fbpx

กองบรรณาธิการ The101.world เรียบเรียง

 

 

การควบรวมกิจการระหว่างกลุ่มซีพีและบริษัท เทสโก้ สโตร์ส (ประเทศไทย) จำกัด เกิดขึ้นแล้ว เมื่อคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า ได้เปิดเผยคำวินิจฉัยและไฟเขียวให้กลุ่มซีพีสามารถควบรวมกิจการของเทสโก้ โลตัส และมองว่าการซื้อกิจการของกลุ่มซีพีนั้น ‘เพิ่มอำนาจตลาดแต่ไม่ถือเป็นการผูกขาด’ สังคมไทยควรให้ความสนใจกับกรณีศึกษานี้อย่างยิ่ง ไม่ว่าจะพิจารณาจากขนาดของการควบรวมหรือผลกระทบที่อาจตามมา

ในแวดวงธุรกิจ การควบรวมกิจการของระหว่างกลุ่มซีพีและเทสโก้ นับเป็นดีลที่ ‘ฮือฮา’ มากที่สุดแห่งปี เมื่อซีพี ในฐานะผู้ขอซื้อกิจการเป็นเจ้าของร้านสะดวกซื้อ 7-11 จำนวน 11,712 สาขาและร้านค้าส่งรายใหญ่อย่างแม็คโคร 129 สาขาทั่วประเทศไทย ส่วนเทสโก้ ผู้ขายกิจการ เป็นเจ้าของ เทสโก้ โลตัส ร้านไฮเปอร์มาร์เก็ต 214 สาขา ตลาดโลตัส 179 สาขา เทสโก้ เอ็กซ์เพรส 1,574 สาขา นอกจากนี้ยังเช่าพื้นที่ในศูนย์การค้าอีก 191 สาขาด้วย มีการประเมินกันว่า ดีลนี้มีมูลค่าสูงถึง 3.3 แสนล้านบาทและถือเป็นหนึ่งในการควบรวมกิจการที่ใหญ่ที่สุดในโลก เมื่อพิจารณาจากจำนวนสาขาของเทสโก้ โลตัส ซึ่งรวมกันแล้วมีสาขารวมกันกว่า 1,967 สาขา นอกจากประเทศไทยแล้ว ในช่วงเวลาเดียวกัน ซีพียังควบรวมกิจการเทสโก้ สโตร์ส ในมาเลเซียด้วย แต่ขนาดของการควบรวมก็เล็กกว่าของไทยมาก โดยมีการควบรวมสาขา 68 สาขาเท่านั้น

นอกจากมิติด้านธุรกิจแล้ว ดีลนี้ยังมีนัยสำคัญต่อสังคมเศรษฐกิจไทยในภาพรวมด้วย ในระดับประเทศ ผลกระทบจากการควบรวมครั้งนี้ไม่เพียงส่งผลต่อการแข่งขันในตลาดค้าปลีกและผลประโยชน์ของผู้บริโภคเท่านั้น หากแต่ยังเป็นการควบรวมกิจการในธุรกิจค้าปลีกคดีแรกๆ ที่ผ่านการพิจารณาของคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าโดยตรง ซึ่งจะกลายเป็นบรรทัดฐานในการพิจารณาการควบรวมในอนาคต ในระดับโลก สถานะของซีพีและเทสโก้ในฐานะกลุ่มทุนข้ามชาติระดับโลกและมูลค่าของดีลทำให้นานาชาติให้ความสำคัญกับดีลนี้ไม่แพ้กัน

ดีลซีพี-เทสโก้ โลตัส จึงเป็นหมุดหมายสำคัญของทั้งวงการธุรกิจไทย เศรษฐกิจไทย และธรรมาภิบาลไทย

101 เปิดวงสนทนาเชิงนโยบายพูดคุยกับนักวิชาการและภาคประชาชนที่ติดตามประเด็นการแข่งขันทางการค้า การผูกขาด และธรรมาภิบาล 4 คน ได้แก่ พรนภา เหลืองวัฒนากิจ ผู้บริหาร (Partner) บริษัท เบเคอร์ แอนด์ แม็คเค็นซี่ จำกัด ผศ.ดร.พรชัย วิสุทธิศักดิ์ คณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ผศ.ดร.พรเทพ เบญญาอภิกุล รองคณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และวิฑูรย์ เลี่ยนจำรูญ ผู้อำนวยการมูลนิธิชีววิถี (ไบโอไทย) วิเคราะห์และถอดบทเรียนกรณีควบรวมกิจการระหว่างซีพีกับเทสโก้ โลตัส เพื่อออกแบบนโยบายป้องกันการผูกขาดสำหรับอนาคต

หลักเกณฑ์ทางเศรษฐศาสตร์และนิติศาสตร์ที่ควรจะเป็นเรื่องการควบรวมกิจการคืออะไร และเราควรมองดีลซีพี-เทสโก้ โลตัส ด้วยแว่นตาแบบไหน ข้อมูลพื้นฐานและความเห็นของผู้เชี่ยวชาญคงมีส่วนทำให้บทสนทนาในประเด็นนี้ในพื้นที่สาธารณะเข้มข้นและได้อรรถรสมากยิ่งขึ้น

 

พรเทพ เบญญาอภิกุล - พรนภา เหลืองวัฒนากิจ - วิฑูรย์ เลี่ยนจำรูญ

พรเทพ เบญญาอภิกุล – พรนภา เหลืองวัฒนากิจ – วิฑูรย์ เลี่ยนจำรูญ

 

พรชัย วิสุทธิศักดิ์

 

ทำไมการแข่งขันทางการค้าจึงสำคัญอย่างยิ่งกับเศรษฐกิจไทย

 

พรเทพ : ในทางเศรษฐศาสตร์ การแข่งขันเป็นหัวใจของระบบเศรษฐกิจ ซึ่งจำเป็นต่อการบรรลุวัตถุประสงค์หลายๆ อย่างในสังคม โดยธรรมชาติ ผู้ผลิตมีวัตถุประสงค์เพื่อแสวงหาผลกำไรสูงสุดก่อนและจะทำการผลิตสินค้าและบริการเพื่อที่จะตอบสนองความต้องการของผู้บริโภค แต่วัตถุประสงค์ของสังคมคือ การที่สินค้าและบริการต่างๆ ถูกจัดสรรอย่างเหมาะสม ราคาสมเหตุสมผล และมีความหลากหลาย ซึ่งในหลายๆ ครั้งวัตถุประสงค์ทั้งสองอย่างนี้ไม่ได้เป็นไปในทางเดียวกัน ดังนั้นถ้าปล่อยให้ในแต่ละอุตสาหกรรมมีการแข่งขันที่ไม่เพียงพอ หรือ ‘ผู้ผลิตมีอำนาจเหนือตลาด’ ก็สามารถใช้อำนาจเหนือตลาดสร้างกำไรให้ตัวเอง ผลกระทบในทางสังคมมักจะออกมาในรูปแบบของการที่ราคาสินค้าสูงขึ้น การบริการแย่ลง และปริมาณสินค้าในตลาดอาจจะไม่เพียงพอ

ดังนั้น การส่งเสริมการแข่งขันจึงมีความสำคัญ เพราะถ้าตลาดมี ‘กำไรเกินปกติ’ มากเกินไป และมีผู้ผลิตรายใหม่ที่มีเทคโนโลยีดีกว่า มีการให้บริการที่ดีกว่า มีประสิทธิภาพมากกว่า เข้ามาเป็นทางเลือกให้กับผู้บริโภคได้ การแข่งขันของผู้ผลิตที่พยายามตอบสนองความต้องการของผู้บริโภคจะนำมาสู่คุณภาพที่ดีขึ้นและราคาถูกลง ตัวอย่างที่ชัดเจนคือ ธุรกิจสายการบินในสมัยก่อน ก่อนที่จะมีการเปิดเสรีการบิน มีผู้บริโภคแค่ไม่กี่คนที่เข้าถึงบริการทางการบินได้ เพราะราคาแพงมาก แต่เมื่อมีการเปิดเสรีทางด้านการบิน มีการให้บริการของผู้ประกอบการมากขึ้น ราคาเฉลี่ยของตั๋วเครื่องบินก็ถูกลง จำนวนเที่ยวบินก็หลากหลายและมีจำนวนมากขึ้น ผลประโยชน์เหล่านี้ตกอยู่ที่ผู้บริโภคและสังคมโดยรวม

หน้าที่ของรัฐคือการสร้างสภาพแวดล้อมที่เอื้อให้เกิดการแข่งขัน ต้องทำให้รายใหม่ที่มีประสิทธิภาพสามารถเข้ามาในตลาดโดยไม่มีการกีดกัน หรือต้องลดความสามารถของรายเก่าที่มีอำนาจเหนือตลาดในการกีดกันรายใหม่

 

พรชัย : กฎหมายแข่งขันทางการค้ามีฐานคิดมาจากหลักวิชาเศรษฐศาสตร์ เป็นเครื่องมือสำคัญที่รัฐใช้เพื่อกำกับดูแลอุตสาหกรรม ประเด็นปัญหาคือการปล่อยให้ตลาดทำงานเพียงลำพังโดยคาดว่าจะมีการแข่งขันนั้นไม่ได้เป็นจริงในทุกกรณี มีหลายกรณีที่ตลาดไม่ทำให้เกิดการแข่งขัน แต่กลับไปสร้างการผูกขาดขึ้นมา กฎหมายแข่งขันทางการค้าริเริ่มจากในแคนาดาและสหรัฐอเมริกาเพื่อกำกับการผูกขาดตลาดหรือเงื่อนไขที่ทำให้ไม่เกิดการแข่งขัน ดังนั้น แก่นแนวคิดของกฎหมายแข่งขันทางการค้าคือความพยายามเข้าไปจัดการกับประเด็นโครงสร้างตลาดหรือพฤติกรรมที่ก่อให้เกิดการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรม

โดยภาพรวม พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้าของไทยตั้งแต่ พ.ศ. 2542 จนถึง 2560 คือการถอดบทเรียนจากต่างประเทศมา ซึ่งหลักการคือทำอย่างไรให้ตลาดมีการแข่งขันด้วยกฎหมาย ขอเน้นย้ำว่ากฎหมายไม่สามารถไปสร้างการแข่งขันได้โดยตัวของมันเอง แต่เป็นการสร้างหลักประกันว่า ถ้าตลาดมีปัญหาเรื่องการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรมให้หันมาใช้กฎหมายนี้ แต่กฎหมายไม่ใช่ปัจจัยเดียวที่เอื้อให้เกิดการแข่งขันได้ ต้องมีนโยบายอื่นๆ เข้ามาร่วมด้วย เช่น นโยบายอุตสาหกรรม นโยบายสนับสนุนผู้ประกอบการขนาดเล็ก เป็นต้น

 

พรนภา : ประเทศไทยมีกฎหมายแข่งขันทางการค้าตั้งแต่ปี 2542 เป็นระยะเวลา 17 ปี แต่ไม่มีกรณีที่ขึ้นสู่ศาลเลยสักกรณีเดียว ซึ่งสะท้อนว่าการบังคับใช้กฎหมายมีปัญหาหลายประการ โดยเฉพาะเรื่องความเป็นอิสระของหน่วยงาน เพราะว่าตามกฎหมายแข่งขันทางการค้าปี 2542 คณะกรรมการแข่งขันทางการค้าอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของกรมการค้าภายใน กระทรวงพาณิชย์ ประธานคณะกรรมการโดยตำแหน่งคือรัฐมนตรีกระทรวงพาณิชย์ ซึ่งก็ทำให้การบังคับใช้เป็นไปด้วยความยากลำบาก ปัญหาอีกประการคือเรื่องกฎหมายลูก อันที่จริง กฎหมายการแข่งขันทางการค้าปี 2542 เป็นกฎหมายที่ดีพอสมควร ครอบคลุมทุกเรื่องในการกำกับดูแล แต่กฎหมายมักจะเขียนว่าเป็นไปตามกฎหมายลูกที่จะต้องออกมา แต่สุดท้ายแล้วกฎหมายลูกไม่ออกมาเลย แม้กฎหมายจะระบุว่าการควบรวมกิจการต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กำหนด แต่ในเมื่อไม่เคยมีการกำหนดหลักเกณฑ์ ผลในทางปฏิบัติคือ การควบรวมจึงไม่ต้องขออนุญาต

เมื่อมีการเสนอแก้ไขกฎหมายแข่งขันทางการค้าจนกระทั่งออกมาเป็น พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า ปี 2560 ก็เป็นที่คาดหวังกันว่า กฎหมายฉบับใหม่จะปิดช่องว่างปัญหาการบังคับใช้ทางกฎหมายฉบับเก่า เช่น กำหนดให้คณะกรรมการแข่งขันเป็นหน่วยงานอิสระ กำหนดให้มีการออกกฎหมายลูกภายใน 365 วัน มีการปรับโทษให้เป็นโทษทางอาญาและปกครอง เป็นต้น และกรณีควบรวมกิจการระหว่างกลุ่มซีพี-เทสโก้ โลตัส ก็เป็นเคสแรกๆ ที่เป็นบททดสอบคณะกรรมการ

 

วิฑูรย์: กฎหมายแข่งขันทางการค้าปี 2560 ดีกว่าปี 2542 ในหลายด้าน แต่ก็มีข้ออ่อนที่ซ่อนอยู่ ซึ่งผมเห็นว่ายังไม่ดีพอ โดยเฉพาะประเด็นเรื่องการสรรหากรรมการ ถ้าเทียบกับสหรัฐอเมริกา ซึ่งเป็นแม่แบบของกฎหมายแข่งขันทางการค้าให้กับหลายประเทศ เขาจะกำหนดชัดเจนเลยว่าต้องไม่มีคนที่มีส่วนได้เสียเกี่ยวข้องทั้งโดยตรงโดยอ้อม ต้องมีผู้เชี่ยวชาญด้านเศรษฐศาสตร์และนิติศาสตร์เท่านั้นมาเป็นกรรมการ เป็นต้น แต่กรณีประเทศไทย คณะกรรมการสรรหา 9 คนมาจากข้าราชการปประจำ 7 คน และภาคธุรกิจ 2 คน (สภาหอการค้าฯ และสภาอุตสาหกรรมฯ) ประเด็นที่ตั้งข้อสังเกตคือข้อกำหนดข้างต้นมีส่วนทำให้เราสามารถคัดเลือกกรรมการที่เป็นอิสระทางวิชาการจริงๆ ได้หรือไม่ หรือได้คนที่อาจจะเอื้อเฟื้อเอกชนหรือไม่

 

ผศ.ดร.พรเทพ เบญญาอภิกุล

 

ดีลควบรวมซีพี – เทสโก้: เราควรมองดีลนี้ด้วยแว่นตาแบบไหน

 

พรเทพ: ต้องยืนยันหลักการก่อนว่า การขอควบรวมกิจการเป็นวิถีปกติในการทำธุรกิจ กฎหมายไม่ได้ห้ามตั้งแต่ต้น ดังนั้นทั้งซีพีและเทสโก้มีสิทธิ์ที่จะทำเรื่องควบรวมตั้งแต่ต้น แต่กฎหมายบอกว่า ถ้าเป็นดีลใหญ่ที่จะส่งผลกระทบต่อการแข่งขัน ต้องขออนุญาต ดังนั้น สิ่งที่ต้องพิจารณาคือผลกระทบที่เกิดขึ้นกับตลาด เราต้องไปดูว่าคณะกรรมการแข่งขันทางการค้าเสียงข้างมากที่เห็นชอบให้มีการควบรวมได้ให้เหตุผลประเด็นนี้อย่างไร

ต้องพิจารณาตั้งแต่ต้นเลยว่า ในกระบวนการพิจารณาตัดสินใช้กรอบการวิเคราะห์อย่างไร เพราะทุกครั้งที่มีการตัดสิน ผู้ควบคุมต้องวางกรอบการวิเคราะห์ก่อนว่าผู้ประกอบการคือใคร ประกอบการอยู่ในตลาดอะไรบ้าง หัวใจสำคัญของประเด็นนี้คือ การแบ่งขอบเขตตลาด คำถามง่ายๆ ในกรณีนี้คือ ซีพีและเทสโก้ดำเนินกิจการอยู่ในตลาดใดบ้าง เช่น ร้านสะดวกซื้อ ไฮเปอร์มาร์เก็ต ซูเปอร์มาร์เก็ต ค้าส่ง ฯลฯ ข้อจำกัดของวันนี้คือ รายการฉบับเต็มยังไม่ได้เผยแพร่สู่สาธารณะ แต่เท่าที่เห็นคำวินิจฉัยยังบอกอะไรได้ไม่มากนัก เพราะการพูดว่า “มีการผูกขาดมากขึ้นเล็กน้อย ไม่ส่งผลเสียต่อระบบเศรษฐกิจ” ต้องกลับไปดูที่ขอบเขตตลาด เช่น แม็คโครที่เป็นธุรกิจค้าส่งในเครือซีพีควรจะอยู่ในกรอบการวิเคราะห์ไหม และควรจะถือว่าเป็นคู่แข่งกับเทสโก้ไหม เป็นต้น

การพิจารณาเรื่องนี้ต้องดูในรายละเอียดอีก เช่น การทดแทนกันของร้านค้าในแง่ฟังก์ชัน สมมติในพื้นที่หนึ่งมีร้านค้าสองร้านที่อยู่ใกล้กันคือ เทสโก้ โลตัส กับแม็คโคร แล้วปกติผู้บริโภคไปเทสโก้ตลอด แต่ต่อมามีเหตุให้เทสโก้ปิด ก็ต้องดูว่า ผู้บริโภคไปแม็คโครไหม แน่นอนว่าแต่ละคนคงมองต่างกัน บอกคนบอกว่าได้ บางคนบอกไม่ได้ เพราะฟังก์ชันร้าน รูปแบบ และสินค้าต่างกัน แต่ว่ามีการทับซัอนกัน นั่นหมายความว่า ร้านสองร้านนี้อาจไม่ได้ทดแทนกันได้ 100% แต่ถ้าทดแทนกันได้มากพอสมควร นักเศรษฐศาสตร์ก็ควรจะมองว่ามันทดแทนกัน

นอกจากนี้ยังมีประเด็นเรื่องพื้นที่ทางภูมิศาสตร์ด้วย สมมติถ้าตอนนี้เชียงใหม่มีเนื้อหมูลดราคา 20 เปอร์เซ็นต์ คงไม่มีใครนั่งเครื่องบินไปเชียงใหม่เพื่อซื้อเนื้อหมู เพราะฉะนั้นระหว่างเทสโก้ โลตัสกับแม็คโครที่กรุงเทพฯ กับที่เชียงใหม่ก็เป็นคนละตลาดกัน เป็นต้น ถ้าเรามองแบบนี้จะเห็นว่า ซีพีและเทสโก้เป็นผู้ประกอบการที่กำลังทำธุรกิจอยู่ในหลายตลาด มีตลาดอยู่ทั่วประเทศ ไม่ควรมองค้าปลีกแบบเหมารวมทั้งหมด แต่เป็นค้าปลีกเชียงใหม่ ค้าปลีกลำปาง เป็นต้น ส่วนค้าปลีกในกรุงเทพฯ ก็อาจต้องแบ่งอีกว่าเป็นเขตดุสิตหรือเขตอื่นๆ

ข้อมูลที่ผมเคยคำนวณไว้ เช่น ในตลาดประจวบคีรีขันธ์ เทสโก้กับแม็คโครเป็นอันดับหนึ่งและอันดับสอง แล้วก็มีร้านท้องถิ่นเป็นอันดับสาม ถ้าเกิดเทสโก้กับแม็คโครรวมกัน มีเจ้าของเดียวกัน ก็จะกลายเป็นว่าอันดับหนึ่งกับอันดับสองในตลาดนั้นรวมกัน ในประเทศไทยมีจังหวัดที่มีผู้ผลิตสามรายมีส่วนแบ่งการตลาดเกิน 75 เปอร์เซ็นต์ถึง 55 จังหวัด ซึ่งเกินครึ่งประเทศแล้ว เอาเฉพาะจังหวัดที่เทสโก้มีส่วนแบ่งเกิน 50 เปอร์เซ็นต์มี 12 จังหวัด ดังนั้น การแบ่งตลาดในเชิงภูมิศาสตร์จึงมีความสำคัญมาก และในต่างประเทศก็ใช้วิธีการนี้ในการพิจารณาเช่นกัน

อีกประเด็นหนึ่งที่อยากจะเน้นย้ำคือ ความเข้าใจที่ว่า ต้องมีผู้ผลิตเจ้าเดียวจึงจะเรียกว่าผูกขาด การพิจารณาเรื่องการผูกขาดไม่ใช่เรื่องขาวล้วน ดำล้วน การมีสองเจ้าเสียหายน้อยกว่าเจ้าเดียวก็จริง แต่ก็ยังเสียหายมากกว่าการมีสามเจ้า สี่เจ้า ดังนั้นอยู่ที่ว่าเรารับกับสีเทาได้แค่ไหน อยากให้เข้ม หรืออ่อน ดีลการควบรวมในลักษณะนี้อาจทำให้การแข่งขันไม่เกิดในบางพื้นที่ เช่น บางจังหวัดมีเทสโก้เจ้าเดียว แล้วก่อนหน้านี้แม็คโครวางแผนจะไปเปิดสาขาเพื่อสร้างการแข่งขัน ถ้าเกิดการควบรวมแล้วก็ต้องตั้งคำถามว่า แม็คโครจะยังไปเปิดอยู่ไหม ถ้าไม่เปิดแล้วตัวเลือกของผู้บริโภคก็จะมีน้อยลง

บางคนอาจโต้แย้งว่า ราคาถูกเซ็ตมาจากส่วนกลางแล้ว อย่างไรเสียผู้บริโภคก็ไม่ได้จ่ายแพงและการแข่งขันในระดับท้องถิ่นก็ไม่ได้มีผลทำให้ราคาของแต่ละห้างถูกลง แต่จริงๆ แล้วมีบางอย่างที่เป็นปัจจัยในระดับท้องถิ่นที่แตกต่างกันไปในแต่ละพื้นที่ เช่น ถ้าเกิดการแข่งขันน้อย เขาอาจจะจ้างพนักงานน้อยลง อาจจะต้องรอคิวจ่ายเงินนานขึ้น สินค้าอาจจะสดใหม่น้อยลง ระยะเวลาเปิดปิดก็อาจจะไม่เท่ากัน ซึ่งเป็นผลเสียต่อสวัสดิการของผู้บริโภคทั้งนั้น

 

พรนภา เหลืองวัฒนากิจ

 

พรนภา: วัตถุประสงค์ของกฎหมายแข่งขันการค้าปี 2560 คือการส่งเสริมการประกอบธุรกิจที่เสรีและเป็นธรรม การที่ผู้ผลิตมีขนาดใหญ่ไม่ได้เป็นความผิด กฎหมายไม่ได้ห้ามไม่ให้คุณใหญ่และไม่ได้มีข้อห้ามเรื่องการควบรวมธุรกิจ แต่หัวใจสำคัญคือการกำกับดูแลเพื่อสร้างความเป็นธรรมในการประกอบธุรกิจ

กฎหมายเขียนไว้เลยว่าในการพิจารณาอนุญาต อันดับแรก ต้องดูความจำเป็นทางธุรกิจตามสมควรหรือไม่ เรื่องที่สอง ต้องดูว่าการจะรวมธุรกิจส่งเสริมการประกอบธุรกิจหรือไม่ เรื่องที่สาม การรวมธุรกิจต้องไม่เกิดความเสียหายต่อเศรษฐกิจอย่างร้ายแรง และเรื่องสุดท้าย การรวมธุรกิจต้องเป็นประโยชน์ต่อผู้บริโภค นี่เป็นสี่เรื่องที่กฎหมายระบุไว้ เป็นปัจจัยที่จะต้องนำมาพิจารณา การพิจารณาปัจจัยเหล่านี้คงไม่ได้พิจารณาแค่ว่าอยู่คนละตลาด แต่ต้องดูโดยภาพรวมว่าคุณใหญ่ในห่วงโซ่อุปทานที่มันมีผลกระทบซึ่งกันและกัน ดิฉันคิดว่าโดยทั่วไปหน่วยงานที่กำกับดูแลการแข่งขันจะต้องนำมาพิจารณาทั้งหมดว่ามีผลกระทบอะไร คงต้องมาดูกันว่าการอนุญาตได้นำปัจจัยทั้งสี่เรื่องมาดูมากน้อยแค่ไหนอย่างไร

การจะตอบคำถามข้างต้นได้ นิยามและขอบเขตตลาดแบบที่ อ.พรเทพ กล่าวไปแล้วจึงสำคัญมาก อย่างไรก็ตาม ต้องยอมรับว่าประเด็นนี้ไม่ใช่เรื่องง่าย ขึ้นอยู่กับบริบทของแต่ละประเทศด้วย เพราะนิยามตลาดค้าปลีกในแต่ละประเทศไม่เหมือนกัน บางประเทศแยกตลาด ไฮเปอร์มาร์เก็ต ซูเปอร์มาร์เก็ต และร้านสะดวกซื้อ อย่างชัดเจน บางประเทศดูตามขนาด บางประเทศก็ดูพฤติกรรมของผู้บริโภคว่าผู้บริโภคซื้อสินค้าแบบใด

สำหรับประเทศไทย ดิฉันตอบไม่ได้ว่าคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้านิยามแบบใด แต่ถ้าดูจากข่าวที่เผยแพร่ต่อสาธารณะ จะเห็นว่า คณะกรรมการฯ ก็ออกมาบอกแล้วว่า “เทสโก้เป็นผู้มีอำนาจเหนือตลาด” หมายความว่า คณะกรรมการแข่งขันทางการค้ามีแนวทางในการกำหนดตลาดไว้แล้ว ประเด็นสำคัญที่ดิฉันอยากชวนตั้งข้อสังเกตคือ คณะกรรมการฯ ทราบดีตั้งแต่ต้นว่า การควบรวมครั้งนี้จะส่งผลกระทบต่อตลาด เพราะกำหนดไว้ตั้งแต่ต้นแล้วว่าใครก็ตามที่จะซื้อเทสโก้ต้องขออนุญาต เพราะแม้เทสโก้จะเป็นผู้ถูกควบรวม แต่ถือเป็นรายใหญ่ในไฮเปอร์มาร์เก็ตที่มีอำนาจเหนือตลาด ดังนั้น ไม่ว่าตลาดจะทับซ้อนหรือไม่ แต่เป้าหมายของการควบรวมก็ใหญ่มากแล้ว ในขณะเดียวกันเมื่อทราบว่าเครือซีพีคือผู้ชนะประมูล ก็เป็นประเด็นที่ต้องจับตาอีก เพราะซีพีคือเจ้าใหญ่ในตลาดร้านสะดวกซื้อ คำถามคือ เราจะแยกร้านสะดวกซื้อ ไฮเปอร์มาร์เก็ต และค้าส่งแบบแม็คโครออกจากกันได้หรือไม่ อย่างไร ต้องดูที่บริบทโดยรวม

 

วิฑูรย์ : มีสองประเด็นที่ผมคิดว่าสำคัญ ประเด็นแรก เรื่องสัดส่วนตลาด ถ้าแยกเป็นสามภาคส่วนคือ ร้านสะดวกซื้อ ไฮเปอร์มาร์เก็ต และค้าส่ง ก่อนการควบรวมกิจการ ซีพีมีส่วนแบ่งตลาดในร้านสะดวกซื้อ 60-70 เปอร์เซ็นต์ขึ้นไปอยู่แล้ว เพราะฉะนั้นเมื่อมีการควบรวมกิจการกับเทสโก้ ซึ่งมีเทสโก้ เอ็กซ์เพรส เป็นประเภทที่เทียบเท่ากับร้านสะดวกซื้อ ยิ่งทำให้ส่วนแบ่งตลาดเพิ่มขึ้น ตรงนี้คิดว่าชัดเจน แต่ตัวเลขจะเป็นเท่าไหร่คงต้องดูรายละเอียดในเชิงวิชาการต่อไป ในต่างประเทศ กรณีแบบเดียวกันนี้จะควบรวมได้ยากและส่วนใหญ่จะควบรวมไม่ได้ เช่น กรณีในเยอรมนี ตอนที่ Edeka ซึ่งมีส่วนแบ่งตลาด 24.9 เปอร์เซ็นต์ไปรวมกับห้าง Kaiser ซึ่งมีส่วนแบ่งตลาด 1.1 เปอร์เซ็นต์ ปรากฏว่าเขาปฏิเสธการให้ควบรวมกิจการจนกว่าจะขายสาขาที่ทำให้ภายในพื้นที่นั้นไม่มีการแข่งขัน ซึ่งหมายความว่าเขาดูทั้งภาพรวมและรายละเอียด เพราะฉะนั้นเอาเฉพาะแค่กรณีร้านสะดวกซื้ออย่างเดียว กรรมการแข่งขันทางการค้าต้องตอบให้ได้ว่า การควบรวมเป็นไปได้ด้วยเหตุผลใด ทั้งนี้ไม่ต้องพูดถึงว่า ที่ผ่านมาเราปล่อยให้ร้านสะดวกซื้อบางรายมีส่วนแบ่งตลาดตั้ง 60 กว่าเปอร์เซ็นต์ได้อย่างไร

ประเด็นที่สอง เมื่อเทียบกับประเทศอื่นๆ ถ้าไปดูกลไกเรื่องค้าปลีกกับที่มาของสินค้าที่ป้อนเข้ามา ส่วนใหญ่จะเป็นคนละบริษัทกัน แต่ในบริบทประเทศไทย เครือซีพีไม่ได้ทำแค่ค้าปลีก แต่เป็นผู้ผลิตไข่ ไก่ เนื้อหมูรายใหญ่ มีส่วนแบ่งตลาดตั้งแต่ 30-35 เปอร์เซ็นต์โดยประมาณ เป็นคนค้าขายข้าวสารกว่า 20 เปอร์เซ็นต์ของข้าวสารทั้งหมด เป็นต้น นั่นหมายความว่า เรากำลังปล่อยให้มีการค้าปลีกที่รวมศูนย์มากๆ  สิ่งที่เกิดขึ้นคือคุณจะมีหลักประกันใดให้กับเกษตรกรรายย่อย ผู้ประกอบการรายย่อยอื่นจะสามารถเข้ามาสู่ตลาดได้อย่างไร ผมตั้งคำถามว่า เราควรจะปล่อยให้การค้าปลีกเป็นไปในลักษณะนี้หรือไม่ เพราะท้ายที่สุดแล้ว ย่อมมีผลต่อผู้ผลิตรายอื่นอย่างมีนัยสำคัญ

 

วิฑูรย์ เลี่ยนจำรูญ

 

พรชัย: ในกระบวนการทำความเข้าใจเรื่องนี้ นิยามตลาดเป็นเรื่องสำคัญ ซึ่งนิยามตลาดเป็นกฎหมายลูกของ มาตรา 5 ตาม พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้าปี 2560 ซึ่งเป็นกฎหมายที่มีการประกาศออกมาแล้ว สิ่งที่ผมกำลังเฝ้ารอดูอยู่คือ นิยามตลาดของคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าในกรณีนี้

นอกจากนี้ยังมีประเด็นที่ว่า เมื่อคณะกรรมการฯ ใช้อำนาจตามมาตรา 51 ที่กำหนดให้การควบรวมต้องขออนุญาตแล้ว จะต้องมีประกาศรองออกมาอีก ความยากของการสอนกฎหมายในเมืองไทยคือ การทำความเข้าใจกฎหมายหลักอย่างเดียวไม่พอ แต่ต้องไปดึงประกาศมาทำให้ทุกคนเกิดความเข้าใจมากขึ้นด้วย ประเด็นสำคัญของประกาศคือ การพิจารณาผลกระทบต่อการแข่งขัน หรือที่เรียกว่า ‘coordinated effect’ เพราะฉะนั้นสิ่งที่ต้องจับตาดูคือ เมื่อให้อนุญาตแล้ว คณะกรรมการต้องเขียนให้ชัดเจนว่า การควบรวมจะส่งผลกระทบอย่างไรบ้าง

นอกจากนี้ ในการพิจารณาอนุญาตตามมาตรา 51 กำหนดว่า การควบรวมจะต้องพิจารณาถึงความจำเป็นที่สมควร เป็นประโยชน์ และไม่ก่อให้เกิดความเสียหายทางเศรษฐกิจอย่างร้ายแรง คณะกรรมการฯ ต้องระบุเหตุผลในการอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้รวมธุรกิจทั้งในประเด็นปัญหาทั้งข้อเท็จจริงและข้อกฎหมาย ดังนั้นจึงต้องติดตามดูว่า คณะกรรมการฯ จะเขียนอธิบายข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายให้สอดคล้องและสมเหตุสมผลได้หรือไม่ อย่างไร

ในประเด็นเรื่องนิยามตลาด ถ้าเราสามารถพิจารณาตลาดได้ชัดเจนแล้ว เราก็สามารถระบุไปได้เลยว่าเรากำลังพิจารณาตลาดนี้อยู่ ในคู่มือ Horizontal Merger Guideline ซึ่งเป็นแนวทางในการควบรวมของสหรัฐอเมริกา จัดทำโดย Federal Trade Commission ร่วมกับ U.S. Department of Justice สองหน่วยงานหลักที่มีอำนาจในการบังคับใช้กฎหมายแข่งขันทางการค้า ระบุไว้อย่างชัดเจนเลยว่า กำลังพิจารณาตลาดอะไร แล้วก็วัด Herfindahl-Hirschman Index (HHI) ซึ่งเป็นดัชนีวัดการแข่งขันทางธุรกิจที่ยอมรับกันในระดับสากล  ถ้า HHI INDEX มีค่ามากเกินไปจนมีความกังวลต่อโครงสร้างตลาดในอนาคต ส่วนใหญ่แล้ว คณะกรรมการฯ จะไม่อนุมัติให้ควบรวม หรือในกรณีการแข่งขันทางการค้าที่คุณวิฑูรย์ได้กล่าวไป ตัวเลขเพียงแค่เปอร์เซ็นต์เดียวของตลาด เขาก็พิจารณาให้เห็นได้ว่าอาจส่งผลกระทบต่อตลาดอย่างน่ากังวล

ที่น่าสนใจของไทยคือ ทางคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้ามีการคำนวณส่วนแบ่งตลาด หรือค่า HHI Index หรือไม่ ถ้ามีก็น่าสนใจว่าค่าเป็นอย่างไร และการให้ควบรวมสอดคล้องกับค่าต่างๆ หรือไม่ ต้องย้ำอีกครั้งว่า การอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้ควบรวม ไม่ใช่ประเด็นหลัก สิ่งที่สำคัญกว่าคือข้อเท็จจริงและเหตุผล

Author