1
คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ 17 มีนาคม 2564
ข้อวิพากษ์วิจารณ์ศาลรัฐธรรมนูญในรอบล่าสุดว่า ศาลได้สร้างบทบาทแก่ตัวเองให้เป็นศาลลำดับชั้นสูงสุดที่มีอำนาจกลับแก้หรือตรวจสอบคำวินิจฉัยของบรรดาศาลสูงสุดในสาขาต่างๆ นั้นเกิดขึ้นเนื่องจากคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในคดีที่ผู้ตรวจการแผ่นดินยื่นคำร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญมาตรา 213 ว่า มติที่ประชุมใหญ่ในศาลปกครองสูงสุด ครั้งที่ 18/2545 (การนับอายุความคดีสัญญาสัมปทานโครงการโฮปเวลล์) ซึ่งผู้ร้องอ้างว่าเป็นระเบียบตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 44 แต่มิได้ดำเนินการตามมาตรา 5 และมาตรา 6 วรรคหนึ่ง จึงขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญมาตรา 3 วรรคสอง มาตรา 5 วรรคหนึ่ง มาตรา 25 วรรคสาม มาตรา 188 และมาตรา 197 เพื่อขอให้ศาลรัฐธรรมนูญสั่งเพิกถอนมติหรือการกระทำดังกล่าว ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำสั่งรับเรื่องดังกล่าวไว้วินิจฉัย
ศาลรัฐธรรมนูญโดยมติเสียงข้างมากวินิจฉัยว่า มติที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดครั้งที่ 18/2545 วันพุธที่ 27 พฤศจิกายน 2545 เรื่อง ปัญหาเกี่ยวกับระยะเวลาการฟ้องคดีปกครองเป็นการออกระเบียบตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 44 แต่มิได้ดำเนินการตามมาตรา 5 และมาตรา 6 วรรคหนึ่ง จึงขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญมาตรา 3 วรรคสอง (รัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล องค์กรอิสระ และหน่วยงานของรัฐต้องปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และหลักนิติธรรม เพื่อประโยชน์ส่วนรวมของประเทศชาติและความผาสุกของประเทศโดยรวม) และมาตรา 197 วรรคสี่ (การจัดตั้ง วิธีพิจารณา และการดำเนินการของศาลปกครองให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการนั้น)
จากคำวินิจฉัยดังกล่าวได้ก่อให้เกิดกระแสวิพากษ์วิจารณ์คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ และหนึ่งในข้อวิจารณ์สำคัญได้แก่ความเห็นที่ว่า การที่ศาลธรรมนูญพิพากษาให้การใช้อำนาจในทางตุลาการที่เป็นที่สุดเด็ดขาดไปแล้วในศาลสาขาใดสาขาหนึ่งขัดรัฐธรรมนูญและต้องตกไปนั้น ถือเป็นการใช้อำนาจที่ทำให้ศาลรัฐธรรมนูญกลายมาเป็นศาลสูงสุดเหนือศาลแต่ละสาขาอีกทีหนึ่ง และจะกลายเป็นช่องทางปกติให้มีการโต้แย้งคำพิพากษาของศาลต่างๆ ที่คดีถึงที่สุดไปแล้ว เพื่อขึ้นมาสู่การพิจารณาตรวจสอบของศาลรัฐธรรมนูญได้เสมอไปหรือไม่
ซึ่งการตอบคำถามดังกล่าวอาจต้องพิจารณาถึงที่มาในทางทฤษฎีของคดีร้องทุกข์ในทางรัฐธรรมนูญ (constitutional complaint) รวมถึงเขตอำนาจที่ควรต้องเป็นของศาลรัฐธรรมนูญในระบบกฎหมาย และรวมถึงแนวคิดในเรื่องการจำกัดอำนาจตนเองของศาลรัฐธรรมนูญ (judicial restraint) ด้วย
2
ความมุ่งหมายของคดีร้องทุกข์ในทางรัฐธรรมนูญ
การกำหนดให้มีคดีร้องทุกข์ในทางรัฐธรรมนูญ (Verfassungsbeschwerde; constitutional complaint) และการรับรองเสรีภาพทั่วไป (Allgemeines Freiheitsrecht) เป็นสองกลไกสำคัญของกฎหมายพื้นฐานหรือรัฐธรรมนูญเยอรมันในการขยายความคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนให้กว้างขวางขึ้น และเพื่อให้การคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐานมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้นด้วย กฎหมายพื้นฐานซึ่งได้รับการแก้ไขเพิ่มเติมในปี ค.ศ. 1969 จึงได้รับรองสิทธิในการร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญไว้เป็นการชัดแจ้งในมาตรา 93 I Nr. 4 ความว่า “ในคดีร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญบุคคลทุกคนย่อมสามารถยกข้อกล่าวอ้างต่อศาลรัฐธรรมนูญได้ว่าสิทธิขั้นพื้นฐานของตนถูกละเมิดจากการใช้อำนาจมหาชน”
การรับรองสิทธิในการฟ้องคดีดังกล่าวเป็นที่ยอมรับกันว่า เป็นการเปิดโอกาสโดยรัฐธรรมนูญให้ประชาชนทั้งหลายสามารถฟ้องคดีโดยตรงต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อโต้แย้งว่ามีการใช้อำนาจรัฐเข้ามากระทบสิทธิขั้นพื้นฐานของตน และเป็นบทบัญญัติที่ให้อำนาจอย่างกว้างขวางแก่ศาลรัฐธรรมนูญในการเข้ามาตรวจสอบการใช้อำนาจขององค์กรของรัฐทุกองค์กรด้วย การรับรองสิทธิร้องทุกข์ในทางรัฐธรรมนูญดังกล่าวตามกฎหมายพื้นฐานยังถูกใช้เป็นแนวทางในการกำหนดอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญในประเทศต่างๆ หลายประเทศ รวมถึงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปัจจุบันด้วย
คดีร้องทุกข์ในทางรัฐธรรมนูญถูกกำหนดขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์สำคัญเพื่อการคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐานของปัจเจกบุคคลและเพื่อให้การคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐานที่ได้รับการรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญบรรลุผลอย่างแท้จริง อย่างไรก็ตามไม่ใช่ว่าบุคคลทั้งหลายจะสามารถอ้างบทบัญญัติดังกล่าวเพื่อยื่นคำร้องไปยังศาลรัฐธรรมนูญได้ทุกกรณี หากแต่การยื่นคำร้องในคดีร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญนั้นจะต้องเป็นไปตามเงื่อนไขที่รัฐธรรมนูญกำหนด
เงื่อนไขประการแรก ได้แก่ การที่ผู้ยื่นคำร้องจะต้องเป็น ‘ผู้มีสิทธิ’ ซึ่งตามมาตรา 93 I Nr. 4 กฎหมายพื้นฐาน (Grundgesetz) ประกอบกับมาตรา 90 รัฐบัญญัติว่าด้วยศาลรัฐธรรมนูญ (BVerfGG) กำหนดให้ผู้มีสิทธิยื่นคำร้องได้แก่ ‘บุคคลทุกคน’ ซึ่งในที่นี้ย่อมหมายถึง ‘ผู้ทรงสิทธิตามรัฐธรรมนูญ’ ทั้งนี้ผู้ทรงสิทธิตามรัฐธรรมนูญย่อมหมายถึง ‘บุคคลธรรมดา’ และ ‘นิติบุคคลตามกฎหมายเอกชน’ ที่สามารถมีและใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญได้ ดังนั้นย่อมหมายความต่อไปว่าโดยหลักแล้ว ‘นิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน’ หรือ ‘องค์กรของรัฐ’ ย่อมไม่เป็นผู้ทรงสิทธิตามรัฐธรรมนูญที่จะใช้สิทธิในคดีร้องทุกข์ในทางรัฐธรรมนูญได้
อย่างไรก็ตาม มีข้อยกเว้นบางประการสำหรับนิติบุคคลมหาชนบางประเภทที่เมื่อพิจารณาจากธรรมชาติของอำนาจหน้าที่แล้วสามารถเป็นผู้ทรงสิทธิตามรัฐธรรมนูญได้ ซึ่งได้แก่ มหาวิทยาลัยของรัฐ องค์กรวิทยุกระจายเสียงและสื่อสารมวลชนที่เป็นหน่วยงานของรัฐ และวัดหรือโบสถ์
ในคดีร้องทุกข์ในทางรัฐธรรมนูญนั้น ‘วัตถุแห่งการร้องทุกข์’ ได้แก่ ‘การใช้อำนาจรัฐทุกประเภท’ (Jeder Akt der öffentlichen Gewalt) ซึ่งการใช้อำนาจรัฐทุกประเภทที่เป็นวัตถุแห่งการร้องทุกข์ในทางรัฐธรรมนูญ ได้แก่ การใช้อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ (BVerfGE 1, 332, 343) และการใช้อำนาจรัฐที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญในที่นี้ย่อมหมายความรวมถึงทั้ง ‘การกระทำการ’ และ ‘การงดเว้นกระทำการ’ ขององค์กรของรัฐทั้งหลายด้วย
เงื่อนไขประการสำคัญของการใช้สิทธิในการร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญของผู้ทรงสิทธิตามรัฐธรรมนูญถูกกำหนดไว้ในมาตรา 90 แห่งรัฐบัญญัติว่าด้วยศาลรัฐธรรมนูญว่า “ผู้ร้องทุกข์จะใช้สิทธิร้องทุกข์ในทางรัฐธรรมนูญได้ก็ต่อเมื่อสามารถแสดงให้ศาลเห็นได้ว่าสิทธิตามรัฐธรรมนูญของผู้ร้องได้รับผลกระทบโดยตรงและเป็นปัจจุบันจากการใช้อำนาจรัฐ” ซึ่งการแสดงให้ปรากฏต่อศาลในที่นี้มีความหมายแต่เพียงว่า “มีความเป็นไปได้ที่สิทธิของตนจะถูกละเมิดจากการใช้อำนาจรัฐ” หรือไม่ใช่กรณีที่เห็นประจักษ์ว่าสิทธิตามรัฐธรรมนูญไม่อาจได้รับผลกระทบจากการใช้อำนาจรัฐแต่อย่างใด
เงื่อนไขที่ผู้ร้องทุกข์ในทางรัฐธรรมนูญต้องเป็นผู้ถูกกระทบสิทธิโดยตรงนี้ก็เพื่อไม่ให้บุคคลใดก็ได้สามารถใช้ช่องทางดังกล่าวนำคดีขึ้นสู่การพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ (Popularklage) และในประการสุดท้ายมาตรา 90 แห่งรัฐบัญญัติว่าด้วยศาลรัฐธรรมนูญ กำหนดว่าบุคคลจะใช้สิทธิการร้องทุกข์ในทางรัฐธรรมนูญได้ก็ต่อเมื่อได้ใช้วิถีทางในทางกฎหมายที่มีอยู่จนสิ้นกระบวนความแล้ว เว้นแต่จะเป็นกรณีที่คำร้องทุกข์ในทางรัฐธรรมนูญนั้นเป็นคำร้องที่มีความสำคัญหรือมีความหมายอย่างมาก ผู้ร้องจะใช้สิทธิในการร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญต่อศาลรัฐธรรมนูญโดยตรงเลยก็ได้
3
คดีร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญในรัฐธรรมนูญไทย พ.ศ. 2560
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 เป็นรัฐธรรมนูญไทยฉบับแรกที่ได้รับรองสิทธิในการร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญไว้ในมาตรา 213 ซึ่งมีใจความสำคัญว่า “บุคคลซึ่งถูกละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญคุ้มครองไว้ มีสิทธิยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อมีคำวินิจฉัยว่าการกระทำนั้นขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ”
เมื่อพิจารณาเฉพาะจากที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญมาตรา 213 จะพบว่าความหมายและโครงสร้างของบทบัญญัติดังกล่าวไม่ได้มีความแตกต่างจากมาตรา 93 ของกฎหมายพื้นฐานมากนัก กล่าวคือการใช้สิทธิร้องทุกข์หรือฟ้องตรงต่อศาลรัฐธรรมนูญนั้นจะต้องเป็นกรณีที่ ‘บุคคล’ ซึ่งในที่นี้ย่อมหมายถึง บุคคลธรรมดาและนิติบุคคลตามกฎหมายเอกชนซึ่งเป็นผู้ทรงสิทธิตามรัฐธรรมนูญกล่าวอ้างว่า สิทธิหรือเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญรับรองและคุ้มครองไว้ถูกละเมิดจากการใช้อำนาจรัฐ และต้องการให้ศาลวินิจฉัยว่าการกระทำที่ละเมิดต่อสิทธิหรือเสรีภาพนั้นขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ
นอกจากนี้มาตรา 46 ของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 ยังได้เน้นย้ำในเรื่องผู้มีสิทธิในการร้องทุกข์ในทางรัฐธรรมนูญไว้อีกว่า “บุคคลซึ่งถูกละเมิดสิทธิและเสรีภาพโดยตรงและได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้อันเนื่องมาจากการละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพนั้น ย่อมมีสิทธิยื่นคำร้องขอให้ศาลพิจารณาวินิจฉัยตามมาตรา 7 (11) ได้ โดยจะต้องยื่นคำร้องต่อผู้ตรวจการแผ่นดินเสียก่อน ภายในเก้าสิบวันนับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงการถูกละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพดังกล่าว เว้นแต่การละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพนั้นยังคงมีอยู่ก็ให้ยื่นคำร้องได้ตราบเท่าที่การละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพนั้นยังคงมีอยู่ และให้นำความในมาตรา 48 วรรคหนึ่งและวรรคสองมาใช้บังคับด้วยโดยอนุโลม โดยได้ยื่นคำร้องต่อศาลภายในเก้าสิบวันนับจากวันที่ได้รับแจ้งความเห็นของผู้ตรวจการแผ่นดิน หรือวันที่พ้นกำหนดเวลาที่ผู้ตรวจการแผ่นดินไม่ยื่นคำร้องต่อศาลตามมาตรา 48 วรรคสอง” นอกจากนี้วรรคสองของมาตราดังกล่าวยังได้ระบุต่อไปว่า “ภายใต้บังคับมาตรา 42 การยื่นคำร้องตามวรรคหนึ่ง ต้องระบุการกระทำที่อ้างว่าเป็นการละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพของตนโดยตรงให้ชัดเจนว่าเป็นการกระทำใดและละเมิดต่อสิทธิหรือเสรีภาพของตนอย่างไร”
อย่างไรก็ตามมาตรา 213 ของรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2560 ไม่ได้ระบุชัดว่า ‘การใช้อำนาจของรัฐ’ ในลักษณะใดบ้างที่อาจถูกตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญผ่านช่องทางการร้องทุกข์ในทางรัฐธรรมนูญโดยศาลรัฐธรรมนูญได้ อย่างไรก็ตามในเรื่องดังกล่าวนั้นกลับถูกอธิบายไว้ในมาตรา 47 พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 ซึ่งกำหนดไว้โดยละเอียดและชัดแจ้งว่า การใช้สิทธิยื่นคำร้องตามมาตรา 46 ต้องเป็นการกระทำที่เป็นการละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพอันเกิดจากการกระทำของหน่วยงานของรัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือหน่วยงานซึ่งใช้อำนาจรัฐ และต้องไม่ใช่การกระทำอย่างหนึ่งอย่างใดดังต่อไปนี้
(1) การกระทำทางรัฐบาล
(2) รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญได้กำหนดกระบวนการร้องหรือผู้มีสิทธิขอให้ศาลวินิจฉัยไว้เป็นการเฉพาะแล้ว
(3) กฎหมายบัญญัติขั้นตอนและวิธีการไว้เป็นการเฉพาะ และยังมิได้ดำเนินการตามขั้นตอนหรือกระบวนการนั้นครบถ้วน
(4) เรื่องที่อยู่ระหว่างการพิจารณาพิพากษาของศาลอื่น หรือเรื่องที่ศาลอื่นมีคำพิพากษาหรือคำสั่งถึงที่สุดแล้ว
(5) การกระทำของคณะกรรมการตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 192
(6) การกระทำเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของคณะกรรมการตุลาการศาลยุติธรรม คณะกรรมการ ตุลาการศาลปกครอง คณะกรรมการตุลาการทหาร รวมถึงการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหาร
ทั้งนี้เมื่อพิจารณาจากทั้งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 เทียบเคียงกับกฎหมายพื้นฐานของเยอรมันและรัฐบัญญัติว่าด้วยศาลรัฐธรรมนูญเยอรมันในเรื่องคดีร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญ จะพบว่ามีหลักการที่เหมือนกันบางส่วนและแตกต่างกันบางส่วน
ในส่วนที่มีหลักการเหมือนกันได้แก่ การที่คดีร้องทุกข์ในทางรัฐธรรมนูญนั้นจะใช้เฉพาะกรณีที่ ‘บุคคล’ ที่เป็น ‘ผู้ทรงสิทธิตามรัฐธรรมนูญ’ ถูกละเมิดสิทธิขั้นพื้นฐานจากการใช้อำนาจรัฐหรืออำนาจมหาชน ซึ่งถือว่าเป็นเงื่อนไขสำคัญของการใช้สิทธิในคดีร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญ แต่ความแตกต่างกันในประการสำคัญอยู่ที่ว่า ในกฎหมายพื้นฐานของเยอรมันนั้น ผู้ร้องทุกข์ในทางรัฐธรรมนูญต่อศาลรัฐธรรมนูญสามารถโต้แย้งความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของการใช้อำนาจรัฐทุกประเภทได้โดยตรง ไม่ว่าจะเป็นอำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร หรืออำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลก็ตาม ในขณะที่ในรัฐธรรมนูญไทยประกอบกับพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยศาลรัฐธรรมนูญนั้น บุคคลไม่สามารถใช้อำนาจร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญต่อการใช้อำนาจขององค์กรของรัฐได้ทุกประเภท เพราะมีการใช้อำนาจหลายกรณีที่ถูกยกเว้นไม่ให้ถูกโต้แย้งผ่านคดีร้องทุกข์ในทางรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งคำพิพากษาของศาลที่ถึงที่สุดแล้วนั้นไม่อาจเป็นวัตถุแห่งการพิจารณาในคดีร้องทุกข์ในทางรัฐธรรมนูญได้
เมื่อเราได้พิจารณาทั้งจากหลักในทางทฤษฎีประกอบกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 แล้วจะพบว่าศาลรัฐธรรมนูญในคำวินิจฉัยลงวันที่ 17 มีนาคม 2564 มีปัญหาเรื่องเขตอำนาจในคดีร้องทุกข์ในทางรัฐธรรมนูญหลายประการ ดังต่อไปนี้
1. ผู้ตรวจการแผ่นดินย่อมไม่ใช่ ‘บุคคลที่เป็นผู้ทรงสิทธิตามรัฐธรรมนูญ’ ที่อาจใช้สิทธิในการร้องทุกข์ในทางรัฐธรรมนูญได้ และย่อมไม่มีกรณีที่สิทธิหรือเสรีภาพของผู้ตรวจการแผ่นดินถูกละเมิดจากการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครองสูงสุด อีกทั้งข้อเท็จจริงไม่ปรากฏชัดว่ามี ‘ผู้ทรงสิทธิตามรัฐธรรมนูญ’ รายใดได้ยื่นคำร้องมาที่ผู้ตรวจการแผ่นดินว่าสิทธิหรือเสรีภาพของตนถูกละเมิดโดยตรงจากการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครองสูงสุด
2. มาตรา 47 ของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 กำหนดไว้อย่างชัดแจ้งว่า “เรื่องที่อยู่ระหว่างการพิจารณาพิพากษาของศาลอื่น หรือเรื่องที่ศาลอื่นมีคำพิพากษาหรือคำสั่งถึงที่สุดแล้ว” ไม่อาจเป็นวัตถุแห่งการพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญในคดีร้องทุกข์ในทางรัฐธรรมนูญได้
ดังนั้นการที่ศาลรัฐธรรมนูญรับคดีดังกล่าวไว้พิจารณาและพิพากษาว่ามติที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดขัดต่อรัฐธรรมนูญนั้นจึงเป็นการกระทำที่ขัดต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญเสียเอง และเป็นการขยายเขตอำนาจของตนจนเกินเลยไปจากที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญกำหนดอย่างมาก
4
ตัวอย่างศาลรัฐธรรมนูญเยอรมัน: ข้อกล่าวหาว่าศาลรัฐธรรมนูญปฏิบัติตัวเป็นศาลสูงสุดเหนือศาลสาขาอื่นๆ ทั้งปวง
ผลจากคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญไทยในคดีลงวันที่ 17 มีนาคม 2564 นั้นทำให้เกิดกระแสวิพากษ์วิจารณ์ว่าศาลรัฐธรรมนูญได้พัฒนาตัวเองให้กลายเป็น ‘ศาลลำดับชั้นสูงสุด’ ที่มีอำนาจตรวจสอบคำพิพากษาของศาลอื่นๆ ทั้งปวง ซึ่งเป็นเรื่องที่ไม่พึงเกิดขึ้นและศาลรัฐธรรมนูญไม่ควรใช้อำนาจหน้าที่ในลักษณะดังกล่าว
ในประเด็นดังกล่าวเราจะพบตัวอย่างว่า ศาลรัฐธรรมนูญเยอรมันเป็นศาลรัฐธรรมนูญอีกระบบหนึ่งที่ได้รับการวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนักหน่วงเช่นกันว่า ได้พัฒนาตนเองไปเป็นศาลสูงสุดเหนือศาลสาขาอื่นๆ ทั้งปวง (Superrevisionsinstanz) ซึ่งเป็นพัฒนาการที่ขัดต่อหลักการจำกัดอำนาจตนเองของศาลรัฐธรรมนูญอย่างยิ่ง อย่างไรก็ตามเราจำต้องวิเคราะห์ปัญหาดังกล่าวที่เกิดขึ้นในเยอรมันว่า ยังคงมีลักษณะที่แตกต่างจากแนวทางของศาลรัฐธรรมนูญไทยโดยสิ้นเชิง
ทั้งนี้ต้องไม่ลืมว่า มาตรา 93 ของกฎหมายพื้นฐานได้รับรองให้สิทธิแก่ผู้ทรงสิทธิตามรัฐธรรมนูญในการร้องทุกข์ต่อศาลรัฐธรรมนูญได้ว่า องค์กรของรัฐทุกองค์กรไม่ว่าจะเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร หรือฝ่ายตุลาการได้ใช้อำนาจรัฐหรืออำนาจมหาชนละเมิดสิทธิขั้นพื้นฐานของตน ดังนั้นโดยผลของช่องทางหรือเครื่องมือดังกล่าว ศาลรัฐธรรมนูญเยอรมันจึงกลายมาเป็นศาลที่มีอำนาจมากในการที่จะตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของการใช้อำนาจขององค์กรของรัฐทุกองค์กร และเมื่อศาลรัฐธรรมนูญเยอรมันใช้อำนาจในช่องทางนี้บ่อยครั้งเพื่อตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของคำพิพากษาของศาลสูงสุดในสาขาอื่นๆ จึงเป็นที่มาของการวิพากษ์วิจารณ์ว่าศาลรัฐธรรมนูญได้ปฏิบัติตัวเป็นศาลสูงสุดเหนือศาลสาขาอื่นๆ ทั้งปวง (Superrevisionsinstanz) อีกชั้นหนึ่ง
ตัวอย่างคดีที่ศาลรัฐธรรมนูญเยอรมันเคยใช้อำนาจเข้าไปกลับแก้คำวินิจฉัยของศาลในสาขาอื่นๆ เช่น คำพิพากษาในคดี Sodaten sind (potentielle) Möder (ทหารคือฆาตกร) ในคดีดังกล่าวศาลรัฐธรรมนูญเยอรมันต้องวินิจฉัยว่า การที่ศาลในคดีอาญามีคำพิพากษาว่า คำกล่าวของบุคคลผู้หนึ่งที่พูดว่า “ทหารเป็นฆาตกร” เป็นความผิดตามประมวลกฎหมายอาญาเยอรมันฐานหมิ่นประมาทนั้น ขัดกับเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นของจำเลยที่ได้รับการคุ้มครองจากรัฐธรรมนูญหรือไม่ ศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยโดยมีใจความสำคัญว่า การแสดงความคิดเห็นของจำเลยที่ศาลในคดีอาญาพิพากษาให้มีความผิดฐานหมิ่นประมาทนั้น ย่อมได้รับการคุ้มครองจากบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญเรื่องเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นด้วย การที่ผู้ร้องทุกข์ในทางรัฐธรรมนูญในคดีนี้กล่าวว่า “ทหารเป็นฆาตกร” นั้นยังไม่มีลักษณะเป็นการกล่าวหาทหารคนใดคนหนึ่งว่าเป็นฆาตกร หากแต่เป็นเพียงการแสดงความคิดเห็นถึงอาชีพทหารว่ามีโอกาสหรือมีความเป็นไปได้อย่างมากที่จะต้องฆ่าคนเท่านั้น และเป็นการกล่าวถึงตัวสถาบันในเชิงการวิพากษ์วิจารณ์ที่แม้จะมีถ้อยคำที่ล่อแหลมไปบ้าง แต่ก็ย่อมได้รับการคุ้มครองจากรัฐธรรมนูญเช่นเดียวกัน ดังนั้นการที่ศาลในคดีอาญาพิพากษาให้การแสดงความคิดเห็นดังกล่าวเป็นความผิดอาญาฐานหมิ่นประมาทนั้น จึงขัดกับรัฐธรรมนูญในเรื่องเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น
ผลสะท้อนของสาธารณชนต่อเนื้อหาของคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในคดีดังกล่าวมีอยู่ 2 ประการ ได้แก่ ความรู้สึกของประชาชนที่ว่า ผลของคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในคดีนี้จะทำให้การคุ้มครองเกียรติยศชื่อเสียงของประชาชนถูกทำลายลงได้อย่างง่ายดายผ่านการใช้เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นที่ได้รับการคุ้มครองอย่างมาก และอีกประการหนึ่ง สาธารณชนต่างเห็นว่าการที่ศาลรัฐธรรมนูญกลับแก้คำวินิจฉัยของศาลในคดีอาญาในการตีความบทบัญญัติของประมวลกฎหมายอาญานั้น เป็นกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญได้ปฏิบัติตัวเป็นศาลสูงสุดเหนือศาลสาขาอื่นๆ (Superrevisionsinstanz) ซึ่งเป็นเรื่องที่ไม่อาจยอมรับให้เป็นเช่นนั้นได้
ในคดี Sitzblockaden-Entscheidung ศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยว่า คำพิพากษาของศาลในคดีอาญาที่พิพากษาว่า การชุมนุมโดยการนั่งปิดทางเข้าออกสถานที่ราชการเป็นความผิดอาญาฐาน ‘ใช้กำลังบังคับหรือข่มขืนใจผู้อื่น’ ขัดกับหลักความชัดเจนแน่นอนของกฎหมายที่กำหนดโทษอาญาที่ได้รับการรับรองไว้ในมาตรา 103 ของกฎหมายพื้นฐาน ทั้งนี้เพราะศาลรัฐธรรมนูญให้เหตุผลว่า การตีความคำว่า ‘การใช้กำลังบังคับหรือข่มขืนใจผู้อื่น’ ตามมาตรา 240 ของประมวลกฎหมายอาญานั้น จะต้องตีความอย่างแคบหรือตีความโดยเคร่งครัดตามถ้อยคำที่กำหนดไว้ในมาตรานั้นๆ และไม่เปิดโอกาสให้ศาลในคดีอาญาสามารถตีความขยายขอบเขตของถ้อยคำในประมวลกฎหมายอาญาได้ ทั้งนี้ศาลรัฐธรรมนูญเห็นต่างจากศาลในคดีอาญาว่า การชุมนุมโดยสงบโดยการนั่งปิดทางเข้าออกสถานที่ราชการยังไม่ต้องด้วยคำว่า ‘การใช้กำลังบังคับหรือข่มขืนใจผู้อื่น’ อันจะเป็นความผิดและต้องรับโทษในทางอาญา
คดีนี้เป็นอีกคดีหนึ่งที่ศาลรัฐธรรมนูญเยอรมันได้รับการวิพากษ์วิจารณ์อย่างรุนแรงว่าได้พัฒนาตนเองให้กลายมาเป็นศาลสูงสุดที่ทำหน้าที่ตรวจสอบคำวินิจฉัยของศาลสาขาอื่นๆ (Superrevisionsinstanz) นอกจากนี้ยังทำให้เกิดความกังวลในหมู่ประชาชนว่าจะได้รับการคุ้มครองจากการกระทำที่มีลักษณะดังกล่าวได้อย่างไร และที่สำคัญที่สุดคำพิพากษานี้มีลักษณะที่ได้ปล่อยให้ฝ่ายทางการเมืองต่างๆ สามารถอ้างคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญไปใช้ในการต่อสู้ในทางการเมืองโดยใช้วิธีการดังกล่าวได้ต่อไปด้วย
เราอาจกล่าวได้ว่า ข้อกล่าวหาของประชาชนที่ว่าศาลรัฐธรรมนูญได้กลายมาเป็นศาลสูงสุดที่ทำหน้าที่ตรวจสอบคำพิพากษาของศาลอื่นนั้น ไม่ใช่ข้อกล่าวหาที่เกิดขึ้นเฉพาะกับศาลรัฐธรรมนูญไทยเท่านั้น เพราะอย่างน้อยที่สุดศาลรัฐธรรมนูญเยอรมันในหลายๆ คดีก็ถูกกล่าวหาในทำนองดังกล่าวเช่นเดียวกัน อย่างไรก็ตามเมื่อพิจารณาจากทั้งเจตนาของผู้ร่างรัฐธรรมนูญในทั้งสองประเทศ รวมถึงการพิจารณาสถานะในทางการเมืองของศาลรัฐธรรมนูญในทั้งสองประเทศนั้น อาจกล่าวได้ว่าเราไม่อาจนำเอาสภาพการณ์ที่เกิดขึ้นกับศาลรัฐธรรมนูญในทั้งสองประเทศมาเปรียบเทียบกันได้เลย
5
(หลง) บทบาทของศาลรัฐธรรมนูญไทยในฐานะผู้พิทักษ์รัฐธรรมนูญ
แม้ศาลรัฐธรรมนูญไทยและศาลรัฐธรรมนูญเยอรมันจะได้รับการวิพากษ์วิจารณ์ในทำนองเดียวกันว่า ได้พัฒนาตนเองไปเป็นศาลสูงสุดเหนือศาลสาขาอื่นๆ เช่นเดียวกันก็ตาม แต่เมื่อพิจารณาจากความมุ่งหมายของรัฐธรรมนูญของทั้งสองประเทศ ประกอบกับสถานะของศาลรัฐธรรมนูญในสังคมการเมืองของทั้งสองประเทศแล้วจะพบว่า ศาลรัฐธรรมนูญไทยในปัจจุบันและศาลรัฐธรรมนูญเยอรมันมีความชอบธรรมในการใช้อำนาจลักษณะดังกล่าวในระดับที่แตกต่างกันอย่างมาก
แม้ศาลรัฐธรรมนูญเยอรมันมักจะถูกวิพากษ์วิจารณ์เช่นกันว่าได้พยายามเข้ามาควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของคำพิพากษาของศาลอื่น แต่ต้องไม่ลืมว่าการปฏิบัติหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญในลักษณะดังกล่าว ‘เป็นภารกิจที่ได้รับการมอบหมายจากรัฐธรรมนูญโดยตรง’ ซึ่งมีความหมายว่า ประชาชนที่เป็นเจ้าของอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ตัดสินใจทางการเมืองครั้งสำคัญให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจในลักษณะดังกล่าว และต้องการให้ศาลรัฐธรรมนูญมีบทบาทอย่างมากในฐานะองค์กรที่เป็น ‘ผู้พิทักษ์รัฐธรรมนูญ’ นอกเหนือจากนั้นรัฐธรรมนูญยังกำหนดให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญซึ่งจะมีบทบาทและอำนาจอย่างมากเช่นว่านั้น จะต้องมีที่มาที่ยึดโยงกับประชาชนอย่างมากและเป็นบุคคลที่ได้รับความไว้วางใจจากทุกฝ่ายอย่างแท้จริง ดังนั้นแม้คำวินิจฉัยในแต่ละคดีของศาลรัฐธรรมนูญจะได้รับการวิพากษ์วิจารณ์มากบ้างน้อยมาก แต่ก็ถือว่าศาลรัฐธรรมนูญมีความชอบธรรมสูงมากในการใช้อำนาจหน้าที่ตามที่ถูกกำหนดเอาไว้ในรัฐธรรมนูญและกฎหมาย
ในขณะที่การใช้อำนาจของศาลรัฐธรรมนูญไทยผ่านคดีร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญเพื่อตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของคำพิพากษาของศาลอื่นในคดีที่เพิ่งเกิดขึ้นนั้น นับว่ามีปัญหาทั้งความชอบด้วยกฎหมายและความชอบธรรมอย่างมาก ทั้งนี้ ในแง่มุมทางกฎหมายนั้นจะเห็นได้อย่างชัดเจนว่ารัฐธรรมนูญและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญไม่ได้มอบหมายหน้าที่โดยตรงให้แก่ศาลรัฐธรรมนูญในการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของการพิพากษาคดีของศาลอื่นผ่านช่องทางในคดีร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญ การที่ศาลรัฐธรรมนูญอ้างในคำวินิจฉัยว่า ‘มติที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด’ เป็น ‘ระเบียบ’ ที่ไม่ได้ดำเนินการตามที่กำหนดไว้มาตรา 5 และมาตรา 6 ของพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง ดังนั้นจึงเป็นการใช้อำนาจของศาลที่ไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายและหลักนิติธรรม (มาตรา 3 วรรคสองของรัฐธรรมนูญ) และขัดกับหน้าที่ในการปฏิบัติให้เป็นตามกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง (มาตรา 197 วรรคสี่ของรัฐธรรมนูญ) จึงเป็นการตีความอำนาจหน้าที่ของตนผ่านคดีร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญว่าสามารถเข้าไปตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายขององค์กรของรัฐทุกองค์กร ซึ่งการใช้อำนาจในลักษณะดังกล่าวจะทำให้เกิดช่องทางที่บุคคลทั้งหลายที่แพ้คดีในศาลต่างๆ จะยื่นคำร้องทุกข์มาที่ศาลรัฐธรรมนูญในฐานะศาลลำดับชั้นสุดท้ายในคดีทุกประเภทเสมอ
หากเราได้พิจารณากันอย่างจริงจังแล้วนับว่า การตีความอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญดังกล่าวทำให้ศาลรัฐธรรมนูญไทยมีอำนาจมากกว่าตัวอย่างของศาลรัฐธรรมนูญในต่างประเทศที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนักเช่นเดียวกันเสียอีก ทั้งนี้ต้องไม่ลืมว่าศาลรัฐธรรมนูญไม่ควรรับพิจารณาคดีนี้ผ่านช่องทางการร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญเสียตั้งแต่แรก เพราะไม่ใช่กรณีที่ปรากฏชัดว่าสิทธิตามรัฐธรรมนูญของปัจเจกบุคคลถูกละเมิดจากการใช้อำนาจรัฐแต่อย่างใด
นอกเหนือจากนั้นในประการสุดท้ายศาลรัฐธรรมนูญชุดปัจจุบันถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่ามีจุดเกาะเกี่ยวกับประชาชนน้อยมาก ดังนั้นจึงมีความชอบธรรมในทางประชาธิปไตยน้อยมากในการที่จะพิจารณาพิพากษาในเรื่องที่เป็นปัญหาสำคัญในทางการเมืองและปัญหาที่เกี่ยวข้องกับการใช้อำนาจขององค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรอื่นๆ การตีความขยายอำนาจหน้าที่ของตนออกไปเกินขอบเขตของรัฐธรรมนูญยิ่งทำให้ประชาชนตั้งคำถามถึงความชอบธรรมในการใช้อำนาจของศาลรัฐธรรมนูญและทำให้เกิดวิกฤติศรัทธาต่อศาลรัฐธรรมนูญในที่สุด
เรื่อง: ต่อพงศ์ กิตติยานุพงศ์
