต่อจีดีพีที่สูงที่สุดในโลก

รัฐบาลตั้ง KfW ด้วยเป้าหมายที่ชัดเจนว่า ต้องการส่งเสริมอุตสาหกรรมที่มีเทคโนโลยีและมูลค่าเพิ่มระดับสูงภายในประเทศ โดยเน้นรายสาขาที่ธนาคารเอกชนไม่กล้าเสี่ยงให้เครดิต โดยเฉพาะในอุตสาหกรรมที่จะมีผลเชื่อมโยงสืบเนื่องไปยังการผลิตต้นน้ำและปลายน้ำอื่นๆ

เทคโนแครตเยอรมันรู้ดีว่าอุตสาหกรรมระดับโลกนั้นมีหัวใจอยู่ที่ scale

หากต้องการสร้างบริษัทระดับโลก ย่อมต้องมี ‘ขนาด’ การผลิตมหาศาล โดยเริ่มจากตลาดภายใน ก่อนไปสู่ตลาดโลก

KfW แบ่งอุตสาหกรรมที่ต้องการสนับสนุนออกเป็น 3 กลุ่ม

กลุ่มแรก คือ อุตสาหกรรมต้นน้ำ อย่างเหล็ก เคมีภัณฑ์ การขนส่งและก่อสร้าง กลุ่มที่สอง คือ อุตสาหกรรม sunrise ที่กำลังรุ่งโรจน์และมีอนาคตไกล อย่างเครื่องจักรกล การสร้างโรงงาน อากาศยานและเรือขนาดใหญ่ กลุ่มที่สาม คือ อุตสาหกรรม sunset ที่กำลังอยู่ในช่วงขาลงอย่างถ่านหิน สิ่งทอ การให้ความช่วยเหลือแต่ละกลุ่มย่อมต่างกันไป เช่นในกลุ่มสุดท้าย เป้าหมายอยู่ที่การปรับรูปแบบการผลิตเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพ

บริษัทเยอรมันที่เรารู้จักกันดีในทุกวันนี้อย่าง Siemens, Krupp, Ferrostaal, Ihde, Fritz Werner, AEG ล้วนเป็นส่วนหนึ่งของยุทธศาสตร์เฟสแรกนี้

เมื่อบริษัทมีขนาดใหญ่ระดับหนึ่ง KfW ก็ปรับนโยบายมากระตุ้นให้บริษัทเหล่านี้ออกไป โตต่างแดน (outward FDI) ผ่านการให้เงินกู้อัตราต่ำกว่าตลาด นโยบายอื่นๆ ของประเทศ เช่น การให้ความช่วยเหลือประเทศกำลังพัฒนา (foreign aid) ก็ถูกใช้เป็นส่วนหนึ่งของยุทธศาสตร์อุตสาหกรรม โดยการผูกโยงเงินช่วยเหลือเข้ากับยุทธศาสตร์โตต่างแดน จนทำให้กว่าร้อยละ 60 ของเงินที่เยอรมนีให้ต่างประเทศนั้นย้อนกลับเข้าสู่บริษัทเยอรมันเอง โดยเฉพาะในโครงการที่บริษัทวิศวกรรมจากเยอรมนีเป็นผู้รับผิดชอบ

พอสร้างบริษัทขนาดใหญ่ให้เป็นกระดูกสันหลังของเศรษฐกิจประเทศสำเร็จแล้ว KfW ก็หันมาสนับสนุนธุรกิจขนาดกลางและเล็ก หรือ SMEs แต่ก็มียุทธศาสตร์ชัดเจนในการสร้าง SMEs ให้มีความชำนาญในการเป็น process specialist ที่สามารถรับช่วงการผลิตชิ้นส่วนบางชิ้นจากบริษัทใหญ่อย่าง Siemens ได้

 

 

KfW ฝ่ากระแสโลกาภิวัตน์

 

ประเทศยักษ์ใหญ่อย่างเยอรมนีก็เผชิญกระแสโลกาภิวัตน์ไม่น้อยไปกว่าประเทศกำลังพัฒนา

ตั้งแต่ทศวรรษ 1980 เป็นต้นมา KfW ต้องต่อสู้กับแรงกดดันหลายทาง

ในด้านการคลัง กระแสโลกพุ่งไปที่การลดขนาดและงบประมาณภาครัฐ

ในด้านกฎระเบียบระหว่างประเทศ องค์การการค้าโลก (WTO) ผลักดันให้สมาชิกเลิกอุดหนุนการส่งออก

สหภาพยุโรปก็กำหนดไว้ชัดเจนว่า สมาชิกอียูต้องไม่ดำเนินนโยบายอุตสาหกรรมแทรกแซงตลาด

ทศวรรษนี้ยังเป็นช่วงผงาดขึ้นของ กระบวนการธนานุวัตร (financialisation) ที่ภาคการเงินก้าวขึ้นมามีพลังในระบบเศรษฐกิจโลกเหนือภาคอุตสาหกรรม

ท่ามกลางแรงกดดันมหาศาล KfW ทั้งต้องกำหนดจุดยืนให้มั่นคง และต้องปรับตัวครั้งใหญ่ไปพร้อมกัน

ในด้านหนึ่ง KfW ยืนยันภารกิจเดิมขององค์กรอย่างหนักแน่นในการสนับสนุนอุตสาหกรรมและการส่งออก (แทนที่จะหันไปเป็นวาณิชธนกิจที่เน้นทำกำไรทางการเงิน) จนทำให้ KfW มีบทบาทสำคัญต่อภาคอุตสหากรรมของเยอรมนีเสียยิ่งกว่าเดิม เพราะบรรดาธนาคารพาณิชย์ต่างลดการให้สินเชื่อกับกิจการอุตสาหกรรม และแห่กันไปสนับสนุนธุรกิจบริการและการเงินแทน

ในอีกด้านหนึ่ง KfW ก็ใช้กระแสธนานุวัตรที่กำลังเกิดขึ้นให้เป็นประโยชน์กับตัวเองด้วย

เมื่อรัฐบาลต้องการลดภาระหนี้ (ส่วนที่เกิดจากการให้ธนาคารรัฐกู้)่ KfW ก็หันไปหาแหล่งเงินทุนจากต่างประเทศที่มีต้นทุนต่ำ เพื่อนำมาใช้ปล่อยกู้ โดยไม่ต้องถูกนับเป็น ‘หนี้สาธารณะ’ ของเยอรมนี

เรียกว่า win–win ทั้งรัฐบาลเยอรมนีและ KfW เอง

KfW เพิ่มความเชื่อถือในตลาดการเงินระหว่างประเทศ ด้วยการเข้ารับการจัดอันดับเรตติ้งจากทั้ง Moody’s และ Standard and Poor’s (S&P) ในปี 1986 ทั้งยังออกไปจดทะเบียนกับ US Securities and Exchange Commission เพื่อสิทธิการออกพันธบัตรสำหรับขายในตลาดสหรัฐอเมริกา

การปรับตัวครั้งนี้ทำให้สัดส่วนแหล่งเงินจากต่างประเทศของ KfW สูงขึ้นเรื่อยๆ จากที่เงินทุนของรัฐเคยมีปริมาณกว่าร้อยละ 80 เมื่อแรกก่อตั้ง ก็ลดลงต่อเนื่องจนมีสัดส่วนเพียงไม่ถึงร้อยละ 20 ในปัจจุบัน

พูดอีกอย่างก็คือ เงินสนับสนุนการส่งออกสำหรับอุตสาหกรรมในเยอรมนีผ่านธนาคาร KfW ของรัฐก็ยังคงมีอยู่ตลอดมา แต่เปลี่ยนรูปแบบไป จากที่เคยเป็นเงินของรัฐบาลเยอรมัน ก็กลายเป็นเงินจากตลาดทุนระหว่างประเทศแทน

เห็นความซับซ้อนของรัฐ ตลาด และนโยบายอุตสาหกรรมมากขึ้นไหมครับ

เมื่อ KfW เป็นอิสระจากรัฐ

 

แต่ความซับซ้อนยังไม่จบแค่นั้น

การเป็นส่วนหนึ่งของสหภาพยุโรป บวกกับเป็นสมาชิก OECD และ WTO ทำให้การอุดหนุนผู้ส่งออกภายในประเทศแบบเดิมนั้นเป็นไปไม่ได้

แต่ KfW ก็ยังเอาตัวรอดได้ ด้วยการเลี่ยงไปใช้หลักการ market window finance

โดย KfW อ้างว่าธนาคารของตนนั้น ปล่อยกู้ผ่านตลาดทุน (ไม่ได้ให้กับบริษัทไหนโดยตรง) และยัง ปล่อยกู้ที่อัตราตลาด (ไม่ใช่อัตราพิเศษ) จึงไม่นับเป็นการทำผิดกติกาทั้งของสหภาพยุโรป OECD และ WTO แต่อย่างใด!

อย่างไรก็ดี ที่ KfW สามารถปล่อยที่อัตราตลาดได้จริง ก็เพราะธนาคารมีต้นทุนการเงินต่ำกว่าธนาคารเอกชนทั่วไป เนื่องจากไม่ต้องเสียภาษีจากผลกำไร และไม่ผูกมัดการจ่ายเงินปันผลให้ผู้ถือหุ้น ด้วยเหตุที่เป็นธนาคารของรัฐนั่นเอง

ไม่มีรายงานจาก KfW เองว่ามีการใช้ market window finance มากน้อยแค่ไหน จน US EXIM Bank ของสหรัฐฯ ต้องลงมาทำวิจัยเอง และพบว่าเงินกู้แบบกำกวมนี้ มีสัดส่วนถึงร้อยละ 86 ของเงินกู้ที่สนับสนุนการส่งออกทั้งหมด (ข้อมูลปี 1999)

เงินกู้กำกวมนี้เองที่มีบทบาทในการพัฒนาอุตสาหกรรมเยอรมันยุคหลัง การที่ Airbus เติบโตและอยู่รอดมาได้จนทุกวันนี้ ส่วนหนึ่งก็เพราะเงินกู้ market window นี่ล่ะครับ เช่น โมเดล A350XWB ได้รับเงินกู้ที่มีเงื่อนไขให้ใช้คืนก็ต่อเมื่อโมเดลนี้ประสบความสำเร็จทางการค้าแล้ว เป็นการลดความเสี่ยงให้กับ Airbus อย่างมหาศาล ถ้า KfW ไม่สนับสนุน โมเดลนี้ก็คงไม่เกิดขึ้น

กฎระเบียบระหว่างประเทศยังทำให้ KfW ต้องปรับโครงสร้างครั้งใหญ่ เพราะมีแรงกดดันให้แยกหน่วยงานดูแลกิจกรรมระหว่างประเทศและการส่งออกให้เป็นอิสระจากรัฐบาล

รัฐบาลเยอรมันจึงตั้ง International Project and Export Finance หรือ IPEX ขึ้น โดยการแตกตัวออกมาจาก KfW เพื่อลดข้อครหาเรื่องการแทรกแซงของรัฐ

อย่างไรก็ตาม ถึงแม้ IPEX จะเป็น อิสระโดยนิตินัย แต่ในทางปฏิบัติก็ยังได้รับอิทธิพลจาก KfW ผ่านผู้บริหารและพันธกิจขององค์กร บริษัทให้เรตติ้งชื่อดังอย่าง S&P ยังจัด IPEX ไว้ที่ระดับ AA+ เพราะทราบดีว่าเป็นหน่วยงานที่มีรัฐบาลเยอรมนีหนุนหลังอย่างมั่นคงนั่นเอง

 

ความชอบธรรม = เป็นทั้งลิสท์และเคนส์

 

KfW จะไม่สามารถอยู่รอดและปรับตัวสู้กับกระแสโลกาภิวัตน์ได้เลย หากไร้ความชอบธรรมภายในประเทศ และ ความน่าเชื่อถือระหว่างประเทศ

กุญแจสำคัญของการจัดการนโยบายอุตสาหกรรมให้ประสบความสำเร็จคือ การเปลี่ยนอุตสาหกรรมเป้าหมายให้สอดคล้องกับพลวัตโลก

เมื่อกระแสโลกไปในทิศทางอุตสาหกรรมสะอาด (green industries)  KfW ก็หันมาส่งเสริมพลังงานทดแทนอย่างจริงจัง แม้จะไล่ตามหลังเดนมาร์กที่เริ่มก่อน แต่ KfW ก็ใช้ทั้งเงินอุดหนุนและสัญญาการรับซื้อไฟฟ้าระยะยาวเพื่อส่งเสริมผู้ผลิตภายในประเทศ

เบื้องหลังความสำเร็จในการสร้างอุตสาหกรรมพลังงานลมและแสงอาทิตย์ในเยอรมนีก็คือ KfW นี่เอง เพราะเงินลงทุนโครงการพัฒนาพลังงานลมราวร้อยละ 80 ของทั้งประเทศได้รับการสนับสนุนจาก KfW

พออุตสาหกรรมภายในโตพอจะแข่งขันได้แล้ว KfW ก็ปรับยุทธศาสตร์มาส่งเสริมให้กิจการเหล่านี้ออกไปโตนอกประเทศเช่นเคย ในทศวรรษที่ผ่านมาเราจึงเห็นบริษัทอย่าง Enercon, Siemens และ Nordex ก้าวขึ้นมาเป็นผู้เล่นระดับโลก โดยในปัจจุบัน ทั้งสามบริษัทครองส่วนแบ่งตลาดกังหันลมถึงประมาณร้อยละ 22 ของทั้งโลก

 

 

นอกจากความชอบธรรมของ KfW จะอยู่ที่การสร้างอุตสาหกรรมรากฐานของเยอรมนีให้ประสบความสำเร็จทั้งในระดับประเทศและระดับนานาชาติแล้ว ในช่วงเศรษฐกิจถดถอย KfW ก็ยังมีบทบาทสำคัญในการกระตุ้นและรักษาเสถียรภาพของเศรษฐกิจมหภาคด้วย (counter-cyclical role)

เช่น ในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจโลกปี 2008 KfW เข้าซื้อกิจการส่วนหนึ่งของ Deutschland AG จากนั้นจึงปรับโครงสร้างการปล่อยกู้ใหม่เพื่อรักษาภาคอุตสาหกรรมของประเทศให้อยู่รอดปลอดภัย

เรียกว่าเป็น ฟรีดริช ลิสท์ ในยามเศรษฐกิจรุ่งโรจน์ และเป็น จอห์น เมย์นาร์ด เคนส์ ในยามเศรษฐกิจถดถอย

 

เสรีนิยมแบบเยอรมนี

 

ความซับซ้อนของรัฐ ตลาด และนโยบายอุตสาหกรรม ยังไม่จบแค่นั้นครับ

เพราะการที่รัฐใช้ธนาคารเป็นหัวหอกการพัฒนาทั้งหมดที่ว่ามา เกิดขึ้นในกรอบคิดแบบ ‘เสรีนิยม’

เป็นเสรีนิยมแบบเฉพาะตัวของเยอรมนีที่เรียกกันว่า Ordoliberalism

Ordoliberalism เชื่อว่าตลาดเสรีจะนำไปสู่ผลลัพธ์ที่คาดหวังไว้ ก็ต่อเมื่อมีรัฐควบคุมอย่างเข้มข้น พูดอีกอย่างก็คือ เสรีนิยมแบบเยอรมันไม่ได้แยกรัฐกับตลาดออกเป็นคู่ตรงข้ามกันอย่างที่คนส่วนใหญ่เข้าใจ แต่มองรัฐและตลาดเป็นความเชื่อมโยงที่ต้องอาศัยซึ่งกันและกัน

นี่เป็นหัวใจของการสร้าง เศรษฐกิจแบบตลาดเพื่อสังคม (social market economy) ของเยอรมนีในยุคหลังสงครามโลก

หลักการนี้เชื่อว่าตลาดเสรีไม่ใช่ปรากฏการณ์ธรรมชาติ ไม่สามารถเกิดขึ้นด้วยตัวเอง เพียงแค่รัฐถอยออกไป เพียงปล่อยให้กลไกตลาดทำงาน แต่เชื่อว่าตลาดเป็นส่วนประกอบสร้างทั้งทางสังคม ทางกฎหมาย และทางจริยธรรม รัฐจึงมีบทบาทโดยตรงในการสร้างและสนับสนุนการทำงานของระบบเศรษฐกิจ

 

นโยบายอุตสาหกรรมตายหรือยัง

 

กลับมาที่เรื่องใหญ่ของเรากันอีกที

ตกลงว่า นโยบายอุตสาหกรรมตายหรือยัง และเราควรฝากเศรษฐกิจไว้กับรัฐหรือตลาด?

ผมไม่มีคำตอบหรอกครับ แต่คิดว่า KfW ให้บทเรียนกับเราอย่างน้อยสองข้อ

ข้อแรก กับดักคำใหญ่ สังคมมักสนใจวิวาทะใหญ่ๆ จนละเลยความเป็นจริงในทางปฏิบัติ เช่น นโยบายอุตสาหกรรมมักถูกจับเป็นคู่ตรงข้ามกับนโยบายที่ ‘เป็นกลาง’ และ ‘ไม่แทรกแซงตลาด’

ทั้งที่ในโลกแห่งความจริง แทบทุกนโยบายมักมี นัยทางอ้อม ที่เอื้อคนหรือกลุ่มใดเสมอ

ตัวอย่างเช่น การสร้างรถไฟความเร็วสูง ก็ไม่ใช่นโยบายที่เป็นกลาง แต่มีนัยเอื้ออุตสาหกรรมเหล็กและไฟฟ้ามากกว่าอุตสาหกรรมรถยนต์ (จะดีหรือไม่ดี ควรทำหรือไม่ก็เป็นอีกเรื่อง) การให้งบ R&D ก็มีนัยเอื้อธุรกิจที่ใช้งบวิจัยสูงกว่าธุรกิจหรือภาคเกษตรที่ใช้งบวิจัยต่ำ แม้แต่งบประมาณการศึกษาระดับอุดมศึกษา ก็ไม่ได้เป็นกลาง เพราะหากวิศวกรรมเคมีได้รับทุนสูงกว่าวิศวรรมเครื่องกล ก็แปลว่ารัฐหนุนอุตสาหกรรมเคมีมากกว่าอุตสาหกรรมเครื่องจักรกล เป็นต้น

การออกแบบนโยบายโดยประเมินนัยทางอ้อมนี้ไว้ก่อน ย่อมเป็นระบบและมีประโยชน์กว่าการออกแบบนโยบายที่อ้างว่าเป็นกลาง โดยไม่ได้คิดถึงผลข้างเคียงที่จะตามมา

ข้อสอง รัฐที่ฉลาดย่อมสามารถจัดการกับโลกาภิวัตน์ได้ การทำอะไรที่ดูเสมือน ‘ต้านกระแส’ อย่างนโยบายอุตสาหกรรม ย่อมต้องมีความชอบธรรมและตัวชี้วัดที่อ้างอิงได้ ประเทศที่ใช้นโยบายอุตสาหกรรมแล้วประสบความสำเร็จล้วนใช้เกณฑ์ที่อิงกับมาตรฐานโลกทั้งสิ้น

ต่อให้เปลี่ยนชื่อแปลงร่างเป็น ‘นโยบายส่งเสริมเทคโนโลยี’ หรือ ‘นโยบายนวัตกรรม’ แก่นพื้นฐานของเรื่องนี้ก็ยังคงเดิม

การอุดหนุนอุตสาหกรรมบางประเภทหรือบริษัทบางกลุ่ม โดยไร้เป้าหมายระยะยาวและเกณฑ์ประเมินประสิทธิภาพต่อสังคม ย่อมเป็นเพียง ‘การเอื้อพวกพ้อง’ ไม่ได้นับเป็น ‘นโยบายอุตสาหกรรม’ ที่มีหลักการแต่อย่างใด

ข่าวที่ว่าโลกาภิวัตน์ฆ่านโยบายอุตสาหกรรมอาจต้องฟังหูไว้หู

แต่คอนเน็คชั่นฆ่านโยบายอุตสาหกรรมมีให้เห็นอยู่ทั่วไปครับ

 

อ้างอิง

  • รูปประกอบทั้งหมดนำมาจากเว็บไซต์ kfw.de
  • Natalya Naqvi, Anne Henow and Ha-Joon Chang (forthcoming 2018) “Kicking Away the Financial Ladder? German Development Banking under Economic Globalisation” Review of International Political Economy, DOI: 10.1080/09692290.2018.1480515
  • Werner Bonefeld (2012) “Freedom and the Strong State: On German Ordoliberalism” New Political Economy, 17(5): 633–656.
  • Dani Rodrik (2009) “Industrial Policy: Don’t Ask Why, Ask How.” Middle East Development Journal, 1(1): 1–29.
  • วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร และ ฮาจุนชาง (2560) “กับดักสถาบัน: กลไกทางสถาบันกับการไล่กวดทางเศรษฐกิจ” นำเสนอในงานสัมมนาวิชาการประจำปีของธนาคารแห่งประเทศไทย, 18-19 กันยายน 2560. https://www.pier.or.th/wp-content/uploads/2017/09/Symposium2017_paper5_InstitutionalTraps.pdf

Author

Veerayooth Kanchoochat

วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร - อาจารย์เศรษฐศาสตร์การเมืองมหาวิทยาลัย National Graduate Institute for Policy Studies (GRIPS) ประเทศญี่ปุ่น จบการศึกษาด้านการพัฒนาจากมหาวิทยาลัยเคมบริดจ์ สอนและทำวิจัยเรื่องรัฐพัฒนาในเอเชียตะวันออก ความหลากหลายของระบบทุนนิยม นโยบายอุตสาหกรรม และเศรษฐกิจการเมืองไทย