เป็นที่ยอมรับกันว่าคำตัดสินของศาลรัฐธรรมนูญสร้างจุดเปลี่ยนทางการเมืองไทยครั้งสำคัญหลายครั้ง บทบาทของศาลรัฐธรรมนูญเป็นที่วิพากษ์วิจารณ์มากขึ้นเรื่อยๆ นับแต่รัฐธรรมนูญ 2540 จนถึงปัจจุบันภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 ประเด็นเรื่องที่มา อำนาจหน้าที่ และการควบคุมตรวจสอบศาลรัฐธรรมนูญเป็นที่พูดถึงว่าต้องมีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลง เพื่อให้การทำหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญเป็นไปตามจุดมุ่งหมายตั้งต้น
การกลับมาถกเถียงถึงการออกแบบองค์กรที่ทำหน้าที่วินิจฉัยข้อพิพาททางรัฐธรรมนูญจึงมีความสำคัญต่อการเมืองไทยเพื่อไม่ให้เกิดปัญหาเช่นที่เป็นมา
ประเด็นเรื่อง ‘ศาลรัฐธรรมนูญ’ คือหนึ่งในหัวข้อวิจัยในโครงการ Constitution Dialogue: รัฐธรรมนูญสนทนา ซึ่ง สมชาย ปรีชาศิลปกุล หัวหน้าศูนย์วิจัยและพัฒนากฎหมาย คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ และหนึ่งในคณะนักวิจัยในโครงการฯ ได้นำเสนอข้อเสนอการออกแบบศาลรัฐธรรมนูญผ่านการเสวนาออนไลน์ Constitutional Dialogue : รัฐธรรมนูญสนทนา ครั้งที่ 2 ‘ศาลรัฐธรรมนูญ’ และร่วมแลกเปลี่ยนข้อเสนอแนะโดย โภคิน พลกุล อดีตประธานรัฐสภา อดีตรองนายกรัฐมนตรี และอดีตรองประธานศาลปกครองสูงสุด ณรงค์เดช สรุโฆษิต อาจารย์คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย พร้อมด้วยนักกฎหมายมหาชนและคณะผู้วิจัยในโครงการ
จุดเริ่มต้นและความเปลี่ยนแปลงของศาลรัฐธรรมนูญไทย
จุดเริ่มต้นการเกิดขึ้นของศาลรัฐธรรมนูญไทยนั้น สมชายอธิบายว่าช่วงปลายศตวรรษที่ 20 ความคิดเรื่องศาลรัฐธรรมนูญแพร่กระจายในระดับโลก โดยเฉพาะในประเทศเกิดใหม่ สำหรับไทยเริ่มปี พ.ศ. 2540 (ค.ศ. 1997) ซึ่งเป็นอิทธิพลจากแนวความคิดเรื่องรัฐธรรมนูญนิยม (constitutionalism) ในระดับโลก คือการใช้รัฐธรรมนูญเป็นเครื่องมือออกแบบและสร้างกลไกอันเป็นโครงสร้างพื้นฐานการเมือง
แนวคิดรัฐธรรมนูญนิยมส่งผ่านมายังสังคมไทย จึงมีการจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญขึ้นเป็นครั้งแรกภายใต้รัฐธรรมนูญ 2540 พร้อมกระแสปฏิรูปการเมือง นำมาสู่การจัดตั้งองค์กรอิสระเพื่อควบคุมตรวจสอบสถาบันการเมืองจากการเลือกตั้ง เช่น ป.ป.ช., กรรมการสิทธิมนุษยชน, ศาลรัฐธรรมนูญ เป็นต้น
ก่อนปี 2540 กมลชัย รัตนสกาววงศ์ เขียนเรื่อง ศาลรัฐธรรมนูญและวิธีพิจารณาคดีรัฐธรรมนูญ ไว้ ซึ่งสมชายมองว่าเป็นการสะท้อนความคาดหวังถึงหน้าตาของศาลรัฐธรรมนูญไว้ชัดเจนว่า “ถ้าจัดตั้งองค์กรชี้ขาดข้อพิพาททางรัฐธรรมนูญในรูปของศาลรัฐธรรมนูญแล้ว ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญควรจะต้องมีความรู้ทางนิติศาสตร์ในทางกฎหมายมหาชน หรือทางรัฐศาสตร์ที่เชี่ยวชาญด้านกฎหมายมหาชน จึงจะมีความสามารถในการพัฒนากฎหมายรัฐธรรมนูญด้วยบรรทัดฐานที่มีคุณภาพ” ทำให้เห็นว่า ในช่วงเริ่มต้นศาลรัฐธรรมนูญมาพร้อมความหวังว่าจะมีองค์กรที่มีความรู้ด้านรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายมหาชนเกิดขึ้น รูปแบบศาลรัฐธรรมนูญในงานของกมลชัยสัมพันธ์อยู่กับประชาชน โดยเฉพาะข้อเสนอที่ว่าคนที่มาดำรงตำแหน่งต้องได้รับความเห็นชอบจากสถาบันทางการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง โดยที่อำนาจของศาลรัฐธรรมนูญยังไม่กว้างขวางนัก
“ในจังหวะเวลาดังกล่าว ศาลรัฐธรรมนูญถูกคาดหวังว่าจะเป็นองค์กรที่ทำให้ระบบการเมืองมีความเข้มแข็งและทำให้ระบบการเมืองในระบอบประชาธิปไตยดำเนินไปอย่างมีประสิทธิภาพ” สมชายกล่าว
จุดตั้งต้นของศาลรัฐธรรมนูญในรัฐธรรมนูญ 2540 คือการเป็นองค์กรที่เป็นมืออาชีพ มีความรู้ทางด้านรัฐธรรมนูญ แต่ไม่ได้หลุดลอยจากประชาชน โดยสัมพันธ์ผ่านสถาบันทางการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง ซึ่งเป็นการออกแบบมาได้ใกล้เคียงกับความคาดหวังก่อนหน้านั้น แต่ต่อมารัฐธรรมนูญ 2550 และ 2560 ได้สร้างความเปลี่ยนแปลงอย่างมากให้แก่ศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระจำนวนมาก ซึ่งความเปลี่ยนแปลงนี้สัมพันธ์กับความเปลี่ยนแปลงในระบอบการเมือง
“ระบบการเมืองไทยมุ่งสู่สภาวะอำนาจนิยมมากขึ้น ทำให้บทบาท โครงสร้าง และอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญเปลี่ยนไปอย่างมีนัยสำคัญ นำมาสู่ข้อวิพากษ์วิจารณ์ที่เกิดขึ้นในช่วงหลัง เช่น เรื่องตุลาการธิปไตย หมายถึงองค์กรตุลาการกลายเป็นองค์กรที่มีอำนาจสูงสุดเด็ดขาดในการชี้ขาดปัญหาเรื่องต่างๆ หรือที่พูดว่าเป็นการปกครองโดยอำนาจตุลาการ เริ่มมีข้อโต้แย้งและคำถามแบบนี้เกิดขึ้นอย่างกว้างขวาง”
สมชายยกตัวอย่างคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ทำให้เกิดข้อโต้แย้งได้ เช่น คำวินิจฉัยที่ 12-13/2551 ที่ให้สมัคร สุนทรเวช นายกฯ ในขณะนั้นพ้นจากตำแหน่ง เพราะถูกวินิจฉัยว่าเป็นลูกจ้างจากการเป็นพิธีกรรายการโทรทัศน์, คำวินิจฉัยที่ 6-7/2551 กรณีคำแถลงการณ์ร่วมไทย-กัมพูชา, คำวินิจฉัยที่ 5/2563 การยุบพรรคอนาคตใหม่
สามตัวอย่างดังกล่าวเป็นคำวินิจฉัยที่ถูกโต้แย้งมากในหมู่นักกฎหมาย อันเป็นยอดของภูเขาน้ำแข็งสะท้อนให้เห็นปัญหาเชิงโครงสร้างการออกแบบศาลรัฐธรรมนูญ
ปัญหาในเชิงโครงสร้างและข้อเสนอเบื้องต้น
สมชายมองว่าปัญหาในการออกแบบศาลรัฐธรรมนูญมีสามเรื่อง คือ 1. กระบวนการคัดเลือกและองค์ประกอบ 2. อำนาจหน้าที่ 3. การควบคุมและตรวจสอบ
กระบวนการคัดเลือกและองค์ประกอบ
จากจุดเริ่มต้นในงานของ อ.กมลชัย รัฐธรรมนูญปี 2540 มีความพยายามทำให้อำนาจทางการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้องกับศาลรัฐธรรมนูญได้น้อยที่สุด โดยให้ผู้ทรงคุณวุฒิหรือคนที่มีความรู้ด้านรัฐธรรมนูญมาดำรงตำแหน่งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ เป็นความพยายามทำให้องค์กรนี้ห่างไกลจากการเมืองแต่ยังสัมพันธ์กับการเมือง โดยให้ผ่านความเห็นชอบจากองค์กรที่มาจากการเลือกตั้ง คือ วุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้ง
รัฐธรรมนูญ 2550 ก็ยังคงกำหนดให้วุฒิสภาให้ความเห็นชอบตุลาการศาลรัฐธรรมนูญอยู่ แต่วุฒิสภาเปลี่ยนไปเป็นเลือกตั้งกึ่งหนึ่งและแต่งตั้งกึ่งหนึ่ง และต่อมารัฐธรรมนูญปี 2560 ทำให้ที่มาของวุฒิสภาห่างจากประชาชนมากขึ้น
“ในแง่ของบุคคลผู้มาดำรงตำแหน่ง เราเห็นอิทธิพลของผู้พิพากษาอาชีพเพิ่มขึ้น ขณะที่ผู้ทรงคุณวุฒิหรือผู้มีความรู้ด้านกฎหมายมหาชนลดลง ทั้งที่ในตอนตั้งต้นปี 2540 ออกแบบให้ผู้ทรงคุณวุฒิมากกว่าผู้พิพากษาอาชีพ”
“รัฐธรรมนูญ 2560 แม้มีสัดส่วน 4:5 เหมือนรัฐธรรมนูญ 2550 แต่ผู้ทรงคุณวุฒิมีตัวแทนที่มาจากข้าราชการระดับสูงแทรกเข้ามา หมายความว่าคนที่มีความรู้ด้านรัฐธรรมนูญลดน้อยลง ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญชุดปัจจุบันน่าตั้งคำถามว่าใครคือผู้เชี่ยวชาญรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายมหาชน เรามีศาลรัฐธรรมนูญที่ดูเหมือนว่าจะไม่มีผู้เชี่ยวชาญกฎหมายมหาชนเข้าไปเกี่ยวข้องเท่าไหร่” สมชายกล่าว
สำหรับข้อเสนอเรื่องกระบวนการคัดเลือกและองค์ประกอบของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ สมชายเห็นว่าศาลรัฐธรรมนูญต้องไม่เป็นส่วนขยายของผู้พิพากษาอาชีพหรือข้าราชการระดับสูง แต่ต้องมีความรู้ความเชี่ยวชาญในรัฐธรรมนูญ
“มีตัวอย่างองค์กรอิสระในหลายประเทศว่า เมื่อเอาข้าราชการระดับสูงไปนั่งจะเกิดปัญหา สิ่งที่เกิดขึ้นในไทยบัดนี้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นส่วนขยายของผู้พิพากษาอาชีพและข้าราชการระดับสูง เวลามีคำวินิจฉัยเราจึงพบว่าไม่มีหลักวิชาที่ชัดเจน เรื่องการสรรหาจึงต้องพ้นจากผู้พิพากษาอาชีพหรือข้าราชการประจำ และต้องสัมพันธ์กับองค์กรที่มาจากการเลือกตั้งมากขึ้น”
เรื่องการคัดเลือก สมชายเสนอว่ามีตัวแบบอยู่อย่างน้อยสามรูปแบบ
1. ให้องค์กรเดียวเลือก (single body appointment appointment) เช่น ให้รัฐสภาเป็นผู้เลือก
2. กระบวนการแบบร่วมมือ (cooperative appointment) มีหลายองค์กรมาร่วมพิจารณา เช่นสภาผู้แทนฯ วุฒิสภา ครม. วิธีนี้อาจคัดเลือกยาก แต่ทำให้ได้คนกลางๆ ไม่สุดโต่ง ทำให้ทำงานได้ง่าย
3. กระบวนการแบบตัวแทน (representative appointment) ทำให้คัดเลือกง่าย แต่อาจทำงานได้ยาก เพราะจะได้คนสุดโต่ง
อำนาจหน้าที่
1. อำนาจหน้าที่ที่ถูกสร้างจากบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ จากรัฐธรรมนูญ 2540 ถึงรัฐธรรมนูญ 2560 อำนาจของศาลรัฐธรรมนูญถูกขยายเพิ่มมากขึ้น จากเดิมในรัฐธรรมนูญ 2540 มีอำนาจตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญเป็นสำคัญ แต่พอรัฐธรรมนญ 2560 ขยายอำนาจออกมาอย่างกว้างขวาง เช่น ให้อำนาจวินิจฉัยมติ ครม. หรือการดำเนินการของ ครม. ว่าเป็นการปฏิบัติหน้าที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายตาม พ.ร.บ.การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. 2560 เป็นการให้อำนาจตรวจสอบฝ่ายบริหารเพิ่มขึ้นมา
2. การสร้างอำนาจตนเองขึ้นมา หลายเรื่องมีการโต้แย้งว่าศาลรัฐธรรมนูญตีความโดยขยายบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ เช่น ในกรณีคำแถลงการณ์ร่วมไทย-กัมพูชา นักวิชาการบางท่านบอกว่าไม่ใช่การขยายบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ แต่เป็นการบิดเบือนรัฐธรรมนูญ หลายกรณีจะเห็นการพยายามสร้างอำนาจเหนือฝ่ายบริหารหรือฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งไม่ใช่การตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายและการกระทำต่างๆ
เมื่อย้อนอ่านคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ผ่านมา สมชายมองเห็นประเด็นจากการตัดสินคดีของศาลรัฐธรรมนูญว่า หากเป็นความขัดแย้งระหว่างรัฐกับประชาชน โดยเฉพาะความขัดแย้งเรื่องเกี่ยวกับอำนาจรัฐโดยตรง เช่น เรื่องเหมืองแร่ เรื่องสิทธิชุมชน เรื่องที่กระทบอำนาจรัฐในการจัดการพื้นที่และทรัพยากร กรณีลักษณะนี้ศาลจะยืนยันอำนาจรัฐเป็นสำคัญ
กรณีข้อถกเถียงเรื่องสิทธิเสรีภาพของประชาชนที่ไม่กระทบต่ออำนาจรัฐโดยตรง เช่น การใช้นามสกุลของผู้หญิงหลังแต่งงาน ผู้พิการสมัครเป็นผู้พิพากษา กรณีแบบนี้ศาลรัฐธรรมนูญมีแนวโน้มตัดสินโน้มเอียงไปทางสิทธิเสรีภาพของประชาชน
ส่วนคำวินิจฉัยเรื่องข้อขัดแย้งทางการเมือง มีข้อกล่าวหาค่อนข้างกว้างขวางว่าเป็นการเลือกข้างหรือเลือกฝักฝ่าย สังเกตได้จากปฏิกิริยาของคนในสังคมรอบสิบกว่าปีที่ผ่านมาที่กล่าวถึงข้อครหาทำนองนี้
ด้านข้อเสนอเรื่องอำนาจหน้าที่ สมชายเห็นว่าต้องจำกัดเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญเฉพาะประเด็นที่เป็นข้อถกเถียงทางกฎหมาย ต้องคืนประเด็นการเมืองกลับสู่สถาบันการเมือง ศาลรัฐธรรมนูญต้องไม่เข้ามาวินิจฉัยประเด็นปัญหานโยบายทางการเมือง แต่ต้องทำหน้าที่เฉพาะการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ
วิธีคิดเช่นนี้เป็นการจำแนกระหว่างความรับผิดทางกฎหมาย (legal accountability) กับความรับผิดทางการเมือง (political accountability)
การควบคุมตรวจสอบ
1. กระบวนการภายใน เช่น การมีคำวินิจฉัยส่วนตัวของตุลาการแต่ละคนจะช่วยทำให้มีการใช้เหตุผลมากขึ้น
2. กระบวนการภายนอก เช่น การเสนอแนะหรือกำกับโดยส่วนอื่นๆ ซึ่งนับจากรัฐธรรมนูญ 2540 ถึงรัฐธรรมนูญ 2560 จะเห็นความเปลี่ยนแปลงชัดเจน
“รัฐธรรมนูญ 2540 กมธ.เรียกศาลรัฐธรรมนูญมาชี้แจงได้ และส.ส.หรือประชาชน 50,000 คนเข้าชื่อถอดถอนได้ รัฐธรรมนูญ 2550 ส.ส.หรือประชาชน 20,000 คนเข้าชื่อถอดถอนได้ แต่เรื่องเรียกไปชี้แจงขาดหายไป รัฐธรรมนูญ 2560 ไม่มีเรื่องการถอดถอนและการเรียกศาลมาชี้แจง แต่มีกฎหมายห้ามหมิ่นศาล หากเป็นการวิพากษ์วิจารณ์ไม่สุจริตหยาบคาย จะเห็นได้ว่ากระบวนการตรวจสอบจากภายนอกเบาบางลง”
ข้อเสนอเรื่องการควบคุมตรวจสอบ สมชายเสนอว่า การควบคุมตรวจสอบจากภายนอกต้องยึดโยงกับประชาชนเพิ่มมากขึ้น เช่น การให้ความเห็นชอบต่อการดำรงตำแหน่งตุลาการต้องผ่านสถาบันการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง และเรื่องการถอดถอนทั้งจากสถาบันทางการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งและจากประชาชน ต้องเปิดโอกาสให้สามารถกระทำได้ ซึ่งทั้งหมดจะเป็นกลไกควบคุมให้การทำงานของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญอยู่กับร่องกับรอย
ส่วนเรื่องเสรีภาพการวิพากษ์วิจารณ์ ศาลรัฐธรรมนูญตัดสินประเด็นที่สัมพันธ์กับสังคม จึงต้องเปิดโอกาสให้สามารถวิจารณ์ได้ โดยให้ยกเลิกกฎหมายหมิ่นศาลรัฐธรรมนูญ เพราะความน่าเชื่อถือของศาลรัฐธรรมนูญต้องขึ้นอยู่กับความสามารถของศาลรัฐธรรมนูญในการการให้เหตุผลต่อข้อวินิจฉัยนั้น
ควรเป็นองค์กรศาลหรือองค์กรกึ่งการเมือง?
หลังฟังการนำเสนอเรื่องศาลรัฐธรรมนูญของสมชาย โภคิน พลกุล เห็นว่าสิ่งที่มุ่งหวังทำกันมาตั้งแต่ปี 2540 จนถึงปัจจุบันก็ยังล้มเหลวอยู่ แต่อย่างน้อยที่สุด ในรัฐธรรมนูญ 2540 กำหนดให้กรรมการสรรหามีตัวแทนจากผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาจากการเลือกตั้งให้ความเห็นชอบ
“ช่วงรัฐธรรมนูญ 2550-2560 ศาลรัฐธรรมนูญถูกครอบงำโดยตุลาการในศาลอื่นๆ ตอนนั้นผมอยู่ศาลปกครองก็ไม่มีใครอยากเป็นตัวแทนไปศาลรัฐธรรมนูญ เพราะไม่มั่นใจว่าไปแล้วจะใช้ได้ไหม จากนั้นมีการยึดอำนาจ ยิ่งตอบโจทย์ความล้มเหลวหนักขึ้น ขณะนั้นศาลมีที่มายึดโยงประชาชนน้อยลง ไปยึดโยงอำนาจตุลาการมากขึ้น ในบริบทอำนาจนิยมครอบงำ การตัดสินคดีกลายเป็นการใช้กฎหมายที่รับใช้อำนาจนิยมมากขึ้น”
โภคิน อธิบายว่ารัฐธรรมนูญฉบับแรกของไทย ปี 2475 ไม่มีองค์กรชี้ขาดกฎหมายที่ขัดรัฐธรรมนูญ ต่อมารัฐธรรมนูญ 2489 กำหนดให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญชี้ขาดรัฐธรรมนูญ ตอนหลังองค์กรนี้มีตัวแทนสามฝ่าย คือ ประธานรัฐสภา ครม. และศาล โภคินจึงอยากให้ย้อนดูว่าการชี้ขาดช่วงคณะตุลาการรัฐธรรมนูญมีปัญหามากน้อยแค่ไหนเมื่อเทียบกับศาลรัฐธรรมนูญ
“ฝ่ายอำนาจนิยมเข้าใจว่าศาลมีอิทธิฤทธิ์เยอะ ทำให้จากรัฐธรรมนูญ 2540 ศาลรัฐธรรมนูญกลายเป็นเครื่องมือสนองตอบต่ออำนาจนิยม ตุลาการชุดปัจจุบันนี้ก็ไม่มีที่มาจากประชาชน แม้มาจากวุฒิสภา แต่วุฒิสภาก็มาจากการแต่งตั้ง ทำให้ทั้งหมดมีที่มาเดียวกัน จึงไม่ต้องแปลกใจว่าแนวการวินิจฉัยเรื่องการเมืองที่สำคัญจะออกไปแบบไหน
“ถ้าจะให้เป็นระบบศาลรัฐธรรมนูญต่อไปต้องมีการปรับปรุงอีกมาก แต่ถ้าเราใช้รูปแบบคณะตุลาการรัฐธรรมนูญจะเหมาะสมกับบริบทเมืองไทยมากกว่าไหม เพราะรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายการเมือง หลายเรื่องเป็นเรื่องการเมืองที่เป็นความรับผิดชอบของรัฐสภาต่อประชาชน ซึ่งต้องตัดสินด้วยการเลือกตั้ง ไม่ใช่ตัดสินโดยศาล วันนี้อะไรๆ ก็เกี่ยวข้องกับศาล โดยที่มีเรื่องละเมิดอำนาจศาล ทั้งที่ในทางวิชาการต้องวิพากษ์วิจารณ์คำพิพากษาได้เต็มที่ ทำให้คนที่ทำหน้าที่รู้สึกว่าเขาถูกจับตาอยู่ สุดท้ายผมอยากให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญต้องแสดงทรัพย์สินทั้งหมดต่อสาธารณะ” โภคินกล่าว
ด้าน ณรงค์เดช สรุโฆษิต ยืนยันความจำเป็นของการมีองค์กรตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย ซึ่งของไทยเป็นระบบรวมศูนย์การวินิจฉัย แต่เรื่องรูปแบบสามารถถกเถียงกันได้ ทั้งแบบองค์กรศาล และแบบองค์กรกึ่งการเมือง เช่น คณะตุลาการรัฐธรรมนูญแบบฝรั่งเศส
“ทิศทางของโลกหลังการล่มสลายสหภาพโซเวียต แนวโน้มการมีศาลรัฐธรรมนูญจะมากขึ้น ผมคิดว่ารูปแบบการมีศาลรัฐธรรมนูญยังเหมาะสม แต่ปัญหาที่ต้องคุยกันคือ 1. ที่มาของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ 2. อำนาจหน้าที่ 3. การควบคุมตรวจสอบ”
ณรงค์เดชมองว่า จุดเด่นของศาลรัฐธรรมนูญไทยคือมีความก้าวหน้าด้านการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพในทางกระบวนการยุติธรรมทางอาญา สิทธิในทรัพย์สิน เสรีภาพในชีวิตร่างกาย ยกเว้นเรื่องที่มีประเด็นทางการเมืองที่ละเอียดอ่อนเข้ามาเกี่ยวข้อง
ส่วนจุดอ่อน คือ 1. คำวินิจฉัยหลายเรื่องไม่สอดคล้องกับหลักประชาธิปไตยสากล เช่น คำวินิจฉัยแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ 15-18/2556 เรื่องที่มาของวุฒิสภา รวมถึงคดียุบพรรคการเมืองหลายพรรคที่เป็นการทำลายคู่แข่งทางการเมืองเรื่อยมาถึงปัจจุบัน ทั้งที่ข้อหาต่างๆ เป็นเรื่องเล็กน้อย ถ้าผิดจริงควรดำเนินคดีอาญาเอาผิดบางคนแต่พรรคต้องอยู่ต่อ 2. การขยายอำนาจเข้าวินิจฉัยในพรมแดนการเมือง เช่น การรับวินิจฉัยหน้าที่และอำนาจของรัฐสภาในการเสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ
เรื่องที่มาของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ณรงค์เดชมีข้อเสนอว่า หากมีตุลาการ 9 ท่านให้แบ่งเป็น 3 กลุ่ม
กลุ่มแรก 3 คนมาจากที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาคัดเลือกจาก 1) ผู้พิพากษาศาลฎีกา 2) ผู้ทรงคุณวุฒิทางกฎหมาย 3) ผู้ทรงคุณวุฒิทางกฎหมายมหาชน
กลุ่มสอง 3 คนมาจากที่ประชุมใหญ่ตุลาการศาลปกครองสูงสุด คัดเลือกจาก 1) ตุลาการศาลปกครองสูงสุด 2) ผู้ทรงคุณวุฒิทางกฎหมาย 3) ผู้ทรงคุณวุฒิทางกฎหมายมหาชน
โดยผู้ทรงคุณวุฒิต้องไม่เป็นหรือเคยเป็นผู้พิพากษาในศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
กลุ่มสาม 3 คน มาจากสภาผู้แทนราษฎร คัดเลือกจาก 1) อดีตผู้พิพากษาศาลยุติธรรม ตุลาการศาลปกครอง ตุลาการศาลทหาร 2) อดีตข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐระดับสูงหรือผู้ทรงคุณวุฒิทางรัฐศาสตร์ รัฐประศาสนศาสตร์ 3) ผู้ทรงคุณวุฒิทางกฎหมายมหาชนที่มิได้เป็นหรือเคยเป็นสองข้อแรก
เรื่องอำนาจหน้าที่ ณรงค์เดชเสนอว่าศาลรัฐธรรมนูญต้องมีอำนาจหน้าที่ที่จำกัด คือ 1. ตัดเรื่องยุบพรรคการเมือง 2. เขียนบทบัญญัติเรื่องปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจขององค์กรตามรัฐธรรมนูญให้ชัดเจน 3. เพิ่มอำนาจในการตรวจสอบการกระทำที่ละเมิดสิทธิเสรีภาพ (ม.213)
เรื่องการควบคุมตรวจสอบ เขาเสนอว่า 1. เรื่องละเมิดอำนาจศาล เฉพาะการกระทำในระหว่างการพิจารณาคดี การวิพากษ์วิจารณ์คำพิพากษาศาลรัฐธรรมนูญต้องเป็นสิ่งที่กระทำได้ 2. การหมิ่นศาล มีกำหนดไว้อยู่แล้วในประมวลกฎหมายอาญา ถ้าหมิ่นศาลต้องไปฟ้องเป็นคดี
ศาลรัฐธรรมนูญภายใต้การเมืองที่ไม่เป็นประชาธิปไตย
“การเกิดขึ้นของศาลรัฐธรรมนูญเป็นฝันของนักกฎหมายมหาชนตอนรัฐธรรมนูญ 2540 การจะทำให้การเมืองมีระเบียบก็เอากฎหมายมาครอบ มีศาลรัฐธรรมนูญเข้ามากำกับการเมือง อาจเป็นการคิดแบบไร้เดียงสาเกินไป ฝันนี้เราก็ไปไม่ถึงตอนปี 2549 ถ้าไม่หลอกตัวเอง เราไม่มีผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายมหาชนมากขนาดนั้น” มุมมองของ เข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง อาจารย์คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เห็นว่าแม้แต่นักกฎหมายที่เก่งหลายคนก็ยังไม่เข้าใจความสัมพันธ์ระหว่างกฎหมายกับการเมือง คิดว่าจะใช้กฎหมายจัดการการเมืองได้อย่างไม่มีข้อจำกัด กลายเป็นว่าตัวเองเผลอเล่นการเมืองผ่านกฎหมาย โดยเข้าใจว่าตนยังเป็นผู้พิพากษาอยู่
เข็มทองมองว่า ในการคัดเลือกตุลาการศาลรัฐธรรมนูญนั้น ไม่มีข้อมูลว่าที่ผ่านมาผู้เชี่ยวชาญแต่ละด้านที่เข้ามาทำหน้าที่นี้มีแนวโน้มจะตัดสินคดีต่างๆ อย่างไร หรือผู้พิพากษาศาลฎีกามีแนวโน้มจะตัดสินอย่างไรในแต่ละเรื่อง นอกจากนี้ แม้ว่าปัจจุบันจำนวนตุลาการศาลรัฐธรรมนูญจะมีจำนวนไม่มาก แต่ไม่มีข้อมูลว่าตุลาการศาลรัฐธรรมนูญแต่ละคนมีแนวคิด ผลงาน หรือประวัติอย่างไร เป็นอนุรักษนิยมหรือเสรีนิยม
“ตุลาการเพียง 9 คนไม่ยากที่จะศึกษาแต่เราไม่มีข้อมูลพวกนี้ ศาลรัฐธรรมนูญมีเขตอำนาจในคดีสำคัญ แต่เราไม่รู้อะไรเกี่ยวกับคนที่เข้าไปใช้อำนาจนั้นเลย ขั้นตอนสรรหา การผ่านความเห็นชอบของวุฒิสภา การไปให้ถ้อยคำหรือแสดงวิสัยทัศน์เราก็ไม่รู้ว่าเกิดอะไรขึ้น เรื่องความโปร่งใสในกระบวนการเราอาจต้องกำหนดให้มีการบันทึกไว้ตลอด ให้คนเข้าไปดูแล้ววิพากษ์วิจารณ์ได้ เป็นแรงกดดันให้ผู้เข้าไปทำหน้าที่ระมัดระวังตัว
“ผมกังวลเรื่องอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญนอกบัลลังก์ กิจกรรมของศาลรัฐธรรมนูญที่ทำอยู่คือหลักสูตรอบรมพิเศษสำหรับข้าราชการระดับสูง นักการเมือง นักธุรกิจ เมื่อคุณยุ่งเกี่ยวกับคดีพิพาทก็ควรรักษาระยะห่างและตัดสินข้อพาท ดังนั้นผมเห็นว่ากระบวนการสรรหาต้องโปร่งใส อำนาจบนบัลลังก์และนอกบัลลังก์ต้องลดลงเหลือเรื่องที่จำเป็น” เข็มทองกล่าว
ด้าน ต่อพงษ์ กิตติยานุพงศ์ อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ผู้เขียนบทความเรื่อง สถานะทางการเมืองของศาลรัฐธรรมนูญเยอรมัน เล่าว่า เมื่อพูดถึงช่วงเวลาก่อนจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญ สามารถดีเบตได้ว่าสังคมการเมืองนั้นมีเงื่อนไขทางการเมืองที่เหมาะสมต่อการดำรงอยู่ของศาลรัฐธรรมนูญหรือไม่ เมื่อมีฉันทมติว่าจะมีศาลรัฐธรรมนูญ ขั้นตอนการออกแบบก็จะเป็นอีกเรื่องหนึ่ง
“สังคมการเมืองที่จะมีศาลรัฐธรรมนูญจะต้องปรากฏว่าไม่มีข้อพิพาททางการเมืองที่รุนแรงมากเกินไปจนให้คนกลางอย่างศาลรัฐธรรมนูญมาชี้ขาดไม่ได้ จนถึงปัจจุบันข้อพิพาททางการเมืองของสังคมไทยพัฒนามาถึงจุดที่ไม่สามารถยอมกันได้อีกต่อไป หรือว่าผลแพ้ชนะยิ่งใหญ่เกินกว่าจะให้คนเก้าคนมาชี้ขาดหรือเปล่า ถ้าเราไม่แน่ใจว่าสังคมไทยพร้อมให้เก้าคนมาชี้ขาด การเสนอว่าให้ไม่มีศาลรัฐธรรมนูญจึงน่าสนใจ”
ในวันนี้ที่สังคมไทยตัดสินใจเลือกมีศาลรัฐธรรมนูญ สิ่งที่ต้องถกเถียงกันต่อคือจะทำอย่างไรให้ศาลรัฐธรรมนูญทำหน้าที่ได้จริงในระบบกฎหมาย
“ปัญหาศาลรัฐธรรมนูญไทยเกิดขึ้นหลังรัฐธรรมนูญ 2550-2560 เมื่อคนไม่ยอมรับรัฐธรรมนูญ ทำให้มีโอกาสไม่ยอมรับคำวินิจฉัยมากไปด้วย เมื่อไม่สามารถจัดให้มีรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตย โมเดลการมีศาลรัฐธรรมนูญก็ไม่มีทางประสบความสำเร็จ
“เรื่องความชอบธรรมของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ การได้มาซึ่งตุลาการต้องยึดโยงประชาชนสูงและมีความเป็นประชาธิปไตย ตัวอย่างการได้มาซึ่งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญในเยอรมนี ครึ่งหนึ่งมาจากกรรมาธิการสิบสองคนจากสภาผู้แทนฯ อีกครึ่งมาจากคะแนนเสียงสองในสามของสมาชิกวุฒิสภาทั้งหมด” ต่อพงษ์กล่าว
การออกแบบศาลรัฐธรรมนูญท่ามกลางความขัดแย้ง
หลังฟังความเห็นจากนักกฎหมายแต่ละคนในวงสนทนา จุดร่วมสำคัญคือการมองเห็นปัญหาของศาลรัฐธรรมนูญไทย แต่สมชายยืนยันว่าสังคมไทยจำเป็นต้องมีศาลรัฐธรรมนูญต่อไป เนื่องจากปัจจุบันมีประเด็นจำนวนมากที่ต้องเข้าสู่ศาลรัฐธรรมนูญ แม้จะตัดให้เหลือเฉพาะข้อพิพาททางกฎหมายก็ตาม หากเป็นในรูปแบบคณะตุลาการรัฐธรรมนูญอาจรับมือข้อพิพาทจำนวนมากไม่ไหว สิ่งสำคัญคือจะออกแบบศาลรัฐธรรมนูญอย่างไร
“ผมเห็นด้วยกับ อ.ณรงค์เดช ที่ว่าอย่าให้มีการผูกขาด ไม่ควรทำให้องค์กรศาลรัฐธรรมนูญอยู่ภายใต้การชี้นำขององค์กรใดชัดเจน แต่สิ่งที่ไม่แน่ใจคือตอนรัฐธรรมนูญ 2540 มีข้อถกเถียงที่ว่าจะใช้ชื่อศาลรัฐธรรมนูญหรือเปล่า มีคนจำนวนมากโต้แย้งว่าไม่ควรใช้ชื่อว่า ‘ศาล’ ผมคิดว่าถ้าไม่ใช้ก็ดี เพราะการใช้ชื่อว่าศาลจะผนวกเข้ากับความศักดิ์สิทธิ์บางอย่าง ไปแตะต้องวิพากษ์วิจารณ์ได้ยาก คำว่าศาลในไทยมีนัยทางวัฒนธรรมต่างจากต่างประเทศ” สมชายกล่าว
ส่วนประเด็นที่ต่อพงษ์หยิบยกว่า ความสำเร็จในการทำหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญขึ้นอยู่กับการยอมรับในรัฐธรรมนูญนั้นด้วย สมชายมองว่าหากรัฐธรรมนูญได้รับการยอมรับ โอกาสที่ศาลรัฐธรรมนูญจะเดินหน้าไปได้คงง่าย แต่เราต้องกลับมาคิดว่าสังคมเรามีความขัดแย้งลงลึกมาก การออกแบบศาลรัฐธรรมนูญจึงต้องระมัดระวังหลายเรื่อง เช่น การตัดอำนาจที่เป็นเรื่องเกี่ยวกับการเมืองออกให้เหลือเรื่องการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ เป็นการดึงองค์กรที่ทำหน้าที่วินิจฉัยไม่ให้ไปยุ่งประเด็นทางการเมือง
“เราพยายามมีข้อเสนอเรื่องสถาบันทางการเมืองที่อยู่ภายใต้ข้อจำกัดว่าเรามีความขัดแย้งลงลึกมาก และมีองค์กรที่ไม่ได้ทำหน้าที่ตามความคาดหมาย มีงานศึกษาต่างประเทศที่ไปศึกษาศาลรัฐธรรมนูญในประเทศต่างๆ ว่าทำหน้าที่แตกต่างกัน บางประเทศทำหน้าที่ก้าวหน้ารับรองสิทธิเสรีภาพ บางประเทศศาลลงมาเล่นการเมือง เราจึงต้องคิดถึงเงื่อนไขทางการเมืองให้มาก”
สมชายยืนยันว่า ยังไงก็ตามในสังคมที่มีกฎเกณฑ์กติกาต้องมีองค์กรชี้ขาดข้อพิพาท ไม่ว่าจะเป็นศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลยุติธรรมที่ให้ความคุ้มครองสิทธิทางอาญาหรือแพ่ง แต่พอเป็นสิทธิเสรีภาพที่กว้างขวางจะคุ้มครองได้ยาก จึงต้องมีองค์กรที่มาชี้ขาดข้อพิพาทเรื่องนี้
เหล่านี้คือโจทย์ที่สมชายจะนำไปคิดต่อในงานวิจัยของเขา แต่สิ่งหนึ่งที่สำคัญคือการตระหนักว่านี่คือการออกแบบศาลรัฐธรรมนูญในสังคมที่มีความขัดแย้งลงลึก จึงต้องระมัดระวังไม่ให้องค์กรนี้กลายเป็นผู้สร้างปมความขัดแย้งซ้ำเติมหรือกลายเป็นเครื่องมือทางการเมือง
เรื่อง: วจนา วรรลยางกูร
