มองรัฐธรรมนูญที่ไม่เคยถูกแก้: ทำไมรัฐธรรมนูญญี่ปุ่นถึงมีอายุยาวนาน

ที่มาภาพปก Ryo FUKAsawa

แม้คนไทยจะเคยชินกับการ ‘ฉีก’ และ ‘แก้ไข’ รัฐธรรมนูญบ่อยครั้งนับตั้งแต่เปลี่ยนแปลงการปกครองในปี 2475 แต่ในหลายประเทศ รัฐธรรมนูญกลับไม่เคยถูกฉีก หรือไม่เคยแม้แต่ถูกแก้ไขเลยสักครั้ง

ประเทศญี่ปุ่น ชาติมหาอำนาจแห่งเอเชียเป็นประเทศที่รัฐธรรมนูญยังไม่เคยถูกแก้ไขเลยสักครั้งและมีอายุการใช้งานยาวนานถึง 74 ปี นับตั้งแต่การกำเนิดรัฐธรรมนูญเมื่อปี 1947 บทความนี้จะพาไปหาคำตอบว่า เพราะเหตุใด รัฐธรรมนูญญี่ปุ่นจึงรอดพ้นจากการถูกแก้ไขและล้มล้างได้จนถึงทุกวันนี้

กำเนิดรัฐธรรมนูญญี่ปุ่นที่ร่างโดยสหรัฐอเมริกา

หลังจากญี่ปุ่นพ่ายแพ้ในสงครามโลกครั้งที่สอง ในฐานะประเทศผู้แพ้สงครามทำให้ญี่ปุ่นจำต้องยอมรับเงื่อนไขการพ่ายแพ้ที่เสนอโดยประเทศฝ่ายสัมพันธมิตร การยินยอมอยู่ภายใต้เงื่อนไขดังกล่าวส่งผลให้สหรัฐอเมริกาเข้ามาปกครองประเทศญี่ปุ่นตั้งแต่ปี 1945-1952

สหรัฐอเมริกาเข้ามามีบทบาทสำคัญในการเปลี่ยนแปลงญี่ปุ่น จากประเทศที่ถูกครอบงำโดยลัทธิทหารให้เป็นประเทศเสรีประชาธิปไตยสมัยใหม่ สหรัฐอเมริกาจัดตั้งหน่วยงาน Supreme Commander for the Allied Powers (SCAP) หรือเรียกว่า General Headquarters (GHQ)  ซึ่งมีจอมพลดักลาส แมกอาเธอร์ (General Douglas MacArthur) เป็นผู้ควบคุม

แน่นอนว่า การเปลี่ยนแปลงทิศทางประเทศต้องเริ่มจากการเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ ก่อนสงครามโลกครั้งที่สองสิ้นสุดลง ญี่ปุ่นมีรัฐธรรมนูญมาแล้วหนึ่งฉบับคือ ‘รัฐธรรมนูญเมจิ’ ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่พระจักรพรรดิเป็นผู้ถือครองอำนาจสูงสุดของประเทศ และเป็นรัฐธรรมนูญที่เอื้อให้ทหารญี่ปุ่นเข้ามามีบทบาทบริหารประเทศแทนพลเรือนที่ได้รับการเลือกตั้งจากประชาชนได้ ด้วยเหตุนี้ สหรัฐอเมริกาจึงผลักดันให้ญี่ปุ่นร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่ให้ความสำคัญกับคุณค่าประชาธิปไตย

ทว่าฝ่ายญี่ปุ่นกลับแทบไม่ได้เปลี่ยนแปลงเนื้อหาของรัฐธรรมนูญเมจิ จอมพลดักลาส แมกอาเธอร์จึงสั่งการให้ฝ่ายการเมืองของ SCAP ร่างรัฐธรรมนูญให้ญี่ปุ่นภายใต้ข้อกำหนดสามข้อ ได้แก่ ประการแรก คือ การปฏิรูปโครงสร้างสังคมการเมืองดั้งเดิม ประการที่สอง คือ การเปลี่ยนให้พระจักรพรรดิอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ และประการสุดท้าย คือ การให้ญี่ปุ่นยึดถือแนวทางสันติภาพแบบเบ็ดเสร็จ[1]

แม้ว่าสหรัฐอเมริกาจะเป็นผู้ร่างรัฐธรรมนูญให้ญี่ปุ่น แต่สหรัฐอเมริกาก็รับฟังข้อเรียกร้องของญี่ปุ่นด้วยเช่นกัน ดังจะเห็นได้จากการที่จอมพลดักลาส แมกอาเธอร์ต้องการให้ญี่ปุ่นปกครองโดยระบบสภาเดี่ยว แต่สุดท้ายสหรัฐอเมริกาก็ยินยอมให้ญี่ปุ่นใช้ระบบสภาคู่ตามที่ฝ่ายญี่ปุ่นร้องขอ

ต่อมาในปี 1947 ญี่ปุ่นประกาศให้ร่างรัฐธรรมนูญที่สหรัฐอเมริกาเป็นหัวหอกสำคัญในการจัดทำมีผลบังคับใช้อย่างเป็นทางการ นับตั้งแต่นั้นเป็นต้นมาจนถึงปัจจุบัน รัฐธรรมนูญญี่ปุ่นก็ไม่เคยถูกแก้ไขแม้แต่ครั้งเดียว  

รัฐธรรมนูญญี่ปุ่น: รัฐธรรมนูญที่แตกต่าง

จากการศึกษาเปรียบเทียบรัฐธรรมนูญทั่วโลกจำนวน 185 ฉบับของ Kenneth Mori McElwain และ Christian G. Winkler ปี 2015 พบว่า รัฐธรรมนูญญี่ปุ่นที่ร่างโดยสหรัฐอเมริกามีความโดดเด่นเฉพาะตัวอยู่สองประการ ประการแรก คือ รัฐธรรมนูญญี่ปุ่นให้สิทธิเสรีภาพแก่ประชาชนอย่างกว้างขวาง McElwain และ Winkler พิจารณาระดับความครอบคลุมของรัฐธรรมนูญในเรื่องการให้สิทธิเสรีภาพแก่ประชาชนโดยคำนึงถึงสิทธิที่พลเมืองพึงได้รับ โอกาสทางการศึกษา และเสรีภาพในการนับถือศาสนาเป็นสำคัญ รัฐธรรมนูญทั่วไปให้การรับรองสิทธิเสรีภาพของประชาชนอยู่ที่ 64.2% จากสิทธิเสรีภาพทั้งหมดที่ได้รับการระบุในรัฐธรรมนูญทั่วโลก ทว่ารัฐธรรมนูญญี่ปุ่นมีสัดส่วนการครอบคลุมสิทธิเสรีภาพของประชาชนมากถึง 77.3% จะเห็นได้ว่า ความพยายามในการเปลี่ยนแปลงให้ญี่ปุ่นเป็นประเทศเสรีประชาธิปไตยสมัยใหม่ของสหรัฐอเมริกา ส่งผลให้ญี่ปุ่นในปัจจุบันเป็นประเทศที่เคารพสิทธิเสรีภาพของประชาชนเป็นอย่างมาก[2]

ตัวอย่างการรับรองสิทธิเสรีภาพของประชาชนญี่ปุ่น เช่น ญี่ปุ่นอำนวยความสะดวกสบายให้แก่ผู้พิการในการใช้สถานที่สาธารณะต่างๆ ด้วยการออกแบบสถานที่สัญจรให้มีลักษณะ ‘การออกแบบเพื่อมวลชน’ (universal design) เพื่อให้ผู้พิการใช้ประโยชน์จากสถานที่เหล่านั้นได้ไม่ต่างจากคนปกติ เช่น การออกแบบให้บันไดเลื่อนของญี่ปุ่นเคลื่อนที่ช้าลง การออกแบบห้องน้ำสำหรับผู้พิการโดยเฉพาะ และการรวบรวมข้อมูลสถานที่ที่ผู้พิการสามารถเข้าใช้ได้อย่างสะดวกสบาย เป็นต้น

ประการที่สอง รัฐธรรมนูญญี่ปุ่นยังมีความแปลกแตกต่างจากรัฐธรรมนูญทั่วไปในเรื่อง ‘จำนวนคำ’ ในรัฐธรรมนูญที่น้อยผิดปกติอีกด้วย ตั้งแต่หน้าแรกจนถึงหน้าสุดท้าย รัฐธรรมนูญญี่ปุ่นมีจำนวนคำเพียง 4,986 คำ ในขณะที่ค่ามัธยฐานของจำนวนคำในรัฐธรรมนูญทั่วโลกอยู่ที่ 13,630 คำ ในแง่หนึ่ง การมีจำนวนคำในรัฐธรรมนูญน้อยก็หมายความว่า รัฐธรรมนูญญี่ปุ่นครอบคลุมประเด็นได้ไม่มากนัก โดยความเจาะจงลงไปในรายละเอียดของรัฐธรรมนูญญี่ปุ่นอยู่ที่ 39.6% ซึ่งต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของรัฐธรรมนูญทั่วไปที่มีความเฉพาะเจาะจงอยู่ที่ 51.6%[3]

จะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญญี่ปุ่นที่มีอายุยืนยาวนั้นให้สิทธิเสรีภาพแก่ประชาชนมาก ในขณะเดียวกันกลับมีจำนวนคำที่น้อยและกำกวม

ทำไมรัฐธรรมนูญญี่ปุ่นถึงไม่เคยถูกแก้ไขแม้แต่ครั้งเดียว?

สาเหตุที่รัฐธรรมนูญญี่ปุ่นไม่เคยถูกฉีกทิ้งหรือปรับแก้เลยสักครั้ง เป็นเพราะรัฐบาลญี่ปุ่นตั้งแต่อดีตใช้ประโยชน์จากความพิสดารของรัฐธรรมนูญญี่ปุ่นที่สั้นและกำกวมผ่านการตีความ ผลพวงประการหนึ่งของการมีรัฐธรรมนูญที่ไม่ชัดเจน โดยเฉพาะในรายละเอียดเกี่ยวกับกับการจัดแจงสถาบันทางการเมือง ส่งผลให้รัฐธรรมนูญญี่ปุ่นถูกตีความได้อย่างยืดหยุ่นตามความเห็นของรัฐบาล[4]

ตัวอย่างเช่นในปี 1968 รัฐบาลญี่ปุ่นรับรองว่าญี่ปุ่นมีสิทธิในการป้องกันตัวเองผ่านการตีความมาตรา 9 ว่า จริงอยู่ที่มาตรา 9 ห้ามไม่ให้ญี่ปุ่นมีกองทัพเพื่อรุกรานประเทศอื่น แต่มาตรา 9 ก็ไม่ได้ห้ามให้ญี่ปุ่นปกป้องตัวเองเช่นกัน เพราะฉะนั้นญี่ปุ่นจึงมีสิทธิในการป้องกันตัวเอง ความสามารถในการตีความรัฐธรรมนูญไปในทางที่รัฐบาลเห็นชอบเช่นนี้จึงทำให้รัฐธรรมนูญญี่ปุ่นไม่เคยถูกแก้ไขมาอย่างยาวนาน

เหตุผลอีกประการหนึ่งที่ทำให้รัฐธรรมนูญญี่ปุ่นยังไม่เคยได้รับการปรับเปลี่ยน คือการแก้ไขรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นได้ยาก ตามรัฐธรรมนูญญี่ปุ่น การแก้ไขรัฐธรรมนูญจะต้องได้รับการอนุมัติจากรัฐสภาด้วยคะแนนเสียง 2 ใน 3 จากทั้งหมด และยังต้องได้รับคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของประชาชนผู้มาใช้สิทธิลงคะแนนเสียงในการทำประชามติอีกด้วย ในมุมหนึ่งเราจะเห็นได้ว่าความยากลำบากในการแก้ไขรัฐธรรมนูญญี่ปุ่นเป็นผลมาจากความพยายามป้องกันไม่ให้ญี่ปุ่นหลุดออกจากแนวทางเสรีประชาธิปไตยที่สหรัฐอเมริกาวางไว้ได้ง่าย ด้วยเหตุนี้รัฐธรรมนูญญี่ปุ่นจึงยังรอดพ้นจากการแก้ไขมาจนถึงปัจจุบัน

รัฐธรรมนูญญี่ปุ่น: อุปสรรคสำคัญของรัฐบาลญี่ปุ่นในการบริหารบ้านเมือง

แม้ว่ารัฐธรรมนูญญี่ปุ่นจะมีอายุยืนยาว แต่นั่นไม่ได้หมายความว่ารัฐธรรมนูญญี่ปุ่นไม่ก่อให้เกิดปัญหาใดๆ เลย ปัญหาสำคัญที่เป็นผลมาจากความสั้นและไม่ชัดเจนของรัฐธรรมนูญญี่ปุ่นในปัจจุบัน คือความล่าช้าและไม่เด็ดขาดในการประกาศภาวะฉุกเฉินสำหรับวิกฤตการณ์การแพร่ระบาดโรคโควิด-19 ของรัฐบาล

เนื่องจากรัฐธรรมนูญญี่ปุ่นเป็นรัฐธรรมนูญที่มุ่งคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนเพื่อไม่ให้ญี่ปุ่นหันเข้าหาลัทธิทหารอีกครั้ง รัฐธรรมนูญฉบับนี้จึงไม่ให้อำนาจฝ่ายบริหารในการสั่งการอย่างเด็ดขาด แม้ในยามวิกฤตที่ต้องใช้ความรวดเร็วในการควบคุมสถานการณ์ ด้วยข้อจำกัดของรัฐบาลอันเป็นผลมาจากรัฐธรรมนูญนี้จึงทำให้การประกาศภาวะฉุกเฉินของรัฐบาลเป็นไปอย่างล่าช้า[5]

แม้ว่ารัฐบาลจะสามารถประกาศภาวะฉุกเฉินได้แล้ว รัฐบาลก็ยังไม่สามารถควบคุมให้ประชาชนปฏิบัติตามประกาศภาวะฉุกเฉินได้อยู่ดี เพราะรัฐธรรมนูญรับประกันการมีสิทธิเสรีภาพของประชาชน การประกาศภาวะฉุกเฉินของรัฐบาลญี่ปุ่นจึงมีลักษณะเป็นเพียงการขอความร่วมมือจากประชาชนเท่านั้น หากประชาชนละเมิดประกาศของรัฐบาล รัฐบาลก็ไม่สามารถไปเอาผิดหรือลงโทษประชาชนได้[6] ดังนั้น การควบคุมการแพร่ระบาดไวรัสโคโรนาของรัฐบาลญี่ปุ่นจึงเป็นไปอย่างยากลำบาก

จะเห็นได้ว่า ภายใต้ภาพลักษณ์ของการเป็นรัฐธรรมนูญที่มีอายุยาวนาน รัฐธรรมนูญญี่ปุ่นก็เป็นส่วนหนึ่งที่ทำให้รัฐบาลไม่สามารถตอบสนองต่อสถานการณ์ฉุกเฉินได้ทันท่วงที

การแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ไม่เคยถูกแก้ไข

การเคลื่อนไหวที่ผลักดันให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นมานานแล้วโดยกลุ่มอนุรักษนิยมหรือกลุ่มฝ่ายขวาที่ไม่ปรารถนาให้ต่างชาติหรือสหรัฐอเมริกามีอิทธิพลในการจัดการปกครองของญี่ปุ่น ในช่วงแรก ประเด็นในรัฐธรรมนูญที่ได้รับการส่งเสริมให้มีการแก้ไขเป็นเรื่องเกี่ยวกับสถานะของสถาบันพระจักรพรรดิและการจัดกองกำลังของญี่ปุ่น[7]

อย่างไรก็ตาม ในระยะหลังประเด็นเกี่ยวกับการจัดแจงสถาบันทางการเมืองได้รับความนิยมมากขึ้นในหมู่สาธารณชนญี่ปุ่น เพราะเป็นที่ประจักษ์แล้วว่ารัฐบาลญี่ปุ่นไม่สามารถแก้ไขปัญหาได้ทันการณ์ภายใต้ข้อจำกัดของรัฐธรรมนูญปัจจุบัน

กระแสความไม่พอใจของประชาชนดังกล่าวกระตุ้นให้พรรคการเมืองต่างๆ ออกข้อเสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ ตัวอย่างเช่น พรรคสมาคมบูรณะโอซาก้า (One Osaka) มุ่งเสนอให้แก้ไขรัฐธรรมนูญในเรื่องสถาบันทางการเมืองให้มีความชัดเจนมากยิ่งขึ้น ดังจะเห็นได้จากการเสนอให้ญี่ปุ่นเปลี่ยนจากการใช้ระบบสภาคู่มาเป็นระบบสภาเดี่ยว และการเสนอให้มีการกระจายอำนาจของรัฐบาลกลางไปสู่รัฐบาลท้องถิ่นที่ชัดเจนมากขึ้น เป็นต้น[8]

นอกจากประเด็นเหล่านี้ ยังมีการส่งเสริมให้มีการปรับแก้รัฐธรรมนูญในเรื่องอื่นอีกด้วย เช่น การเพิ่มสิทธิเสรีภาพให้แก่ประชาชน  โดยสามารถสังเกตได้จากแนวทางการหาเสียงของผู้สมัครรับเลือกตั้งจากพรรคเสรีประชาธิปไตยในช่วงที่ผ่านมา เช่น ทาโร โคโนะ (Taro Kono) เสนอให้ภาครัฐช่วยเหลือค่าเล่าเรียนและค่าใช้จ่ายของนักศึกษาในระดับปริญญาโทมากขึ้นกว่าเดิม[9]

บทสรุป

รัฐธรรมนูญญี่ปุ่นที่ร่างโดยสหรัฐอเมริกาเป็นรัฐธรรมนูญที่ไม่เคยถูกแก้ไข สาเหตุที่รัฐธรรมนูญของญี่ปุ่นสามารถรอดพ้นจากการถูกฉีกหรือถูกปรับแก้มาเป็นระยะเวลาถึง 74 ปีได้ เป็นเพราะชนชั้นนำของญี่ปุ่นสามารถใช้ประโยชน์จากความพิเศษของรัฐธรรมนูญญี่ปุ่นในเรื่องความไม่ชัดเจนของรายละเอียดเกี่ยวกับสถาบันทางการเมืองผ่านการตีความ นอกจากนี้ กลไกในการแก้ไขรัฐธรรมนูญก็เกิดขึ้นได้อย่างยากลำบากด้วยเช่นกัน ด้วยเหตุนี้ รัฐธรรมนูญญี่ปุ่นจึงยังไม่เคยถูกแก้ไขแม้แต่ครั้งเดียว

แม้ว่ากระแสการเรียกร้องให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญจะห่างหายไปบ้างในบางช่วงของกาลเวลา ทว่าความต้องการในการเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญในหมู่สาธารณชนญี่ปุ่นก็ไม่เคยเลือนหายไปอย่างเด็ดขาด แล้วด้วยบริบทปัจจุบันที่สะท้อนให้เห็นอย่างชัดเจนแล้วว่า ความกำกวมของโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ของสถาบันทางการเมืองญี่ปุ่นนำไปสู่ผลเสีย โดยเฉพาะการเกิดภาวะชะงักงันทางการเมืองอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้  ยิ่งก่อให้เกิดกระแสเรียกร้องให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญญี่ปุ่นที่ไม่เคยถูกแก้ไขมากขึ้นกว่าเดิม

---

[1] History of the nonmilitary activities of the occupation of Japan (https://www.ndl.go.jp/constitution/e/shiryo/03/072/072_002l.html)

[2] What’s Unique about the Japanese Constitution? A Comparative and Historical Analysis (https://www.jstor.org/stable/43917706)

[3] เรื่องเดียวกัน

[4] เรื่องเดียวกัน

[5] โควิดและโอกาสของญี่ปุ่นในยุทธศาสตร์ความมั่นคง (https://www.the101.world/japan-security-in-covid19/)

[6] เรื่องเดียวกัน

[7] What’s Unique about the Japanese Constitution? A Comparative and Historical Analysis (https://www.jstor.org/stable/43917706)

[8] เรื่องเดียวกัน

[9] Three LDP candidates vow future-oriented Constitutional reform (https://www.japantimes.co.jp/news/2021/09/27/national/politics-diplomacy/ldp-constitution-reform/)

ญี่ปุ่น รัฐธรรมนูญ อรรยา ตั้งรัตนโชติกุล รัฐธรรมนูญญี่ปุ่น