อิสร์กุล อุณหเกตุ เรื่อง

 

เมื่อวันที่ 21 กุมภาพันธ์ 2561 ที่ผ่านมา องค์กรเพื่อความโปร่งใสนานาชาติ  (Transparency International) หรือ TI เผยแพร่ผลการสำรวจดัชนีภาพลักษณ์การคอร์รัปชัน (Corruption Perception Index) หรือ CPI ประจำปี ค.ศ. 2017

ตามผลการสำรวจดังกล่าว ประเทศไทยได้คะแนนความโปร่งใส 37 คะแนนจากคะแนนเต็ม 100 คะแนน (คะแนนความโปร่งใสยิ่งมากแสดงว่ามีการคอร์รัปชันน้อย) จัดอยู่ในอันดับที่ 96 (ร่วมกับประเทศอื่นๆ ที่ได้คะแนนเท่ากันอีก 6 ประเทศ เช่น บราซิลและอินโดนีเซีย) จาก 180 ประเทศที่มีการสำรวจ

ทั้งนี้ ในการสำรวจปีนี้นั้น TI สรุปว่าสถานการณ์ด้านการคอร์รัปชันทั่วโลกนั้นยังคงอยู่ในระดับย่ำแย่ โดยประเทศเกินกว่า 2 ใน 3 ได้คะแนนความโปร่งใสต่ำกว่าครึ่งหนึ่ง นอกจากนี้ TI ยังแสดงความกังวลเป็นพิเศษในเรื่องผลกระทบของการคอร์รัปชันต่อการคุ้มครองเสรีภาพสื่อ และการมีส่วนร่วมของภาคประชาสังคม

นับตั้งแต่ TI ปรับวิธีการคำนวณเพื่อให้สามารถเปรียบเทียบ CPI ในแต่ละปีได้ตั้งแต่ ค.ศ. 2012 เป็นต้นมา ภาพลักษณ์การคอร์รัปชันโดยเฉลี่ยของประเทศต่างๆ ทั่วโลกนั้นแทบไม่เปลี่ยนแปลง โดยคะแนนความโปร่งใสเฉลี่ยอยู่ที่ประมาณ 42-43 คะแนนมาโดยตลอด สำหรับภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้นั้น แนวโน้มของภาพลักษณ์การคอร์รัปชันแตกต่างกันไปในแต่ละประเทศ โดยอาจออกได้เป็น 3 กลุ่มหลัก กลุ่มแรกคือกลุ่มประเทศที่มีคะแนนความโปร่งใสสูงกว่าค่าเฉลี่ยของทั้งโลก ได้แก่ สิงคโปร์ บรูไน และมาเลเซีย กลุ่มที่สองคือกลุ่มที่มีคะแนนต่ำกว่า 30 คะแนน ได้แก่ ลาว เมียนมาร์ และกัมพูชา และกลุ่มสุดท้ายคือกลุ่มที่มีคะแนนอยู่ระหว่าง 30-40 คะแนน ได้แก่ อินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์ เวียดนาม และไทย

คะแนนความโปร่งใสของทั้งอินโดนีเซียและเวียดนามมีแนวโน้มที่ดีขึ้นตลอดช่วง 6 ที่ผ่านมา ขณะที่ฟิลิปปินส์เคยมีแนวโน้มที่ดีขึ้น ก่อนจะค่อยๆ แย่ลง ขณะที่คะแนนของไทยนั้นแทบไม่เปลี่ยนแปลงเลย (ดูภาพที่ 1) นอกจากคะแนนความโปร่งใสจะมิได้มีแนวโน้มที่ดีขึ้นแล้ว คะแนนของไทยยังต่ำกว่าครึ่งหนึ่งของคะแนนเต็ม และต่ำค่าเฉลี่ยของประเทศต่างๆ ทั่วโลก จึงอาจกล่าวได้กว่า ไทยสอบตกในเรื่องภาพลักษณ์ความโปร่งใสมาโดยตลอด

 

ดัชนีภาพลักษณ์การคอร์รัปชันของอินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์ เวียดนาม และไทย

ประจำปี ค.ศ. 2012-2017

CPI คืออะไร?

 

องค์กรเพื่อความโปร่งใสนานาชาติ  (Transparency International) หรือ TI จัดทำดัชนีภาพลักษณ์การคอร์รัปชัน (Corruption Perception Index) หรือ CPI เป็นประจำทุกปีตั้งแต่ ค.ศ.1995 เพื่อวัดการคอร์รัปชันโดยอ้อม[1]ผ่านทั้งการประเมินจากภายนอก การสำรวจประสบการณ์ และการสำรวจความเห็นของบุคคลทั่วไป

ดัชนีดังกล่าวมีลักษณะเป็นการ “สำรวจผลสำรวจ” โดยนำข้อมูล ตลอดจนความคิดเห็นของนักธุรกิจและสื่อมวลชนที่จัดทำโดยหน่วยงานต่างๆ มาหาจัดทำเป็นดัชนีตัวเดียว  ทั้งนี้ เมื่อเริ่มต้นการจัดทำ CPI นั้น TI ใช้ผลสำรวจจากชุดข้อมูลทั้งสิ้น 7 ชุด และค่อยๆ เพิ่มขึ้นจนเป็น 13 ชุดในปัจจุบัน ซึ่งแต่ละประเทศอาจใช้ผลการสำรวจที่แตกต่างกันออกไป แต่จะต้องใช้ข้อมูลจากผลสำรวจอย่างน้อย 3 ชุดขึ้นไป โดยในกรณีของไทยนั้น การจัดทำดัชนีภาพลักษณ์การคอร์รัปชันใช้ข้อมูลทั้งสิ้น 8 ชุด ได้แก่

1. World Economic Forum Executive Opinion Survey 2017

2. Global Insight Country Risk Ratings 2016

3. Bertelsmann Stiftung Transformation Index 2017-2018

4. IMD World Competitiveness Center World Competitiveness Yearbook Executive Opinion Survey 2017

5. World Justice Project Rule of Law Index Expert Survey 2017-2018

6. The PRS Group International Country Risk Guide 2017

7. Economist Intelligence Unit Country Risk Service 2017 และ

8. Varieties of Democracy (V-Dem) 2017

 

เมื่อปีก่อน ในการจัดทำ CPI ประจำปี ค.ศ. 2016 ไทยได้คะแนนความโปร่งใสเพียง 35 คะแนนจากคะแนนเต็ม 100 คะแนน โดยอยู่ในอันดับที่ 101 จาก 176 ประเทศที่มีการสำรวจ เรียกว่าอันดับร่วงลงไปถึง 25 อันดับจากปีก่อนหน้าเลยทีเดียว

ป.ป.ช. อ้างว่า คะแนนที่ลดลงนั้นเกิดจากการที่ TI เพิ่มตัวชี้วัดด้านประชาธิปไตยเข้ามาพิจารณาด้วย  ชุดข้อมูลที่ตกเป็นจำเลยของทางการไทยคือ โครงการความหลากหลายของประชาธิปไตย (Varieties of Democracy Project) หรือ V-dem[2]

ใน CPI ประจำปี ค.ศ. 2016 ไทยได้คะแนนในส่วนนี้เพียง 24 คะแนน และลดลงเหลือ 23 คะแนนใน CPI ปีล่าสุด  อย่างไรก็ตาม ชุดข้อมูลของ V-dem ที่ TI นำมาใช้นั้นมิใช่ตัวชี้วัดด้านประชาธิปไตยดังที่ ป.ป.ช. เข้าใจ

V-dem เป็นโครงการซึ่งจัดทำร่วมกันระหว่างภาควิชารัฐศาสตร์แห่งมหาวิทยาลัย Gothenburg ประเทศสวีเดน กับสถาบันเคลล็อกก์ที่มหาวิทยาลัย Notre Dame ประเทศสหรัฐอเมริกา รวมถึงหน่วยงานวิชาการอื่นๆ อีกมากกว่า 50 หน่วยงาน  ผลงานหลักของโครงการดังกล่าวคือ ชุดข้อมูลและตัวชี้วัดที่เกี่ยวข้องกับประชาธิปไตยจำนวนกว่า 400 ชุดที่ครอบคลุมประเทศต่างๆ 177 ประเทศทั่วโลก  ทั้งนี้ ตัวชี้วัดที่ TI นำมาใช้ใน CPI คือตัวชี้วัดการคอร์รัปชันระดับการเมือง (Political Corruption) ซึ่งประกอบด้วย (1) การคอร์รัปชันในภาครัฐ (2) การคอร์รัปชันในฝ่ายบริหาร (3) การคอร์รัปชันในกระบวนการนิติบัญญัติ และ 4) การคอร์รัปชันในฝ่ายตุลาการ

ตามข้อมูลตัวชี้วัดการคอร์รัปชันระดับการเมืองล่าสุดของ V-dem นั้น[3]  ไทยมีการคอร์รัปชันสูงสุดเป็นอันดับสามในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (คะแนนยิ่งสูงยิ่งแสดงว่ามีการคอร์รัปชันมาก) รองจากแค่กัมพูชา และลาว (ดูภาพที่ 2) ซึ่งตรงกับชุดข้อมูลที่ TI เผยแพร่  แต่หากใช้ตัวชี้วัดด้านประชาธิปไตยตามที่ ป.ป.ช. อ้างถึง เช่น ดัชนีประชาธิปไตยแบบเสรีนิยม (Liberal Democracy Index) หรือดัชนีประชาธิปไตยแบบเลือกตั้ง (Electoral Democracy Index) นั้น ไทยจะได้คะแนนน้อยที่สุดเป็นอันดับสอง (คะแนนยิ่งสูงยิ่งแสดงว่าระดับความเป็นประชาธิปไตยสูง) ดีกว่าลาวแค่ประเทศเดียว (ดูภาพที่ 3 และ 4)

 

 

 

ตัวชี้วัดการคอร์รัปชันระดับการเมืองของ V-dem มิได้เป็นการวัดระดับความเป็นประชาธิปไตยโดยตรง นอกจากนี้ บทวิเคราะห์ชิ้นหนึ่งของ V-dem ชี้ว่า แม้ว่าประเทศที่มีระดับความเป็นประชาธิปไตยสูงกว่าจะนำไปสู่การทุจริตคอร์รัปชันที่น้อยกว่า แต่ในประเทศที่มีความเป็นประชาธิปไตยไม่มากนักก็ยังอาจลดการคอร์รัปชันได้หากมีกลไกความรับผิด (Accountability) ที่เข้มแข็ง เช่น การตรวจสอบถ่วงดุลจากทั้งฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายตุลาการ ดังนั้น นัยที่มีต่อประเทศไทยคือ รัฐบาลทหารอาจทำให้ดัชนีภาพลักษณ์การคอร์รัปชันดีขึ้นได้ ถ้ามีการสร้างกลไกความรับผิดที่เหมาะสม

อย่างไรก็ตาม ตลอดระยะเวลากว่า 4 ปี นับตั้งแต่การรัฐประหารปี 2557 จะพบว่า กลไกเหล่านี้ไม่เคยเกิดขึ้นแต่อย่างใด

กล่าวโดยสรุปคือ V-dem ใช้ตัวชี้วัดการคอร์รัปชันระดับการเมืองเพื่อเป็นปัจจัยประกอบการพิจารณาระดับความเป็นประชาธิปไตยในประเทศต่างๆ โดยอ้อม ขณะที่ TI หยิบยืมเฉพาะตัวชี้วัดดังกล่าวมาเพื่อเป็นส่วนหนึ่งในการจัดทำ CPI แต่เนื่องจากตัวชี้วัดการคอร์รัปชันระดับการเมืองมิได้เป็นการวัดระดับความเป็นประชาธิปไตยโดยตรง ดังนั้น ความเห็นของ ป.ป.ช. ที่ว่า TI นำตัวชี้วัดด้านประชาธิปไตยของ V-dem มาพิจารณาด้วยจึงเป็นความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนจากความเป็นจริง และไม่มีหน่วยงานใดที่ชี้แจงให้สังคมได้รับทราบ ไม่เว้นแม้กระทั่งหน่วยงานที่น่าจะเกี่ยวข้องมากที่สุดอย่างองค์กรเพื่อความโปร่งใสในประเทศไทย

 

องค์กรเพื่อความโปร่งใสในประเทศไทยกับการถอนตัวออกจาก TI

 

“ไม่ต้องสงสัยเลยว่า การใช้จ่ายค่าเดินทางอย่างไม่ถูกต้อง  มาตรการการควบคุมเงินบริจาคจากต่างชาติที่ไม่เพียงพอ  การอนุมัติแผนงานที่มีผลประโยชน์ทับซ้อน  การดำรงตำแหน่งในภาคเอกชนของอดีตเจ้าหน้าที่รัฐ  วัฒนธรรมพวกพ้อง  การล็อบบี้จากภาคอุตสาหกรรม ตลอดจนการใช้อำนาจโดยมิชอบของนักการเมือง ล้วนมีผลต่อคะแนนความโปร่งใสที่ลดลง”

อาจฟังดูคล้ายคลึงกับบริบทในไทย แต่สถานการณ์ดังกล่าวเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นในออสเตรเลีย  ในช่วง 6 ปีที่ผ่านมา ออสเตรเลียเป็นหนึ่งในประเทศที่มีภาพลักษณ์การคอร์รัปชันแย่ลงอย่างเห็นได้ชัด  คะแนนความโปร่งใสลดลงเรื่อยๆ จาก 85 คะแนนในปี 2555 เหลือ 77 คะแนนในปีล่าสุด  แนวโน้มดังกล่าวทำให้ Serena Lillywhite ประธานบริหารองค์กรเพื่อความโปร่งใสในออสเตรเลียแสดงความกังวลดังข้อความข้างต้น

ตรงกันข้ามกับองค์กรเพื่อความโปร่งใสในประเทศไทยที่มิได้มีความพยายามใดๆ ในการสื่อสารทำเข้าใจกับสาธารณชนในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับ CPI ซ้ำร้ายหน่วยงานดังกล่าวยังถอนตัวจากการเป็นภาคีของ TI แล้วตั้งแต่ปี 2559 เป็นต้นมา แต่การถอนตัวดังกล่าวเพิ่งจะปรากฏเป็นข่าวเมื่อเดือนมกราคม 2561 ที่ผ่านมา

นางจุรี วิจิตรวาทการ เลขาธิการมูลนิธิองค์กรเพื่อความโปร่งใสในประเทศไทย เปิดเผยว่า องค์กรถอนตัวจาก TI เนื่องจากเห็นว่า ตัวชี้วัดของ TI มีอคติและไม่สอดคล้องกับความจริงในประเทศไทย  อย่างไรก็ตาม เลขาธิการมูลนิธิฯ มิได้ระบุว่า ตัวชี้วัดดังกล่าวเป็นตัวชี้วัดใด

ข้อมูลที่น่าสนใจในที่นี้คือ แม้ว่าองค์กรเพื่อความโปร่งใสในประเทศไทยจะก่อตั้งขึ้นตั้งแต่ปี 2543 แล้ว แต่หน่วยงานดังกล่าวเพิ่งจดทะเบียนเป็นมูลนิธิเมื่อปี 2556 ทั้งนี้ วัตถุประสงค์ข้อหนึ่งของมูลนิธิฯ คือ “ไม่ดําเนินการเกี่ยวข้องกับการเมือง” ดังนั้น บทบาทหลักขององค์กรในด้านการต่อต้านการคอร์รัปชันจึงเน้นไปที่การรณรงค์ให้ความรู้และสร้างจิตสำนึก เช่น โครงการ “โตไปไม่โกง”

อย่างไรก็ตาม เลขาธิการมูลนิธิฯ เคยดำรงตำแหน่งสำคัญๆ ในทางการเมืองหลายตำแหน่ง เช่น สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ภายหลังการรัฐประหารปี 2549 สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ และกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ภายหลังการรัฐประหารปี 2557 รวมถึงกรรมการต่อต้านการทุจริตแห่งชาติที่แต่งตั้งโดย พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี ในปัจจุบันอีกด้วย

 

คะแนนความโปร่งใส 50 คะแนน : ความคาดหวังของ ป...

 

ตามยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ระยะที่ 3 (พ.ศ. 2560-2564) ของ ป.ป.ช. นั้น เป้าหมายสำคัญคือการเพิ่มคะแนนความโปร่งใสตาม CPI ให้ถึง 50 คะแนนภายในอีกสามปีข้างหน้า  อย่างไรก็ดี เมื่อพิจารณาจากคะแนนที่ผ่านๆ มาของไทยแล้ว ความคาดหวังของ ป.ป.ช. ดูจะเป็นสิ่งที่ห่างไกลความเป็นจริงอย่างยิ่ง เพราะนับตั้งแต่เข้าร่วมการจัดอันดับ CPI ในปี 2538 จนถึงปัจจุบันนั้น คะแนนของไทยไม่เคยสูงกว่า 38 คะแนนเลย  คะแนนที่ขึ้นๆ ลงๆ ในระยะเวลา 2-3 ปีมานี้จึงแทบไม่แตกต่างอะไรจากช่วงที่ผ่านมา ซึ่งอาจสรุปรวบรัดได้ว่า ไทยสอบตกมาโดยตลอด

แม้ว่าการปรับปรุงภาพลักษณ์คอร์รัปชันของประเทศเป็นสิ่งที่ทุกฝ่ายต้องทำร่วมกัน แต่การทำงานของ ป.ป.ช. ในฐานะตัวหลักจะอยู่ภายใต้สปอตไลท์เสมอ  การโยนความผิดให้แก่ชาวต่างชาติที่ไม่เข้าใจประชาธิปไตยแบบไทยนิยม เมื่อคะแนนความโปร่งใสลดลงตามที่กล่าวมาข้างต้นอาจเป็นประเด็นเล็กน้อยเมื่อเทียบกับคำถามของสังคมที่มีต่อบทบาทของ ป.ป.ช.

เพราะถ้าแค่กรณีการถือครองทรัพย์สินของผู้มีอำนาจในคณะรัฐมนตรีที่ปรากฏตามหน้าสื่อทุกๆ วันยังแทบไม่มีความคืบหน้า  การบรรลุความคาดหวังที่เกินจริงจะเป็นไปได้อย่างไรกัน.

 

เชิงอรรถ

[1] เนื่องจากการทุจริตคอร์รัปชันมักเกิดขึ้นในมุมมืดของสังคม การวัดการคอร์รัปชันโดยตรงจึงเป็นสิ่งที่แทบจะเป็นไปไม่ได้  ทั้งนี้ เอกสารของโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (United Nations Development Programme) หรือ UNDP จำแนกวิธีการวัดการคอร์รัปชันออกเป็น 4 ประเภท ได้แก่ การวัดโดยใช้ข้อมูลทางการ (เช่น จำนวนคดีคอร์รัปชัน) การประเมินจากภายนอก (เช่น การประเมินโดยผู้เชี่ยวชาญ และองค์กรระหว่างประเทศต่างๆ) การสำรวจประสบการณ์ (เช่น การสำรวจเหยื่ออาชญากรรม) และการสำรวจความเห็นของบุคคลทั่วไป

[2] การคำนวณของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย หรือทีดีอาร์ไอชี้ว่า แม้ไม่รวมชุดข้อมูลของ V-dem คะแนนความโปร่งใสของไทยในประจำปี ค.ศ. 2016 ก็จะยังคงลดลงจากคะแนนในปีก่อนหน้าอยู่ดี

[3] ชุดข้อมูลของ V-dem ที่ใช้ใน CPI ประจำปี ค.ศ. 2017 เป็นเวอร์ชั่น 7.1 ซึ่งแตกต่างจากชุดข้อมูลเวอร์ชั่น 6.2 ที่ใช้ใน CPI ประจำปี ค.ศ. 2016 เล็กน้อย

Author

Itsakul Unahakate

อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ อิสร์กุลสนใจการมองโลกผ่านมุมมองเชิงเศรษฐศาสตร์สถาบัน ใฝ่ฝันอยากเห็นประเทศเป็นประชาธิปไตย และลิเวอร์พูลได้แชมป์พรีเมียร์ลีก