อธิภัทร มุทิตาเจริญ เรื่อง
ภาพิมล หล่อตระกูล ภาพประกอบ
โรคระบาด COVID-19 กำลังทำร้ายเศรษฐกิจไทยอย่างรุนแรง รัฐบาลกำลังจะออกวัคซีนเศรษฐกิจผ่านนโยบายการคลัง โดยหนึ่งในมาตรการสำคัญคือการแจกเงิน 2,000 บาทให้แก่กลุ่มเป้าหมาย งานวิจัยเรื่องนี้จากหลายประเทศชี้ว่าการออกแบบนโยบายการแจกเงินทั้งในด้านของการคัดกรองผู้ได้รับสิทธิ และการสื่อสารต่อประชาชน สามารถส่งผลสำคัญต่อประสิทธิผลในการกระตุ้นการบริโภค ในบทความนี้ ผมจึงจะชวนท่านผู้อ่านคุยถึงเรื่องบทเรียนเหล่านี้
ประสิทธิผลในการกระตุ้นการบริโภคระยะสั้น
ประเด็นสำคัญของเรื่องนี้คือ เราควรจะออกแบบมาตรการทางการคลังระยะสั้น เช่น การให้เงินอุดหนุน และการให้แรงจูงใจทางภาษีอย่างไรเพื่อประคองเศรษฐกิจให้ผ่านพ้นวิกฤตไปได้ เราอยากจะกระตุ้นการใช้จ่ายอย่างรวดเร็ว ในขณะเดียวกันเราไม่อยากจะเห็นการสร้างแรงจูงใจให้คนเป็นหนี้เมื่อไม่พร้อม รวมไปถึงการดึงอุปสงค์ในอนาคตที่ใกล้เกินไปมาใช้ในปัจจุบัน
ตัวอย่างหนึ่งของงานวิจัยที่น่าจะเป็นประโยชน์ต่อการออกแบบนโยบายของไทย คือ งานศึกษาของ Agarwal and Qian (เผยแพร่ใน American Economic Review ปี 2014) ซึ่งได้ศึกษาผลกระทบของ growth dividend program ของรัฐบาลสิงคโปร์ ในปี 2011 ต่อพฤติกรรมการบริโภค
โครงการ growth dividend ของสิงคโปร์ เป็นการแจกเงินให้คนสิงคโปร์ทุกคนที่อายุมากกว่า 21 ปี โดยรัฐโอนเงินเข้าบัญชีธนาคาร เป็นมูลค่าระหว่าง 78-702 ดอลลาร์สหรัฐฯ ขึ้นกับฐานะทางการเงิน (รายได้และมูลค่าอสังหาฯ ที่ตนเป็นเจ้าของ) โครงการนี้คิดเป็นต้นทุนทั้งหมด 0.5% ของ GDP ซึ่งเป็นสัดส่วนประมาณ 2 เท่าของมาตรการแจกเงินของไทยที่คาดว่าจะใช้งบประมาณ 41,000 ล้านบาท (0.25% ของ GDP)
งานศึกษาของ Agarwal and Qian พบว่าการแจกเงินให้เปล่าในลักษณะที่คนไม่ได้คาดการณ์มาก่อน (unanticipated income shock) นี้ มีศักยภาพในการกระตุ้นการใช้จ่ายระยะสั้น โดยคนที่ได้รับเงินมีการบริโภคเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ (เมื่อเปรียบเทียบกับกลุ่มควบคุมที่ไม่ได้รับเงิน) ซึ่งโดยเฉลี่ย 80% ของเม็ดเงินอุดหนุนได้ถูกใช้ภายในช่วงเวลา 10 เดือนหลังเริ่มโครงการ ข้อค้นพบนี้สอดคล้องกับงานศึกษาของ Parker et al. (เผยแพร่ใน American Economic Review ปี 2013) ที่พบว่าผู้ที่ได้รับเงิน stimulus ในสหรัฐฯ ได้เพิ่มการบริโภค 90% ของเงินที่ได้รับในช่วง 3 เดือนแรกหลังจากได้รับเงิน
การเพิ่มการบริโภคอย่างมีนัยสำคัญและรวดเร็วในทั้งสิงคโปร์และสหรัฐฯนี้ชี้ว่า ตัวคูณทางการคลัง หรือ fiscal multiplier ของมาตรการแจกเงินนี้น่าจะสูงพอสมควร โดยตัวคูณทางการคลังนี้จะมา 2 ส่วน คือ 1. ผลกระทบทางตรงผ่านการเพิ่มการบริโภคของคนที่ได้รับเงิน และ 2. ผลกระทบทางอ้อมจากการใช้จ่ายต่อของร้านค้าที่มียอดขายเพิ่ม อย่างไรก็ตามทั้งสองงานวิจัยนี้ได้ชี้ว่าประสิทธิผลของการให้เงินนี้แตกต่างกันอย่างมากสำหรับคนในกลุ่มต่างๆ ซึ่งการคัดกรองผู้ได้รับสิทธิจะมีความสำคัญอย่างมาก
กุญแจสำคัญคือการคัดกรองผู้ได้รับสิทธิ
ระดับความขัดสนทางการเงิน (liquidity constrained degree) ของผู้ได้รับสิทธิ จะส่งผลโดยตรงต่อประสิทธิผลของมาตรการแจกเงิน งานศึกษาโครงการ growth dividend ของสิงคโปร์ พบว่าคนที่มีความขัดสนทางการเงินอย่างมาก (high liquidity constrained) ใช้จ่ายเงินแทบทั้งหมดที่รัฐให้มาภายในช่วงเวลาไม่นานนัก ในขณะที่คนที่ไม่มีความขัดสนไม่มีการเปลี่ยนแปลงการบริโภคของตนอย่างมีนัยสำคัญ
ข้อค้นพบนี้สอดคล้องกับงานวิจัยจากหลายประเทศ เช่น Jappelli and Pistaferri (เผยแพร่ใน American Economic Journal: Macroeconomics ปี 2013) ที่ประมาณการแนวโน้มการบริโภคของคนเมื่อได้รับเงินเพิ่มจากรัฐ (marginal propensity of consume) ไว้ที่ 0.65 สำหรับผู้มีรายได้น้อย (income quintile ล่างสุด) ซึ่งหมายความว่า คนนั้นจะเพิ่มการใช้จ่าย 65 บาทจากเงินที่ได้รับเพิ่ม 100 บาท แต่ MPC นี้จะลดลงเป็น 0.25 สำหรับผู้ที่มีรายได้สูง (top income quintile)
ดังนั้นกุญแจสำคัญต่อประสิทธิผลของมาตรการนี้คือ การคัดกรองผู้ที่ควรจะมีสิทธิได้รับเงินอุดหนุนในบริบทของวิกฤต COVID-19
จากข้อเสนอล่าสุดที่อยู่ในข่าว ผมเข้าใจว่ากลุ่มเป้าหมายจะเป็น 2 กลุ่ม คือ 1. ผู้มีรายได้น้อย (จากฐานข้อมูลผู้ถือบัตรสวัสดิการฯ) และ 2. กลุ่มอาชีพอิสระ (ไม่ชัดเจนว่าหมายถึงใครบ้าง)
ความท้าทายสำคัญที่ตามมา คือ การคัดกรองคนในกลุ่มอาชีพอิสระที่ควรจะได้รับเงินอุดหนุนอย่างแท้จริง ซึ่งในข่าวล่าสุดอาจมีสูงถึง 6.9 ล้านคน การแจกเงินให้คนในกลุ่มนี้ รัฐควรต้องแน่ใจจริงๆ ว่าเป็นผู้ที่มีความเปราะบางทางการเงิน โดยดูจากทั้งข้อมูลรายได้และสินทรัพย์ ผมเน้นที่ทั้งรายได้และสินทรัพย์ เนื่องจากในบริบทของไทยที่ขนาดเศรษฐกิจนอกระบบค่อนข้างใหญ่ การพิจารณาแค่รายได้อย่างเดียวของกลุ่มอาชีพอิสระทั้งจากการรายงานด้วยตัวเอง หรือบนหน้าแบบฯภงด.90 ไม่น่าจะเพียงพอ
ในระยะสั้นนี้ หากรัฐบาลยังไม่สามารถจัดสร้างเครือข่ายฐานข้อมูลที่ทำให้รัฐมั่นใจได้ ทางเลือกหนึ่งคือการโฟกัสที่กลุ่มคนที่เราแน่ใจว่าเป็นผู้มีรายได้น้อยจริงๆ และปรับเพิ่ม/ลดเงินให้คนเหล่านั้นเพื่อสะท้อนระดับความเปราะบางทางการเงิน ซี่งน่าจะช่วยเพิ่มประสิทธิผลได้มากกว่า
ในสถานการณ์เช่นนี้ เราไม่รู้ว่าวิกฤตไวรัสจะยาวนานแค่ไหน หรือจะมาเป็นระลอกๆ อีกเมื่อไหร่ ดังนั้นเราควรจะหลีกเลี่ยงการแจกเงินแบบเหวี่ยงแห และเก็บกระสุนทางการคลังไว้ใช้ในอนาคต
ความรวดเร็วของการกระตุ้นการบริโภคขึ้นอยู่กับการสื่อสารและความชัดเจน
ในช่วงวิกฤต COVID-19 นี้ คำถามสำคัญของมาตรการการคลัง คือ เราสามารถกระตุ้นการใช้จ่ายได้เร็วพอไหม บทเรียนจากสิงคโปร์ชี้ว่า การสื่อสารและความชัดเจนของนโยบายมีผลต่อพฤติกรรมการใช้จ่ายเป็นอย่างมาก โดย Agarwal and Qian พบว่า คนที่รู้ตัวว่าจะได้รับเงินอุดหนุนเริ่มมีการใช้จ่ายตั้งแต่วันที่รัฐบาลประกาศนโยบาย โดยสัดส่วนการบริโภคในช่วงเวลา 2 เดือนตั้งแต่วันที่ประกาศนโยบายถึงวันที่ได้รับเงินจริง คิดเป็นสัดส่วนสูงถึง 20% ของการบริโภคที่เกิดขึ้นจากโครงการทั้งหมด
ความมั่นใจของการได้รับเงินอุดหนุนนี้จึงสำคัญมากต่อความรวดเร็วของการกระตุ้นเศรษฐกิจ รัฐบาลไทยควรให้ความสำคัญกับการสื่อสารมาตรการนี้ ระบุเงื่อนไขอย่างชัดเจนว่าใครบ้างที่จะเป็นผู้ได้รับเงินอุดหนุน วิธีการตรวจสอบสิทธิ์เป็นอย่างไร ปริมาณเงินที่จะได้รับ รวมไปถึงช่วงเวลาที่แน่นอนของการได้รับเงิน
นอกจากนี้ รูปแบบการลงทะเบียนรับสิทธิอาจจะเป็นประเด็นที่รัฐบาลต้องให้ความสนใจเช่นกัน บทเรียนหนึ่งจากมาตรการชิมช้อปใช้ คือ ผู้สูงอายุ ผู้ที่ไม่ทันเทคโนโลยี และผู้ที่ทำงานหาเช้ากินค่ำมีปัญหาพอสมควรในการลงทะเบียนรับสิทธิ์และการยืนยันตนที่ธนาคารกรุงไทย หากรัฐบาลเลือกใช้การลงทะเบียนแบบเดียวกันกับมาตรการแจกเงินนี้ การจัดหาช่องทางอำนวยความสะดวกให้คนกลุ่มเหล่านี้ซึ่งมีแนวโน้มจะมีความเปราะบางทางการเงินสูง ก็จะเป็นสิ่งที่รัฐบาลไม่ควรมองข้าม
สุดท้ายนี้ ในภาวะที่หนี้สาธารณะของไทยอยู่ในระดับไม่สูงนักที่ 41-42% ต่อ GDP เราอาจวางใจว่ารัฐบาลพอจะมีพื้นที่ทางการคลังให้พยุงเศรษฐกิจได้บ้าง แต่ต้องไม่ลืมภาระการคลังในระยะยาวของประเทศทั้งจากการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน และการเข้าสู่สังคมสูงวัย รวมไปถึงวิกฤตเศรษฐกิจอื่นๆ ที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต ดังนั้นการออกแบบกระสุนการคลังนี้ให้มีประสิทธิผล จึงมีความสำคัญอย่างยิ่งยวด
ผู้เสียภาษีไทยจะสบายใจมากขึ้นถ้าเห็นการประเมินประสิทธิผลของมาตรการการคลังทั้งหลายอย่างเป็นระบบ เชื่อถือได้ตามหลักวิชาการ และการเปิดเผยการประเมินอย่างโปร่งใส
อ้างอิง
Agarwal, S., & Qian, W. (2014). Consumption and debt response to unanticipated income shocks: Evidence from a natural experiment in Singapore. American Economic Review, 104(12), 4205-30.
Jappelli, T., & Pistaferri, L. (2014). Fiscal policy and MPC heterogeneity. American Economic Journal: Macroeconomics, 6(4), 107-36.
Parker, J. A., Souleles, N. S., Johnson, D. S., & McClelland, R. (2013). Consumer spending and the economic stimulus payments of 2008. American Economic Review, 103(6), 2530-53.
