fbpx
นโยบายอุตสาหกรรมตายแล้ว? สูตรลับเสรีนิยมแบบรัฐนำของเยอรมนี

นโยบายอุตสาหกรรมตายแล้ว? สูตรลับเสรีนิยมแบบรัฐนำของเยอรมนี

วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร เรื่อง

สำหรับคนทั่วไป คำว่า นโยบายอุตสาหกรรม ฟังดูไม่ต่างอะไรจาก นโยบายเกษตร นโยบายคมนาคม หรือนโยบายสาธารณสุข คือเป็นแนวทางของประเทศในการดำเนินงานด้านใดด้านหนึ่ง ซึ่งในกรณีนี้ก็คือ ด้านอุตสาหกรรม

แต่ในแวดวงเศรษฐกิจและการพัฒนา ‘นโยบายอุตสาหกรรม’ มีนัยไปไกลกว่านั้นมาก เพราะหมายถึง แนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจแบบที่รัฐเข้ามาชี้นำกลไกตลาด เพื่อส่งเสริมอุตสาหกรรมบางประเภทเป็นพิเศษ หรือที่เรียกว่า state-led development

และเพื่อให้การส่งเสริมนั้นประสบความสำเร็จ รัฐจึงต้องใช้มาตรการหลายอย่างไปพร้อมกัน เช่น การอุดหนุนช่วยเหลือทางการเงินและเทคโนโลยี หรือการปกป้องการแข่งขันจากต่างประเทศผ่านมาตรการภาษี

นโยบายอุตสาหกรรมจึงไม่ใช่แค่ ‘industrial policy’ เพราะถ้าจะแปลให้ครอบคลุมจริงๆ แล้ว ก็ควรเป็น ‘selective industrial and trade policies’

ส่วนใครจะเชียร์หรือต่อต้านนโยบายอุตสาหกรรมนั้น มักขึ้นกับว่าผลประโยชน์หรืออุดมการณ์ของคนนั้นอยู่ตรงไหน

สหรัฐอเมริกาตอนที่ยังล้าหลังกว่ายุโรป ก็ปกป้องอุตสาหกรรมภายในสุดฤทธิ์ ต่อเมื่อก้าวขึ้นมาเป็นมหาอำนาจและบริษัทของตนเองเติบโตเป็นผู้เล่นระดับโลกแล้ว จึงหันมายึดแนวทางเสรีนิยมอย่างแข็งขัน

วาณิชธนกิจยักษ์ใหญ่มักรังเกียจนโยบายอุตสาหกรรม เพราะเป็นกำแพงกีดกันการไหลเวียนเสรีของเงินลงทุน ต่อเมื่อเกิดวิกฤตเศรษฐกิจจึงเรียกให้รัฐบาลเข้ามาแทรกแซงตลาด จัดการภาระหนี้สินในนามของ ‘เสถียรภาพ’

แต่ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายเชียร์หรือคัดค้านการใช้นโยบายอุตสาหกรรมก็ตาม คนในแวดวงการพัฒนาส่วนใหญ่เชื่อว่าในปัจจุบันนี้ นโยบายอุตสาหกรรมได้ตายไปแล้ว

เพราะนอกจากโลกจะเคลื่อนไหวด้วยกระแสโลกาภิวัตน์ ที่สินค้า บริการ และข้อมูลข่าวสารไหลเวียนรวดเร็วแล้ว ประเทศต่างๆ ยังถูกผูกมัดผ่านกฎระเบียบขององค์การการค้าโลก เขตการค้าเสรี หรือการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจ เช่น สหภาพยุโรปและอาเซียน

ต่อให้อยากใช้นโยบายอุตสาหกรรมแค่ไหน แต่ละประเทศก็แทบไม่มี อิสระทางนโยบาย (policy space) อยู่ดี การเปิดเสรีรับกระแสโลกาภิวัตน์จึงเป็นทางออกที่ดีที่สุด รัฐควรจำกัดตัวเองอยู่ที่การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน และรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจให้นิ่งไว้ก็เพียงพอแล้ว

ข้อยกเว้นอาจมีแค่จีน ที่ยังสามารถ ‘แหกกฎ’ และสร้างอุตสาหกรรมของตนเองได้เป็นจำนวนมาก แต่ก็ต้องไต่เส้นกติกาหลายอย่างและอาศัยพลังการเมืองระหว่างประเทศเข้าช่วย ประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ รวมทั้งไทยคงไม่มีทางเลือกอื่นใด นอกจากเดินตามแนวทางเสรีนิยม ส่งเสริมกลไกตลาดและเปิดรับการลงทุนจากต่างประเทศน่าจะดีที่สุด ไม่อย่างนั้นก็ต้องปิดประเทศ ให้รัฐเข้ามาแทรกแซงและครอบงำ

จะฝากชีวิตไว้กับรัฐหรือตลาด จะเปิดให้แข่งขันหรือผูกขาดตลอดไป – กลายเป็นคำถามของยุคสมัย

ถ้าโลกเศรษฐกิจมันขาวดำและตรงไปตรงมาขนาดนั้นก็ดีสิครับ

ผมขอเล่าเรื่องการพัฒนาเศรษฐกิจของเยอรมนียุคหลังสงครามให้ฟัง เป็นเยอรมนีที่พัฒนาตามแบบ ‘เสรีนิยม’ และเป็นเยอรมนีที่มี ‘ธนาคารของรัฐ’ เป็นหัวหอกนำการพัฒนาอุตสาหกรรม

แล้วเราค่อยกลับมาเถียงกันเรื่องใหญ่ๆ อย่างเสรีนิยม รัฐหรือตลาด ผูกขาดหรือแทรกแซง กันอีกที

เมื่อรัฐใช้นโยบายอุตสาหกรรมผ่านธนาคาร

ก่อนสงครามโลก เป็นที่รู้กันว่าเยอรมนีผงาดขึ้นมาเป็นมหาอำนาจด้วยการสร้างอุตสาหกรรมของตนเองจนแข็งแกร่ง โดยได้รับอิทธิพลจาก ฟรีดริช ลิสท์ (Friedrich List) นักเศรษฐศาสตร์แห่งศตวรรษที่ 18 ที่มักถูกยกให้เป็นบิดาแห่งการสนับสนุนอุตสาหกรรมทารก (infant industry)

แต่คนจำนวนมากเชื่อว่า นับจากสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่สอง เยอรมนีก็หันมาสมาทานแนวทางเสรีนิยมอย่างเต็มตัว

อย่างไรก็ดี นโยบายอุตสาหกรรมไม่ได้หายไปจากเยอรมนียุคหลังสงคราม เพียงแต่ย้ายมาอยู่ภายใต้การดูแลของตัวละครลับอย่าง ธนาคาร Kreditanstalt für Wiederaufbau หรือที่เรียกย่อๆ ว่า KfW

ฟรีดริช ลิสท์ (Friedrich List)

KfW เป็นธนาคารของรัฐบาลเยอรมัน มีสำนักงานใหญ่อยู่ที่แฟรงก์เฟิร์ต ก่อตั้งขึ้นในปี 1948 เพื่อภารกิจฟื้นฟูประเทศหลังสงคราม

ธนาคารอายุเกือบ 70 ปีแห่งนี้ ทำให้เยอรมนีเป็นประเทศที่ธนาคารรัฐมีบทบาททางเศรษฐกิจสูงที่สุดในโลกในปัจจุบัน เพราะ KfW มีสินทรัพย์ถึง 500,000 ล้านยูโร ซึ่งเป็นสัดส่วนขนาดธนาคารของรัฐต่อจีดีพีที่สูงที่สุดในโลก

รัฐบาลตั้ง KfW ด้วยเป้าหมายที่ชัดเจนว่า ต้องการส่งเสริมอุตสาหกรรมที่มีเทคโนโลยีและมูลค่าเพิ่มระดับสูงภายในประเทศ โดยเน้นรายสาขาที่ธนาคารเอกชนไม่กล้าเสี่ยงให้เครดิต โดยเฉพาะในอุตสาหกรรมที่จะมีผลเชื่อมโยงสืบเนื่องไปยังการผลิตต้นน้ำและปลายน้ำอื่นๆ

เทคโนแครตเยอรมันรู้ดีว่าอุตสาหกรรมระดับโลกนั้นมีหัวใจอยู่ที่ scale

หากต้องการสร้างบริษัทระดับโลก ย่อมต้องมี ‘ขนาด’ การผลิตมหาศาล โดยเริ่มจากตลาดภายใน ก่อนไปสู่ตลาดโลก

KfW แบ่งอุตสาหกรรมที่ต้องการสนับสนุนออกเป็น 3 กลุ่ม

กลุ่มแรก คือ อุตสาหกรรมต้นน้ำ อย่างเหล็ก เคมีภัณฑ์ การขนส่งและก่อสร้าง กลุ่มที่สอง คือ อุตสาหกรรม sunrise ที่กำลังรุ่งโรจน์และมีอนาคตไกล อย่างเครื่องจักรกล การสร้างโรงงาน อากาศยานและเรือขนาดใหญ่ กลุ่มที่สาม คือ อุตสาหกรรม sunset ที่กำลังอยู่ในช่วงขาลงอย่างถ่านหิน สิ่งทอ การให้ความช่วยเหลือแต่ละกลุ่มย่อมต่างกันไป เช่นในกลุ่มสุดท้าย เป้าหมายอยู่ที่การปรับรูปแบบการผลิตเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพ

บริษัทเยอรมันที่เรารู้จักกันดีในทุกวันนี้อย่าง Siemens, Krupp, Ferrostaal, Ihde, Fritz Werner, AEG ล้วนเป็นส่วนหนึ่งของยุทธศาสตร์เฟสแรกนี้

เมื่อบริษัทมีขนาดใหญ่ระดับหนึ่ง KfW ก็ปรับนโยบายมากระตุ้นให้บริษัทเหล่านี้ออกไป โตต่างแดน (outward FDI) ผ่านการให้เงินกู้อัตราต่ำกว่าตลาด นโยบายอื่นๆ ของประเทศ เช่น การให้ความช่วยเหลือประเทศกำลังพัฒนา (foreign aid) ก็ถูกใช้เป็นส่วนหนึ่งของยุทธศาสตร์อุตสาหกรรม โดยการผูกโยงเงินช่วยเหลือเข้ากับยุทธศาสตร์โตต่างแดน จนทำให้กว่าร้อยละ 60 ของเงินที่เยอรมนีให้ต่างประเทศนั้นย้อนกลับเข้าสู่บริษัทเยอรมันเอง โดยเฉพาะในโครงการที่บริษัทวิศวกรรมจากเยอรมนีเป็นผู้รับผิดชอบ

พอสร้างบริษัทขนาดใหญ่ให้เป็นกระดูกสันหลังของเศรษฐกิจประเทศสำเร็จแล้ว KfW ก็หันมาสนับสนุนธุรกิจขนาดกลางและเล็ก หรือ SMEs แต่ก็มียุทธศาสตร์ชัดเจนในการสร้าง SMEs ให้มีความชำนาญในการเป็น process specialist ที่สามารถรับช่วงการผลิตชิ้นส่วนบางชิ้นจากบริษัทใหญ่อย่าง Siemens ได้

logistic ขนส่งสินค้า

KfW ฝ่ากระแสโลกาภิวัตน์

ประเทศยักษ์ใหญ่อย่างเยอรมนีก็เผชิญกระแสโลกาภิวัตน์ไม่น้อยไปกว่าประเทศกำลังพัฒนา

ตั้งแต่ทศวรรษ 1980 เป็นต้นมา KfW ต้องต่อสู้กับแรงกดดันหลายทาง

ในด้านการคลัง กระแสโลกพุ่งไปที่การลดขนาดและงบประมาณภาครัฐ

ในด้านกฎระเบียบระหว่างประเทศ องค์การการค้าโลก (WTO) ผลักดันให้สมาชิกเลิกอุดหนุนการส่งออก

สหภาพยุโรปก็กำหนดไว้ชัดเจนว่า สมาชิกอียูต้องไม่ดำเนินนโยบายอุตสาหกรรมแทรกแซงตลาด

ทศวรรษนี้ยังเป็นช่วงผงาดขึ้นของ กระบวนการธนานุวัตร (financialisation) ที่ภาคการเงินก้าวขึ้นมามีพลังในระบบเศรษฐกิจโลกเหนือภาคอุตสาหกรรม

ท่ามกลางแรงกดดันมหาศาล KfW ทั้งต้องกำหนดจุดยืนให้มั่นคง และต้องปรับตัวครั้งใหญ่ไปพร้อมกัน

ในด้านหนึ่ง KfW ยืนยันภารกิจเดิมขององค์กรอย่างหนักแน่นในการสนับสนุนอุตสาหกรรมและการส่งออก (แทนที่จะหันไปเป็นวาณิชธนกิจที่เน้นทำกำไรทางการเงิน) จนทำให้ KfW มีบทบาทสำคัญต่อภาคอุตสหากรรมของเยอรมนีเสียยิ่งกว่าเดิม เพราะบรรดาธนาคารพาณิชย์ต่างลดการให้สินเชื่อกับกิจการอุตสาหกรรม และแห่กันไปสนับสนุนธุรกิจบริการและการเงินแทน

ในอีกด้านหนึ่ง KfW ก็ใช้กระแสธนานุวัตรที่กำลังเกิดขึ้นให้เป็นประโยชน์กับตัวเองด้วย

เมื่อรัฐบาลต้องการลดภาระหนี้ (ส่วนที่เกิดจากการให้ธนาคารรัฐกู้)่ KfW ก็หันไปหาแหล่งเงินทุนจากต่างประเทศที่มีต้นทุนต่ำ เพื่อนำมาใช้ปล่อยกู้ โดยไม่ต้องถูกนับเป็น ‘หนี้สาธารณะ’ ของเยอรมนี

เรียกว่า win–win ทั้งรัฐบาลเยอรมนีและ KfW เอง

KfW เพิ่มความเชื่อถือในตลาดการเงินระหว่างประเทศ ด้วยการเข้ารับการจัดอันดับเรตติ้งจากทั้ง Moody’s และ Standard and Poor’s (S&P) ในปี 1986 ทั้งยังออกไปจดทะเบียนกับ US Securities and Exchange Commission เพื่อสิทธิการออกพันธบัตรสำหรับขายในตลาดสหรัฐอเมริกา

การปรับตัวครั้งนี้ทำให้สัดส่วนแหล่งเงินจากต่างประเทศของ KfW สูงขึ้นเรื่อยๆ จากที่เงินทุนของรัฐเคยมีปริมาณกว่าร้อยละ 80 เมื่อแรกก่อตั้ง ก็ลดลงต่อเนื่องจนมีสัดส่วนเพียงไม่ถึงร้อยละ 20 ในปัจจุบัน

พูดอีกอย่างก็คือ เงินสนับสนุนการส่งออกสำหรับอุตสาหกรรมในเยอรมนีผ่านธนาคาร KfW ของรัฐก็ยังคงมีอยู่ตลอดมา แต่เปลี่ยนรูปแบบไป จากที่เคยเป็นเงินของรัฐบาลเยอรมัน ก็กลายเป็นเงินจากตลาดทุนระหว่างประเทศแทน

เห็นความซับซ้อนของรัฐ ตลาด และนโยบายอุตสาหกรรมมากขึ้นไหมครับ

total assets in billion EUR

เมื่อ KfW เป็นอิสระจากรัฐ

แต่ความซับซ้อนยังไม่จบแค่นั้น

การเป็นส่วนหนึ่งของสหภาพยุโรป บวกกับเป็นสมาชิก OECD และ WTO ทำให้การอุดหนุนผู้ส่งออกภายในประเทศแบบเดิมนั้นเป็นไปไม่ได้

แต่ KfW ก็ยังเอาตัวรอดได้ ด้วยการเลี่ยงไปใช้หลักการ market window finance

โดย KfW อ้างว่าธนาคารของตนนั้น ปล่อยกู้ผ่านตลาดทุน (ไม่ได้ให้กับบริษัทไหนโดยตรง) และยัง ปล่อยกู้ที่อัตราตลาด (ไม่ใช่อัตราพิเศษ) จึงไม่นับเป็นการทำผิดกติกาทั้งของสหภาพยุโรป OECD และ WTO แต่อย่างใด!

อย่างไรก็ดี ที่ KfW สามารถปล่อยที่อัตราตลาดได้จริง ก็เพราะธนาคารมีต้นทุนการเงินต่ำกว่าธนาคารเอกชนทั่วไป เนื่องจากไม่ต้องเสียภาษีจากผลกำไร และไม่ผูกมัดการจ่ายเงินปันผลให้ผู้ถือหุ้น ด้วยเหตุที่เป็นธนาคารของรัฐนั่นเอง

ไม่มีรายงานจาก KfW เองว่ามีการใช้ market window finance มากน้อยแค่ไหน จน US EXIM Bank ของสหรัฐฯ ต้องลงมาทำวิจัยเอง และพบว่าเงินกู้แบบกำกวมนี้ มีสัดส่วนถึงร้อยละ 86 ของเงินกู้ที่สนับสนุนการส่งออกทั้งหมด (ข้อมูลปี 1999)

เงินกู้กำกวมนี้เองที่มีบทบาทในการพัฒนาอุตสาหกรรมเยอรมันยุคหลัง การที่ Airbus เติบโตและอยู่รอดมาได้จนทุกวันนี้ ส่วนหนึ่งก็เพราะเงินกู้ market window นี่ล่ะครับ เช่น โมเดล A350XWB ได้รับเงินกู้ที่มีเงื่อนไขให้ใช้คืนก็ต่อเมื่อโมเดลนี้ประสบความสำเร็จทางการค้าแล้ว เป็นการลดความเสี่ยงให้กับ Airbus อย่างมหาศาล ถ้า KfW ไม่สนับสนุน โมเดลนี้ก็คงไม่เกิดขึ้น

กฎระเบียบระหว่างประเทศยังทำให้ KfW ต้องปรับโครงสร้างครั้งใหญ่ เพราะมีแรงกดดันให้แยกหน่วยงานดูแลกิจกรรมระหว่างประเทศและการส่งออกให้เป็นอิสระจากรัฐบาล

รัฐบาลเยอรมันจึงตั้ง International Project and Export Finance หรือ IPEX ขึ้น โดยการแตกตัวออกมาจาก KfW เพื่อลดข้อครหาเรื่องการแทรกแซงของรัฐ

อย่างไรก็ตาม ถึงแม้ IPEX จะเป็น อิสระโดยนิตินัย แต่ในทางปฏิบัติก็ยังได้รับอิทธิพลจาก KfW ผ่านผู้บริหารและพันธกิจขององค์กร บริษัทให้เรตติ้งชื่อดังอย่าง S&P ยังจัด IPEX ไว้ที่ระดับ AA+ เพราะทราบดีว่าเป็นหน่วยงานที่มีรัฐบาลเยอรมนีหนุนหลังอย่างมั่นคงนั่นเอง

ความชอบธรรม = เป็นทั้งลิสท์และเคนส์

KfW จะไม่สามารถอยู่รอดและปรับตัวสู้กับกระแสโลกาภิวัตน์ได้เลย หากไร้ความชอบธรรมภายในประเทศ และ ความน่าเชื่อถือระหว่างประเทศ

กุญแจสำคัญของการจัดการนโยบายอุตสาหกรรมให้ประสบความสำเร็จคือ การเปลี่ยนอุตสาหกรรมเป้าหมายให้สอดคล้องกับพลวัตโลก

เมื่อกระแสโลกไปในทิศทางอุตสาหกรรมสะอาด (green industries)  KfW ก็หันมาส่งเสริมพลังงานทดแทนอย่างจริงจัง แม้จะไล่ตามหลังเดนมาร์กที่เริ่มก่อน แต่ KfW ก็ใช้ทั้งเงินอุดหนุนและสัญญาการรับซื้อไฟฟ้าระยะยาวเพื่อส่งเสริมผู้ผลิตภายในประเทศ

เบื้องหลังความสำเร็จในการสร้างอุตสาหกรรมพลังงานลมและแสงอาทิตย์ในเยอรมนีก็คือ KfW นี่เอง เพราะเงินลงทุนโครงการพัฒนาพลังงานลมราวร้อยละ 80 ของทั้งประเทศได้รับการสนับสนุนจาก KfW

พออุตสาหกรรมภายในโตพอจะแข่งขันได้แล้ว KfW ก็ปรับยุทธศาสตร์มาส่งเสริมให้กิจการเหล่านี้ออกไปโตนอกประเทศเช่นเคย ในทศวรรษที่ผ่านมาเราจึงเห็นบริษัทอย่าง Enercon, Siemens และ Nordex ก้าวขึ้นมาเป็นผู้เล่นระดับโลก โดยในปัจจุบัน ทั้งสามบริษัทครองส่วนแบ่งตลาดกังหันลมถึงประมาณร้อยละ 22 ของทั้งโลก

กังหังลม

นอกจากความชอบธรรมของ KfW จะอยู่ที่การสร้างอุตสาหกรรมรากฐานของเยอรมนีให้ประสบความสำเร็จทั้งในระดับประเทศและระดับนานาชาติแล้ว ในช่วงเศรษฐกิจถดถอย KfW ก็ยังมีบทบาทสำคัญในการกระตุ้นและรักษาเสถียรภาพของเศรษฐกิจมหภาคด้วย (counter-cyclical role)

เช่น ในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจโลกปี 2008 KfW เข้าซื้อกิจการส่วนหนึ่งของ Deutschland AG จากนั้นจึงปรับโครงสร้างการปล่อยกู้ใหม่เพื่อรักษาภาคอุตสาหกรรมของประเทศให้อยู่รอดปลอดภัย

เรียกว่าเป็น ฟรีดริช ลิสท์ ในยามเศรษฐกิจรุ่งโรจน์ และเป็น จอห์น เมย์นาร์ด เคนส์ ในยามเศรษฐกิจถดถอย

เสรีนิยมแบบเยอรมนี

ความซับซ้อนของรัฐ ตลาด และนโยบายอุตสาหกรรม ยังไม่จบแค่นั้นครับ

เพราะการที่รัฐใช้ธนาคารเป็นหัวหอกการพัฒนาทั้งหมดที่ว่ามา เกิดขึ้นในกรอบคิดแบบ ‘เสรีนิยม’

เป็นเสรีนิยมแบบเฉพาะตัวของเยอรมนีที่เรียกกันว่า Ordoliberalism

Ordoliberalism เชื่อว่าตลาดเสรีจะนำไปสู่ผลลัพธ์ที่คาดหวังไว้ ก็ต่อเมื่อมีรัฐควบคุมอย่างเข้มข้น พูดอีกอย่างก็คือ เสรีนิยมแบบเยอรมันไม่ได้แยกรัฐกับตลาดออกเป็นคู่ตรงข้ามกันอย่างที่คนส่วนใหญ่เข้าใจ แต่มองรัฐและตลาดเป็นความเชื่อมโยงที่ต้องอาศัยซึ่งกันและกัน

นี่เป็นหัวใจของการสร้าง เศรษฐกิจแบบตลาดเพื่อสังคม (social market economy) ของเยอรมนีในยุคหลังสงครามโลก

หลักการนี้เชื่อว่าตลาดเสรีไม่ใช่ปรากฏการณ์ธรรมชาติ ไม่สามารถเกิดขึ้นด้วยตัวเอง เพียงแค่รัฐถอยออกไป เพียงปล่อยให้กลไกตลาดทำงาน แต่เชื่อว่าตลาดเป็นส่วนประกอบสร้างทั้งทางสังคม ทางกฎหมาย และทางจริยธรรม รัฐจึงมีบทบาทโดยตรงในการสร้างและสนับสนุนการทำงานของระบบเศรษฐกิจ

นโยบายอุตสาหกรรมตายหรือยัง

กลับมาที่เรื่องใหญ่ของเรากันอีกที

ตกลงว่า นโยบายอุตสาหกรรมตายหรือยัง และเราควรฝากเศรษฐกิจไว้กับรัฐหรือตลาด?

ผมไม่มีคำตอบหรอกครับ แต่คิดว่า KfW ให้บทเรียนกับเราอย่างน้อยสองข้อ

ข้อแรก กับดักคำใหญ่ สังคมมักสนใจวิวาทะใหญ่ๆ จนละเลยความเป็นจริงในทางปฏิบัติ เช่น นโยบายอุตสาหกรรมมักถูกจับเป็นคู่ตรงข้ามกับนโยบายที่ ‘เป็นกลาง’ และ ‘ไม่แทรกแซงตลาด’

ทั้งที่ในโลกแห่งความจริง แทบทุกนโยบายมักมี นัยทางอ้อม ที่เอื้อคนหรือกลุ่มใดเสมอ

ตัวอย่างเช่น การสร้างรถไฟความเร็วสูง ก็ไม่ใช่นโยบายที่เป็นกลาง แต่มีนัยเอื้ออุตสาหกรรมเหล็กและไฟฟ้ามากกว่าอุตสาหกรรมรถยนต์ (จะดีหรือไม่ดี ควรทำหรือไม่ก็เป็นอีกเรื่อง) การให้งบ R&D ก็มีนัยเอื้อธุรกิจที่ใช้งบวิจัยสูงกว่าธุรกิจหรือภาคเกษตรที่ใช้งบวิจัยต่ำ แม้แต่งบประมาณการศึกษาระดับอุดมศึกษา ก็ไม่ได้เป็นกลาง เพราะหากวิศวกรรมเคมีได้รับทุนสูงกว่าวิศวรรมเครื่องกล ก็แปลว่ารัฐหนุนอุตสาหกรรมเคมีมากกว่าอุตสาหกรรมเครื่องจักรกล เป็นต้น

การออกแบบนโยบายโดยประเมินนัยทางอ้อมนี้ไว้ก่อน ย่อมเป็นระบบและมีประโยชน์กว่าการออกแบบนโยบายที่อ้างว่าเป็นกลาง โดยไม่ได้คิดถึงผลข้างเคียงที่จะตามมา

ข้อสอง รัฐที่ฉลาดย่อมสามารถจัดการกับโลกาภิวัตน์ได้ การทำอะไรที่ดูเสมือน ‘ต้านกระแส’ อย่างนโยบายอุตสาหกรรม ย่อมต้องมีความชอบธรรมและตัวชี้วัดที่อ้างอิงได้ ประเทศที่ใช้นโยบายอุตสาหกรรมแล้วประสบความสำเร็จล้วนใช้เกณฑ์ที่อิงกับมาตรฐานโลกทั้งสิ้น

ต่อให้เปลี่ยนชื่อแปลงร่างเป็น ‘นโยบายส่งเสริมเทคโนโลยี’ หรือ ‘นโยบายนวัตกรรม’ แก่นพื้นฐานของเรื่องนี้ก็ยังคงเดิม

การอุดหนุนอุตสาหกรรมบางประเภทหรือบริษัทบางกลุ่ม โดยไร้เป้าหมายระยะยาวและเกณฑ์ประเมินประสิทธิภาพต่อสังคม ย่อมเป็นเพียง ‘การเอื้อพวกพ้อง’ ไม่ได้นับเป็น ‘นโยบายอุตสาหกรรม’ ที่มีหลักการแต่อย่างใด

ข่าวที่ว่าโลกาภิวัตน์ฆ่านโยบายอุตสาหกรรมอาจต้องฟังหูไว้หู

แต่คอนเน็คชั่นฆ่านโยบายอุตสาหกรรมมีให้เห็นอยู่ทั่วไปครับ

อ้างอิง

  • รูปประกอบทั้งหมดนำมาจากเว็บไซต์ kfw.de
  • Natalya Naqvi, Anne Henow and Ha-Joon Chang (forthcoming 2018) “Kicking Away the Financial Ladder? German Development Banking under Economic Globalisation” Review of International Political Economy, DOI: 10.1080/09692290.2018.1480515
  • Werner Bonefeld (2012) “Freedom and the Strong State: On German Ordoliberalism” New Political Economy, 17(5): 633–656.
  • Dani Rodrik (2009) “Industrial Policy: Don’t Ask Why, Ask How.” Middle East Development Journal, 1(1): 1–29.
  • วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร และ ฮาจุนชาง (2560) “กับดักสถาบัน: กลไกทางสถาบันกับการไล่กวดทางเศรษฐกิจ” นำเสนอในงานสัมมนาวิชาการประจำปีของธนาคารแห่งประเทศไทย, 18-19 กันยายน 2560. https://www.pier.or.th/wp-content/uploads/2017/09/Symposium2017_paper5_InstitutionalTraps.pdf

MOST READ

Economy

12 Dec 2018

‘รวยกระจุก จนกระจาย’ ระดับสาหัส: ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจไทยในศตวรรษที่ 21

ธนสักก์ เจนมานะ ใช้ข้อมูลและระเบียบวิธีวิจัยใหม่ล่าสุดสำรวจสถานการณ์ความเหลื่อมล้ำไทยที่ ‘สาหัส’ เป็นอันดับต้นๆ ของโลก

ธนสักก์ เจนมานะ

12 Dec 2018

Economy

15 Mar 2018

การท่องเที่ยวกับเศรษฐกิจไทย

พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย ตั้งคำถาม ใครได้ประโยชน์จากการท่องเที่ยวบูม และเราจะบริหารจัดการผลประโยชน์และสร้างความยั่งยืนให้กับรายได้จากการท่องเที่ยวได้อย่างไร

พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย

15 Mar 2018

Economy

19 Mar 2018

ทางออกอยู่ที่ทุนนิยม

ในยามหัวเลี้ยวหัวต่อของบ้านเมือง ผู้คนสิ้นหวังกับปัจจุบัน หวาดหวั่นต่ออนาคต และสั่นคลอนกับอดีตของตนเอง
วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร เสนอทุนนิยมให้เป็น ‘grand strategy’ ใหม่ของประเทศไทย

วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร

19 Mar 2018

เราใช้คุกกี้เพื่อพัฒนาประสิทธิภาพ และประสบการณ์ที่ดีในการใช้เว็บไซต์ของคุณ คุณสามารถศึกษารายละเอียดได้ที่ นโยบายความเป็นส่วนตัว และสามารถจัดการความเป็นส่วนตัวเองได้ของคุณได้เองโดยคลิกที่ ตั้งค่า

Privacy Preferences

คุณสามารถเลือกการตั้งค่าคุกกี้โดยเปิด/ปิด คุกกี้ในแต่ละประเภทได้ตามความต้องการ ยกเว้น คุกกี้ที่จำเป็น

Allow All
Manage Consent Preferences
  • Always Active

Save