สมชาย ปรีชาศิลปกุล เรื่อง

 

ในข้อเสนอเรื่องการจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญก่อนหน้ารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ได้มีการออกแบบโครงสร้างและองค์ประกอบของบุคคลที่จะมาดำรงตำแหน่งให้มีความแตกต่างไปจากองค์กรศาลอื่นๆ กมลชัย รัตนสกาววงศ์ ผู้ศึกษาเรื่อง ศาลรัฐธรรมนูญและวิธีพิจารณาคดีรัฐธรรมนูญ (ในชุดวิจัยข้อเสนอกรอบความคิดในการปฏิรูปการเมืองไทย ภายใต้การนำของ นพ. ประเวศ วะสี เมื่อ พ.ศ. 2538) มีความเห็นว่า ภาระหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญต้องอาศัยปรัชญากฎหมายแตกต่างไปจากกฎหมายเอกชนหรือกฎหมายอาญา ดังนั้น

“ถ้าจะจัดตั้งองค์กรชี้ขาดข้อพิพาททางรัฐธรรมนูญในรูปของศาลรัฐธรรมนูญแล้ว ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญควรจะต้องมีความรู้ทางนิติศาสตร์ในทางกฎหมายมหาชน หรือทางรัฐศาสตร์ที่เชี่ยวชาญด้านกฎหมายมหาชน จึงจะมีความสามารถในการพัฒนากฎหมายรัฐธรรมนูญด้วยบรรทัดฐานที่มีคุณภาพของคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งบุคคลที่เป็นประธานศาลรัฐธรรมนูญ ต้องมีความรู้และปรัชญาทางกฎหมายรัฐธรรมนูญอย่างแตกฉาน จึงจะสร้างความเชื่อถือและการยอมรับในคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ”[1]

การออกแบบโครงสร้างศาลรัฐธรรมนูญจึงคาดหมายว่าจะได้บุคคลที่มีความรู้ด้านรัฐธรรมนูญอย่าง ‘แตกฉาน’ มาปฏิบัติหน้าที่ อย่างไรก็ตาม เมื่อเวลาผ่านไปสองทศวรรษ หากพิจารณาจากรายชื่อของบุคคลที่ดำรงตำแหน่งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญในห้วงเวลาปัจจุบัน จะเป็นที่น่าอัศจรรย์ใจอย่างยิ่งว่าบุคคลเหล่านั้นแทบไม่มีผู้ซึ่งมีความเชี่ยวชาญทางด้านรัฐธรรมนูญอันประจักษ์ชัด (จากศาลฎีกา 3 คน ศาลปกครอง 2 คน ผู้ทรงคุณวุฒิด้านรัฐศาสตร์ 2 คน และผู้ทรงคุณวุฒิด้านนิติศาสตร์ 2 คน คือ ทวีเกียรติ มีนะกนิษฐ และจรัล ภักดีธนากุล ซึ่งทั้งสองท่านนี้ก็มิใช่ผู้ทรงคุณวุฒิด้านกฎหมายมหาชนหรือรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด หากพิจารณาจากทั้งภูมิหลังด้านการศึกษาและผลงานทางวิชาการ)

ภาวะดังกล่าวนำมาซึ่งคำถามสำคัญคือ เพราะเหตุใดจึงเกิดปรากฏการณ์ที่ศาลรัฐธรรมนูญไม่มีผู้ทรงคุณวุฒิทางกฎหมายด้านรัฐธรรมนูญอยู่ ทั้งที่ได้มีการตระหนักมาตั้งแต่แรกเริ่มจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญขึ้นตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540

 

การขยายตัวของผู้พิพากษาอาชีพในศาลรัฐธรรมนูญ

 

แม้จะมีความพยายามในการออกแบบโครงสร้างของศาลรัฐธรรมนูญ เพื่อให้สามารถสนองตอบต่อการชี้ขาดปัญหาด้านรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 แต่อีกด้านหนึ่ง ความผันผวนทางการเมืองก็ทำให้เกิดความเปลี่ยนแปลงกับโครงสร้างศาลรัฐธรรมนูญเช่นกัน เฉพาะอย่างยิ่งเมื่อมีการขยายอำนาจขององค์กรศาลยุติธรรมให้อยู่เหนือศาลรัฐธรรมนูญมากขึ้น ดังเห็นได้จากข้อแตกต่างระหว่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ.  2540 และ 2550

ในส่วนขององค์ประกอบ ศาลรัฐธรรมนูญในรัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับ กำหนดให้มีองค์ประกอบในสองส่วนสำคัญ คือ ผู้พิพากษาอาชีพ (ผู้พิพากษาศาลฎีกา และตุลาการศาลปกครอง) และผู้ทรงคุณวุฒิ (ผู้ทรงคุณวุฒิสาขานิติศาสตร์ รัฐศาสตร์ฯ) แต่ก็มีความแตกต่างบางประการ เป็นต้นว่า รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 กำหนดให้ผู้ดำรงตำแหน่งประกอบด้วยตุลาการ 15 คน โดยเป็นผู้พิพากษาอาชีพ 7 คน และผู้ทรงคุณวุฒิ 8 คน (เป็นผู้ทรงคุณวุฒิด้านนิติศาสตร์ 5 คน) ขณะที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ปรับลดเหลือ 9 คน เป็นผู้พิพากษาอาชีพ 5 คน และผู้ทรงคุณวุฒิ 4 คน (ผู้ทรงคุณวุฒิด้านนิติศาสตร์ 2 คน)

การลดจำนวนองค์ประกอบศาลรัฐธรรมนูญ จะเห็นได้ว่าในส่วนของผู้พิพากษาอาชีพ มีสัดส่วนที่เปลี่ยนไปจากเดิมซึ่งมีจำนวน 7 ใน 15 คน หรือไม่ถึงกึ่งหนึ่ง กลายมาเป็น 5 ใน 9 คน หรือมีจำนวนมากกว่ากึ่งหนึ่ง การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวแม้จะมีสัดส่วนโดยเปรียบเทียบทีต่างไปจากเดิมเพียงเล็กน้อย แต่ในด้านหนึ่งก็สะท้อนให้เห็นถึงความสำคัญของผู้พิพากษาอาชีพที่เพิ่มมากขึ้นในศาลรัฐธรรมนูญ

หากพิจารณาประกอบกับบุคคลผู้ดำรงตำแหน่งประธานศาลรัฐธรรมนูญ เปรียบเทียบระหว่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ก็ยิ่งแสดงให้เห็นถึงความสำคัญของผู้พิพากษาอาชีพ โดยเฉพาะในส่วนของผู้พิพากษาศาลฎีกาที่มีจำนวนเพิ่มขึ้นในรัฐธรรมนูญฉบับหลัง ซึ่งเห็นได้ชัดเจน เมื่อพิจารณาจากภูมิหลังของผู้ดำรงตำแหน่งประธานศาลรัฐธรรมนูญในทั้ง 2 ช่วงเวลา

ในส่วนของประธานศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 นับตั้งแต่ พ.ศ. 2541 ถึง พ.ศ. 2549 มีทั้งสิ้น 5 คนด้วยกัน โดยพบว่าภูมิหลังของแต่ละคนมีความแตกต่างกันมาก ประธานศาลรัฐธรรมนูญจำนวน 3 คน มาจากหน่วยงานที่มิใช่ฝ่ายตุลาการ อีก 2 คน แม้จะมาจากฝ่ายตุลาการ แต่หนึ่งในนั้น (กระมล ทองธรรมชาติ) ก็เคยดำรงตำแหน่งอาจารย์มหาวิทยาลัย ก่อนจะมาดำรงตำแหน่งเป็นระยะเวลาสั้นๆ ในศาลปกครอง และได้มาดำรงตำแหน่งในศาลรัฐธรรมนูญภายในปีเดียวกัน ส่วนบุคคลที่ดำรงตำแหน่งประธานศาลรัฐธรรมนูญที่เป็นผู้พิพากษาอาชีพที่มาจากศาลยุติธรรม มีเพียงคนเดียวเท่านั้น

หากเปรียบเทียบกับประธานศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 เรื่อยมาจนถึงการยึดอำนาจเมื่อ พ.ศ. 2557 จะพบว่าทั้งหมดมาจากผู้พิพากษาอาชีพ โดยมาจากศาลฎีกาทั้งหมด แม้จะมีหนึ่งคนที่มาจากศาลปกครอง (จรูญ อินทจาร) แต่หากพิจารณาจากภูมิหลังก็จะพบว่าก่อนมาดำรงตำแหน่งในศาลปกครองนั้น บุคคลดังกล่าวก็เป็นผู้พิพากษาในศาลฎีกาเช่นกัน

 

ตารางแสดงรายละเอียดผู้ดำรงตำแหน่งประธานศาลรัฐธรรมนูญภายตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540[2]

 

ตารางแสดงรายละเอียดผู้ดำรงตำแหน่งประธานศาลรัฐธรรมนูญภายตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550

หากพิจารณาในแง่มุมนี้ แสดงให้เห็นว่านับตั้งแต่ประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 สืบเนื่องมาจนถึงการรัฐประหารใน พ.ศ. 2557 นั้น บุคลากรจากศาลฎีกา มีบทบาทในตำแหน่งประธานศาลรัฐธรรมนูญมากขึ้นกว่าที่เคยปรากฏขึ้นก่อนหน้า แนวคำวินิจฉัยที่ถูกมองว่าต่างไปจากที่เคยเป็นจึงอาจเป็นผลมาจากโครงสร้างและองค์ประกอบของศาลรัฐธรรมนูญที่เปลี่ยนไปด้วยเช่นกัน

 

อำนาจของสถาบันการเมืองที่เบาบางลง

 

เช่นเดียวกันกับคณะผู้สรรหาตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ จากเดิมที่ประธานศาลฎีกาเป็นตัวแทนเพียงหนึ่งคนในคณะกรรมการสรรหาจำนวน 13 คน แต่ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 จำนวนคณะกรรมการสรรหาได้ลดลงเหลือ 5 คน โดย 2 คน จะมาจากฝ่ายตุลาการ (ประธานศาลฎีกา และประธานศาลปกครองสูงสุด) อีกหนึ่งคนมาจากประธานองค์กรอิสระ โดยมีตัวแทนจากสถาบันการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งเพียง 2 คน (ประธานสภาผู้แทนราษฎรและผู้นำฝ่ายค้าน) โดยคณะกรรมการสรรหาจะทำหน้าที่คัดเลือกเฉพาะตุลาการศาลรัฐธรรมนูญในส่วนของผู้ทรงคุณวุฒิเท่านั้น แต่ไม่สามารถเข้าไปเกี่ยวข้องในส่วนที่เป็นของผู้พิพากษาอาชีพ (ทั้งนี้ สัดส่วนของผู้พิพากษาอาชีพ ก็ถือเป็นเสียงข้างมากขององค์ประกอบในศาลรัฐธรรมนูญ คือจำนวน 5 จาก 9 คน)

หากพิจารณาในแง่นี้ ย่อมสะท้อนให้เห็นว่าบทบาทของฝ่ายตุลาการในกระบวนการสรรหาที่เพิ่มมากขึ้น เกิดขึ้นพร้อมกับอำนาจจากสถาบันทางการเมืองที่ลดน้อยลงโดยเปรียบเทียบ

เมื่อพิจารณาถึงองค์กรที่มีหน้าที่ในการให้ความเห็นชอบต่อบุคคลที่จะดำรงตำแหน่งในศาลรัฐธรรมนูญ จะพบว่าอำนาจของสถาบันการเมืองจากการเลือกตั้งในส่วนที่สัมพันธ์กับศาลรัฐธรรมนูญนั้นลดน้อยลงอย่างชัดเจน

รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 กำหนดให้วุฒิสภาทำหน้าที่ในการพิจารณาในขั้นสุดท้าย ขณะที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 แม้จะกำหนดให้วุฒิสภาเป็นองค์กรที่ทำหน้าที่ดังกล่าวแทน แต่หากพิจารณาเปรียบเทียบแล้ว จะเห็นได้ว่าที่มาของวุฒิสภามีความเปลี่ยนแปลงไปตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ซึ่งสมาชิกวุฒิสภาจะมาจากการเลือกตั้งทั้งหมด ขณะที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 องค์ประกอบของวุฒิสภามาทั้งจากการเลือกตั้ง (จำนวน 76 คน) และการแต่งตั้ง (74 คน) ซึ่งสะท้อนว่าสถาบันการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งถูกลดทอนความสำคัญลง

 

 

 

ทั้งนี้ มีข้อสังเกตบางประการเกี่ยวกับอำนาจในการคัดเลือกตุลาการศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ซึ่งกำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งตามคำแนะนำของวุฒิสภา[3] และได้เกิดข้อโต้แย้งว่าตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่มาจากผู้พิพากษาในศาลฎีกา และตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ซึ่งได้รับเลือกโดยที่ประชุมใหญ่ของแต่ละศาลนั้น วุฒิสภามีอำนาจในการให้ความ “ไม่เห็นชอบ” ได้หรือไม่ เนื่องจากในการพิจารณารายชื่อของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญในส่วนของผู้พิพากษาในศาลฎีกา ทางวุฒิสภาอาจมีมติไม่ให้ความเห็นชอบ “ตามคำแนะนำ” ของวุฒิสภา

วุฒิสภาเห็นว่าการที่กฎหมายใช้คำว่า “ตามคำแนะนำ” ของวุฒิสภา ย่อมหมายความว่า วุฒิสภาสามารถให้ความเห็นชอบหรือไม่ให้ความเห็นชอบได้

อย่างไรก็ตาม คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ (ซึ่งทำหน้าที่เป็นศาลรัฐธรรมนูญตามบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540) ได้วินิจฉัยตามคำวินิจฉัยที่ 1/2541 ว่า เมื่อได้มีการแยกองค์กรที่ทำหน้าคัดเลือกตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเป็น 3 องค์กรแล้ว (ศาลฎีกา ศาลปกครองสูงสุด และคณะกรรมการสรรหาตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ) แต่ละองค์กรย่อมมีอำนาจเป็นอิสระจากกัน เมื่อที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาและที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุดคัดเลือกบุคคลใด ก็ควรยุติตามนั้น วุฒิสภาไม่มีอำนาจพิจารณาเป็นอย่างอื่นได้อีก การเสนอชื่อต่อวุฒิสภาจึงเป็นเพียงการเสนอชื่อตามแบบพิธีเท่านั้น

คำวินิจฉัยดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า อำนาจในการคัดเลือกตุลาการศาลรัฐธรรมนูญโดยศาลฎีกาและศาลปกครองสูงสุด เป็นอำนาจที่วุฒิสภาไม่สามารถเข้าไปตรวจสอบได้แต่อย่างใด และอาจทำให้เกิดคำถามได้ว่า กระบวนการคัดเลือกในลักษณะนี้มีความยึดโยงกับประชาชนในลักษณะใด (อย่างไรก็ตาม คำวินิจฉัยนี้เป็นของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญก่อนหน้าที่จะมีการแต่งตั้งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญฉบับใหม่)

 

ไร้ผู้เชี่ยวชาญรัฐธรรมนูญ ไร้ประชาชน

 

ความพยายามในการจัดตั้งและออกแบบศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งเกิดขึ้นในการจัดทำรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ได้เปลี่ยนแปลงไปอย่างมากในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ความคาดหวังว่าจะทำให้มีองค์กรที่มีความเชี่ยวชาญด้านรัฐธรรมนูญมาปฏิบัติหน้าที่ ไม่สามารถเกิดขึ้นได้จริง พร้อมๆ กับอำนาจที่เบาบางลงของสถาบันการเมืองจากการเลือกตั้งในการควบคุมองค์กรดังกล่าว

การเปลี่ยนแปลงในเชิงโครงสร้างของศาลรัฐธรรมนูญย่อมมีผลกระทบสำคัญต่อแนวทางในการปฏิบัติหน้าที่ ใช่หรือไม่ว่าความเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเป็นผลให้ศาลรัฐธรรมนูญกลายสภาพเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของความขัดแย้งในสังคมไทยที่ขยายตัวกว้างขวางในทศวรรษที่ผ่านมา

หากเป็นเช่นนั้นจริง ก็นับว่าเป็นประเด็นที่ชวนให้ต้องตระหนักเป็นอย่างมาก เพราะโครงสร้างของศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ยังคงปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ในลักษณะที่แทบไม่ต่างไปจากเดิม ศาลรัฐธรรมนูญจึงมีแนวโน้มที่จะยังเป็นศาลที่ปราศจากผู้เชี่ยวชาญรัฐธรรมนูญ และมีความสัมพันธ์อันเบาบางกับอำนาจอธิปไตยของประชาชนอยู่เช่นเดิม

 

เชิงอรรถ

[1] กมลชัย รัตนสกาววงศ์, “ศาลรัฐธรรมนูญและวิธีพิจารณาคดีรัฐธรรมนูญ”, ใน ธนาพล อิ๋วสกุล (บรรณาธิการ) การปฏิรูปการเมืองไทย: ฐานคิดและข้อเสนอว่าด้วยการออกแบบรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน ปี 2540 พิมพ์ครั้งที่ 2 (กรุงเทพฯ: สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย,2560) หน้า 524

[2] ข้อมูลหลักของการจัดทำตารางนี้นำมาจากเว็บไซต์ของสำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ

[3] รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540

“มาตรา 255 ศาลรัฐธรรมนูญประกอบด้วยประธานศาลรัฐธรรมนูญคนหนึ่งและตุลาการศาลรัฐธรรมนูญอื่นอีกสิบสี่คน ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งตามคำแนะนำของวุฒิสภาจากบุคคลดังต่อไปนี้

(1) ผู้พิพากษาในศาลฎีกา ซึ่งดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่าผู้พิพากษาศาลฎีกา ซึ่งได้รับเลือกโดยที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาโดยวิธีลงคะแนนลับ จำนวนห้าคน

(2) ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ซึ่งได้รับเลือกโดยที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุดโดยวิธีลงคะแนนลับ จำนวนสองคน

(3) ผู้ทรงคุณวุฒิสาขานิติศาสตร์ ซึ่งได้รับเลือกตามมาตรา 257 จำนวนห้าคน

(4) ผู้ทรงคุณวุฒิสาขารัฐศาสตร์ ซึ่งได้รับเลือกตามมาตรา 257 จำนวนสามคน”

Author

Somchai Preechasinlapakun

อาจารย์และหัวหน้าศูนย์วิจัยและพัฒนากฎหมาย คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ สมาชิกคนสำคัญแห่งมหาวิทยาลัยเที่ยงคืน สมชายสนใจศึกษาเรื่องกฎหมายกับสังคม นิติปรัชญา ประวัติศาสตร์กฎหมาย และกฎหมายว่าด้วยสิทธิมนุษยชน