เข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง เรื่อง

ภาพิมล หล่อตระกูล ภาพประกอบ

 

กระแสการพูดถึงรัฐธรรมนูญใหม่กลับมาสู่การเมืองไทยอีกครั้ง ประเทศไทยนั้นหมกมุ่นกับการร่างรัฐธรรมนูญมากจนการร่างรัฐธรรมนูญเป็นส่วนหนึ่งของการเมืองประจำวัน เกิดขึ้นถี่กว่าในประเทศอื่น แต่คุณภาพรัฐธรรมนูญที่ได้นั้นไม่ดีนัก โดยเฉพาะอย่างยิ่งรัฐธรรมนูญฉบับ 2560 ที่เรียกได้ว่าตายเสียตั้งแต่ยังไม่เกิด ก่อนหน้าที่จะประกาศบังคับใช้เป็นกฎหมาย ประชาชนจำนวนมากก็เลิกเชื่อเสียแล้วว่านี่คือกฎหมายสูงสุด หรือสัญญาประชาคม

รัฐธรรมนูญฉบับเดียวที่พอจะกล่าวได้ว่าเป็นสัญญาประชาคมที่คนไทยจำกันได้ เห็นจะเป็นฉบับ 2540 แต่ความจริงอันโหดร้ายคือ เราผ่านพ้นรัฐธรรมนูญฉบับนั้นมาสิบกว่าปีแล้ว และมันจะไม่หวนกลับมาใช้อีก

คำถามสำคัญ คือ แล้วเราจะทำอย่างไรให้ฝันของเราที่จะสร้างรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนเป็นจริงอีกครั้ง

 

รัฐธรรมนูญนิยม ของขวัญและคำสาป

 

การอภิวัฒน์ 24 มิถุนายน 2475 เป็นหมุดหมายสำคัญที่ลัทธิรัฐธรรมนูญนิยม (constitutionalism) ลงหลักปักฐานในเมืองไทย ลัทธิรัฐธรรมนูญนิยมคือแนวคิดที่เชื่อว่าการปกครองต้องอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร ทั้งนี้เพื่อจำกัดอำนาจผู้ปกครองภายใต้กติกาที่สมาชิกส่วนใหญ่ของสังคมเห็นพ้องต้องกันเป็นรูปธรรม

ถ้าเพียงแต่รัฐธรรมนูญทุกฉบับจะมีจุดมุ่งหมายดังข้างต้นก็คงจะดี แต่ในความเป็นจริงแล้วไม่ใช่รัฐธรรมนูญทุกฉบับจะเป็นเสรีประชาธิปไตย ประเทศไทยเป็นตัวอย่างของการตกอยู่ภายใต้การปกครองโดยรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรตลอดมา แต่ช่วงเวลาส่วนใหญ่ประเทศไทยกลับอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญที่คุณภาพไม่ดีนัก ไม่เสรี ไม่ประชาธิปไตย ไม่ว่าจะเป็นธรรมนูญการปกครองชั่วคราวภายใต้รัฐบาลเผด็จการทหาร หรือรัฐธรรมนูญซ่อนรูปอำนาจนิยมเผด็จการ เช่น รัฐธรรมนูญ 2560 และอาจรวมถึง 2550 ด้วยซ้ำ ในแง่นี้ รัฐธรรมนูญนิยมอาจจะไม่ใช่ของขวัญหรือพรจากสวรรค์เท่ากับคำสาปหรือโรคร้าย

หนึ่งในผู้ที่มองรัฐธรรมนูญนิยมด้วยสายตาหวาดระแวงเช่นนั้น คือ Duncan McCargo นักรัฐศาสตร์ผู้ศึกษาการเมืองไทยมายาวนาน ซึ่งเห็นว่ารัฐธรรมนูญนิยมเป็นโรคร้าย สังคมไทยหมกหมุ่นกับรัฐธรรมนูญและการร่างรัฐธรรมนูญ มีความเข้าใจผิดว่ารัฐธรรมนูญคือคำตอบของปัญหาการเมืองไทย ไม่ใช่เฉพาะฝ่ายผู้นิยมประชาธิปไตยเท่านั้นที่คลั่งไคล้ใหลหลงการร่างรัฐธรรมนูญ อันที่จริงฝ่ายอนุรักษนิยมอำมาตย์นั้นจริงจังกับการร่างรัฐธรรมนูญยิ่งกว่าใคร ความคิดเย้ายวนถึงการร่างเอกสารที่สมบูรณ์แบบที่จะแก้ปัญหาการเมืองไทยแบบเบ็ดเสร็จ ทำให้ทุกครั้งที่รัฐประหารต้องร่างรัฐธรรมนูญเสมอ

ในแง่นี้ การร่างรัฐธรรมนูญจึงไม่ใช่ทางออก แต่กลายเป็นอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ที่บรรดานักกฎหมาย ทั้งที่เชี่ยวชาญและไม่เชี่ยวชาญ หรืออ้างตัวว่าเชี่ยวชาญด้านต่างๆ ของกฎหมายรัฐธรรมนูญ เข้าไปแสวงหาผลประโยชน์ ตั้งแต่อามิสเงินทอง จนถึงเกียรติยศชื่อเสียงกันจำนวนมาก

ที่วิจารณ์มานี้ไม่ได้ต้องการให้ทอดอาลัยกับการรณรงค์ร่างรัฐธรรมนูญครั้งนี้ แต่การรณรงค์ควรต้องกระทำอย่างระมัดระวัง และมั่นใจว่าการร่างรัฐธรรมนูญครั้งนี้จะสร้างเอกสารที่เป็นสัญญาประชาคม สอดคล้องกับเจตจำนงสังคมได้จริง

 

โมงยามแห่งรัฐธรรมนูญ

 

Bruce Ackerman เสนอทฤษฎีเรื่องโมงยามแห่งรัฐธรรมนูญ (constitutional moment) เพื่ออธิบายพัฒนาการของรัฐธรรมนูญสหรัฐอเมริกา เป็นที่ทราบดีว่ารัฐธรรมนูญสหรัฐอเมริกาเป็นรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรที่เก่าแก่ที่สุดในโลก แต่มิได้หมายความว่ารัฐธรรมนูญ ณ ค.ศ. 2020 จะเป็นฉบับเดียวกับเมื่อประกาศใช้ใน ค.ศ. 1789 นอกจากการแก้ไขเพิ่มเติมอย่างเป็นทางการ 27 ครั้งแล้ว มีการแก้ไขอย่างไม่เป็นทางการผ่านช่องทางต่างๆ อีกหลายต่อหลายครั้ง ซึ่งเปลี่ยนเนื้อหาของรัฐธรรมนูญอย่างลึกซึ้งแม้ว่าตัวอักษรจะไม่เปลี่ยนเลย และในบางครั้งสำคัญยิ่งกว่าการแก้ไขเพิ่มเติมอย่างเป็นทางการเสียอีก

ตัวอย่างของการเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญดังกล่าว อาทิ กรณีที่ผู้แทน 13 มลรัฐที่มาประชุมกันเพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับแรก (article of confederation) ตัดสินใจยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ กรณีศาลฎีกาเปลี่ยนบรรทัดฐานยอมรับให้อำนาจรัฐแทรกแซงกิจกรรมทางเศรษฐกิจของปัจเจกในช่วง new deal และการตีความขยายขอบเขตของสิทธิเสรีภาพประชาชนในยุค civil rights era การเปลี่ยนแปลงเหล่านี้ไม่ได้เกิดขึ้นตามกระบวนการอย่างเป็นทางการ แต่มีผลที่แทบจะเรียกได้ว่าเปลี่ยนรัฐธรรมนูญฉบับเดิมให้กลายเป็นอีกฉบับเลยทีเดียว ที่สำคัญคือการเปลี่ยนแปลงนี้ได้รับการยอมรับอย่างท่วมท้นโดยมติมหาชน

Ackerman พยายามอธิบายการเปลี่ยนแปลงในลักษณะนี้ว่า การเมืองรัฐธรรมนูญนั้นมีลักษณะเป็นสองสภาวะ (dualist democracy) ในยามปกติการเมืองเป็นเรื่องที่ประชาชนปล่อยให้ผู้แทนของตนในสภาเป็นผู้ดำเนินการโดยไม่ได้ติดตามอะไรมากนัก และทุกอย่างเป็นไปตามแนวบรรทัดฐานที่เคยวางไว้แต่เดิม นี่คือลักษณะของการเมืองส่วนใหญ่ แต่จะมีบางจังหวะที่มหาชนสนใจจดจ่อกับประเด็นใดประเด็นหนึ่งอย่างแรงกล้าและปรารถนาจะเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมืองด้วยตัวเองจนสร้างความเปลี่ยนแปลงในระบบกฎหมาย Ackerman เรียกจังหวะนี้ว่าเป็น ‘โมงยามแห่งรัฐธรรมนูญ’ คือ จังหวะที่ก่อสร้างรัฐธรรมนูญ และจังหวะที่เปลี่ยนแปลงแก้ไขรัฐธรรมนูญที่สำคัญอีกด้วย

Ackerman พยายามบรรยายโมงยามแห่งการเปลี่ยนแปลงนี้ว่ามีขั้นตอนค่อยเป็นค่อยไป เริ่มตั้งแต่การส่งสัญญาณสู่ประชาชนถึงการเปลี่ยนแปลงที่จะมาถึง (signalling) ตัวอย่างของการส่งสัญญาณนั้นเช่น ประธานาธิบดีที่ผลักดันประเด็นรัฐธรรมนูญได้รับชัยชนะในการเลือกตั้งอย่างท่วมท้น เมื่อชัยชนะของประธานาธิบดี Roosevelt เป็นการส่งสัญญาณว่าประชาชนต้องการเห็นการเปลี่ยนแปลงในนโยบาย new deal ที่ยอมให้รัฐเข้ามาแทรกแซงเสรีภาพในการทำสัญญาของเอกชน จากนั้นจึงเป็นขั้นตอนของการนำเสนอความเปลี่ยนแปลง (proposing) การริเริ่ม (triggering) ซึ่งเริ่มการเปลี่ยนแปลงนั้น เสร็จแล้วจึงเป็นขั้นตอนรับรองความเปลี่ยนแปลง (ratifying) เมื่อผู้ที่คัดค้านเดิมกลับใจมายอมรับการเปลี่ยนแปลงนั้นแล้วจึงเป็นขั้นตอนสุดท้าย consolidating เมื่อศาลและรัฐสภายอมรับนำเอาการตีความใหม่มาใช้เป็นนโยบายและการตีความของตน

งานของ Ackerman อาจจะหมกมุ่นกับการบรรยายพัฒนาการรัฐธรรมนูญสหรัฐอเมริกัน แต่ใจความหลักคือ เมื่อช่วงเวลาพิเศษมาถึง ความเปลี่ยนแปลงทางรัฐธรรมนูญที่สำคัญสามารถเกิดขึ้นได้โดยมีมติมหาชนหนุนหลัง เริ่มตั้งแต่การส่งสัญญาณต่อสาธารณะ การอภิปรายข้อเสนอจนได้รับชัยชนะ จากนั้นจึงนำไปใช้ให้เกิดผลขึ้นมาจริง ด้วยวิธีนี้ Ackerman เห็นว่าเราสามารถเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญได้โดยไม่ต้องแก้ไขลายลักษณ์อักษรเลย และเป็นการเปลี่ยนแปลงที่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญด้วยเพราะมีมติมหาชนรับรอง

 

สัญญาณจากไทย

 

แน่นอนว่าเราไม่สามารถนำกรอบของ Ackerman มาจับกับการเมืองไทยและรัฐธรรมนูญไทยได้ทันที พัฒนาการรัฐธรรมนูญไทยแตกต่างจากสหรัฐอเมริกามากเกินกว่าจะทำเช่นนั้นได้ ประเทศไทยร่างรัฐธรรมนูญจนเรียกได้ว่าเป็นการเมืองปกติเลยก็ว่าได้ เราน่าจะเปลี่ยนรัฐธรรมนูญบ่อยกว่าสหรัฐอเมริกาแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับเดิมของเขาเสียอีก แต่คำอธิบายเรื่องโมงยามแห่งรัฐธรรมนูญน่าจะช่วยกระตุ้นให้เราเข้าใจว่าการร่างรัฐธรรมนูญบางครั้งจะสำคัญกว่าครั้งอื่นๆ และคิดมองหาความเป็นไปได้ที่จะฉกฉวยโมงยามนั้นขึ้นมาให้ได้อีกครั้ง

ตัวอย่างที่พอจะเทียบเคียงได้น่าจะเป็นรัฐธรรมนูญ 2540 สัญญาณที่มหาชนส่งออกมาคือเหตุการณ์ชุมนุมประท้วงรัฐบาลสุจินดา คราประยูรและพฤษภาทมิฬ จนเกิดข้อเสนอปฏิรูปการเมืองที่นำโดยหมอประเวศ วะสี ซึ่งในที่สุด ฝ่ายการเมืองคือรัฐบาลบรรหาร ศิลปอาชา ยอมรับตาม นำไปสู่การจัดตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ และการก่อสร้างองค์กรต่างๆ ตามมาภายหลัง ซึ่งล้วนนำบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ 2540 ไปใช้ให้เกิดผลจริง

หากมองเช่นนี้ เราจะพอเข้าใจได้ว่าทำไมการยกร่างรัฐธรรมนูญ 2540 จึงพิเศษแตกต่างจากฉบับอื่น จริงอยู่ว่าในสองฉบับหลัง ผู้มีอำนาจพยายามออกแบบกติกาทางการให้เป็น ‘ประชาธิปไตย’ ยิ่งไปกว่าฉบับ 2540 ด้วยกลไกประชามติ และโหมกระพือวาทกรรมปฏิรูปการเมือง แต่ผลสุดท้ายคือรัฐธรรมนูญธรรมดาอีกฉบับ ซึ่งไม่มีใครเห็นว่าเป็นกฎหมายสูงสุด ไม่เป็นประชาธิปไตย และจบชีวิตลงในเวลาอันไม่นานนัก

ดังนั้น ต้องมองให้ออกว่า ตัวสภาร่าง กรรมาธิการ และองคาพยพอื่นๆ เกี่ยวกับการร่างรัฐธรรมนูญนั้น ต้องเกิดขึ้นทีหลังสัญญาณว่าประชาชนเข้าสู่โมงยามแห่งรัฐธรรมนูญแล้ว

คำถามสำคัญคือเรามองเห็นสัญญาณเริ่มต้นของการเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญหรือยัง สัญญาณที่จะบอกว่า การเปลี่ยนแปลงครั้งนี้จะมีความหมายสำคัญยิ่งกว่าพิธีกรรมร่างรัฐธรรมนูญที่ผ่านมาในรอบ 14 ปี

สัญญาณที่สำคัญที่สุดประการหนึ่งคือฉันทามติร่วมของมหาชน แต่น่าเสียใจว่าตั้งแต่ปี 2549 เป็นต้นมา ดูเหมือนสังคมไทยจะไม่สามารถบรรลุฉันทามติทางการเมืองอะไรได้เลย การชนะเลือกตั้งอย่างเด็ดขาดดูจะเป็นไปได้ยากภายใต้กติกาและการเมืองแบบปัจจุบันนี้ ส่วนการแสดงออกผ่านการชุมนุมก็ไม่แน่ว่าจะได้ผล มีทางอื่นหรือไม่ที่จะทำให้เกิดสัญญาณขึ้นได้โดยไม่ต้องชุมนุมเสียเลือดเนื้อรุนแรง เพราะเมื่อไม่มีสัญญาณ ก็ไม่อาจส่งสัญญาณไปยังตัวละครอื่นๆ ให้เริ่มการเปลี่ยนแปลง ไม่ว่าจะเป็น ส.ส. ส.ว. หรือศาล

จริงอยู่ว่าหนึ่งเดือนที่ผ่านมาเราเห็นการชุมนุมประท้วงของคนกลุ่มใหญ่ หนึ่งในข้อเรียกร้องบนเวทีก็คือการแก้ไขรัฐธรรมนูญให้เป็นประชาธิปไตยมากขึ้น แต่คนอีกจำนวนไม่น้อยยังไม่เห็นพ้องกันเรื่องนี้ เมื่อคนกลุ่มหนึ่งเห็นว่าปัญหาในปัจจุบันคือผลพวงมรดกของระบอบเผด็จการ แต่คนอีกกลุ่มเห็นว่า ปัญหาในปัจจุบันเกิดจากข้อเสียของระบอบประชาธิปไตยที่มีนักการเมืองขี้โกง คนกลุ่มแรกเห็นว่าการเปลี่ยนแปลงจำเป็นเพื่อรักษาอนาคต อีกกลุ่มเห็นว่าการรักษาอดีต ต่อต้านการเปลี่ยนแปลง คือหนทางรอดในอนาคตของประเทศ เมื่อคนในสังคมไม่อาจตกลงกันได้ว่า อะไรคือความดี อะไรคือความจริง โอกาสจะเกิดฉันทามติที่จะสร้างโมงยามแห่งรัฐธรรมนูญและการร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่มีความหมาย จึงยังไม่เกิด

ยิ่งร่างรัฐธรรมนูญบ่อย รัฐธรรมนูญที่ได้นั้นกลับยิ่งห่างไกลจากกฎหมายสูงสุดและสัญญาประชาคม ดังนั้น โครงการรัฐธรรมนูญจึงต้องกระทำอย่างระมัดระวัง แต่จะไม่ทำนั้นคงไม่ได้ เพราะรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันที่ใช้อยู่นั้นไม่สามารถใช้ต่อไปได้อีกแล้ว

หนทางยังอีกยาวไกล แต่อย่างน้อยที่สุด ก็เริ่มต้นขึ้นแล้ว ทั้งเวทีรับฟังความคิดเห็น และการแสดงออกในที่ชุมนุม หวังอย่างยิ่งว่าคณะผู้รณรงค์จะสามารถรักษากระแสนี้และขยายขยับออกไปให้กว้างขวางขึ้น จนเกิดเป็นมติมหาชน สร้างโมงยามสำคัญที่จะสถาปนารัฐธรรมนูญฉบับประชาชนขึ้นมาได้อีกครั้ง

Author

khemthong tonsakulrungruang

เข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง - อาจารย์ด้านกฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย