พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย เรื่อง
กฤตพร โทจันทร์ ภาพประกอบ
การแพร่ระบาดของ COVID-19 กำลังส่งผลกระทบอย่างรุนแรงไปทั่วโลก และกำลังสร้างปัญหาเศรษฐกิจในแบบที่เราไม่เคยเจอมาก่อน หลายฝ่ายมองว่าเศรษฐกิจโลกกำลังเข้าสู่ภาวะเศรษฐกิจถดถอย (recession) ครั้งใหญ่ที่สุดครั้งหนึ่งในประวัติศาสตร์ มาตรการ social distancing และการปิดเมืองในประเทศต่างๆ เพื่อชะลอการแพร่กระจายของเชื้อกำลังสร้างการหยุดชะงักทางเศรษฐกิจ (economic sudden stop) หรือภาวะอัมพาตทางเศรษฐกิจครั้งใหญ่ไปทั่วโลก
ดูเหมือนว่าการแพร่กระจายครั้งนี้คงหยุดไม่ได้ง่ายๆ เชื้ออาจจะอยู่กับเราไปจนกว่าคนในสังคมจะมี ‘ภูมิคุ้มกันหมู่’ (herd immunity) ซึ่งอาจจะหมายถึงเมื่อคนมากกว่า 60% มีภูมิคุ้มกัน โดยอาจเกิดขึ้นได้ผ่านการฉีดวัคซีน (ซึ่งน่าจะใช้เวลามากกว่า 12 เดือนในการวิจัยและทดลองกับมนุษย์) หรือไม่ก็กระทั่งคนติดเชื้อและสร้างภูมิคุ้มกันจนเกือบหมดประเทศ ในระหว่างนี้มาตรการทางสังคมที่เราใช้ คงเป็นการซื้อเวลาชะลอการติดเชื้อให้ได้มากที่สุด
จนกว่าเราจะมีวัคซีนที่ใช้ได้ผล ยากที่เราจะเปิดประเทศได้เสรีแบบเดิม ยกเว้นว่ามีวิธีตรวจหาผู้ติดเชื้อที่ได้ผลเร็ว ต้นทุนต่ำ และแม่นยำ
แปลว่า ภาวะเศรษฐกิจเช่นนี้น่าจะเป็น ‘new normal’ สำหรับเราไปอีกสักระยะหนึ่ง (แต่อาจจะมีการปรับให้อ่อนลงหรือเข้มขึ้นได้ตามสถานการณ์จำนวนผู้ติดเชื้อในประเทศ) โอกาส ‘จบเร็ว’ คงเกิดขึ้นได้ค่อนข้างยาก
ปัญหาเศรษฐกิจที่ไม่เคยเจอมาก่อน
ปัญหาเศรษฐกิจยุค COVID-19 มีความน่าห่วงและน่าสนใจในหลายมิติ
หนึ่ง เศรษฐกิจถดถอยเกิดขึ้นพร้อมกันทั่วโลก และมีที่มาจากการหยุดชะงักของกิจกรรมทางเศรษฐกิจในประเทศ ต่างจากเศรษฐกิจถดถอยครั้งก่อนๆ ที่เกิดขึ้นแค่ไม่กี่ประเทศ และประเทศส่วนใหญ่ได้รับผลกระทบจากปัญหาที่เกิดขึ้นในต่างประเทศผ่านการส่งผ่านทางการเงินหรือการค้า
สอง ปัญหาเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นอย่างรวดเร็วและรุนแรงแบบไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน เห็นได้จากจำนวนแรงงานที่ได้รับผลกระทบในสหรัฐฯ ไปยื่นขอสิทธิประโยชน์จากการว่างงานเกือบสิบล้านคนภายในสองสัปดาห์ เปรียบเทียบกับในอดีตที่จำนวนสูงสุดเท่ากับสัปดาห์ละแปดแสนคนเท่านั้น นอกจากนั้น จำนวนผู้ได้รับกระทบอาจเพิ่มจำนวนมากขึ้นเรื่อยๆ
นักวิเคราะห์มองว่าในไตรมาสสอง เศรษฐกิจสหรัฐอาจจะหดตัวลงไปถึง 30% ต่อปี เมื่อเทียบกับไตรมาสแรก แม้ว่าจะขยายตัวกลับมาได้เมื่อสถานการณ์ดีขึ้น
ตัวเลขผู้ได้รับผลกระทบในประเทศไทยก็คงรุนแรงและรวดเร็วไม่น้อยไปกว่ากัน แต่เพราะจำนวนลูกจ้างที่มีสิทธิประโยชน์ทดแทนการว่างงานจากประกันสังคม คิดเป็นแค่ 1 ใน 3 ของแรงงานทั้งหมด เราจึงอาจไม่เห็นภาพของผู้ได้รับผลกระทบที่ชัดเจน ตอนนี้ประเมินกันว่า อาจมีแรงงานถึง 5 ล้านคนได้รับผลกระทบ โดยเฉพาะในอุตสาหกรรมบริการ เช่น ธุรกิจค้าขาย โรงแรม ร้านอาหาร และขนส่ง ซึ่งส่วนใหญ่เป็นแรงงานนอกระบบประกันสังคม และนับเป็นเกือบ 1 ใน 3 ของแรงงานทั้งหมด
สาม ภาวะถดถอยทางเศรษฐกิจเกิดขึ้นจากการ ‘ถูกบังคับแบบกึ่งเต็มใจ’ เพราะการหยุดชะงักทางเศรษฐกิจเกิดขึ้นเพื่อหลีกเลี่ยงผลกระทบที่จะเกิดขึ้นกับระบบสาธารณสุข จนหลายคนบอกว่าปัญหาทางเศรษฐกิจเป็น ‘ความจำเป็นทางการแพทย์’
ความร้ายกาจสำคัญของ COVID-19 คือ สามารถแพร่กระจายไปได้ค่อนข้างกว้าง โดยเฉลี่ยผู้ติดเชื้อหนึ่งคนสามารถแพร่กระจายเชื้อไปให้คนอื่นได้อีก 2-2.5 คน และมีระยะเวลาฟักเชื้อ 2-14 วัน ในระหว่างนั้น ผู้ติดเชื้อสามารถแพร่กระจายเชื้อต่อไปได้ แม้ไม่มีอาการ ทำให้การคัดกรองและเฝ้าระวังทำได้ยากมาก
แม้ว่าคนส่วนใหญ่ที่ติดเชื้ออาจมีอาการน้อยหรือไม่มีอาการ และอัตราการเสียชีวิตของโรคอาจจะมีไม่สูงมากนัก (อัตราผู้เสียชีวิตทั้งโลกในช่วงแรก ประมาณ 3-4% ในขณะที่หลายประเทศมีอัตราเสียชีวิตต่ำกว่า 1%) แต่ประมาณ 20% ของผู้ติดเชื้อต้องเข้ารับการรักษาที่โรงพยาบาล และประมาณ 5% อาจต้องใช้เครื่องช่วยหายใจที่มีจำกัด
อย่างที่เราเห็นในกรณีของอู่ฮั่นและหลายเมืองในยุโรป เช่น อิตาลี สเปน อังกฤษ และนิวยอร์กซิตี้ เมื่อจำนวนผู้ติดเชื้อมีมากเกินระดับหนึ่ง จำนวนผู้ป่วยเกินความสามารถที่ระบบสาธารณสุขจะให้บริการได้ จนต้องเกิดสถานการณ์ที่ต้องแบ่งปัน (ration) บริการทางการแพทย์ และเลือกว่าจะช่วยใคร อัตราการเสียชีวิตในเมืองเหล่านี้จะสูงกว่า 10% (แม้บางส่วนอาจจะเกิดจากจำนวนตรวจหาผู้ติดเชื้อต่ำกว่าที่ควรจะเป็นก็ได้)
มาตรการ social distancing (บางคนบอกว่าจริงๆ ควรเรียกว่า physical distancing มากกว่า) และการปิดเศรษฐกิจ จึงเป็นการซื้อเวลา และชะลออัตราการติดเชื้อให้ออกไปนานที่สุด เพื่อรักษาระบบสาธารณสุขไว้ ไม่ให้เกินความสามารถ ลดอัตราความสูญเสียให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้ และเพื่อให้ระบบสามารถเพิ่มศักยภาพได้
แต่ปัญหาสำคัญคือ มาตรการปิดเมืองและบังคับให้เศรษฐกิจเป็นอัมพาตนี้ แม้จะช่วยลดความเสี่ยงต่อระบบสาธารณสุข แต่มีต้นทุนทางเศรษฐกิจมหาศาล ทั้งในรูปของรายได้ที่หายไปของธุรกิจต่างๆ แรงงานที่ต้องถูกปลดและสูญเสียรายได้ การชะลอการใช้จ่ายจากสภาพเศรษฐกิจที่มีความไม่แน่นอน ประสิทธิภาพการผลิตที่หายไปจากคนงานป่วย หรือถูกบังคับให้ต้องอยู่บ้านเพราะมีความเสี่ยง และความเสี่ยงต่อระบบการเงินจากความสามารถในการจ่ายคืนหนี้ที่ลดลง จนทำให้เศรษฐกิจกำลังเข้าสู่ภาวะถดถอย
ประเด็นสำคัญคือการชั่งน้ำหนักระหว่างต้นทุนของมาตรการกับผลประโยชน์ที่เกิดขึ้น ที่สำคัญคือมาตรการที่เริ่มทำในวันนี้อาจจะไม่ช่วยเปลี่ยนผลของอัตราการแพร่เชื้อไปอีกถึง 14 วัน การปรับความเข้มงวดของมาตรการจึงต้องทำอย่างรอบคอบและระมัดระวัง
เราจึงควรต้องใช้ช่วงเวลานี้ให้คุ้มค่าที่สุดโดยอาศัยบทเรียนจากต่างประเทศที่ดูเหมือนว่า การตรวจหาผู้ติดเชื้อ การสืบหาผู้เกี่ยวข้อง เพื่อแยกผู้ติดเชื้อออกจากสังคมให้ได้มากที่สุด น่าจะเป็นสิ่งสำคัญมาก (ไม่เช่นนั้น เปิดเมืองกลับออกมา เชื้ออาจจะแพร่กระจายได้อยู่ดี)
Whatever it takes
ในเมื่อปัญหาเศรษฐกิจเกิดจากมาตรการที่มีความจำเป็นทางสาธารณสุข เพื่อลดผลกระทบโดยรวมต่อระบบ รัฐจึงมีบทบาทสำคัญในการเข้าไปช่วยจ่ายและลดต้นทุนทางเศรษฐกิจ โดยเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบ และกระตุ้นเศรษฐกิจ โดยขอ ‘ยืม’ เงินในอนาคต มาช่วยเหลือผู้ได้รับผลกระทบในปัจจุบัน
ผมมองว่าการจัดลำดับความสำคัญของนโยบาย ควรมีสามเรื่องใหญ่ๆ คือ
หนึ่ง การปรับเปลี่ยนลำดับความสำคัญของการใช้งบประมาณโดยเร่งด่วน โดยให้ความสำคัญกับภาคสาธารณสุขในการสร้างความสามารถตรวจหาผู้ติดเชื้อและรักษาโรคอย่างเร่งด่วน เพราะนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจคงไม่สามารถทำงานได้ ถ้าเราไม่สามารถควบคุมการติดเชื้อ และเปิดเมืองได้
ทั้งนี้ควรมีการพิจารณาปรับลดงบประมาณที่อนุมัติไปแล้ว และยกเลิกโครงการที่มีความจำเป็นเร่งด่วนน้อยกว่า เพื่อประหยัดทรัพยากรภาครัฐให้ได้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้
สอง นโยบายการคลังมีบทบาทสำคัญในการช่วยลดผลกระทบทางเศรษฐกิจจากการปิดเมือง เราควรมีมาตรการเฉพาะเพื่อเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบทั้งภาคธุรกิจและแรงงาน ไม่ว่าจะเป็นการให้เงินชดเชยการว่างงาน (ทั้งแรงงานในระบบและนอกระบบ) การอุดหนุนบริษัทให้รักษาแรงงานไว้ให้ได้มากที่สุด การลดภาระการชำระหนี้และภาษี การกระตุ้นเศรษฐกิจและสร้างงานเท่าที่จะทำได้ และการให้สินเชื่อเพิ่มเติม
นอกจากนี้ เรายังต้องเก็บกระสุนไว้บางส่วน เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจเพิ่มเติมและสร้างงานเมื่อสถานการณ์ดีขึ้นด้วย
สาม นโยบายการเงินควรเน้นมาตรการเพื่อรักษาเสถียรภาพของระบบการเงิน โดยเฉพาะตลาดตราสารหนี้ภาครัฐและภาคเอกชน (เราอาจต้องเห็นแบงก์ชาติทำ QE?) เพื่อให้ตลาดการเงินยังสามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ ช่วยลดภาระของภาคธนาคาร และทำให้สภาพคล่องไหลผ่านระบบธนาคารไปสู่ภาคธุรกิจและครัวเรือนที่ต้องการสภาพคล่องเพิ่มเติมได้เร็วที่สุด (เช่น โครงการ soft loans ที่อาจต้องให้รัฐเข้าไปรับภาระบางส่วน)
นอกจากนี้ ธนาคารกลางอาจมีบทบาทในการช่วยภาครัฐในการระดมทุนจากตลาดการเงินที่มีมูลค่ามหาศาล และอาจทำให้ต้นทุนทางการเงินเพิ่มขึ้นได้ (แต่ประเทศกำลังพัฒนาอย่างเราอาจต้องจ่ายต้นทุนผ่านค่าเงินที่อาจอ่อนค่าลงได้)
โชคดีที่เราไม่ได้เจอปัญหานี้ฝ่ายเดียว ประเทศต่างๆ มีนโยบายจำนวนมาก เพื่อแก้ไขปัญหาและกระตุ้นเศรษฐกิจ ซึ่งเราสามารถศึกษาและเลือกมาปรับใช้ได้อย่างเหมาะสม ทั้งนี้มาตรการต่างๆ อาจต้องมีการประสานงานกับต่างประเทศเพื่อลดผลกระทบข้างเคียงด้วย
มาตรการ 1.9 ล้านล้าน
สัปดาห์นี้ รัฐบาลได้ประกาศมาตรการขนาดใหญ่ถึง 1.9 ล้านล้านบาท เพื่อเยียวยาและกระตุ้นเศรษฐกิจ ซึ่งประกอบด้วย
– รัฐบาลออก พ.ร.ก. กู้เงิน 1 ล้านล้านบาท เพื่อเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบ (เช่น แจกเงินให้ผู้ว่างงานและได้รับผลกระทบ) และกระตุ้นเศรษฐกิจด้วยโครงการต่างๆ
– ธปท. ปล่อยสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำมูลค่า 5 แสนล้านบาท แก่ธุรกิจ SME
– ธปท. จัดตั้งกองทุนเสริมสภาพคล่องเพื่อดูแลเสถียรภาพตลาดตราสารหนี้ภาคเอกชน มูลค่า 4 แสนล้านบาท
– ธปท. ประกาศเลื่อนกำหนดการชำระหนี้สำหรับธุรกิจ SME เป็นเวลา 6 เดือน และลดเงินนำส่ง FIDF เพื่อลดภาระดอกเบี้ยเงินกู้
ณ วันนี้ เรายังวิเคราะห์ผลกระทบของมาตรการได้ลำบาก เพราะยังไม่ทราบรายละเอียดของโครงการใช้เงินเหล่านี้ แต่ปัญหานี้ครั้งใหญ่หลวงนัก และมีความจำเป็นที่เราจะต้องใช้ทรัพยากรภาครัฐมูลค่ามหาศาลในการบรรเทาปัญหา
แต่นั่นไม่ได้แปลว่าเราจะจ่ายแบบสุรุ่ยสุร่ายอย่างไรก็ได้ แม้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อรายได้ของไทยอาจดูไม่สูงมากนัก อยู่ที่ 41% เมื่อปลายปีที่แล้ว และอัตราดอกเบี้ยก็ถูกมาก แต่เพราะปีนี้ GDP ไทยอาจจะลดลงถึง 6-7% สัดส่วนหนี้ต่อรายได้จึงอาจจะพุ่งไปถึง 46-47% เมื่อเงินกู้อีก 1 ล้านล้านบาท ก็อาจทำให้สัดส่วนหนี้สาธารณะสูงขึ้นไปถึง 51-52% ได้สบายๆ นี่ยังไม่รวมภาระทางการคลังต่างๆ ที่จะเกิดขึ้นในอนาคตอีก
สุดท้ายแล้วคนที่ต้องจ่ายต้นทุนในการแก้ปัญหานี้ก็คือพวกเราและลูกหลานในอนาคต จึงควรช่วยกันจับตาให้รัฐใช้เงินอย่างคุ้มค่าและเท่าที่จำเป็น
