รัฐธรรมนูญ 2560 ถือเป็นความตกต่ำของการเมืองภาคประชาชนไทย ในขณะที่รัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 มีส่วนในการเสริมอำนาจการเมืองให้ประชาชนเป็นผู้เล่นไม่ใช่ผู้สังเกตการณ์ ขยายบทบาทการมีส่วนร่วมของประชาชนให้ง่ายขึ้น เช่น การถอดถอนผู้บริหารระดับสูง การริเริ่มออกกฎหมายโดยประชาชน การมีส่วนร่วมในประเด็นนโยบายสาธารณะ ฯลฯ
โดยเฉพาะรัฐธรรมนูญ 2550 ที่ทำให้การเมืองภาคประชาชนมีส่วนร่วมได้ง่าย ขยายกว้าง และชัดมากยิ่งขึ้น มีการเพิ่มหมวดการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนโดยตรง การลดจำนวนรายชื่อประชาชนที่จะเสนอกฎหมาย แต่รัฐธรรมนูญ 2560 กลับก้าวถอยหลัง คำว่า ‘ภาคประชาชน-ประชาสังคม-องค์กรพัฒนาเอกชน’ ถูกแทนที่ด้วยคำว่า ‘ความสงบเรียบร้อย-ความมั่นคงของชาติ’ ทั้งยังดึงอำนาจไปที่รัฐส่วนกลาง ส่งผลให้กลไกการมีส่วนร่วมทั้งทางระดับชาติระดับท้องถิ่นพิกลพิการ สิทธิเสรีภาพของประชาชนหดแคบ และการมีส่วนร่วมทางตรงของประชาชนถูกจำกัดลงไป
ในการออกแบบรัฐธรรมนูญใหม่ในประเด็นการเมืองภาคประชาชน อันเป็นประเด็นที่ยึดโยงกับสถาบันที่สำคัญอื่นๆ จึงมีแนวคิดและเลนส์ที่ใช้ในการพิจารณาที่หลากหลาย เพื่อให้การเมืองภาคประชาชนได้ส่งเสริมประชาธิปไตยแบบตัวแทนและเสียงของประชาชนมีความสำคัญอย่างแท้จริง
101 เก็บความบทสนทนาหลากแง่มุมจากงานเสวนาออนไลน์ Constitution Dialogue ครั้งที่ 7 ‘การเมืองภาคประชาชน’ ซึ่งนำเสนอแนวคิดโดย ประภาส ปิ่นตบแต่ง อาจารย์คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ร่วมเสวนาโดย อังคณา นีละไพจิตร อดีตคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) สุภัทร ฮาสุวรรณกิจ ประธานชมรมแพทย์ชนบท และผู้อำนวยการโรงพยาบาลจะนะ จ.สงขลา และ ฐิติรัตน์ ทิพย์สัมฤทธิ์กุล ประธานคณะกรรมการแอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนล ประเทศไทย และอาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
การเมืองภาคประชาชนไม่ได้ตั้งอยู่โดดเดี่ยว
ในช่วงเริ่มต้นของการสนทนาประภาส ปิ่นตบแต่งชี้ให้เห็นถึงปัญหาสำคัญของการถกเถียงประเด็นการเมืองภาคประชาชนในบริบทประชาธิปไตยไทยที่หยิบยกการเมืองภาคประชาชนเป็นส่วนหนึ่งของข้อคิดเห็นต่อต้านนักการเมืองอาชีพ ประณามว่านักการเมืองเลว การเมืองของประชาธิปไตยตัวแทนใช้งานไม่ได้ ไม่ตอบโจทย์ประชาชน โดยขาดกรอบคิดทางทฤษฎีที่อธิบายความสัมพันธ์ระหว่างพลังการเมืองในภาคประชาสังคม (civil society) กับการเมืองในรัฐสภา (parliamentary politics) ทั้งที่จริงแล้วการเมืองภาคประชาชนเป็นส่วนหนึ่งของการขยายและหนุนเสริมประชาธิปไตยตัวแทน ทั้งผลักดันให้ประชาธิปไตยแบบตัวแทนเข้มแข็ง และถ่ายโอนอำนาจจากส่วนกลางให้ประชาชนใช้อำนาจโดยตรงมากขึ้นทั้งในระดับโครงสร้างทางการเมืองระดับชาติและระดับท้องถิ่น รวมไปถึงขยายประเด็นเกี่ยวกับสิทธิเสรีภาพของประชาชน
การเมืองภาคประชาชนหรือขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคมในประเทศไทยผลิบานตั้งแต่ พ.ศ. 2531 ยุครัฐบาลพลเอกชาติชาย ชุณหวัณ ซึ่งเป็นจุดจบของประชาธิปไตยครึ่งใบ และมีนายกรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้ง ปรากฏการณ์แรกๆ ที่มักพูดถึงคือกรณีการเดินขบวนชุมนุมประท้วงของประชาชน โดยมีสองกระแส ได้แก่ 1. กระแสการเรียกร้องของชาวบ้าน โดยเฉพาะอย่างยิ่งคนจน ทั้งจนอำนาจและจนโอกาส ที่มีปัญหาความขัดแย้งด้านฐานทรัพยากร ดิน น้ำ ป่า จากโครงการพัฒนาขนาดใหญ่ของภาครัฐ จึงออกมาเรียกร้องประชาธิปไตยที่กินได้และการเมืองที่เห็นคนจน 2. กระแสการเรียกร้องของชนชั้นกลางในการตรวจสอบปัญหาทุจริตและการปฏิรูปการเมือง
สำหรับการพิจารณาการเมืองภาคประชาชนนั้นไม่สามารถมองเพียงเรื่องสิทธิเสรีภาพของประชาชนได้ เพราะการเมืองภาคประชาชนมีความสัมพันธ์กับสถาบันทางการเมืองอื่นๆ ทางสังคมเป็นอย่างยิ่ง ประภาสยกตัวอย่างรัฐธรรมนูญ 2550 ที่มีการออกแบบการเมืองภาคประชาชนที่ให้ประชาชนมีส่วนร่วมค่อนข้างดี แต่ถ้าดูเชิงความสัมพันธ์อำนาจในส่วนอื่นๆ ก็จะเห็นร่องรอยการนำอำนาจการเมืองขึ้นไปข้างบน ที่เห็นชัดมากเรื่องตุลาการภิวัตน์ การขยับเส้นให้ฝ่ายตุลาการเข้ามาอยู่ในพื้นที่ทางการเมือง ซึ่งส่งผลต่อการเมืองภาคประชาชน
จากบทเรียนของการจรรโลงประชาธิปไตยผ่านการเมืองภาคประชาชนที่ผ่านมา และท่ามกลางปัญหาของการเมืองภาคประชาชนในรัฐธรรมนูญฉบับ 2560 ซึ่งมีตั้งแต่การเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชนถูกจำกัดเหลือแค่หมวดสิทธิเสรีภาพและหน้าที่ของรัฐ จำกัดสิทธิการถอดถอนผู้บริหารระดับสูง เหลือเพียงการเข้าชื่อถอดถอน ป.ป.ช. ฯลฯ ประภาสจึงมีข้อเสนอบางประการในการออกแบบรัฐธรรมนูญ ดังต่อไปนี้
1. รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องเป็นรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนมุ่งสร้างการเมืองภาคประชาชนบนฐานคิดประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม ประชาธิปไตยทางตรง มุ่งถ่ายโอนอำนาจการจัดการชีวิตสาธารณะสู่ประชาชนข้างล่าง ไม่ใช่มุ่งนำอำนาจขึ้นไปข้างบน เหมือนกับรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2560
2. รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องมุ่งสร้างการเมืองภาคประชาชนเชิงสถาบัน เปิดพื้นที่ให้กับการเมืองภาคประชาชนอย่างเต็มที่ ขยายพื้นที่กลไกประชาธิปไตยแบบตัวแทน โดยออกแบบกลไกให้ประชาธิปไตยแบบตัวแทนและประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมสามารถทำงานร่วมกันได้อย่างเหมาะสมลงตัว ไม่ใช่การทำงานแทนกัน ทั้งในกลไกการเมืองระดับชาติ ระดับท้องถิ่น และระดับปัจเจก
3. รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องเชื่อมั่นในการเมืองภาคประชาชน ยืนยันในหลักสิทธิและเสรีภาพขั้นพื้นฐานของประชาชนที่ล่วงละเมิดมิได้ เช่น สิทธิชุมชน สิทธิเสรีภาพในการแสดงออก สิทธิเสรีภาพในการรวมกลุ่ม และมีการกำหนดหน้าที่พื้นฐานของรัฐควบคู่กัน เช่น การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของรัฐต่อสาธารณะ การกำกับดูแลเพื่อป้องกันการผูกขาด เป็นต้น
4. รัฐธรรมนูญต้องคำนึงถึงการรับรองพหุวัฒนธรรมและความหลากหลายในสังคม ทั้งเรื่องเพศสภาพ ชาติพันธุ์ ศาสนา วิถีชีวิตและความเชื่อ ฯลฯ
5. รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องออกแบบนโยบายสาธารณะแนวใหม่ ในมิติด้านกระบวนการ ต้องออกแบบกระบวนการด้านนโยบายสาธารณะให้มีธรรมาภิบาลตั้งแต่กระบวนการกำหนดนโยบาย ดำเนินนโยบาย และประเมินผลนโยบาย โดยให้ประชาชนมีส่วนร่วม เปิดเผยข้อมูลสาธารณะอย่างโปร่งใส มีกลไกความรับผิดชอบ และเปิดโอกาสให้ทุกภาคส่วนร่วมตรวจสอบตลอดทั้งกระบวนการ
6. มิติด้านเนื้อหาของนโยบายสาธารณะ รัฐธรรมนูญต้องให้การรับรองสวัสดิการพื้นฐานแก่สมาชิกในสังคม เช่น การศึกษาและสาธารณสุขที่มีคุณภาพดีถ้วนหน้า เพื่อให้ประชาชนสามารถทำหน้าที่พลเมืองได้อย่างเต็มศักยภาพ ฯลฯ
7. เจตนารมณ์และหลักเกณฑ์ต้องไม่ถูกละเมิดหรือยกเว้นโดยบทบัญญัติอื่นที่เปิดช่องว่างให้ตีความเชื่อมโยงไปสู่ประเด็นเรื่องความมั่นคง ความสงบเรียบร้อย ศีลธรรมอันดีงาม ผลประโยชน์ของสาธารณะ เสมือนการให้เช็กเปล่าแก่กระบวนการออกกฎหมาย การบังคับใช้กฎหมาย
รอยแผลของประชาชนจากรัฐธรรมนูญ 2560
ด้าน อังคณา นีละไพจิตรสะท้อนให้เห็นปัญหาในการบังคับใช้กฎหมาย เพราะแม้ว่ารัฐธรรมนูญจะกำหนดสิทธิเสรีภาพของประชาชนไว้ แต่ในทางปฏิบัติเจ้าหน้าที่รัฐกลับบังคับใช้กฎหมายตามกฎหมายลูกที่ออกมาลิดรอนสิทธิเสรีภาพประชาชนมากกว่าการพิจารณาตามรัฐธรรมนูญ พร้อมทั้งเน้นย้ำว่าการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนจะต้องเป็นการมีส่วนร่วมอย่างมีนัยสำคัญ (meaningful participation)
นอกจากนี้อังคณายังกล่าวว่ารัฐธรรมนูญ 2560 สร้างรอยแผลให้กับประชาชนหลายกลุ่มผ่านการลดสิทธิของประชาชนและเพิ่มอำนาจรัฐ โดยมีแง่มุมดังต่อไปนี้
1. รัฐธรรมนูญ 2560 ตัดสิทธิและการคุ้มครองของประชาชนไป เช่น ตัดเรื่องหลักการในการคุ้มครองสิทธิชุมชนและชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิมออกไป เหลือเพียงคำว่า ‘ชุมชน’ เพราะฉะนั้นผู้ที่อาศัยอยู่ในพื้นที่นับร้อยปีก็ไม่สามารถที่จะอ้างได้ว่าตัวเองคือคนดั้งเดิม ทำให้ไม่มีสิทธิในที่ดินของบรรพชน ไม่มีสิทธิอยู่อาศัย ใช้และรักษาทรัพยากรได้ จนเกิดปัญหาอย่างกรณีบางกลอย อีกกรณีคือเรื่องการซ้อมทรมานและบังคับสูญหาย รัฐธรรมนูญ 2560 ตัดเรื่องผู้เสียหายหรือผู้อื่นเพื่อประโยชน์ต่อผู้เสียหายสามารถร้องต่อศาลได้ซึ่งเคยมีในรัฐธรรมนูญ 2550 ทำให้การคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนเบาบางลง
2. การนำคำว่า ‘ตามที่มีกฎหมายบัญญัติ’ กลับมาใช้ใหม่ในรัฐธรรมนูญ 2560 เปิดช่องให้เกิดการบัญญัติกฎหมายที่ดูจะเป็นรอนสิทธิมากกว่าที่จะเป็นการคุ้มครองสิทธิ เช่น พ.ร.บ.ชุมนุมสาธารณะ, พ.ร.บ.คอมพิวเตอร์, พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสาร หรือร่างพ.ร.บ.ส่งเสริมและพัฒนาองค์กรภาคประชาสังคม ที่จะออกมาควบคุมการทำงานของภาคประชาสังคม ไม่อนุญาตให้รับเงินทุนจากต่างชาติ
3. กลไกและเทคนิคทางนิติบัญญัติที่ซ่อนอยู่ไม่ทำให้เกิดการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างแท้จริง เช่น กรณีการเข้าชื่อเพื่อแก้รัฐธรรมนูญที่ถูกตีตกไป ทั้งที่มีจำนวนการเข้ารายชื่อเกินกว่าเกณฑ์ที่กำหนด
อังคณากล่าวว่า ในการออกแบบรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ หมวดสิทธิเสรีภาพและการมีส่วนร่วมของประชาชนจะต้องไม่ด้อยไปกว่ารัฐธรรมนูญปี 2550 ทั้งยังมีประเด็นที่อยากเน้นย้ำในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ดังนี้
1. เขียนเกี่ยวกับรัฐสวัสดิการใหม่ เนื่องจากรัฐธรรมนูญ 2560 เขียนในลักษณะการสงเคราะห์ ลดทอนศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ของประชาชน ไม่ได้เป็นเรื่องสิทธิของผู้ทรงสิทธิ์ โดยให้ความเห็นว่าควรมีการเพิ่มสวัสดิการ ได้แก่ สวัสดิการแก่ครอบครัวเลี้ยงเดี่ยว, การเข้าถึงสิทธิอนามัยเจริญพันธุ์ของกลุ่มผู้หญิง, การดูแลผู้สูงอายุ และสวัสดิการเด็กเล็ก
2. การปรับปรุงแก้ไขในหมวดศาล ปฏิรูปศาลโดยให้ประชาชนมีส่วนร่วม ทำให้ผู้พิพากษามีอิสระจริงๆ โดยมีแนวทางรูปธรรมดังต่อไปนี้ (1) ปรับปรุงโครงสร้างของคณะกรรมการตุลาการ ให้เสียงผู้พิพากษาศาลชั้นต้นซึ่งควรเป็นเสียงส่วนใหญ่กลับมามีบทบาท มากกว่าการถูกครอบงำจากตุลาการอาวุโส (2) เพิ่มผู้แทนที่มาจากภาคประชาสังคม ภาคประชาชน หรือนักวิชาการ ให้เข้ามามีส่วนร่วมมากยิ่งขึ้น เพื่อให้มีการฟังเสียงของประชาชนที่ได้รับผลกระทบจริงๆ
3. ปรับแก้สิทธิในการปกป้องรัฐธรรมนูญ มาตรา 49 ของรัฐธรรมนูญ 2560 วรรคแรกระบุว่า บุคคลจะใช้สิทธิเสรีภาพในการล้มล้างการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีกษัตริย์ทรงเป็นประมุขไม่ได้ ผู้ใดทราบมีสิทธิร้องต่ออัยการสูงสุด วรรคสามระบุว่าถ้าอัยการสูงสุดไม่รับดำเนินการผู้ร้องสามารถร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญได้ แต่ในทางปฏิบัติไม่สามารถใช้ได้จริงเมื่อมีการรัฐประหาร เพราะฉะนั้นรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ควรปรับปรุงเรื่องนี้ และยกเลิกมาตรา 279 ที่ให้การรับรองความชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งของคสช. นอกจากนี้กฎหมายรัฐธรรมนูญควรบัญญัติรับรองสิทธิและหน้าที่ของพลเมืองไทย โดยให้หมู่คนมีสิทธิและหน้าที่ในการต่อต้านการล้มล้างการปกครองด้วยวิธีใดๆ ก็ตามโดยสันติวิธี ประชาชนจะต้องไม่ถูกจับถ้าออกมาประท้วงการทำรัฐประหาร ห้ามไม่ให้ศาลหรือตุลาการทั้งหลายพิพากษาตัดสินคดีรับรองอำนาจของรัฐประหารเป็นรัฏฐาธิปัตย์
4. มีบทบัญญัติให้รับรองข้อบทบัญญัติในอนุสัญญาระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชนที่ประเทศไทยเป็นภาคี เพื่อให้ประชาชนสามารถอ้างอิงข้อบทกฎหมายตามอนุสัญญาได้ ถ้าหากมีการระบุไว้ในรัฐธรรมนูญจะเพิ่มโอกาสในการเข้าถึงสิทธิมนุษยชนในระดับสากลมากขึ้น
5. ปรับปรุงศาลทหารและพ.ร.บ.ศาลทหาร เพื่อเป็นหลักประกันให้ศาลทหารไทยทำงานสอดคล้องอย่างเต็มที่กับหลักการสิทธิมนุษยชนในระดับสากล ICCPR โดยการจัดตั้งศาลทหารต้องเป็นไปตามหลักการสากลว่าด้วยกระบวนการยุติธรรมในศาลทหารของ Emmanuel Decaux ซึ่งเป็นหลักการที่ทั่วโลกยืนยันว่าระบบยุติธรรมของทหารควรเป็นส่วนหนึ่งของระบบยุติธรรมตามปกติ
6. ควรบัญญัติหลักการรัฐบาลพลเมืองอยู่เหนือกองทัพ ไว้ในรัฐธรรมนูญในราชอาณาจักรไทย
ลดต้นทุนของผู้มีส่วนร่วมทางการเมือง
ฐิติรัตน์ ทิพย์สัมฤทธิ์กุลเห็นด้วยกับประภาสว่า การเมืองภาคประชาชนไม่สามารถแยกออกจากการเมืองตัวแทนได้ และชี้ให้เห็นถึงกลไกที่มีความจำเป็นอย่าง ‘กลไกคุ้มครองสิทธิของประชาชนที่จะเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมือง’ เพื่อให้ประชาชนได้ใช้สิทธิตรวจสอบอำนาจรัฐ ออกแบบนโยบายสาธารณะและเสนอแนวคิดของการปกครองท้องถิ่น ฯลฯ ผ่านพรรคการเมือง ผ่านการรณรงค์ หรือผ่านองค์กรภาคประชาสังคมโดยไม่มีต้นทุนราคาแพงที่ต้องสูญเสีย
ฐิติรัตน์ กล่าวว่าในหลายประเทศที่ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมืองเป็นอย่างดีจะมีสิ่งที่เรียกว่า ‘ผู้พิทักษ์สิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชน’ (the guardian of fundamental right) ในบางความเห็นมองว่าเป็นรัฐสภา ผู้แทนของประชาชนที่สามารถคุ้มครองสิทธิของประชาชนได้ดีที่สุด แต่จากปัญหาของเสียงข้างมาก-ข้างน้อยตามสัดส่วนคะแนน จึงไม่สามารถหวังให้รัฐสภาทำงานได้เต็มที่ ในการออกแบบโครงสร้างทางการเมืองหรือกฎหมาย ศาลจึงจักเป็นสถาบันสำคัญที่จะช่วยคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนที่ถูกละเมิดไม่ได้ เช่น สิทธิการเข้าถึงการพิจารณาคดีอย่างเป็นธรรม สิทธิในการประกันตัว เป็นกลไกพื้นฐานของระบบกฎหมาย หรือ rule of law
คำถามสำคัญคือจะทำอย่างไรให้ศาลคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนที่อยากมีส่วนร่วมทางการเมืองอย่างแท้จริง ในความเห็นของฐิติรัตน์นั้นมองถึงกลไกการตรวจสอบ ทั้งกลไกการเข้าถึงการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมาย ความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย หรือความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของการกระทำของรัฐ รวมไปถึงกลไกการคุ้มครองสิทธิของบุคคลที่เข้ามาสู่กระบวนการพิจารณาคดีทางอาญาหรือการเรียกร้องตรวจสอบอำนาจรัฐผ่านศาลปกครอง ซึ่งจะต้องทำให้เกิดขึ้นจริง เป็นรูปธรรมในทางปฏิบัติมากขึ้น เพื่อให้เกิดการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน หากยังไม่ส่งเสริมหรือคุ้มครอง อาจจะมีทางออกหรือกลไกอื่นเข้ามาช่วยเสริมหนุน เช่น กลไกระหว่างประเทศ เพื่อให้แรงกดดันจากต่างชาตินำไปสู่การเปลี่ยนแปลงกฎหมายภายใน หรือทำให้เกิดแรงเหวี่ยงของการเมืองภายในจนเกิดการคุ้มครองมากขึ้น แต่อย่างไรก็ตาม ต้องพิจารณาว่าประเทศให้ความสำคัญกับภาพลักษณ์ของประเทศต่อสายตาต่างชาติมากน้อยแค่ไหน
นอกจากการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพเชิงปัจเจกรายบุคคล ในการออกแบบยังต้องมีการกำหนดหน้าที่พื้นฐานของรัฐในการสนับสนุนการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน เช่น การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารราชการ เพื่อให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลในการตรวจสอบอำนาจรัฐ
“รัฐธรรมนูญควรเขียนแค่หลักการกว้างๆ และทำให้มั่นใจว่าหลักการต่างๆ เหล่านั้นจะได้รับการปฏิบัติตามและได้รับการคุ้มครอง ไม่ใช่ว่าพอมีคนเรียกร้อง คนนั้นก็ถูกปิดปากหรือถูกทำให้หลุดไปจากกลไก รัฐธรรมนูญไม่มีทางศักดิ์สิทธิ์ได้ ถ้าเราไม่ยอมให้กลไกตรวจสอบรัฐธรรมนูญทำงานได้จริงๆ” ฐิติรัตน์กล่าว
ช่วงท้ายฐิติรัตน์ยังชี้ให้เห็นปัญหาของการตีความของชุดคำ ข้อยกเว้นที่ใช้ในการจำกัดสิทธิเสรีภาพอย่าง ‘ความสงบเรียบร้อยร้อยสาธารณะ’ (public order) ‘ความมั่นคงของชาติ’ (national security) และ ‘ศีลธรรมอันดีของประชาชน’ (public moral) โดยมองว่าเจตนารมณ์ของชุดคำเหล่านี้ใช้เพื่อความยืดหยุ่นในการทำงานของรัฐ และจำกัดการใช้อำนาจของรัฐด้วยซ้ำ เพราะในหลักการทั่วโลกรัฐต้องอธิบายให้ได้ว่าการจำกัดสิทธิเสรีภาพกระทบกับความสงบเรียบร้อยร้อยสาธารณะ ความมั่นคงของชาติ หรือศีลธรรมอันดีของประชาชนอย่างไร แต่ในทางปฏิบัติของไทยไม่ค่อยพบความรับผิดชอบในการอธิบาย (accountability) จากภาครัฐ ทั้งที่คำอธิบายเหล่านี้จะช่วยบ่งบอกว่าการใช้อำนาจสมเหตุสมผล คงเส้นคงวา หรือเสมอภาคถ้วนหน้าหรือไม่ สิ่งนี้กระทบต่อความรับรู้เรื่องหลักนิติรัฐและหลักนิติธรรมในใจของประชาชนค่อนข้างมาก
ฐิติรัตน์ตั้งข้อสังเกตว่า เจ้าหน้าที่รัฐระดับปฏิบัติการถูกกฎเกณฑ์บังคับค่อนข้างมาก ทำให้ความรับผิดสูงมากในระดับปฏิบัติการ แต่ว่าความรับผิดกลับต่ำมากในระดับผู้ที่มีตำแหน่งสูง มีการตรวจสอบมากล้นในบางจุด ในขณะเดียวกันก็ปล่อยผ่านไม่ต้องมีความรับผิดชอบในการอธิบายว่าสิ่งที่ตัวเองทำสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญอย่างไร ความลักลั่นนี้ทำให้การออกแบบรัฐธรรมนูญน่าจะมีปัญหาในขั้นถัดไป
โควิดสะท้อนโครงสร้างรัฐราชการที่เปราะบาง
สุภัทร ฮาสุวรรณกิจสะท้อนในมุมมองจากคนท้องถิ่นว่า ความศรัทธาในการเมืองตัวแทนของคนต่างจังหวัดมีน้อยลงไปเรื่อยๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลังรัฐประหาร 2557 เป็นต้นมาและเมื่อมีรัฐธรรมนูญ 2560 ยิ่งชัดเจนมากว่าสิ่งที่เกิดขึ้นคือการกระชับอำนาจรัฐและเป็นรัฐราชการที่แข็งตัวมาก
ในฐานะของแพทย์ สุภัทรชี้ให้เห็นถึงปัญหาของรัฐราชการที่ส่งผลกระทบต่อการรับมือสถานการณ์โควิด ดังนี้
1. ระเบียบราชการว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐส่งผลกระทบต่อการจัดซื้อวัคซีนโรคใหม่ที่ยังไม่มีสเป็ก ทำให้เกิดความล่าช้าในการจัดซื้อ และได้วัคซีนที่มีประสิทธิภาพต่ำ
2. แนวคิดจากรัฐส่วนกลาง ใช้มาตรฐานเดียวกันทั้งประเทศในการลงทะเบียนฉีดวัคซีนผ่านหมอพร้อม ทั้งที่ท้องถิ่นสามารถบริหารจัดการฉีดวัคซีนประชาชนในหมู่บ้านได้มีประสิทธิภาพมากกว่า
3. ระบบราชการที่ไม่สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงของสังคม เช่น พระราชบัญญัติควบคุมการเรี่ยไร หากโรงพยาบาลเรี่ยไรเงินผ่านช่องทางออนไลน์จะต้องขอไปยังสำนักนายกรัฐมนตรีและกระทรวงมหาดไทย ซึ่งปัจจุบันไม่มีโรงพยาบาลไหนแจ้งความประสงค์ แต่เลือกจะดำเนินการเองแบบผิดกฎหมาย
4. ระยะเวลาและกระบวนการจัดซื้อไม่เท่ากันกับสถานการณ์วิกฤต รวมไปถึงรายการที่มีการเสนองบประมาณในปี 2564 และได้รับการอนุมัติมาแล้ว แต่ยังไม่จัดซื้อ ไม่สามารถเปลี่ยนแปลงได้ ส่งผลกระทบต่อการจัดสรรทรัพยากร
“วิธีคิดของรัฐคือรวบอำนาจ กระจุกอำนาจไว้อยู่ตรงกลาง และพยายามขันน็อตตรงกลางเพื่อให้เครื่องเดิน แต่แท้จริงแล้วมันเดินไม่ไหว เพราะวิกฤตชัดเจน และในอนาคตการเปลี่ยนแปลงมันเร็วมาก” สุภัทรกล่าว
รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในฝันของสุภัทร คือการเห็นการกระจายอำนาจแบบสุดขั้ว ต้องการเห็นรัฐท้องถิ่นที่มีการปกครองตนเอง มีสภาท้องถิ่นที่เปิดโอกาสให้ภาคประชาสังคมและภาคประชาชนมีส่วนร่วมในการพัฒนาท้องถิ่น มีงบประมาณเป็นก้อนที่รัฐท้องถิ่นสามารถจัดสรรเอง นอกจากนี้ยังต้องลดอำนาจและภารกิจรัฐส่วนกลาง ส่งเสริมให้เกิดการรวมกลุ่มของประชาชน เกิดองค์กรอิสระ หรือองค์กรมหาชนจำนวนมากที่ทำงานแทนรัฐ รับผิดชอบในจุดประสงค์ที่แตกต่างกันไป และมีเงินกองทุนให้กับองค์กรในการบริหารจัดการ เพื่อสอดรับกับความเปลี่ยนแปลงที่รวดเร็ว ลดงบประมาณของกระทรวง ทบวง กรมทั้งประเทศให้เหลือสัก 25 เปอร์เซ็นต์ และนำเงิน 75 เปอร์เซ็นต์ ไปสนับสนุนองค์กรใหม่ที่มีประสิทธิภาพมากกว่า ภาครัฐมีหน้าที่มาตรวจสอบเรื่องการทุจริต แต่ไม่มีหน้าที่ออกกฎเกณฑ์มาปิดกั้น
“ประเทศต้องเดินด้วยคนรุ่นใหม่ ไม่ใช่เดินด้วยข้าราชการที่มีแต่โครงการอบรม ประชุม และอบรม” สุภัทรทิ้งท้าย
จุดประกายความหวังการเมืองภาคประชาชน
ช่วงท้ายการเสวนามีการพูดคุยประเด็นต่อเนื่องกับการเมืองภาคประชาชน โดยมีประเด็นที่น่าขบคิดดังต่อไปนี้
ประเด็นแรก การทำให้เรื่องสิทธิเสรีภาพของประชาชน ไม่ใช่แค่เนื้อหาที่เขียนไว้สวยหรูไว้ในรัฐธรรมนูญ แต่บังคับใช้ได้จริง สุภัทรให้ความเห็นว่าสิทธิเสรีภาพเป็นเรื่องที่ต้องช่วยกันออกมาแสดงสิทธิ (exercise) แม้ว่ากฎหมายจะพยายามปิดกั้น แต่ต้องพยายามไต่เส้นของการผิดกฎหมาย เช่น พ.ร.บ.ชุมนุมสาธารณะบอกว่าหากชุมนุมต้องขออนุญาต แต่ถ้ามายื่นหนังสือแบบไม่ขออนุญาตจะผิดกฎหมายไหมก็เป็นความสับสน การแสดงออกตามสิทธิชอบธรรม มีหลักเหตุผลชัดเจน และไม่ทำให้คนอื่นเดือดร้อน จะช่วยให้อำนาจรัฐสั่นคลอน และเกิดวิถีปฏิบัติการแสดงออกตามสิทธิเสรีภาพของประชาชนมากกว่าการปรากฏเป็นตัวอักษรในรัฐธรรมนูญ
ประเด็นต่อมา คือ การทำให้คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนเป็นองค์กรอิสระที่สามารถทำหน้าที่ตามเจตนารมณ์ขององค์กรได้อย่างเต็มที่อังคณากล่าวว่ารัฐธรรมนูญ 2560 กีดกันการมีส่วนร่วมของประชาชนในการตรวจสอบร่วมกับคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนผ่านการกำหนดให้มีการตั้งอนุกรรมการเฉพาะกรณีเลี่ยงไม่ได้ คณะกรรมการที่ดำรงตำแหน่งจึงต้องมาจากผู้ที่มีความรู้ในเรื่องหลักการสิทธิมนุษยชน ไม่มีภาคประชาสังคมช่วยกรรมการสิทธิในการตรวจสอบร่วม นอกจากนี้กฎระเบียบที่ยิบย่อยยังทำให้คณะกรรมการขาดสิทธิเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น เช่น ระเบียบการให้ข่าว แต่อย่างไรก็ดีกรรมการที่ยึดมั่นว่าตัวเองเป็นอิสระก็ต้องไม่กลัวในการทำหน้าที่ หากทำงานไม่ได้ก็ลาออก ไม่ต้องอยู่รับรองความชอบธรรม อีกประเด็นคือเมื่อกลไกในประเทศไม่สามารถทำงานได้ อยากให้นำกลไกระหว่างประเทศที่ประเทศไทยรับรองไว้มาใช้
ประเด็นถัดมา เรื่องการออกแบบรัฐธรรมนูญให้สามารถรับมืออนาคตข้างหน้า เนื้อหาด้านการเมืองภาคประชาชนควรมีลักษณะอย่างไร และควรเพิ่มเติมอะไรจากขนบเดิม ซึ่งถือเป็นประเด็นที่ใหญ่
“เราไม่มีวันที่จะเขียนรัฐธรรมนูญให้เป็นประชาธิปไตยได้เลย ถ้าเรายังอยู่ในบรรยากาศของความหวาดกลัว และเสรีภาพยังถูกจำกัด” อังคณากล่าวพร้อมให้ความเห็นว่ารัฐธรรมนูญสะท้อนแนวคิดของผู้มีอำนาจขณะนั้น สิ่งที่อยากให้ความสำคัญคือรัฐธรรมนูญไม่ควรเขียนยาว แต่ต้องมีการตีความเพื่อปกป้องผลประโยชน์ของประชาชนและอยู่บนฐานของประชาธิปไตย
ฐิติรัตน์มองว่าภาคประชาสังคมในหลายประเทศเกี่ยวพันกับการเมืองตัวแทน เป็นส่วนหนึ่งของการกำหนดนโยบายทางการเมือง หรือเป็นส่วนหนึ่งของพรรคการเมือง ภาคการเมืองกับภาคประชาชนไม่ได้ถูกตัดขาดกัน แต่ในประเทศไทยไม่ค่อยเห็นภาคประชาสังคมลงเล่นการเมือง อย่างไรก็ดีในทางกลไกที่จะเป็นไปได้คือการทำให้การเข้าสู่สนามการเมืองตัวแทนง่ายขึ้น ทั้งในเรื่องของผู้สมัครแบบอิสระและการตั้งพรรคการเมือง และควรยกเลิกอำนาจในการยุบพรรคการเมือง ซึ่งเป็นการตัดสิทธิตัดเสียงของตัวแทนที่ประชาชนเลือก นอกจากนี้ฐิติรัตน์ยังเน้นย้ำถึงคววามสำคัญของกลไกคุ้มครองคนที่อยากมีส่วนร่วมทางการเมือง และการตรวจสอบอำนาจศาลผ่านการจ้องมองหรือรอการตรวจสอบของประชาชน
ด้านประภาสมองว่า กลไกพิทักษ์สิทธิขั้นพื้นฐานและองค์กรอิสระต้องกลับมายึดโยงกับประชาชน ตรวจสอบได้ นอกจากนี้ยังต้องมีการออกแบบการกระจายอำนาจ ถ่ายโอนในเรื่องฐานทรัพยากรหรือชีวิตสาธารณะมาที่ท้องถิ่น อย่างไรก็ตามประภาสมองว่าการออกแบบการเมืองภาคประชาชนที่ดีจะต้องมีกระบวนการเพื่อสร้างพลังอันเข้มแข็ง ซึ่งสำคัญไม่น้อยกว่าการมีเนื้อหาที่ดี
สำหรับเรื่องความหวังในอนาคตของการเมืองภาคประชาชน ฐิติรัตน์กล่าวว่า เพียงแค่รัฐธรรมนูญหรือกลไกการมีส่วนร่วมของประชาชนนั้นไม่เพียงพอ แต่ยังต้องมีวัฒนธรรมการยอมรับการมีส่วนร่วมของประชาชนด้วย ไม่มีประโยชน์ที่จะเป็นศัตรูกันในการต่อสู้การเมือง การใช้สิทธิเสรีภาพช่วยเสริมให้ประเทศไปข้างหน้าได้และผลประโยชน์ตกอยู่กับประชาชนในประเทศ
อังคณากล่าวให้กำลังใจว่า แม้สถานการณ์ในขณะนี้จะสิ้นหวัง หดหู่ ไม่เปิดโอกาสให้คนรุ่นใหม่ได้คิด แต่เธออยากจะบอกว่าอย่าสิ้นหวัง ไม่ว่าอย่างไรประชาชนคือเจ้าของประเทศ ประชาชนคือคนที่ทำงานหนัก เสียสละ เสียภาษี และประชาชนเองที่จะเป็นคนทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงได้ วันนี้อาจจะเห็นรัฐออกกฎหมายให้อำนาจตำรวจเต็มไปหมด แต่นั่นสะท้อนความกลัวของรัฐ เวลารัฐกลัวจะใช้กฎหมายอย่างเข้มข้น ทำให้ประชาชนถูกกดดัน ไม่อยากให้ทุกคนกลัว และอยากให้ยืนเคียงข้างกัน
สุภัทรกล่าวว่าเขามีความหวังมาก โควิดไม่ได้สร้างความเสียหายแก่เศรษฐกิจและผู้คนเท่านั้น แต่สร้างความเสียหายแก่รัฐราชการอย่างหนัก และสะท้อนให้เห็นว่ารัฐราชการไปไม่ได้ หลังฉีดวัคซีนก็อยากให้มาช่วยกันในการเมืองท้องถนนเพื่อที่จะสร้างการเปลี่ยนแปลง เขารู้สึกว่ามีความหวังอย่างมากในการเปลี่ยนแปลงข้างหน้า
ปิดท้ายด้วยประภาสที่กล่าวว่า มีหนังสือชื่อ Bowling Alone ของ Robert Putnam ที่พูดถึงว่าอย่าเล่นโบว์ลิงคนเดียว เราต้องรวมกลุ่มเพื่อสร้างการเปลี่ยนแปลง และมีบทความหนึ่งชื่อว่า ‘Bowling with Hitler’ (เล่นโบว์ลิงกับฮิตเลอร์) ที่กล่าวว่าการรวมกลุ่มไม่ได้ดีด้วยตัวมันเอง บทเรียนของการเมืองภาคประชาชนที่ผ่านมามีการไปเล่นโบว์ลิงกับฮิตเลอร์ จนสร้างกลไกการเมืองแบบที่เราเห็นหน้าตาในปัจจุบันนี้ การเมืองภาคประชาชนต้องพยายามไปเปลี่ยนโครงสร้างสถาบัน การออกแบบการเมืองโดยมีทิศทางที่ตั้งอยู่บนรัฐธรรมนูญนิยม คำนึงถึงสิทธิเสรีภาพของผู้คน เหล่านี้น่าจะเป็นบทเรียนสำหรับคนที่ไปเล่นโบว์ลิงกับฮิตเลอร์ได้
