การเมืองเป็นเรื่องใกล้ชิดกับชีวิตของผู้คน โดยเฉพาะการเมืองท้องถิ่นซึ่งเกี่ยวพันกับการบริหารจัดการทรัพยากรให้เหมาะสมต่อความต้องการของประชาชนในพื้นที่ ยิ่งกล่าวได้ว่าใกล้ชิดกับชีวิตเราตั้งแต่กำเนิดถึงเชิงตะกอน ดังนั้น การทำให้ท้องถิ่นมีอำนาจมากพอจะบำบัดทุกข์บำรุงสุขประชาชนครอบคลุมทั่วเขตความรับผิดชอบของตนเองจึงเป็นเรื่องสำคัญ
รัฐธรรมนูญฉบับ 2540 ถือเป็นจุดเปลี่ยนของการกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่นไทย มีการพูดถึงการกระจายอำนาจในมิติใหม่ๆ ที่ไม่เคยมีมาก่อน เช่น การมีส่วนร่วมของภาคประชาชน การเข้าชื่อถอดถอน และการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย จนเกิดการแก้กฎหมายตามมาอีกหลายฉบับเพื่อให้ก้าวหน้าเท่าทัน โดยเฉพาะ พ.ร.บ.ว่าด้วยการกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ซึ่งส่งเสริมอำนาจทั้งของประชาชนและหน่วยงานในท้องถิ่น
ความก้าวหน้าดังกล่าวทำให้ช่วงเวลานั้นถูกเรียกว่าเป็น ‘ทศวรรษแห่งการกระจายอำนาจ’ อย่างไรก็ตาม การเกิดรัฐประหารปี 2549 ลากยาวมาจนถึงการเกิดขึ้นของรัฐธรรมนูญปี 2560 กลับทำให้ประเด็นการกระจายอำนาจถูกลดทอนความสลักสำคัญลงไป พัฒนาการไม่ก้าวหน้าเทียบเท่ารัฐธรรมนูญฉบับ 2540 กระทั่งคำว่า “กระจายอำนาจ” ยังไม่ปรากฎในรัฐธรรมนูญ อีกทั้งยังไม่มีการระบุให้ต้องมีกฎหมายว่าด้วยการกระจายอำนาจและคณะกรรมการการกระจายอำนาจด้วยซ้ำ
หากการเมืองท้องถิ่นมีความสำคัญต่อชีวิตคนตั้งแต่เกิดจนตาย การกระจายอำนาจย่อมสมควรถูกพูดถึงในการออกแบบรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ รวมถึงร่วมกันพิจารณาให้หน่วยงานท้องถิ่นมีอำนาจอย่างเหมาะสม และส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนถ้วนหน้า
นี่คือบทสนทนาเกี่ยวกับประเด็นดังกล่าวจากงานเสวนาออนไลน์ Constitutional Dialogue: รัฐธรรมนูญสนทนา ครั้งที่ 6 ‘การกระจายอำนาจ’ ซึ่งนำเสนอแนวคิดโดย ณัฐกร วิทิตานนท์ อาจารย์คณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยราชภัฏเชียงใหม่ ร่วมแลกเปลี่ยนความคิดเห็น โดย ธเนศวร์ เจริญเมือง อาจารย์คณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ เปรมฤดี ชามพูนท นายกเทศมนตรีนครพิษณุโลก ดวงมณี เลาวกุล อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และรอมฎอน ปันจอร์ บรรณาธิการศูนย์เฝ้าระวังสถานการณ์ภาคใต้ (Deep South Watch) ที่ 101 เก็บความมาฝากคุณ
รัฐธรรมนูญที่ดีต้องช่วยส่งเสริมการกระจายอำนาจ
ก่อนจะนำเสนอเรื่องข้อเสนอการกระจายอำนาจของประเทศไทยในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ณัฐกร วิทิตานนท์ เริ่มต้นด้วยการทบทวนและศึกษาประเด็นการกระจายอำนาจหรือการปกครองส่วนท้องถิ่นที่ปรากฎอยู่ในรัฐธรรมนูญทั่วโลก พบว่ามีจำนวนทั้งสิ้น 165 ประเทศ หรือคิดเป็นร้อยละ 85 ของประเทศทั่วโลก (จากฐานข้อมูลที่มี 193 ประเทศ) ที่มีบทบัญญัติว่าด้วยการปกครองท้องถิ่นบรรจุลงในรัฐธรรมนูญ ไม่นับรวมประเทศที่มีรัฐธรรมนูญแบบไม่เป็นลายลักษณ์อักษร หรือประเทศขนาดเล็กที่รัฐกลางสามารถดูแลได้ทั่วถึง
นอกจากนี้ ณัฐกรยังชี้ให้เห็นว่าในรัฐธรรมนูญประเทศรัฐรวม (Federal State) จำนวน 29 ประเทศ ล้วนแล้วแต่บัญญัติเรื่องการปกครองท้องถิ่นลงในรัฐธรรมนูญทั้งสิ้น เนื่องจากเป็นสาระสำคัญว่าด้วยการจัดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐ อาทิ สหรัฐอเมริกา สวิตเซอร์แลนด์ เบลเยี่ยม เยอรมัน ออสเตรีย มาเลเซีย อินเดีย เนปาล ออสเตรเลีย และปากีสถาน
เมื่อพิจารณาเนื้อหารายละเอียดของรัฐธรรมนูญทั่วโลกที่มีเรื่องการกระจายอำนาจ สาระสำคัญของบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญว่าด้วยการปกครองท้องถิ่น ซึ่งอ้างอิงจากการศึกษาของสมคิด เลิศไพฑูรย์ (2547) พบว่ามี 6 ประเด็น ได้แก่
1. หลักอิสระในการปกครองตนเองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (Rights to Local Self-Government) รวมถึงหลักการกระจายอำนาจ (Decentralization)
รัฐธรรมนูญร้อยละ 75 บรรจุเรื่องนี้ลงในรัฐธรรมนูญ โดยณัฐกรตั้งข้อสังเกตว่าประเทศที่มีรากฐานของประชาธิปไตยเข้มแข็ง พร้อมทั้งมีความจริงใจในการส่งเสริมการกระจายอำนาจมักบรรจุเรื่องการกระจายอำนาจในตำแหน่งที่สำคัญของรัฐธรรมนูญ บางประเทศกล่าวถึงตั้งแต่ในคำปรารภ บ้างก็เน้นย้ำอยู่ในมาตราที่ 1 และมีบางประเทศให้การรับรองหลักการขององค์การระหว่างประเทศว่าด้วยเรื่องนี้ เช่น European Charter of Local Self-Government (1985)
2. ประเภทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (โครงสร้างภายนอก)
กล่าวถึงโครงสร้างการปกครอง เช่น ในประเทศสหรัฐอเมริกาที่มีโครงสร้างไล่เรียงลงมาตั้งแต่ การปกครองส่วนกลาง (Federal Government), การปกครองในมลรัฐ (State Government) และการปกครองท้องถิ่น (Local Government) ซึ่งประเทศเกือบทั้งหมด เกินร้อยละ 90 มีการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ในขณะที่ประเทศไทยไม่เคยบรรจุเรื่องโครงสร้างภายนอกไว้ในรัฐธรรมนูญ แต่อยู่ใน พ.ร.บ.ว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476
3. โครงสร้างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและการได้มาซึ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (โครงสร้างภายใน)
รัฐธรรมนูญของประเทศโดยส่วนใหญ่ ประมาณร้อยละ 80 มีเนื้อหาส่วนนี้ (อย่างน้อยประเภทใดประเภทหนึ่ง) แต่การลงรายละเอียดจะลึกหรือไม่ ขึ้นอยู่กับรัฐธรรมนูญของแต่ละประเทศ
4. อำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
สามารถแบ่งได้เป็นรัฐธรรมนูญที่ระบุเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้อย่างชัดเจน และให้เป็นไปตามกฎหมายอื่น ส่วนใหญ่ (ร้อยละ 40 กว่า) ไม่ได้กำหนดอำนาจหน้าที่ของท้องถิ่นไว้ในรัฐธรรมนูญ แต่ให้เป็นไปตามกฎหมาย แต่มีข้อสังเกตว่ารัฐธรรมนูญของรัฐรวมมักระบุอำนาจของรัฐอย่างชัดเจนในส่วนเนื้อหา และหลายประเทศก็นำไปไว้ในภาคผนวกท้ายรัฐธรรมนูญ
5. การคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
การคลังขององค์กปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นอีกเรื่องที่ไม่ได้ถูกเขียนชัดในรัฐธรรมนูญ แต่ประเทศส่วนใหญ่ที่เป็นรัฐรวมจะพูดเรื่องนี้ เนื่องจากเกี่ยวพันกับอิสระในการบริหารงานท้องถิ่น
6. การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
เป็นประเด็นที่ณัฐกรเห็นต่างจากสมคิด เลิศไพฑูรย์ เนื้อหาส่วนนี้พบน้อยมากในบรรดารัฐธรรมนูญที่บรรจุเรื่องการปกครองท้องถิ่นเอาไว้ด้วย เพราะถือว่ามอบอำนาจในการบริหารผ่านองค์กรส่วนท้องถิ่นไปแล้ว ส่วนอื่นจึงแทรกแซงค่อนข้างน้อย
นอกจากสาระสำคัญทั้ง 6 ประการที่อ้างอิงจากการศึกษาของสมคิด เลิศไพฑูรย์ ณัฐกรยังเพิ่มเติมสาระเนื้อหาที่เขาค้นพบ ได้แก่
7. การมีส่วนร่วมของประชาชน
รัฐธรรมนูญหลายประเทศให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วมของประชาชน โดยเฉพาะประชามติระดับท้องถิ่น (Local Referendum) ในประเด็นต่างๆ นอกจากนี้ยังมีการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย (Initiative) การถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง (Recall) รวมทั้งสิทธิในการเข้าถึงข้อมูล และสามารถเข้าร่วมการประชุมสภาได้
8. เขตปกครองตนเอง (Autonomous Region)
เขตปกครองตนเองพบมากในรัฐเดี่ยว และพบได้ในทุกลักษณะรัฐ ทั้งราชอาณาจักร และสาธารณรัฐ รวมแล้ว 34 ประเทศ และมีหลายประเทศที่มีเขตปกครองตนเอง (40 กว่าประเทศขึ้นไป) แต่ไม่ได้ให้คุณค่าในระดับรัฐธรรมนูญ จึงไม่ถูกนับรวมเป็นเรื่องการกระจายอำนาจ
9. อื่นๆ
เป็นสาระสำคัญที่ไม่อาจจัดหมวดหมู่ได้ เช่น ระบบการเลือกตั้ง กฎหมายเฉพาะ และคณะกรรมการขับเคลื่อน ซึ่งประเทศอื่นๆ มีการบัญญัติในรัฐธรรมนูญ เพื่อให้เกิดกลไกขับเคลื่อนการกระจายอำนาจอย่างแท้จริง
หลังจากผ่านการทบทวนรัฐธรรมนูญจากทั่วโลก ณัฐกรมองว่าการกระจายอำนาจในบ้านเรายังอยู่บนพื้นฐานเป็นไปได้ยาก เนื่องจากต้องมีการเปลี่ยนผ่านไปสู่ระบอบประชาธิปไตยที่แท้จริงก่อน อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอของเขาในประเด็นกระจายอำนาจสำหรับรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ มีรายละเอียดดังต่อไปนี้
1. ขยายความเป็นรัฐเดี่ยวที่ปรากฏในมาตรา 1 บททั่วไปสู่การเป็นรัฐเดี่ยวที่เปิดกว้าง ยึดมั่นหลักการปกครองตนเองและการกระจายอำนาจ
2. เปลี่ยนชื่อหมวดใหม่ เพื่อเน้นย้ำความสำคัญของการกระจายอำนาจ เช่น หมวดการกระจายอำนาจ หมวดประชาธิปไตยท้องถิ่น หรือหมวดการปกครองตนเองของท้องถิ่น
3. วางหลักการทั่วไปเพื่อส่งเสริมอำนาจของท้องถิ่น อาทิ ท้องถิ่นมีภารกิจหน้าที่กว้างขวาง ยกเว้นแต่จะมีกฎหมายเฉพาะออกมาสงวนให้เป็นของรัฐบาล และห้ามรัฐบาลแทรกแซงการทำงานของท้องถิ่น
4. ควรกำหนดเรื่องโครงสร้างภายนอกไว้ในรัฐธรรมนูญเหมือนนานาอารยประเทศ ภายใต้ 2 ทางเลือก (1) ยกเลิกส่วนภูมิภาค (2) ให้มีส่วนภูมิภาคต่อไป โดยระบุชัดว่าเป็นส่วนหนึ่งของกลไกรัฐระดับพื้นที่แยกต่างหากกับการปกครองส่วนท้องถิ่น และจัดลำดับชั้นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ 2 ระดับ ได้แก่ องค์กรปกครองท้องถิ่นขนาดใหญ่คือ อบจ. กับองค์กรปกครองท้องถิ่นขนาดเล็กคือ เทศบาล นำไปสู่กระบวนการควบรวม อบต.เข้ากับเทศบาล นอกเหนือจากนี้ถือเป็นรูปแบบพิเศษที่ต้องจัดตั้งขึ้นตามกฎหมายเฉพาะ
5. โครงสร้างภายในควรกำหนดแบบเปิดกว้าง แต่ต้องมีความยึดโยงกับประชาชน เปิดโอกาสให้ราษฎรแต่ละเขตสามารถกำหนดรูปแบบได้ด้วยตนเองผ่านการออกเสียงประชามติ โดยมีตัวเลือกให้ในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ เช่น 1) ผู้จัดการเมือง 2) คณะกรรมการ 3) สภา-นายกโดยตรง และ 4) สภา-นายกโดยอ้อม แต่อย่างน้อยที่สุด รัฐธรรมนูญต้องวางกรอบคร่าวๆ เรื่องคุณสมบัติกับระยะเวลาการดำรงตำแหน่ง
6. เปิดใจรับฟังข้อเสนอใหม่ๆ ให้เกิดการจัดตั้งเขตปกครองตนเองซึ่งมีลักษณะพิเศษแตกต่างจากการปกครองท้องถิ่นโดยทั่วไปในหลากหลายมิติ เช่น ผู้บริหาร บุคลากร งบประมาณ ภาษา และศาสนา
7. กฎหมายกระจายอำนาจต้องมีสถานะเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ซึ่งจัดทำในลักษณะของประมวลกฎหมายที่รวบรวมกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหมดให้รวมอยู่ในกฎหมายฉบับเดียว และอย่างน้อยที่สุด ต้องพูดถึงคณะกรรมการการกระจายอำนาจ อำนาจหน้าที่ของท้องถิ่น รายได้การคลัง การมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนในทุกมิติ และระบบการเลือกตั้ง เป็นต้น โดยรายละเอียดทั้งหมดมีไม่น้อยกว่ารัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2540
เพิ่มความเข้มแข็งของท้องถิ่นด้วยการมีส่วนร่วมของประชาชน
ด้านธเนศวร์ เจริญเมืองเห็นด้วยกับข้อเสนอของณัฐกร พร้อมทั้งยังให้ความสนใจเรื่องการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน โดยมองว่า แม้ว่าตั้งแต่รัฐธรรมนูญปี 2540 เป็นต้นมาจะเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมืองมากขึ้น มีการปกครองท้องถิ่นที่ประชาชนน่าจะได้รับประโยชน์ แต่ในความเป็นจริง การมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนยังไม่มากเท่าที่ควร เนื่องจากต้องเผชิญปัญหานานัปการ
ปัจจัยแรกคือ การเมืองภาพใหญ่ที่ยังไม่คงที่ ประเทศไทยยังเผชิญการต่อสู้ระหว่างระบบการปกครองแบบประชาธิปไตยกับไม่เป็นประชาธิปไตย ซึ่งส่งผลกระทบต่อปัจจัยที่สอง คือ การเมืองท้องถิ่นดำเนินได้ไม่ต่อเนื่อง ปัจจัยที่สาม ระเบียบการปกครองส่วนภูมิภาคที่ยังคุมอยู่ มีหน่วยงานราชการที่ดำเนินงานทับซ้อนกันจนทำให้ประชาชนสับสน และปัจจัยที่สี่่ การผลักดันเชิงวิชาการที่ยังมีน้อยจนเกินไป ไม่ว่าจะเป็นจำนวนนักวิชาการที่ศึกษาเรื่องการเมืองท้องถิ่น และระบบการศึกษาที่ให้ความสำคัญเรื่องการบริหารจัดการท้องถิ่นยังมีน้อยเกินไป นอกจากนี้ เนื้อหาการศึกษายังมาจากส่วนกลาง ขาดวิชาประวัติศาสตร์ความเป็นมาของท้องถิ่น ทำให้ไม่สามารถผลิตบัณฑิตที่มีบทบาทในการพัฒนาท้องถิ่นได้
ปัจจัยที่กล่าวไปข้างต้นยิ่งสำแดงผลชัดในการเลือกตั้ง อบจ. และเทศบาลที่ผ่านมา ถึงแม้จะไม่มีการเลือกตั้งท้องถิ่นมาตั้งแต่ปี 2557 แต่กระแสการเรียกร้องการเลือกตั้งท้องถิ่นก็ไม่ได้เข้มข้นเท่ากับการเมืองภาพใหญ่ สะท้อนให้เห็นว่าพลังการผลักดันท้องถิ่นในช่วงที่ผ่านมามีจำกัดมาก
ธเนศวร์ยังให้ความเห็นเรื่องการปฏิรูปเชิงโครงสร้างด้านระบบบริหารราชการแผ่นดินใหม่ว่าควรยกเลิกส่วนบริหารราชการส่วนภูมิภาค และเพิ่มความเข้มแข็งให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
“’ภูมิภาค’ ต้องยุบอย่างเดียว เพราะที่ผ่านมา (1) ทำให้ประชาชนสับสน (2) พวกเขาเป็นคนกดไม่ให้ท้องถิ่นมันโต” พร้อมเสนอแนวคิดเกี่ยวกับ “จังหวัดจัดการตัวเอง” ที่ไม่ใช่แค่เปลี่ยนที่มาของผู้ว่าราชการจังหวัดซึ่งจากเดิมแต่งตั้งมาจากส่วนกลางและมีระยะเวลาการทำงานที่ไม่แน่นอน มาเป็นการเลือกตั้งทางตรง แต่ต้องปฏิรูปด้วยการยุบนายกอบจ. กับผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นคนเดียวกัน
อิสระทางการคลัง ปัจจัยสำคัญของอิสระในการปกครองท้องถิ่น
เวทีเสวนาขยับมาถึงดวงมณี เลาวกุล ที่เริ่มต้นกล่าวว่า งบประมาณสำหรับหน่วยงานปกครองส่วนถิ่นเชื่อมโยงกับอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานท้องถิ่นนั้น
ปี 2540 เป็นจุดเปลี่ยนสำคัญของการกระจายอำนาจ มีการวางแนวทางถ่ายโอนภารกิจการจัดบริการสาธารณะต่างๆ ให้แก่ท้องถิ่น ผ่านทางกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่จนถึงปี 2560 ในทางปฏิบัติก็ยังไม่สามารถถ่ายโอนตามเจตนารมณ์ได้เนื่องจากติดระบบราชการ ช่วงที่ผ่านมา การคลังท้องถิ่นจึงเป็นแค่การแบ่งเงินจากภาษีที่รัฐบาลจัดเก็บ
“แม้ว่าจะพยายามให้มีภาษีของท้องถิ่นมากขึ้น แต่สัดส่วนของภาษีที่ท้องถิ่นจัดเก็บเองต่อรายได้ของท้องถิ่นทั้งหมดยังมีไม่มากนัก มีประมาณสัก 10% ซึ่งตรงนี้มีความสำคัญ เพราะมันสะท้อนความเป็นอิสระทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประเทศอื่นๆ ในโลกที่มีการกระจายอำนาจ สัดส่วนรายได้ของท้องถิ่นที่จัดเก็บเองมีเกิน 50% ขึ้นไป สำหรับประเทศไทย เมื่อรายได้ของท้องถิ่นไม่เพียงพอจึงทำให้ท้องถิ่นต้องคืนภารกิจไปให้รัฐบาลส่วนกลาง”
ประเทศไทยเคยฝากความหวังการเพิ่มสัดส่วนรายได้ของท้องถิ่นจากการเปลี่ยนมาเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างท้องถิ่น แต่ท้ายที่สุดแล้วกลับไม่เป็นไปตามคาด เนื่องจาก พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมีข้อบกพร่องหลายประการ ทั้ง (1) ยกเว้นการเก็บภาษีที่ไม่สมเหตุสมผล ไม่ยึดตามหลักการของภาษีซึ่งควรจะจัดเก็บตามความสามารถในการจ่าย เช่น การยกเว้นภาษีที่อยู่อาศัย 50 ล้านบาท และการยกเว้นภาษีพื้นที่เกษตรกรรมในช่วง 3 ปีแรก ไม่ว่าจะถือครองมูลค่าเท่าไหร่ก็ตาม (2) มีช่องโหว่ทางกฎหมายเกี่ยวกับประเด็นเรื่องที่รกร้างว่างเปล่า เมื่อปรับเป็นพื้นที่เกษตรเพื่อให้มีภาระภาษีน้อยลง แม้กฎหมายจะเขียนตามควรแต่ละสภาพ แต่ก็ยังไม่ชัดเจนในทางปฏิบัติ (3) กฎหมายลูกที่ตามมาส่งผลเสียต่ออัตราภาษีที่จัดเก็บ ในปัจจุบันระบุว่าอสังหาริมทรัพย์ที่ให้เช่าเพื่ออยู่อาศัยให้เก็บภาษีในอัตราอยู่อาศัย ทั้งที่เดิมจัดเก็บภาษีโรงเรือนและที่ดินในอัตรา 12.5% ของค่าเช่ารายปี ส่งผลให้รายได้ของท้องถิ่นลดลงจำนวนมาก โดยเฉพาะในเขตเมือง
“อัตราภาษีไม่ควรจะเก็บในอัตราที่สูงจนเกินไป ควรจะทำให้ฐานภาษีกว้าง และให้คนเข้ามามีส่วนร่วมในเรื่องของการแบกรับต้นทุนในการบริการสาธารณะระดับท้องถิ่น”
ดวงมณีเสนอว่าสิ่งที่สำคัญและน่าจะระบุไว้ในรัฐธรรมนูญคือ (1) ต้องส่งเสริมเรื่องความเป็นอิสระทางการคลังของท้องถิ่น เวลาที่รัฐบาลกลางตัดสินใจ ต้องให้ท้องถิ่นเข้ามามีส่วนร่วม เพราะเป็นเรื่องอิสระการคลังของท้องถิ่น และเชื่อมโยงกับการให้บริการของท้องถิ่น รวมถึงความเป็นอยู่ของประชาชน (2) ควรผลักดันเรื่องพระราชบัญญัติรายได้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีร่างอยู่แล้ว ช่วยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพิ่มศักยภาพในการหารายได้ และลดภาวะการกดดันทางการคลังกับรัฐบาลกลาง (3) ระบุหลักการสำคัญเกี่ยวกับการกระจายอำนาจในรัฐธรรมนูญ ในรัฐธรรมนูญปี 2560 ไม่ได้มีรายละเอียดเกี่ยวกับเรื่องกระจายอำนาจ แต่เขียนไว้ในลักษณะให้เป็นไปตามกฎหมายที่จะออกมาหรือตามที่กฎหมายกำหนด ซึ่งตรงนี้มีความเสี่ยง เพราะไม่รู้ว่ากฎหมายที่จะออกมามีลักษณะอย่างไร (4) ผลักดันกลไกการมีส่วนร่วมของประชาชนให้เกิดขึ้นได้จริง เช่น การเข้าชื่อถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่น และการทำประชามติในท้องถิ่น
ข้อเสนอทั้งหมดนี้จะสำเร็จผลหรือไม่ขึ้นอยู่กับหลายปัจจัย ดวงมณีกล่าวว่าต้องพิจารณาประกอบทั้งระบบราชการไทยที่อาจจะไม่ยอมรับหรืออาจจะเป็นอุปสรรคต่อการกระจายอำนาจ และวิสัยทัศน์ทางการเมืองของผู้บริหารประเทศด้วยว่าเห็นความสำคัญกับการกระจายอำนาจมากน้อยแค่ไหน
เสียงของคนทำงานท้องถิ่น
เปรมฤดี ชามพูนท นายกเทศมนตรีนครพิษณุโลก สะท้อนเสียงของคนทำงานท้องถิ่นว่า การเกิดรัฐธรรมนูญปี 2540 ผลักดันให้เกิดการกระจายอำนาจท้องถิ่น และเปลี่ยนแปลงการเมืองท้องถิ่นชัดเจน ไม่ว่างานบริหารงานบุคคล หรือระเบียบต่างๆ ค่อนข้างผ่อนคลายให้ผู้บริหารท้องถิ่นมีอำนาจตัดสินใจในพื้นที่มากขึ้น แต่ภายหลัง อำนาจของท้องถิ่นค่อยๆ ถูกดึงกลับไปอีกครั้ง และถูกครอบงำจากทางส่วนกลางมากขึ้น ตำแหน่งที่ทำงานในระดับท้องถิ่นหลายๆ ตำแหน่งถูกส่งมาจากทางส่วนกลาง เช่น ปลัด หรือผู้อำนวยการต่างๆ
รัฐธรรมนูญ 2560 ยังเปิดช่องถึงที่มาของนายกเทศมนตรี ซึ่งไม่ได้ระบุว่าต้องมาจากการเลือกตั้งโดยตรงเท่านั้น แต่มาจากเลือกตั้งโดยตรง มาจากสภา หรือมาจากการแต่งตั้งก็ได้ ทำให้อำนาจการตัดสินใจเลือกผู้บริหารของประชาชนในท้องที่ลดน้อยลง กระทบต่อการมีส่วนร่วมจากประชาชน
ส่วนประเด็นการคลังท้องถิ่นเป็นหนึ่งในประเด็นสำคัญที่ส่งผลต่ออิสระในการบริหารจัดการ และความเข้มแข็งของท้องถิ่น ปัจจุบัน รายได้ของท้องถิ่นมาจากรัฐบาลจัดสรร และการที่ท้องถิ่นเก็บภาษีบำรุงท้องที่และค่าธรรมเนียมต่างๆ ซึ่งที่ผ่านมา รายได้จากการจัดสรรของรัฐบาลเป็นงบประมาณที่มาไม่คงที่ แล้วแต่การจัดสรรในแต่ละปี ทั้งยังมาพร้อมภารกิจเฉพาะเจาะจง เช่น เงินสนับสนุนผู้สูงอายุ ซึ่งท้องถิ่นไม่สามารถนำเงินก้อนนี้ไปพัฒนาตามอำนาจหน้าที่และตามความต้องการของประชาชน
เปรมฤดีต้องการให้มีฐานภาษีของท้องถิ่นที่ชัดเจน และท้องถิ่นควรมีอำนาจในการร่วมตัดสินใจเกี่ยวกับนโยบายของทางส่วนกลาง อย่างกรณีนโยบายของรัฐบาลสั่งให้ท้องถิ่นลดภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง 90% ทำให้รายได้ของท้องถิ่นลดลง รัฐบาลเองก็ไม่ได้ชดเชยเงินส่วนนี้ ส่งผลต่อการทำงานบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนในท้องที่
“จริงๆ แล้ว เราวางหลักการไว้ว่า การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นคือการกระจายอำนาจการตัดสินใจ การพัฒนาพื้นที่ การบริหารทรัพยากรในพื้นที่ของตัวเองเพื่อให้ได้ประโยชน์สูงสุดต่อพี่น้องประชาชน” เปรมฤดีกล่าว
“องค์ประกอบที่จะทำให้ท้องถิ่นเข้มแข็งไม่ใช่แค่ว่าต้องมีอยู่ในรัฐธรรมนูญ แต่ต้องมีการผลักดันให้เกิดขึ้นจริงด้วย เวลามาเขียนเป็นกฎหมายฉบับย่อยหรือออกระเบียบข้อบังคับต่างๆ มันน่าจะมีความจริงใจในการกระจายอำนาจให้กับท้องถิ่นจริงๆ ไม่ใช่กลัวว่าท้องถิ่นจะแข็งแรง ท้องถิ่นจะเข้มแข็ง ท้องถิ่นจะหัวแข็งและจะไม่ปฏิบัติตาม จริงๆ แล้วดิฉันในฐานะผู้ปฏิบัติ ดิฉันมองว่าท้องถิ่นเป็นเครื่องมือของรัฐบาลที่สำคัญเป็นอย่างยิ่ง”
ปัจจุบัน ผู้บริหารท้องถิ่นมีความรู้ความสามารถมากขึ้น เริ่มมีกระแสคนรุ่นใหม่กลับมาทำงานท้องถิ่น ทั้งยังมีกฎหมายกำหนดวาระการดำรงตำแหน่งได้ 4 ปี ต่อเนื่อง 2 วาระ จึงเป็นโอกาสอันดีที่ประชาชนในท้องที่จะได้เลือกและเปลี่ยนผู้บริหารที่เหมาะสม ถ้ารัฐบาลเห็นความสำคัญและให้อำนาจในการทำงาน ท้องถิ่นจะสามารถแสดงศักยภาพ ดูแลทุกข์สุขของประชาชนได้อย่างตรงจุด โดยไม่ต้องผ่านหลายหน่วยงานและหลายขั้นตอน เพราะจากที่แล้วมา การจำกัดอำนาจผ่านการบังคับใช้มาตรา 157 แห่งประมวลกฎหมายอาญา การจำกัดผ่านการใช้งบประมาณ รวมไปถึงการเกิดขึ้นของคณะกรรมการขับเคลื่อนไทยระดับจังหวัด ซึ่งประกอบด้วยองค์กรต่างๆ ในพื้นที่ทั้งหมด ต้องประชุมโดยรัฐมนตรีมหาดไทย ทำให้เปรมฤดีมองว่าเพิ่มความซับซ้อนในการทำงาน แทนที่ท้องถิ่นจะจัดการได้ด้วยตัวเอง
เปรมฤดีสรุปว่า ปัจจัยที่จะทำให้ท้องถิ่นประสบความสำเร็จได้ คือการมีอำนาจในการตัดสินใจและอำนาจในการใช้เงินงบประมาณ
“เขตปกครองพิเศษ” ตัวเลือกทางออกทางการเมืองในชายแดนใต้
รอมฎอน ปันจอร์ ตัวแทนชายแดนใต้ในวงสนทนาเอ่ยถึงข้อเสนอการผลักดันเรื่องเขตปกครองพิเศษในฐานะทางออกทางการเมืองชายแดนใต้ โดยเขาได้ศึกษารัฐธรรมนูญที่เกี่ยวข้องกับการผลักดันเรื่องดังกล่าว พบว่าแม้มาตรา 249 ของรัฐธรรมนูญ 2560 จะระบุให้มีการจัดการท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นนั้น แต่กลับเพิ่มเงื่อนไขจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนว่าต้องเป็นไปตาม 3 เงื่อนไข คือ (1) ความสามารถในการปกครองตนเองในด้านรายได้ (2) จำนวนและความหนาแน่นของประชาชน และ (3) พื้นที่ที่ต้องรับผิดชอบประกอบกัน
เงื่อนไขที่เพิ่มขึ้นนี้ทำให้การตั้งเขตปกครองพิเศษในชายแดนใต้ยากขึ้น และสะท้อนคุณลักษณะของระบอบประยุทธ์ตลอด 7-8 ปีที่พยายามแช่แข็ง และควบคุมท้องถิ่นไม่ให้โตอย่างจริงจัง
ความขัดแย้งทางการเมืองในแง่ความชอบธรรมของการบริหารปกครองพื้นที่ชายแดนใต้ที่กินระยะเวลาอย่างยาวนานนั้น เมื่อประมาณ 10 ปีที่ผ่านมามีความพยายามผลักดันโดยองค์กรภาคประชาสังคม เครือข่ายในพื้นที่ นักวิชาการในกรุงเทพเกี่ยวกับการออกแบบโครงสร้างการปกครองและการมีส่วนร่วมของประชาชนใหม่ในฐานะทางออกทางการเมือง และหาทางเจรจาประนีประนอมระหว่างคู่ขัดแย้ง ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียต่างๆ อย่างไรก็ตาม ในชายแดนใต้ก็มีข้อถกเถียงกันภายใน ระหว่างกลุ่มเคลื่อนไหวรณรงค์การกระจายอำนาจเขตปกครองพิเศษ กับกลุ่มติดอาวุธที่เคลื่อนไหวเพื่อเอกราช หรือกระบวนการปฏิวัติว่าข้อเสนอทางออกควรเป็นอย่างไร เนื่องจากมีบทเรียนสำคัญอย่างข้อเสนอหะยีสุหลง 7 ข้อในอดีต ซึ่งมีเนื้อหาสาระคือเสนอให้มีเขตปกครองตนเอง แต่สุดท้ายกลับนำไปสู่ความล้มเหลว ส่วนฝ่ายปฏิวัติเองยึดหลักว่าต้องสู้ และมองว่าข้อเสนอเขตปกครองพิเศษเป็นการบ่อนเซาะทำลายความชอบธรรมของข้อเสนอเอกราชปัตตานีของพวกเขา
ไม่เพียงแค่นั้น ปัญหาอีกด้านคือรัฐธรรมนูญไทยไม่เคยระบุชัดเจนเกี่ยวกับโครงสร้างภายนอก ทำให้การคิดเรื่องการกระจายอำนาจที่เป็นข้อเสนอทางการเมืองในการแก้ไขปัญหาชายแดนภาคใต้อาจถูกตีความว่าเป็นการแบ่งแยกดินแดน สำหรับบางฝ่าย นั่นเท่ากับการละเมิดความศักดิ์สิทธิของดินแดนและความศักดิ์สิทธิ์ของรัฐเดี่ยวของไทย ทำให้การคิดเรื่องเขตปกครองพิเศษเป็นเรื่องยาก และการถกเถียงก็ไม่เคยก้าวไปถึงรายละเอียดของการกระจายอำนาจเลย
สำหรับการออกแบบรัฐธรรมนูญที่ก้าวหน้า รอมฎอนให้ความเห็นว่าเป็นไปได้ไหมที่จะมีการระบุดินแดนในแถบชายแดนใต้ลงในรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีบทเรียนมาจากกระบวนการสันติภาพในฟิลิปปินส์ที่คลี่คลายปัญหาทางการเมือง โดยฐานทุนทางการเมืองสำคัญของกระบวนการที่นั่นคือการมีรัฐธรรมนูญในปี ค.ศ. 1987 ที่ระบุแนวทางจัดตั้งเขตปกครองตนเอง (Autonomous Regions) เพื่อคลี่คลายพื้นที่ที่มีความขัดแย้งเช่น มินดาเนา โดยมีกรอบแนวทางกว้างๆ ที่เปิดให้คู่ขัดแย้งอย่างรัฐบาลกลางและชนกลุ่มน้อยพัฒนาข้อตกลงสันติภาพร่วมกัน
แม้ว่าขณะนี้ประเทศไทยจะมีนโยบายการบริหารและการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ที่ระบุวัตถุประสงค์ถึงการเปิดโอกาสให้มีการถกเถียงกันเรื่องรูปแบบการปกครอง รูปแบบการกระจายอำนาจที่อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญไทยกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ซึ่งดูจะเป็นพัฒนาการก้าวหน้าที่สุดในช่วงหลายสิบปีผ่านมา แต่ในแผนแม่บท แผนยุทธศาสตร์ชาติ หรือแผนปฏิบัติการที่เกี่ยวข้องกับแผนยุทธศาสตร์ชาติก็ไม่ได้ระบุการกระจายอำนาจในฐานะทางเลือกของเรื่องนี้เลย
รอมฎอนจึงชี้ว่าการเมืองระดับชาติมีส่วนสำคัญมากในการตีกรอบวางแนวทางสำหรับทิศทางในการกระจายอำนาจ และการคิดในเชิงยุทธศาสตร์ว่าด้วยเรื่องการจัดตั้งเขตปกครองพิเศษในฐานะที่เป็นทางออกทางการเมือง ถ้ารัฐบาลเป็นประชาธิปไตยหรือมีรัฐธรรมนูญที่เปิดกว้างมากกว่านี้ โอกาสที่จะคลี่คลายปมทางการเมืองจะมีมากขึ้น และขยายโอกาสในการสร้างความร่วมมือ
การคิดไปพร้อมๆ กับคนไทยทั้งประเทศว่าชายแดนใต้หน้าตาควรเป็นอย่างไร ไม่ใช่ฉันทามติจากภายในพื้นที่เท่านั้น แต่อาจจะต้องได้รับความเห็นชอบจากทั้งสังคมไทยด้วย
ประเด็นชวนขบคิดต่อ
เมื่อพ้นจากการสนทนาแลกเปลี่ยนความคิดเห็นระหว่างผู้เข้าร่วมเสวนาในประเด็นการกระจายอำนาจ เสวนาออนไลน์เปิดโอกาสให้ผู้ชมได้เข้ามามีส่วนร่วมในการถามประเด็นที่สงสัย ซึ่งล้วนแล้วแต่มีประเด็นที่น่าสนใจ
ประเด็นที่ 1 การจัดการขนส่งมวลชน ซึ่งเป็นหนึ่งในบริการสาธารณะที่หลายประเทศให้ท้องถิ่นดูแล ณัฐกรให้ความเห็นว่าในประเทศสหรัฐอเมริกา การลงทุนเรื่องขนส่งมวลชนจะทำโดยรัฐบาลระดับมลรัฐ มีออกกฎหมายเก็บภาษีเพื่อขนส่งมวลชน และตั้งท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่มีภารกิจเจาะจงเรื่องขนส่งมวลชน โดยมีคณะทำงานมาจากการเลือกตั้ง มีตัวแทนสภา ตัวแทนประชาชนไปนั่งเป็นบอร์ดบริหารขนส่งมวลชน รวมทั้งมีกฎหมายการันตีเรื่องรายได้การอุดหนุนของรัฐ ถ้านำโมเดลนี้มาปรับใช้ในประเทศไทย รัฐบาลกลางต้องลงทุนในงบประมาณทั้งหมด และดึงให้มีหน่วยงานคล้ายๆ กับ รฟม. ที่ดูแลเรื่องขนส่งมวลชนทั้งหมดมาบริหารจัดการ แต่ในประเทศไทยตอนนี้ หน่วยงานที่รับผิดชอบกระจายอยู่ในหน่วยงานต่างกันไป
ประเด็นที่ 2 เรื่องปัตตานีมหานคร รอมฎอนกล่าวว่า ที่ผ่านมาเวลาพูดเรื่องเขตปกครองพิเศษมักมีมายาคติเรื่องรัฐเดี่ยว ความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน บูรณภาพแห่งดินแดน แต่แท้จริงแล้วมีรัฐเดี่ยวจำนวนมากที่มีความหลากหลาย ก้าวหน้าและมีการกระจายอำนาจที่ดี การคิดเรื่องการแบ่งสรรปันอำนาจ (Power-sharing) เป็นสิ่งที่ต้องอาศัยวิสัยทัศน์ จินตนาการและความกล้าหาญทางการเมืองอย่างมาก ซึ่งไม่มีในระบบเผด็จการหรืออำนาจนิยมในปัจจุบัน แนวคิดแบบทหารหรือหน่วยงานมั่นคงที่คำนึงถึงการสูญเสียน้อยที่สุดในการรุกแต่ละครั้งเป็นอุปสรรคต่อการกระจายอำนาจในตัวมันเอง เนื่องจากการแบ่งสรรปันอำนาจต้องอาศัยความเชื่อมั่นในประชาชนมากพอให้เขาจัดการตัวเอง
สิ่งเหล่านี้ทำให้การกล่าวถึงปัตตานีมหานครจึงมีการถกเถียงเรื่องเนื้อหาสาระน้อยมาก เช่นว่าภาษีจะจัดเก็บอย่างไร กลไกการรับฟังประชาชนจะเป็นแบบไหน หรือว่าจะเป็นส่วนหนึ่งของจังหวัดจัดการตัวเอง กระทั่งเรื่องอำนาจตำรวจที่จะมีเป็นของตัวเอง เรื่องพวกนี้ยังขาดการถกเถียง โดยสถานที่ที่เหมาะจะเจรจาต่อรองเรื่องนี้คือโต๊ะเจรจาสันติภาพ
ณัฐกรเสริมเรื่องตำรวจในปัตตานีนครว่า รัฐธรรมนูญหลายประเทศระบุชัดว่าตำรวจต้องเป็นภารกิจของรัฐบาลกลาง แต่มีตัวอย่างที่น่าสนใจ เช่น ประเทศโคโซโว ตำรวจเป็นของส่วนกลาง แต่สถานีตำรวจแต่ละแห่งจะว่าจ้างตำรวจโดยคำนึงถึงเชื้อชาติของคนในพื้นที่นั้นๆ ในสัดส่วนที่เหมาะสม สอดคล้องกับพื้นที่ เช่น สถานีตำรวจพื้นที่สามจังหวัดชายแดนใต้ควรมีตำรวจเป็นคนในพื้นที่ใกล้เคียงกัน และการแบ่งเขตรับผิดชอบของสถานีตำรวจต้องสอดคล้องกับเขตการปกครองท้องถิ่น
ประเด็นสุดท้าย การผลักดันการกระจายอำนาจให้ไกลกว่ารัฐธรรมนูญปี 2540 ดวงมณีชี้ว่าในช่วง 7-8 ปีที่ผ่านมาพิสูจน์แล้วว่าผู้มีอำนาจส่วนกลางคงไม่มีวิสัยทัศน์ทางการเมืองหรือไม่สนใจการกระจายอำนาจ ท้องถิ่นจึงถูกแช่แข็งและถอยหลังลงคลอง หากยังไม่สามารถทลายอุปสรรคจากส่วนบนได้ อาจจะต้องกลับมาสร้างฐานของท้องถิ่นให้แข็งแรง ถ้ายังมั่นใจเรื่องศักยภาพของท้องถิ่น คนในท้องถิ่นจะต้องผลักดัน ร่วมมือกันพัฒนาท้องถิ่นตนเอง ไม่ว่าจะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประชาชนหรือว่าภาคเอกชนต่างๆ
