ณัชปกร นามเมือง เรื่อง
กฤตพร โทจันทร์ ภาพประกอบ
เป็นเวลาร่วมเดือนแล้วที่หลายจังหวัดในภาคอีสานเผชิญวิกฤตน้ำท่วมใหญ่ในรอบหลายสิบปี โดยเหตุภัยพิบัติครั้งนี้ส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากพายุโซนร้อน ‘โพดุล’ และ ‘คาจิกิ’ ที่เข้ามาไทยในช่วงเวลาไล่เลี่ยกัน
ส่วนอุบลราชธานีเจอวิกฤตหนักที่สุด มีประชาชนได้รับผลกระทบถึงกว่า 3 หมื่นครัวเรือน หรือราวๆ 1แสนคน กินพื้นที่ถึง 25 อำเภอ ที่สำคัญคือมีผู้เสียชีวิตจากเหตุการณ์ครั้งนี้ด้วย
อย่างไรก็ดี ท่ามกลางสถานการณ์น้ำท่วม ข้อถกเถียงสำคัญในสังคมไทยหาใช่เรื่องสาเหตุของภัยพิบัติ หากแต่เป็นการถกเถียงเกี่ยวกับประสิทธิภาพในการรับมือภัยพิบัติของรัฐบาล เมื่อมีดารานักแสดงให้ความช่วยเหลือประชาชนได้คล่องตัวมากกว่าภาครัฐ และความเชื่อมั่นจากประชาชนที่มีต่อดารานักแสดงมากกว่าก็ยิ่งตอกย้ำให้เห็นความไร้ประสิทธิภาพของภาครัฐ
แต่ทั้งหมดนี้กำลังสะท้อนปมปัญหาที่ฝังอยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน
ภัยพิบัติ VS. รัฐราชการรวมศูนย์
ปัญหาน้ำท่วมใหญ่ในภาคอีสาน โดยเฉพาะในจังหวัดอุบลราชธานีมีทั้งปัญหาในเชิงสภาพแวดล้อม และปัญหาการบริหารจัดการ
ในส่วนแรก ต้องยอมรับว่าอุบลราชธานีโดยสภาพภูมิศาสตร์ เป็นพื้นที่เสี่ยงอุทกภัยอยู่แล้ว เนื่องจากมีลักษณะเป็นพื้นที่แอ่งกระทะ อีกทั้งยังเป็นจุดหลักในการรับน้ำมาจากภาคอีสานตอนบนและล่าง ก่อนไหลลงสู่แม่น้ำโขง ดังนั้นเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศอย่างรวดเร็วและรุนแรงจึงได้รับผลกระทบหนักที่สุด
และส่วนที่สองนั้นเป็นปัญหาที่สืบต่อจากประเด็นแรก เนื่องจากปัญหาสภาพแวดล้อมเป็นปัจจัยที่คุมได้ยาก ดังนั้นการบริหารจัดการที่ดีเพื่อรับมือเหตุภัยพิบัติได้ทันท่วงทีย่อมเป็นเรื่องสำคัญ
สำหรับการบริหารจัดการเหตุภัยพิบัตินั้น มีทั้งการบริหารจัดการก่อนเกิดเหตุและหลังเกิดเหตุภัยพิบัติ
การบริหารจัดการก่อนเกิดเหตุนั้น หมายถึงงานป้องกันในทุกรูปแบบ รวมถึงการแจ้งเตือน แต่สถานการณ์น้ำท่วมครั้งนี้กลับสะท้อนให้เห็นความล้มเหลวของส่วนดังกล่าว
อย่างที่ทราบกันว่าภูมิศาสตร์ของอุบลราชธานีเสี่ยงต่อภัยพิบัติมาก แต่การวางโครงสร้างเมืองเพื่อเตรียมพร้อมรับมือกับภัยพิบัติกลับสวนทางกัน มีงานศึกษาและความเห็นจากคนในพื้นที่ที่ชี้ว่าการขยายตัวของเมือง เช่น ศูนย์การค้า, บ้านจัดสรร ได้ทำลายพื้นที่กักเก็บน้ำและยังกลายเป็นสิ่งกีดขวางทางน้ำไปด้วย
ซ้ำร้ายไปกว่าเดิมคือบรรดาโครงการหมู่บ้านจัดสรรกลับไปก่อสร้างในพื้นที่รับน้ำ ทำให้ต้องถมที่ดินให้สูงขึ้น ส่งผลให้น้ำที่ควรไหลเข้าพื้นที่กักเก็บน้ำกลับไหลไปสู่ชุมชนแทน
ปัญหาข้อถัดมาคือการสื่อสารและการแจ้งเตือนภัยพิบัติ ซึ่งต่างก็ทราบกันว่าภาครัฐไม่ได้ใส่ใจการติดตามระดับน้ำ ไม่มีการวิเคราะห์คาดการปัญหาล่วงหน้า จึงไม่มีการแจ้งเตือนและทำให้การประกาศภัยพิบัติล่าช้าตามมา
เห็นได้จากบทบาทของผู้ว่าฯ อุบลราชธานีที่ประกาศภัยพิบัติเมื่อวันที่ 7 กันยายน ทั้งที่จริงควรประกาศตั้งแต่วันที่ 27 สิงหาคม จึงทำให้เกิดความเสียหายต่อชีวิตและทรัพย์สินมหาศาล
นอกจากนี้ยังมีปัญหาเรื่องการแจกสิ่งของแก่ผู้ประสบภัย โดยผู้ว่าฯ ในฐานะผู้อำนวยการจังหวัดตาม พ.ร.บ.บรรเทาสาธารณภัย ยังไม่กล้ายืนยันว่าผู้ประสบภัยได้รับของครบทุกคน ยังไม่นับปัญหาการช่วยเหลือซ้ำซ้อน ทั้งจากภาคเอกชน กลุ่มอาสา ภาครัฐ ต่างก็ดำเนินการไปคนละทิศคนละทาง และบางส่วนก็ขาดความเชี่ยวชาญในพื้นที่
เมื่อพิจารณาในทางกฎหมาย ปฏิเสธไม่ได้ว่าความล้มเหลวในการบริหารจัดการส่วนหนึ่งมาจาก พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 ที่ค่อนข้างรวบอำนาจไว้ที่ภาคราชการส่วนกลาง โดยมี รมว.มหาดไทยเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุด ในระดับจังหวัดมีผู้ว่าฯ เป็นผู้ที่มีอำนาจสูงสุด และมีผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหนึ่งในคณะทำงานที่อยู่ภายใต้คำสั่งของผู้ว่าฯ อีกที ทำให้ท้องถิ่นที่มีความเข้าใจในพื้นที่มากกว่าขาดอำนาจตัดสินใจและขาดบุคลากรในการรับมือภัยพิบัติได้อย่างมีประสิทธิภาพ
ขณะเดียวกัน การให้เงินช่วยเหลือก็ค่อนข้างถูกจำกัดไปด้วยกฎระเบียบราชการ เช่น ระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยเงินทดรองราชการเพื่อช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติกรณีฉุกเฉิน พ.ศ.2562 จะพบว่าหน่วยงานส่วนกลางและส่วนภูมิภาคมีงบประมาณเฉพาะสำหรับการรับมือกับภัยพิบัติ แต่การเบิกจ่ายนั้นให้เป็นไปตามระเบียบราชการ โดยผู้มีอำนาจสูงสุดคือหัวหน้าส่วนราชการต่างๆ เช่น ผู้ว่าฯ หรือ ปลัดอำเภอ ในขณะที่ภาคท้องถิ่นซึ่งเข้าใจปัญหาพื้นที่มากกว่ากลับมีงบจำกัด
ปัญหาดังกล่าวกำลังจะกลายเป็นระเบิดเวลาต่อไป เนื่องจากประชาชนต้องได้รับการเยียวยาหลังภัยพิบัติจากภาครัฐ แต่กฎระเบียบราชการกลับทำให้ประชาชนไม่ได้รับความเป็นธรรมเสียเอง ยังมีชาวบ้านที่ได้รับเงินชดเชยไม่เท่ากัน และรัฐก็ไม่มีคำตอบในเรื่องหลักเกณฑ์ที่ให้เงินชดเชยอย่างชัดเจน
กระจายอำนาจ VS. สืบทอดอำนาจ
จากปัญหาการรับมือกับภัยพิบัติในครั้งนี้ ข้อเสนอใหญ่ที่สุดหนีไม่พ้นความจำเป็นในการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นเป็นฝ่ายเข้ามาจัดการตนเอง เช่น องค์การบริหารส่วนตำบล เทศบาล และหน่วยงานท้องถิ่นต่างๆ ควรสามารถประกาศเตือนภัยได้เองโดยไม่ต้องรอส่วนกลาง ซึ่งต้องพ่วงการสนับสนุนให้ท้องถิ่นสามารถใช้งบประมาณ วัสดุอุปกรณ์ สั่งการบุคลากรได้ด้วยตัวเองด้วย เพราะแต่ละพื้นที่มีลักษณะที่หลากหลายและแตกต่างกัน จำเป็นต้องให้ผู้ที่เข้าใจพื้นที่มากที่สุดเป็นผู้มีอำนาจตัดสินใจ
ทว่าการกระจายอำนาจดูจะไม่ง่ายเลย แม้ว่าตามรัฐธรรมนูญ ปี 2560 จะมีหมวดที่ว่าด้วยการปกครองส่วนท้องถิ่น แต่รัฐธรรมนูญกลับวางเงื่อนไขและข้อจำกัดให้ท้องถิ่นในการจัดทำบริการสาธารณะด้วยตัวเอง อาทิ มาตรา 250 ของรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้ท้องถิ่นมีหน้าที่และอำนาจดูแลและจัดทำบริการสาธารณะ และกิจกรรมสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น
แต่กลับมีเงื่อนไขว่าการให้บริการนั้นต้องเป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติและต้องสอดคล้องกับรายได้ของท้องถิ่น ซึ่งเงื่อนไขดังกล่าวเป็นความย้อนแย้ง เพราะอำนาจและกระบวนการออกกฎหมายนั้นกลับอยู่ที่ส่วนกลางมากกว่าท้องถิ่น และการหารายได้ของท้องถิ่นเองก็ติดข้อจำกัดที่ไม่มีอิสระในการจัดเก็บเท่าที่ควร
นอกจากนี้ แม้ว่าในมาตรา 250 วรรคห้า จะเขียนว่ากฎหมายว่าด้วยการจัดทำบริการสาธารณะของท้องถิ่นหรือการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ต้องให้อิสระในการบริหารการจัดทำบริการสาธารณะ การส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษา การเงินและการคลังกับท้องถิ่น
แต่การเขียนรัฐธรรมนูญแบบนี้ไม่ได้ให้ความเป็นอิสระอย่างแท้จริง เพราะภารกิจบางอย่างที่ควรโอนถ่ายมาให้ท้องถิ่นไม่ได้อยู่แค่ในกฎหมายว่าด้วยการจัดทำบริการสาธารณะของท้องถิ่นหรือการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นแต่เพียงอย่างเดียว
เช่น พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ซึ่งเป็นกฎหมายการบริหารราชการจากส่วนกลาง ดังนั้นการเขียนรัฐธรรมนูญแบบนี้จึงไม่มีผลต่อการกระจายอำนาจอย่างแท้จริง
ต่างกับรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 ที่กำหนดเรื่อง ‘ความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบาย’ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้เป็นการเฉพาะตามรัฐธรรมนูญ 2540 ในมาตรา 284 และรัฐธรรมนูญ 2550 ในมาตรา 283
ยิ่งไปกว่านั้น รัฐธรรมนูญ 2560 ยังดึงการกระจายอำนาจให้ถอยหลังไปกว่าเดิมด้วยการกำหนดให้ “สมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง ผู้บริหารท้องถิ่นให้มาจากการเลือกตั้งหรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่น หรือในกรณีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ จะให้มาโดยวิธีอื่นก็ได้ แต่ต้องคำนึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนด้วย ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ”
บทบัญญัติดังกล่าวทำให้การได้มาซึ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ จะให้มาโดยวิธีอื่นนอกเหนือจากการเลือกตั้ง ซึ่งเป็นการทำลายสาระสำคัญของการกระจายอำนาจอย่างสิ้นเชิง
อย่างไรก็ดี นอกจากบทบัญญัติว่าด้วยการปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว จะเลี่ยงไม่พูดถึงโครงสร้างอำนาจส่วนกลางที่มีหน้าที่โอนอำนาจไปยังท้องถิ่นไม่ได้ และแน่นอนว่าการกระจายอำนาจจะเกิดขึ้นได้ก็ด้วยนโยบายและการขับเคลื่อนจากส่วนกลางด้วย
ที่ผ่านมามีพรรคการเมืองมากกว่าหนึ่งพรรคที่สนับสนุนให้มีการกระจายอำนาจ เช่น เสนอให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ ให้เป็นจังหวัดจัดการตนเอง แต่พรรคการเมืองเหล่านั้นก็ไม่สามารถจะขยับเพื่อนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างได้
เหตุที่เป็นเช่นนั้นก็เพราะว่าโครงสร้างส่วนกลางถูกแช่แข็งไว้โดยกลุ่มอำนาจเดิมซึ่งเป็นกลุ่ม “รัฐราชการ” อย่างคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.)
เห็นได้จากบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญที่ให้ คสช. เป็นทั้งคนกำหนดกติกา เป็นทั้งคนคุมกฎ และเป็นทั้งผู้เล่น อีกทั้งยังกำหนดให้สมาชิกวุฒิสภาจำนวน 250 คน มาจากการแต่งตั้งและคัดเลือกของ คสช. และมีอำนาจในการเลือกนายกรัฐมนตรีด้วย เพราะฉะนั้นกลไกเหล่านี้ทำให้กลุ่มรัฐราชการยังคงกุมอำนาจทางการเมืองต่อไป
ดังนั้นการพูดเรื่องการกระจายอำนาจ จึงไม่ใช่แค่การจัดวางโครงสร้างท้องถิ่นเพื่อรองรับการเปลี่ยนถ่ายอำนาจจากส่วนกลาง หากแต่ต้องจัดวางโครงสร้างส่วนส่วนกลางใหม่ให้พร้อมต่อการขับเคลื่อนนโยบายกระจายอำนาจได้อย่างแท้จริงอีกด้วย ซึ่งเรื่องดังกล่าวจะเกิดขึ้นไม่ได้ หากไม่มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเพื่อยุติการสืบทอดอำนาจของรัฐราชการเสียก่อน
สุดท้ายแล้ว ความล้มเหลวในการบริหารจัดการภัยพิบัติซึ่งส่วนหนึ่งเกิดจากการรวมศูนย์อำนาจ ย่อมสะท้อนถึงปัญหารัฐธรรมนูญด้วย สังคมไทยคงแก้ปัญหาน้ำท่วมหรือปัญหาปากท้องไม่ได้ หากมองไม่ออกว่ารัฐธรรมนูญที่มีอยู่เป็นส่วนหนึ่งของปัญหาเช่นเดียวกัน
