“ประชาชนจะได้อะไรจากการแก้ไขรัฐธรรมนูญ?” มักเป็นคำถามหนึ่งที่ดังขึ้นมาระหว่างการอภิปรายถกเถียงเรื่องรัฐธรรมนูญฉบับใหม่
ส่วนประกอบหนึ่งในรัฐธรรมนูญที่สามารถตอบคำถามข้อนี้ได้โดยตรง คือเนื้อหาที่ว่าด้วยสิทธิและสวัสดิการของประชาชน ซึ่งแน่นอนว่าเป็นหน้าที่ที่ ‘รัฐบาล’ ต้องดูแลจัดการอย่างเลี่ยงไม่ได้ เพราะฉะนั้น เนื้อหาในบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ ไม่ว่าจะในส่วน ‘หน้าที่ของรัฐ’ หรือ ‘แนวนโยบายแห่งรัฐ’ จึงมีความสำคัญไม่แพ้ส่วนอื่นๆ อีกทั้งในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันปี 2560 ยังมีเนื้อหาเกี่ยวกับ ‘ยุทธศาสตร์ชาติ’ เพิ่มเข้ามาด้วย
ตัวอักษรในหมวดเหล่านี้นับว่ามีอิทธิพลต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนไม่น้อย และเป็นส่วนที่ทำให้ประชาชนเห็นว่า “รัฐธรรมนูญฉบับนั้นกินได้จริงหรือไม่?”
อย่างไรก็ตาม การขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะเพื่อประชาชนจะได้ผลดีไม่ได้ หากรัฐบาลคิดและดำเนินการเพียงจากบนลงล่าง โดยไม่ฟังเสียงประชาชน ดังนั้น รัฐธรรมนูญที่ประชาชนกินได้จริง จึงไม่ใช่เพียงกำหนดว่ารัฐต้องทำอะไรบ้างเท่านั้น แต่ต้องมีกลไกที่เปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมได้มากด้วย เราถึงจะเรียกได้ว่ารัฐธรรมนูญนั้นตอบโจทย์และเป็นของประชาชนจริง
101 เก็บความจากงานเสวนาออนไลน์ Constitutional Dialogue : รัฐธรรมนูญสนทนา ครั้งที่ 5 ‘นโยบายสาธารณะ’ โดยมี สฤณี อาชวานันทกุล นักวิชาการอิสระด้านเศรษฐศาสตร์ และกรรมการผู้จัดการด้านการพัฒนาความรู้ บริษัท ป่าสาละ จำกัด เป็นตัวแทนนำเสนอกรอบคิด และข้อสังเกตเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะซึ่งปรากฎในรัฐธรรมนูญ โดยหยิบยกประเด็นดังกล่าวมาร่วมเสวนาถกเถียงกับ จอน อึ๊งภากรณ์ ผู้อำนวยการโครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อประชาชน (iLaw) และอดีตสมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) จากการเลือกตั้ง สมศักดิ์ ชุณหรัศมิ์ ประธานกรรมการมูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ (มสช.) และอดีตรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงสาธารณสุข และ วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร นักวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์การเมือง จาก National Graduate Institute for Policy Studies (GRIPS) ประเทศญี่ปุ่น ดำเนินรายการโดย ประจักษ์ ก้องกีรติ รองคณบดีฝ่ายวิจัยและบริการวิชาการ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ออกแบบนโยบายสาธารณะที่หลุดไปจากกรอบ
สฤณี อาชวานันทกุล นักวิชาการอิสระด้านเศรษฐศาสตร์ และกรรมการผู้จัดการด้านการพัฒนาความรู้ บริษัท ป่าสาละ จำกัด มองภาพกว้างด้วยการตั้งคำถามว่า “หลักการใดที่ควรจะคำนึงถึงเมื่อร่างกฎหมายรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวข้องกับประเด็นนโยบายสาธารณะ”
เราพบว่ารัฐธรรมนูญ 2560 มีการเปลี่ยนแปลงกลไกที่เกี่ยวข้องกับนโยบายสาธารณะไปจากฉบับก่อน กล่าวคือมีการเพิ่มหมวดที่ 5 ‘หน้าที่ของรัฐ’ มีการปรับแก้หมวด ‘แนวนโยบายแห่งรัฐ’ ทั้งในรายละเอียด และย้ายจากหมวดที่ 5 ไปเป็นหมวดที่ 6 รวมไปถึงมี ‘ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี’ ที่เข้ามามีบทบาทในการวางกรอบนโยบายสาธารณะ อีกทั้งยังมีหมวดว่าด้วยการ ‘ปฏิรูปประเทศ’
สฤณีตั้งข้อสังเกตว่า หมวดที่ 5 หน้าที่ของรัฐที่มีการเพิ่มเติมขึ้นมา ซึ่งกล่าวถึงหน้าที่และสวัสดิการที่รัฐควรจัดหา อาทิ “รัฐต้องพิทักษ์รักษาไว้ซึ่งสถาบันพระมหากษัตริย์ เอกราช อธิปไตย บูรณภาพแห่งอาณาเขตและเขตที่ประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตย เกียรติภูมิและผลประโยชน์ของชาติ ความมั่นคงของรัฐ และความสงบเรียบร้อยของประชาชน…”
ส่วน “สวัสดิการพื้นฐาน” ที่รัฐต้องรับผิดชอบก็มีหลายประการ เช่น การศึกษาขั้นพื้นฐาน 12 ปี โดย “รัฐต้องมุ่งพัฒนาผู้เรียนให้เป็นคนดี มีวินัย ภูมิใจในชาติ…”, บริการสาธารณสุขที่มีประสิทธิภาพอย่างทั่วถึง, สาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานที่จำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนอย่างทั่วถึงตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน, การคุ้มครองสิทธิผู้บริโภค, การรักษาวินัยการเงินการคลัง
เมื่อมองในแง่ของกฎหมาย พบว่าหน้าที่ของรัฐที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายที่มีสภาพบังคับ หากไม่ดำเนินนโยบาย รัฐบาลอาจจะถูกดำเนินคดีได้ ในขณะเดียวกันกลับพบว่าสิทธิของประชาชนบางอย่างที่เคยได้รับการบัญญัติในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ หายไปจากรัฐธรรมนูญ แต่ถูกบัญญัติเป็นหน้าที่ของรัฐแทน เช่น สิทธิชุมชน ซึ่งเป็นประเด็นที่น่าถกเถียงกันต่อไปถึงความแตกต่างของการกำหนดเป็นสิทธิและหน้าที่ของรัฐในรัฐธรรมนูญ และเกิดคำถามว่า เหตุใดจึงไม่บัญญัติสิทธิของประชาชนที่เกี่ยวข้องควบคู่กันไป
หมวดแนวนโยบายแห่งรัฐมีมาตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับ 2492 ซึ่งได้รับอิทธิพลมาจากรัฐธรรมนูญของประเทศอินเดียและไอร์แลนด์ แต่หมวดดังกล่าวในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 มีการใช้คำว่า “รัฐพึง…” ไม่ใช่ “รัฐต้อง…” เหมือนในหมวดหน้าที่ของรัฐ ทำให้สฤณีตั้งข้อสังเกตว่าเมื่อใช้คำว่า “รัฐพึง…” แปลว่าไม่มีสภาพบังคับตามกฎหมาย จึงทำให้เกิดคำถามว่าบทบาทของแนวนโยบายแห่งรัฐคืออะไรกันแน่
สฤณีชี้ให้เห็นประเด็นปัญหาและความน่าสนใจของแนวนโยบายแห่งรัฐที่มีส่วนเพิ่มเติมขึ้นมา
ประเด็นแรก แนวนโยบายแห่งรัฐหลายมาตราถูกบัญญัติเป็นนามธรรมหรือเป็นเชิงอุดมคติ มากกว่าที่จะเป็นรูปธรรมจับต้องได้
ประเด็นที่สอง แนวนโยบายแห่งรัฐบางมาตราเฉพาะเจาะจงเกินไป และอาจไปขัดแย้งกับมาตราอื่น เช่น การให้รัฐพึงส่งเสริมและสนับสนุนการศึกษาและเผยแพร่หลักธรรมของพระพุทธศาสนาเถรวาท (มาตรา 67)
ประเด็นที่สาม หลายมาตรามีกลไกการปฏิบัติอื่นตามมา เช่น การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ เพื่อการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืน (มาตรา 65) หรือมาตรา 77 ที่ระบุว่า “รัฐพึงจัดให้มีกฎหมายเพียงเท่าที่จำเป็น และยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายที่หมดความจำเป็นหรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับ รัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง วิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ และใช้ระบบอนุญาตและระบบคณะกรรมการในกฎหมายเฉพาะกรณีที่จำเป็น” ซึ่งทำให้เกิดกระบวนการประเมินประสิทธิภาพและประสิทธิผลของกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) แต่ก็ถูกตั้งคำถามจำนวนมากตามมาเกี่ยวกับความครอบคลุม ความทั่วถึง และปัจจัยที่เกี่ยวข้องกับผลกระทบ
อีกหัวข้อที่มีความสำคัญและมีบทบาทอย่างมากในการกำหนดนโยบายสาธารณะก็คือ ‘ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี’ ซึ่งสฤณีชี้ให้เห็นถึงปัญหาหลายประการ
ประการแรก เนื้อหายุทธศาสตร์ชาติมี 6 ด้าน 23 แผนแม่บท แต่ไม่มีการเรียงลำดับความสำคัญก่อนและหลังในการดำเนินนโยบาย ค่าเป้าหมายจำนวนมากขาดนิยามที่ชัดเจน มีตัวชี้วัดที่ไม่เหมาะสม หรือตั้งเป้าหมายไว้ต่ำมาก อาทิ ประเทศไทยมีเกียรติภูมิ อำนาจต่อรอง และได้รับการยอมรับในสากลมากขึ้น (ด้านการต่างประเทศ) รวมไปถึงการประเมินที่ใช้วิธีการเลือกแต่กรณีที่เป็นบวก (Cherry Picking) เช่น ‘นวดไทย’ ได้ขึ้นทะเบียนเป็นมรดกวัฒนธรรมที่จับต้องไม่ได้ขององค์การยูเนสโก หรือการที่ต่างชาติชื่นชมการรับมือ COVID-19 ของประเทศไทย เป็นต้น
ประการที่สอง ไม่มีความรับผิด (Accountability) สำหรับคณะจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ แต่มีผลผูกพันทำให้หน่วยงานราชการหรือพรรคการเมืองถูกเพ่งเล็งให้ต้องดำเนินนโยบายให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์แห่งชาติ ทั้งการทำงบประมาณประจำปี และการแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรีใหม่ เนื่องจากกรรมการชุดเล็กหรือ ส.ว. ที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งสามารถส่งเรื่องยื่นให้กรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ดำเนินเรื่องได้ หากเห็นว่าหัวหน้าหน่วยราชการหรือคณะรัฐมนตรีดำเนินนโยบายไม่สอดคล้องหรือไม่ดำเนินนโยบายตามยุทธศาสตร์แห่งชาติ และถ้าศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าปฏิบัติไม่ชอบด้วยกฎหมาย อาจนำไปสู่การดำเนินคดีและถือว่าเป็นการทุจริตต่อหน้าที่ ซึ่งถือว่าเป็นกลไกที่น่าเป็นห่วง เนื่องจากเปิดช่องให้เกิดการกลั่นแกล้งทางการเมืองได้
ประการที่สาม ความไม่ยืดหยุ่นของยุทธศาสตร์แห่งชาติ เช่น กรณีของวิกฤติโควิด ที่มีแผนแม่บทเฉพาะกิจมาดำเนินนโยบาย 2-3 ปี คู่ขนานกับแผนเดิม แทนที่จะปรับปรุงแผนแม่บทเดิม มีส่วนทำให้หน่วยงานราชการทำงานซับซ้อน
สฤณีมองว่า บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ 2560 และ พ.ร.บ.ยุทธศาสตร์ชาติไม่ช่วยแยกแยะระหว่าง (1) ต้นทุนการดำเนินนโยบาย ซึ่งเป็นเรื่องปกติในการดำเนินนโยบาย (2) ความผิดพลาดจากการดำเนินนโยบาย ที่อาจจะนำไปสู่ความผิดก็ต่อเมื่อประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง (Gross Negligence) (3) การทุจริตที่เกิดขึ้นในการดำเนินนโยบาย ซึ่งผิดกฎหมาย ทำให้เป็นปัญหาต่อการดำเนินนโยบายสาธารณะ ทำให้รัฐบาลไม่กล้าทดลองนโยบายใหม่ๆ ที่จะตอบสนองโลกในอนาคต เพราะกลัวถูกดำเนินคดี
สฤณีให้ความเห็นเพิ่มเติมว่าแนวนโยบายแห่งรัฐและยุทธศาสตร์แห่งชาติไม่ควรถูกกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ
“องคาพยพของนโยบายสาธารณะควรจะให้อิสระ ให้พรรคการเมืองได้นำเสนอ สร้างสิ่งที่อาจารย์รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์เคยใช้คำว่า ‘ตลาดแข่งขันนโยบาย’ พรรคการเมืองมานำเสนอนโยบายเป็นสินค้า ประชาชนไปเลือกซื้อสินค้าด้วยการไปโหวตลงคะแนน ใครที่ชนะเลือกตั้งก็แปลว่าสินค้าตรงใจคน แล้วคนนั้นก็ควรจะมีโอกาสเอาไปปฏิบัติ นโยบายจะออกมาเป็นยุทธศาสตร์ แล้วหลังจากนั้นถ้าเกิดว่ามันพิสูจน์ว่ามันมีประโยชน์หรือว่าเขาไม่ทำตาม การเลือกตั้งครั้งหน้าประชาชนก็เปลี่ยนใจได้”
สฤณีกล่าวต่อว่า การคุ้มครองการแข่งขันในตลาดนโยบายจะเอื้อให้เกิดทางเลือกที่หลากหลายของนโยบายสาธารณะ และจูงใจให้เกิดความรับผิดชอบ (Accountability) เพราะประชาชนสามารถ ‘ลงโทษ’ พรรคที่ทำไม่ได้ตามที่หาเสียง ด้วยการไม่ลงคะแนนให้ในการเลือกตั้งครั้งต่อไป และหากคิดว่ากลไกการรับผิดมีปัญหา ก็ควรจะหันมาให้ความสำคัญกับการให้อำนาจประชาชนตรวจสอบการทำงานมากกว่า เช่น ในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนที่ให้อำนาจประชาชนถอดถอน ส.ส. แต่ประเด็นนี้ถูกถอนออกไปในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560
อย่างไรก็ตาม สฤณีให้ความเห็นเพิ่มเติมว่าควรสนับสนุนให้ภาคประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมืองและการกำหนดนโยบายได้ เช่น เมื่อภาคประชาชนรณรงค์เข้าชื่อกันเสนอกฎหมาย ก็ควรได้รับการรับฟังและนำมาถกเถียง แต่ในปัจจุบัน บางประเด็นในรัฐธรรมนูญอาจจะขัดกับความคิดแบบนี้ อย่างกรณีที่นายกรัฐมนตรีมีอำนาจพิจารณาว่าจะรับรองหรือไม่รับรองร่างกฎหมายที่ถูกตีความว่าเป็นกฎหมายทางการเงิน แม้มีการระบุว่ากฎหมายใดเป็นกฎหมายทางการเงินอยู่แล้ว แต่สิ่งที่เกิดขึ้นคือกฎหมายหลายๆ ฉบับ เช่น ร่างกฎหมายอากาศสะอาด ร่างกฎหมายเกณฑ์ทหาร ก็ถูกปัดตกได้ เพราะถูกตีความว่าเป็นกฎหมายทางการเงิน ประเด็นนี้ก็เป็นแนวโน้มที่น่าเป็นห่วง ถือเป็นการปิดกั้นการมีส่วนร่วมของประชาชน
‘หน้าที่ของรัฐ’ คือต้องยกระดับคุณภาพชีวิตประชาชน
“ถ้าไปถามประชาชนทั่วไปว่าหน้าที่รัฐควรเป็นอย่างไร ผมว่าน้อยมากที่จะเริ่มต้นด้วยคำว่า พิทักษ์ รักษา เอกราช อธิปไตย บูรณาภาพแห่งอาณาเขต เกียรติภูมิและผลประโยชน์ของชาติ ”
จอน อึ๊งภากรณ์ ผู้อำนวยการโครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อประชาชน (iLaw) และอดีตสมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) จากการเลือกตั้ง ยกถ้อยคำส่วนหนึ่งจาก มาตรา 52 ในหมวด ‘หน้าที่ของรัฐ’ โดยตั้งข้อสังเกตว่า แม้แต่ภาษาที่ใช้ในรัฐธรรมนูญก็ล้วนเป็นภาษาทางทหาร ซึ่งกองทัพถือเป็นสถาบันที่มีบทบาทในการจัดทำรัฐธรรมนูญไทยมาอย่างยาวนาน ไม่ใช่เพียงแค่รัฐธรรมนูญปี 2560 เท่านั้น
จอนกล่าวว่า ในระบอบประชาธิปไตยโดยแท้จริง นโยบายสาธารณะต้องสอดคล้องกับความต้องการโดยรวมของประชาชน ไม่ใช่เจตนารมณ์ของผู้ถืออำนาจ แม้รัฐธรรมนูญปี 2560 จะบัญญัติไว้ว่าอำนาจสูงสุดเป็นของประชาชน แต่เนื้อหาหลายส่วนกลับขัดแย้งต่อสิ่งที่บัญญัติไว้ โดยยกตัวอย่างมาตรา 78 “รัฐพึงส่งเสริมให้ประชาชนและชุมชนมีความรู้ความเข้าใจที่ถูกต้องเกี่ยวกับการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ข้อความดังกล่าวสะท้อนให้เห็นถึงมุมมองของผู้มีอำนาจ ที่มองว่าตนมีอำนาจเหนือกว่าประชาชนและเป็นผู้กำหนดว่าประชาธิปไตยที่แท้จริงควรเป็นอย่างไร
ต่อคำถามที่ว่า นโยบายสาธารณะหรือหน้าที่ของรัฐที่มาจากความต้องการของประชาชนอย่างแท้จริง ควรจะมีรูปร่างหน้าตาอย่างไร จอนให้ความเห็นว่า “ถ้าถามประชาชนส่วนใหญ่ถึงหน้าที่ของรัฐที่ควรจะเป็น เขาจะตอบในเชิงว่า รัฐควรมีหน้าที่อำนวยให้เขามีความเป็นอยู่ที่ดีได้ หน้าที่หลักของรัฐจึงควรมุ่งไปสู่การพัฒนาชีวิตของประชาชนให้เกิดความเท่าเทียม ซึ่งคือสิ่งที่เรียกว่า ‘รัฐสวัสดิการแบบถ้วนหน้า’ อย่างแท้จริง”
จอนยกตัวอย่าง ‘หน้าที่ของรัฐ’ ในรัฐธรรมนูญฉบับที่เขาร่างขึ้น โดยอิงจากฐานความคิดที่กล่าวไปเบื้องต้น ประกอบไปด้วย 2 ข้อใหญ่ คือ
หนึ่ง รัฐมีหน้าที่ในลำดับแรกที่จะต้องให้หลักประกันต่อประชาชนทุกคน ในการมีชีวิตที่มีคุณภาพ สมศักดิ์ศรีของความเป็นมนุษย์ ตั้งแต่เริ่มต้นเติบโตในครรภ์จนกระทั่งเสียชีวิต ซึ่งหลักประกันดังกล่าวเป็นสิทธิพื้นฐานของประชาชนทุกคนโดยเท่าเทียมกัน และต้องประกอบด้วย
1. หลักประกันที่เท่าเทียมกันในการเข้าถึงมาตรการส่งเสริมสุขภาพ และบริการรักษาพยาบาลที่มีคุณภาพและมาตรฐาน ตามความจำเป็นของแต่ละคน
2. หลักประกันที่เท่าเทียมในการเข้าถึงการศึกษาที่มีคุณภาพและมาตรฐาน ตามความจำเป็น ความสนใจ และความถนัดของแต่ละคน
3. หลักประกันด้านรายได้พื้นฐานที่เพียงพอในการดูแลรักษาสุขภาพ และการดำรงชีวิตอย่างมีศักดิ์ศรีและมีความสุข
4. หลักประกันด้านการเข้าถึงบริการส่งเสริมสุขภาวะและคุณภาพชีวิตของแม่และเด็ก ตลอดจนสถานเลี้ยงเด็กก่อนวัยเรียน
5. หลักประกันด้านการเข้าถึงบริการส่งเสริมสุขภาวะและคุณภาพชีวิตของประชาชนส่วนที่มีความจำเป็นพิเศษ
6. หลักประกันในการมีที่อยู่อาศัยเป็นของตัวเองสำหรับแต่ละครอบครัว
7. หลักประกันในการมีที่ดินทำกินเป็นของตนเองสำหรับผู้มีอาชีพเป็นเกษตรกร
8. หลักประกันการเป็นเจ้าของอำนาจการบริหารประเทศและอำนาจการบริหารท้องถิ่นและชุมชนร่วมกัน โดยมีสิทธิทางการเมืองหนึ่งคนหนึ่งเสียงเท่าเทียมกัน
สอง รัฐมีหน้าที่ในการลดความเหลื่อมล้ำทางด้านเศรษฐกิจและการถือครองที่ดินให้อยู่ในระดับที่ไม่เกินความเหมาะสม โดยอาศัยมาตรการทางภาษีและการปฏิรูประบบการถือครองที่ดิน
จอนทิ้งท้ายว่า หากประเทศไทยมีหน้าที่ของรัฐที่เขียนในรัฐธรรมนูญทำนองเดียวกับลักษณะที่กล่าวมาข้างต้น ตนเชื่อว่าประชาชนส่วนใหญ่จะเห็นด้วย พร้อมทั้งย้ำว่านโยบายสาธารณะที่ประเทศไทยต้องการ ณ เวลานี้ คือนโยบายสาธารณะที่ร่างโดยตัวแทนที่ประชาชนเลือกมา นั่นหมายความว่า ประเทศไทยจำเป็นต้องมีรัฐธรรมนูญใหม่ที่เป็นรัฐธรรมนูญของประชาชน
ไม่ใช่แค่กำหนดเนื้อหา แต่ต้องสร้างกลไกที่ทำให้ประชาชนสามารถร่วมขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะ
ในช่วงที่มีการร่างรัฐธรรมนูญปี 2540 เป็นช่วงที่ทำให้ สมศักดิ์ ชุณหรัศมิ์ ประธานกรรมการมูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ (มสช.) และอดีตรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงสาธารณสุข รู้จักกับคำว่า ‘แนวนโยบายแห่งรัฐ’ เขาตั้งคำถามว่า เหตุใดต้องมีการเขียนแนวนโยบายแห่งรัฐลงไปในรัฐธรรมนูญ ก่อนจะได้คำตอบว่า “ถ้าหน้าที่หลักของรัฐธรรมนูญคือทำให้เกิดระบบการได้มาซึ่งผู้มีอำนาจ ผู้เขียนคงเป็นห่วงว่า เมื่อมีอำนาจแล้ว จะเอาอำนาจไปทำในสิ่งที่ไม่ควร จึงระบุสิ่งที่เรียกว่าแนวนโยบายแห่งรัฐลงไป เพื่อกำหนดว่าเรื่องใดเป็นสิ่งสำคัญระดับต้นๆ ของสังคม”
แนวคิดของสมศักดิ์สอดคล้องกับสิ่งที่จอนนำเสนอ อย่างการกำหนดสิ่งที่มีความหมายสำหรับประชาชน เพื่อให้ประชาชนสามารถมีคุณภาพชีวิตที่ดี จนนำมาสู่คำถามต่อไปว่า แล้วเราจะเขียนรัฐธรรมนูญอย่างไรให้มีเจตนารมณ์ร่วม โดยต้องไม่ลงไปในรายละเอียดจนกลายเป็นอย่างรัฐธรรมนูญปี 2560 ตามที่สฤณีได้อธิบายไปข้างต้น
สมศักดิ์ให้ความเห็นว่า การทำนโยบายสาธารณะมักจะมีการพูดถึงเครื่องมือทางกฎหมาย โดยกฎหมายที่ดีคือกฎหมายที่ไม่ได้ลงรายละเอียดลึกจนเกินไป เพื่อให้มีการปรับเปลี่ยนได้ในอนาคต แต่แน่นอนว่าข้อเสียคืออาจเปิดช่องให้ผู้มีอำนาจสามารถตีความได้ตามใจชอบ จนนำไปสู่การออกอนุบัญญัติที่ผิดเพี้ยนไปจากเจตนารมณ์เดิม
ดังนั้น สมศักดิ์เห็นว่า หากต้องการเขียนแนวนโยบายแห่งรัฐให้มีความยืนหยุ่นตามที่สฤณีนำเสนอมา ควรเปลี่ยนการเขียนเนื้อหา จากเดิมที่เขียนว่ารัฐควรทำอะไรซึ่งเต็มไปด้วยรายละเอียดมากมาย มาเป็นการเขียนเรื่อง ‘กระบวนการนโยบายที่พึงประสงค์’ ลงไปแทน เช่นการมีส่วนร่วม และการเรียนรู้ปรับตัว เป็นต้น ซึ่งไม่ได้เน้นไปที่การกำหนดเนื้อหา แต่เน้นไปยังการสร้างกลไกการมีส่วนร่วมในการขับเคลื่อนจากทุกภาคส่วน
สมศักดิ์เสริมอีกว่า ในการเขียนแนวนโยบายแห่งรัฐลงไปในรัฐธรรมนูญ ต้องทำให้เกิดสิ่งที่เรียกว่า Passionate Owner นอกกลไกอำนาจรัฐ เพื่อทำให้บุคคลที่สนใจที่จะเข้ามาขับเคลื่อนสามารถเข้ามามีส่วนร่วมได้ ซึ่งจะทำให้สังคมมีโอกาสใช้ประโยชน์จากหมวดแนวนโยบายแห่งรัฐ
สมศักดิ์เสนอแนะทิ้งท้ายว่า ในการสร้างเจตนารมณ์ร่วมให้เกิดขึ้นในสังคม นอกจากการใช้รัฐธรรมนูญ เราสามารถใช้เครื่องมืออื่น เช่น พ.ร.บ. เขายกตัวอย่าง พ.ร.บ. 2 ฉบับที่สร้างเจตนารมณ์ร่วมและพยายามสร้างกลไกในการทำงาน คือ พ.รบ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 และ พ.ร.บ.สุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2550 ซึ่งสมศักดิ์ให้นิยาม พ.ร.บ.เหล่านี้ว่าเป็น ‘พ.ร.บ.ทำนองสร้าง’ ไม่ใช่ ‘พ.ร.บ.ทำนองห้าม’ โดยพ.ร.บ.ลักษณะทำนองสร้างจะระบุใจความสำคัญอยู่ 2 ประเด็นคือ อยากให้เกิดอะไร และมีกลไกสำคัญอะไรที่ช่วยให้เกิดกระบวนการการมีส่วนร่วมหรือเปิดโอกาสให้หลายฝ่ายได้เข้ามาร่วมสร้างสรรค์สิ่งที่อยากให้เกิดขึ้นใน พ.ร.บ.
“ผมรู้สึกว่าการเขียนใน พ.ร.บ.เปิดโอกาสในการช่วยกันคิดเรื่องดีๆ มากกว่า โดยไม่จำเป็นต้องเอาทุกเรื่องไปใส่ในรัฐธรรมนูญ” สมศักดิ์กล่าว
เปลี่ยนมโนทัศน์การทำนโยบายสาธารณะ
จาก ‘กฎหมายนำ’ ไปสู่ ‘หลักการใหญ่และเงื่อนไขร่วม’
วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร นักวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์การเมือง จาก National Graduate Institute for Policy Studies (GRIPS) ประเทศญี่ปุ่น วิเคราะห์ปัญหาแวดล้อมรัฐธรรมนูญไทยที่ส่งผลต่อการออกแบบนโยบายสาธารณะ โดยแบ่งออกเป็น 3 ประเด็นด้วยกัน
ประเด็นแรก ‘ว่าด้วยสังคมศาสตร์: รัฐธรรมนูญอยู่ตรงไหนของสังคมไทย’
วีระยุทธกล่าวว่า การเปลี่ยนแปลงประเทศสามารถทำได้ใน 5 ระดับ ในโลกตะวันตกมีการพูดคุยไปถึงการเปลี่ยนแปลงในระดับที่ 5 อย่างการเปลี่ยนแปลงทางสังคม-เศรษฐกิจ หมายความว่า หากสังคมต้องการเปลี่ยนแปลงในประเด็นใด ก็สามารถทำได้โดยการลงประชามติทางตรง เช่น ในกรณี Brexit ของสหราชอาณาจักร แต่ในสังคมยังที่ไม่ก้าวหน้ามากนัก วิธีการเปลี่ยนแปลงจะถอยระดับลงไปเรื่อยๆ อย่างการถอยไปพูดถึงขั้นนโยบาย หรือถอยหลังไปถึงขั้นรูปแบบของรัฐบาลเป็นตัวกำหนดแนวทางการเปลี่ยนแปลง และหากถอยไปอีกขั้น ก็จะเป็นขั้นที่ ‘รัฐธรรมนูญ’ เป็นตัวกำหนดตัวแสดงทางการเมืองและทิศทางการเปลี่ยนแปลงของสังคม
สำหรับประเทศไทย วีระยุทธมองว่า ไม่ได้ถอยกลับไปอยู่แค่ในขั้นรัฐธรรมนูญ แต่ถอยกลับไปอยู่ในขั้นดุลยภาพอำนาจ
“สังคมไทยถอยมาอยู่ขั้นที่หนึ่ง คือเป็นขั้นที่เกี่ยวกับอำนาจแล้วมากำหนดขั้นที่ห้าเลย” วีรยุทธกล่าว
วีระยุทธเสริมว่า หากจะศึกษาการเปลี่ยนแปลงทางสังคมไทย การศึกษาเพียงแค่รัฐธรรมนูญหรือรูปแบบรัฐบาล ไม่เพียงพอที่จะตอบคำถามได้ แต่ต้องดูด้วยว่าใครเป็นผู้มีอำนาจและสั่งด้วยวิธีการใด ยกตัวอย่างการใช้ ม.44 ที่ผู้มีอำนาจสามารถแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการได้ทันที
แต่หากย้อนกลับไปในปี 2540 เป็นช่วงเวลาที่รัฐธรรมนูญไทยนิ่ง จนนำมาสู่การได้รูปแบบรัฐบาลที่ชัดเจน ข้อถกเถียงในสังคมจึงเป็นเรื่องของนโยบาย อย่างเช่นที่เกิดขึ้นในยุครัฐบาลทักษิณ สิ่งนี้เป็นสิ่งที่สะท้อนว่าเมื่อประเทศมีรัฐธรรมนูญและรูปแบบรัฐบาลที่นิ่ง การถกเถียงเรื่องนโยบายจะเกิดขึ้นและนำไปสู่ขั้นถัดไปอย่างการเปลี่ยนแปลงสังคมโดยตรง
“การมองในทางสังคมศาสตร์สามารถทำให้เห็นภาพได้ว่ารัฐธรรมนูญอยู่ส่วนใดในการกำหนดสังคม และยังมีขั้นตอนที่พัฒนาต่อได้อีกในอนาคต ไม่ใช่ปักธงเพียงแค่ว่ารัฐธรรมนูญเป็นจุดสุดท้ายที่จะทำให้สังคมไปสู่สิ่งที่ดีขึ้น แต่ยังมีอีกหลายขั้นและขึ้นอยู่กับแต่ละประเด็น ถ้าปักธงไว้ในกรอบใหญ่เช่นนี้ ผมคิดว่าจะทำให้การคิดเรื่องรัฐธรรมนูญมองไปในภาพยาวได้มากยิ่งขึ้น” วีระยุทธเน้นย้ำ
ประเด็นที่สอง ‘ว่าด้วยลักษณะเฉพาะของไทย: ประเทศไทยในยอดภูเขาน้ำแข็ง’
วีระยุทธมองว่า การเสนอให้รัฐธรรมนูญเน้นไปยังการสร้างกระบวนการมากขึ้นตามที่สฤณีนำเสนอ ยังไม่เพียงพอ แต่ต้องกลับมาประเมินว่า อะไรเป็นปัญหาของประเทศไทยที่ทำให้การสร้างความเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้นได้ยาก ต่างจากในต่างประเทศที่เพียงแค่นำเทคโนโลยีมาใช้ก็สามารถแก้ปัญหาต่างๆ ได้
“ปัญหาที่เรามองเห็นกันทุกวันนี้เรื่องน้ำ เรื่องเกษตร เรื่องความยากจน เป็นแค่ยอดภูเขาน้ำแข็ง เราจะไม่สามารถแก้ได้ถ้าเราจะพูดกันถึงแค่เรื่องเทคโนโลยี เรื่อง 4.0 มันมีปัญหาที่ลึกลงไป” โดยขั้นของปัญหาที่ลึกลงไป ที่วีระยุทธกล่าวถึงคือ ‘รัฐราชการ’ และ ‘กลุ่มผลประโยชน์’
เขายกตัวอย่างการแก้ปัญหาเรื่องน้ำ ที่มักมีการเสนอการใช้เทคโนโลยีอย่าง A.I. หรือระบบคำนวณปริมาณฝน มาช่วยแก้ปัญหา แต่ถึงจะสามารถนำเทคโนโลยีมาใช้ได้ทั้งหมด ก็ไม่สามารถแก้ไขปัญหาได้ เนื่องจากติดปัญหาที่รัฐราชการ ซึ่งมีหน่วยงานดูแลเรื่องน้ำทับซ้อนกันหลายหน่วยงาน และถึงแม้จะสามารถปรับปรุงระบบรัฐราชการได้ แต่ก็ยังมีกลุ่มผลประโยชน์คอยขัดขวางหรือกำหนดทิศทางการเปลี่ยนแปลง จนท้ายที่สุดก็กลายร่างไปเป็นโครงการขนาดใหญ่แทน
“ข้อเสนอของผมคือ แค่สร้างกระบวนการก็ยังไม่พอหรืออาจจะ misleading ในบ้างเรื่องด้วยซ้ำ ถ้าจะทำรัฐธรรมมนูญ หรืออะไรสักอย่างที่เป็นกรอบกติกา ต้องมองตัวปัญหาของประเทศด้วย ต้องเสนอและถกเถียงกันด้วยว่า ทำไมประเทศนี้ถึงเปลี่ยนแปลงยาก มันไปไกลกว่าเรื่องเทคโนโลยีแน่นอน และมีเรื่องรัฐราชการและกลุ่มผลประโยชน์ซ้อนอยู่ พูดง่ายๆ ว่าคุณต้องจัดการทั้งรัฐราชการที่กลายเป็นยักษ์ที่มารังแกประชาชนและเสือนอนกินไปด้วยในคราวเดียวกัน ไม่อย่างนั้นเรื่องใดๆ คุณก็แก้ไม่ได้” วีระยุทธกล่าว
ประเด็นสุดท้าย ‘ว่าด้วยนโยบายสาธารณะ จากรัฐธรรมนูญ + กฎหมายลูก นำไปสู่ หลักการใหญ่ + เงื่อนไขร่วม’
วีระยุทธให้ความเห็นว่ากระบวนจัดทำนโยบายของไทยใช้กฎหมายมามีบทบาทนำมากเกินไป จนไม่เหลือพื้นที่ในการสร้างสรรค์หรือพื้นที่ในการออกแบบนโยบายที่ยืดหยุ่น เพื่อรองรับการเปลี่ยนแปลงของโลกยุคใหม่ โดยเฉพาะโลกหลังยุคโควิด
วีระยุทธมองว่า การออกกฎระเบียบในการทำนโยบายสาธารณะ ควรมาในรูปแบบหลักการใหญ่และเงื่อนไขร่วม ถ้าหากยังคงใช้กฎหมายเป็นตัวนำ ท้ายที่สุดจะตามมาด้วยการออกกฎหมายลูกอีกจำนวนมาก การทำให้นโยบายสาธารณะสามารถสร้างการเปลี่ยนแปลง จึงควรเป็นการพูดคุยถกเถียงกันในหลักการใหญ่ และที่สำคัญคือการสร้างเงื่อนไขร่วม ซึ่งถือเป็นตัวแปรสำคัญ
วีระยุทธยกตัวอย่างการทำ Regulatory Guillotine (การทบทวนกฎหมายที่บังคับใช้อยู่ในปัจจุบัน เพื่อลด ละ เลิกกฎหมายที่ไม่มีความจำเป็น ล้าสมัย ไม่สะดวก) โดยวีระยุทธเชื่อว่าคนส่วนใหญ่จะเห็นด้วยว่ากฎหมายไทยมีเยอะเกินและเป็นปัญหา แต่เมื่อมองไปในภาคปฏิบัติ สิ่งนี้กลับไม่เคยเกิดขึ้นจริง วีระยุทธให้เหตุผลในเรื่องนี้ว่า เนื่องจากสังคมไทยยังไม่เข้าใจเงื่อนไขร่วม ซึ่งเป็นตัวแปรสำคัญที่ทำให้ Regulatory Guillotine เกิดขึ้นได้จริง
ตามนิยามดั้งเดิมของ Regulatory Guillotine คือการยกเลิกกฎหมายที่ไม่จำเป็นออกไป ให้คงเหลือไว้เพียงแค่กฎหมายหลักที่จำเป็น ดังนั้นจึงมีหลักการร่วมสำคัญสองข้อ
หนึ่ง คือต้องมีการตกลงกันว่ากฎหมายที่สองคล้องเกี่ยวข้องกับยุคสมัยควรมีลักษณะอย่างไร และหาข้อสรุปให้ได้ว่ากฎหมายอะไรที่จำเป็นต่อสังคมไทยในปัจจุบัน
สอง คือการนำผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้อง (Stakeholder) มาพูดคุยกันให้มากที่สุด เพื่อให้กติกาที่กำหนดมาเกิดขึ้นได้จริงและยุติธรรมกับทุกฝ่าย เช่น หากจะปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับภาคท่องเที่ยว แม้จะมีหลักการร่วม แต่หากไม่ได้นำผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทั้งหมด มาพูดคุยกัน สุดท้ายกฎหมายที่ออกมาก็ไม่มีความยุติธรรมและไม่สามารถนำไปบังคับใช้ได้จริง
“การออกแบบนโยบายสาธารณะจึงไม่ควรใช้กฎหมายนำอย่างที่ไทยเป็นมาในรอบ 20-30 ปีที่ผ่านมา แต่ต้องเปลี่ยนมาเป็นการคิดว่านโยบายสาธารณะที่ดีควรมีหลักการใหญ่อย่างไร และมีเงื่อนไขร่วมอะไรที่ซ่อนอยู่ ที่ทำให้หลายๆ ประเทศประสบความสำเร็จในการใช้นโยบายนั้น ไม่ใช่เอามาแค่ส่วนหัว แต่ไม่ได้เอาเงื่อนไขร่วมมาเลย ซึ่งสิ่งนี้ไม่ใช่กฎหมายลูก แต่เป็นเงื่อนไขบางอย่างที่สังคมต้องเข้าใจร่วมกันเพื่อทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลง” วีรยุทธกล่าวปิดท้าย
ประเด็นชวนขบคิดต่อ : หลากแง่มุมของนโยบายสาธารณะ
วงเสวนามีการพูดคุยอีกหลายประเด็นที่น่าสนใจนำไปขบคิดต่อ
ประเด็นแรก การเพิ่มเติมสิทธิประชาชนใหม่ๆ ในรัฐธรรมนูญเพื่อให้สอดคล้องกับโลกใหม่ เช่น สิทธิการเข้าถึงอินเทอร์เน็ต
สฤณีกล่าวว่า สิทธิการเข้าถึงอินเทอร์เน็ตเป็นประเด็นที่กำลังถกเถียงกันอยู่ว่าควรจะเป็นสิทธิมนุษยชนหรือไม่ เนื่องจากสิทธิการเข้าถึงอินเทอร์เน็ตช่วยคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐานอื่นๆ เช่น สิทธิเสรีภาพในการแสดงออก สิทธิทางเศรษฐกิจ ในขณะที่อีกด้านมองว่าสิทธิการเข้าถึงอินเทอร์เน็ตเป็นเพียงตัวช่วยให้ใช้สิทธิอื่นได้ดียิ่งขึ้น ต่างจากสิทธิอื่นๆ ที่สามารถใช้สิทธิ์ในตัวเองได้
สฤณีมองว่า ไม่ว่าจะเพิ่มเติมสิทธิใดเข้ามา ประเด็นสำคัญอยู่ที่สิทธิขั้นพื้นฐานเดิมของประชาชนได้รับการคุ้มครองดีพอหรือยัง หากมีการผลักดันสิทธิเรื่องการเข้าถึงอินเทอร์เน็ต จะทำอย่างไรไม่ให้กระทบสิทธิขั้นพื้นฐานด้านอื่นๆ เช่น ในระหว่างที่ประชาชนเข้าถึงอินเทอร์เน็ตได้นั้น ประชาชนก็ไม่ควรโดนเซ็นเซอร์อินเทอรเน็ตจากภาครัฐ ซึ่งส่งกระทบต่อสิทธิในการแสดงออกของประชาชน อย่างการเกิดขึ้นของ พ.ร.บ ข้อมูลข่าวสารที่ผ่านมติคณะรัฐมนตรี ก็ค่อนข้างชัดเจนว่าเป็นการลดทอนสิทธิในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร เพราะมีการขยายการตีความเรื่องข้อมูลที่เป็นความมั่นคง
จอนให้ความเห็นว่าสิทธิใหม่ที่อยากให้เกิดขึ้น คือการให้สิทธิประชาธิปไตยทางตรงของประชาชนมีมากขึ้น อาทิ การทำประชามติ ซึ่งเป็นวิธีที่จะช่วยให้ประชาชนมีอำนาจต่อรองกับรัฐราชการได้
ขณะที่สมศักดิ์มองว่าหากมีการบัญญัติสิทธิในรัฐธรรมนูญควรจะเป็นสิทธิที่เป็นมโนทัศน์ (Concept) แทนที่จะระบุรายละเอียดที่อาจจะมีการเปลี่ยนแปลงในอนาคต เช่น สิทธิในการเข้าถึงอินเทอร์เน็ตอาจจัดอยู่ในกลุ่มเป็นสิทธิในการเข้าถึงโครงสร้างและบริการพื้นฐานที่จำเป็นต่อการมีชีวิตอย่างมีคุณภาพ เป็นต้น
ประเด็นที่สอง การสนับสนุนให้เกิดตลาดนโยบายสาธารณะเป็นตลาดแข่งขันอย่างแท้จริง โดยไม่ใช่เพียงการแข่งขันนโยบายในเวทีเลือกตั้ง
สฤณีกล่าวว่า “ต้นธารของการแข่งขันเชิงนโยบายคือการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นและการแสดงออก” และเน้นย้ำถึงการสนับสนุนประชาชนให้ใช้สิทธิพลเมืองผ่านกระบวนการมีส่วนร่วมอย่างมีความหมาย เพิ่มพลังประชาชน (Civic Empowerment) รวมทั้งการสนับสนุนให้เกิดกระบวนการติดตามผลที่ใส่ใจความคิดเห็น เช่น เจ้าหน้าที่ที่ทำงานรับฟังความคิดเห็นประชาชน ต้องกลับมาชี้แจงว่าความคิดเห็นเหล่านั้นนำไปสู่การปรับหรือไม่ปรับปรุงอย่างไรบ้าง เพื่อสร้างความรู้สึกเป็นเจ้าของให้กับประชาชน ในปัจจุบันมีเทคโนโลยีที่สนับสนุนให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นและนำไปสู่การถกเถียงที่อาจจะนำไปสู่ระดับนโยบายได้มากขึ้น ขณะที่อีกด้านก็ต้องมีกระบวนการจูงใจให้คนเข้ามาสนามการเมืองในลักษณะทางการด้วย
“ผมขอเปลี่ยนกระบวนการนโยบายสาธารณะแข่งขัน เป็น ‘คึกคัก’ ได้ไหม เพราะว่าแข่งขันมันดูเหมือนการแข่งขันระหว่างพรรคการเมือง แต่คึกคักมันหมายถึงทุกคนก็ต้องมีส่วนร่วม และไม่ได้อยู่แค่ฤดูเลือกตั้ง” สมศักดิ์กล่าวพร้อมทั้งแลกเปลี่ยนว่าต้องการให้เกิด Enabling Mechanism มีสิ่งที่เรียกว่า Public Mandate ยกตัวอย่างมหาวิทยาลัย ที่มีหน่วยงานทำงานเกี่ยวกับนโยบาย สร้างการมีส่วนร่วมและการเรียนรู้อย่างต่อเนื่องให้กับประชาชน เพื่อเสนอทางเลือกและสื่อสารกับสังคม ไม่ใช่เสนอต่อผู้มีอำนาจเท่านั้น
ประเด็นที่สาม การประเมินนโยบายสาธารณะที่เข้มแข็ง
สฤณีตั้งข้อสังเกตว่าประชาชนเริ่มตื่นตัวกับการติดตามผลการดำเนินงานของภาครัฐผ่านทางสื่อสังคมออนไลน์ อย่างในกรณีแผงโซลาร์เซลล์และบ่อน้ำ แต่ยังขาดการรวบรวมและจัดการข้อมูลที่ดี โดยอาจจะจัดทำขึ้นมาในรูปแบบเว็บไซต์หรือแอปพลิเคชัน เพื่อให้ได้ข้อมูลที่ชัดเจนขึ้น
“หลายคนบอกว่าทุกวันนี้ขับเคลื่อนด้วยการด่า ไหนๆ จะขับเคลื่อนด้วยการด่า เราต้องด่าให้มีประสิทธิภาพ ประสิทธิผลมากขึ้น” สฤณีกล่าว
ประเด็นที่สี่ การกำหนดในรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับกระบวนการจัดทำนโยบาย
วีรยุทธให้ความเห็นว่า การออกแบบกติกาต้องทำทั้งสองด้าน ด้านแรกในเรื่องกฎหมาย เราต้องคำนึงถึงความสอดคล้องกันระหว่างความคาดหวังของประชาชนกับอำนาจหน้าที่ เช่น ส.ส.เขตมีทำหน้าที่พิจารณากฎหมาย แต่ประชาชนส่วนใหญ่กลับมีความคาดหวังในเรื่องการแก้ปัญหาในท้องที่ ทำให้ ส.ส.ต้องมีเครือข่ายทางการเมืองเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชน ส่งผลให้มีส่วนได้ส่วนเสียกัน ดังนั้นหากไม่สามารถเปลี่ยนความคาดหวังของประชาชนได้ก็ควรปรับเปลี่ยนอำนาจหน้าที่ เป็นต้น
ด้านถัดมาคือต้องทำงานสร้างความตระหนักรู้เท่าทันให้แก่ประชาชนหรือสื่อมวลชน เช่น ทำให้ประชาชนไม่ตื่นเต้นไปกับการขายคำศัพท์ทางการตลาดใหม่ๆ แต่สุดท้ายไม่เกิดการเปลี่ยนแปลงอะไรเลย อย่างไรก็ตาม ปฏิเสธไม่ได้เลยว่าจะต้องมีการจัดการรัฐราชการไทยร่วมด้วย เพราะเป็นส่วนสำคัญในการนำนโยบายไปขับเคลื่อน
ประเด็นสุดท้าย ยุทธศาสตร์ควรมีหน้าตาอย่างไร
วงเสวนาพูดถึงประเทศจีนที่มีการประกาศยุทธศาสตร์ 5 ปี นำไปสู่การเปรียบเทียบกับยุทธศาสตร์ 20 ปีของไทย วีระยุทธให้ความเห็นว่า ประเทศจำเป็นต้องมีทิศทางในการขับเคลื่อนประเทศ แต่ก็ต้องมาคุยว่าต้องการระดับไหน ส่วนตัวไม่คิดว่าต้องเป็นถึงระดับยุทธศาสตร์ (Grand Strategy) แต่ว่าลงมาที่แผนพัฒนาเศรษฐกิจ หรือเป็นระดับนโยบายเฉพาะหน้าในการแก้ปัญหากู้วิกฤติโควิดก็ได้ เพราะหากพิจารณาประเทศจีนก็จะมีแผนหลายระดับ มีระดับท้องถิ่น ระดับภาค ไม่ได้ใช้เป็นแผนแม่บทที่ครอบคลุมทุกอย่างเคร่งครัด แต่สามารถทำได้หลายระดับในการกำหนดทิศทาง โจทย์หลักคือทิศทางเศรษฐกิจ สังคมไทยควรจะมุ่งไปทางไหนในการแก้โควิดและโลกหลังโควิดไทยจะอยู่อย่างไร
ในขณะที่สมศักดิ์มองว่า แผนหรือยุทธศาสตร์ 5 ปีอาจจะไม่สำคัญเท่าความสามารถของรัฐในการทำให้เรื่องต่างๆ เป็นจริง และต้องไปคิดต่อว่า การกำหนดยุทธศาสตร์จะเป็นโจทย์ของรัฐบาลที่ได้รับการเลือกตั้ง หรือควรกำหนดไว้ชัดเจนในรัฐธรรมนูญ โดยมีหน่วยงานที่รับผิดชอบ และขับเคลื่อนด้วยกลไกกลาง หลักการกลาง ซึ่งต้องอาศัยสิ่งที่เรียกว่ากลไกของรัฐ เพื่อประกอบกลไกเหล่านั้นลงในรัฐธรรมนูญ หากจะบัญญัติในรัฐธรรมนูญจะต้องมีกระบวนการทำและปรับยุทธศาสตร์ให้เป็นระยะๆ มากกว่าจะเป็นเรื่องระยะยาว เพื่อให้เกิดความคล่องตัว
“สำคัญว่ายุทธศาสตร์จะต้องมีวิสัยทัศน์ ถ้าไม่มีวิสัยทัศน์เขียนยุทธศาสตร์ มันก็เป็นแค่เอกสารอันนึง” สฤณีทิ้งท้าย
