อิสร์กุล อุณหเกตุ เรื่อง
เมื่อช่วงต้นเดือนมกราคม 2561 มีรายงานข่าวว่า กระทรวงสาธารณสุขออกประกาศห้ามเจ้าหน้าที่ในสังกัด ซึ่งรวมถึงบุคลากรทางการแพทย์ในโรงพยาบาลรัฐ นำโทรศัพท์เคลื่อนที่ส่วนตัวมาชาร์จไฟในสถานที่ราชการ มาตรการป้องกันกรณีการใช้ทรัพย์สินของทางราชการดังกล่าวนี้ทำให้เกิดเสียงวิพากษ์วิจารณ์ต่างๆ นานา เนื่องจากประกาศดังกล่าวไม่สอดคล้องกับสภาพการปฏิบัติงานจริงของเจ้าหน้าที่ ต่อมา กระทรวงสาธารณสุขจึงออกคำสั่งยกเลิกประกาศฉบับดังกล่าว ภายหลังจากการออกประกาศเพียงสัปดาห์เดียว
ตามประกาศกระทรวงสาธารณสุขฉบับนี้ การห้ามบุคลากรชาร์จมือถือในสถานที่ราชการถือเป็นหนึ่งในหกมาตรการที่ใช้เพื่อ “ป้องกันและปราบปรามการกระทำอันเป็นการขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลกับประโยชน์ส่วนรวม” ทั้งนี้ นพ.ยงยศ ธรรมวุฒิ รักษาราชการแทนหัวหน้าศูนย์ปฏิบัติการต่อต้านการทุจริต กระทรวงสาธารณสุข (ศปท.) ชี้แจงว่า การดำเนินการดังกล่าวเป็นไปตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 8 สิงหาคม 2560 เรื่อง ร่าง พ.ร.บ. ว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลกับประโยชน์ส่วนรวม พ.ศ. …. ขณะที่ พล.ต.อ.ชัชวาลย์ สุขสมจิตร์ ประธานคณะกรรมธิการวิสามัญพิจารณาร่าง พ.ร.บ. เห็นว่า กระทรวงสาธารณสุขออกประกาศเร็วไป น่าจะรอให้มีมติคณะรัฐมนตรีเพื่อเป็นมาตรฐานสำหรับหน่วยงานต่างๆ จะดีกว่า
การขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลกับประโยชน์ส่วนรวมคืออะไร?
การขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลและประโยชน์ส่วนรวม หรือที่มักถูกเรียกว่า ‘ผลประโยชน์ทับซ้อน’ (conflict of interest) นั้นมีความสัมพันธ์เชื่อมโยงโดยตรงกับการคอร์รัปชัน แม้จะไม่มีคำนิยามที่เป็นสากลของ ‘ผลประโยชน์ทับซ้อน’ แต่เป็นที่เข้าใจกันโดยทั่วไปว่า สถานการณ์ดังกล่าวเกิดขึ้นเมื่อเจ้าหน้าที่ของรัฐมีผลประโยชน์ส่วนตนซึ่งส่งผลกระทบทางลบต่อการปฏิบัติหน้าที่หรือภาระความรับผิดชอบ
ผลประโยชน์ทับซ้อนนั้นอาจนำไปสู่การทุจริตคอร์รัปชันตั้งแต่ระดับเล็กน้อย (petty corruption) เช่น การรับสินบน ไปจนกระทั่งการคอร์รัปชันขนาดใหญ่ (grand corruption) เช่น การออกนโยบายเพื่อเอื้อประโยชน์แก่ธุรกิจของตนเองหรือพวกพ้อง ทั้งนี้ Kernaghan และ Langford (2014) แบ่งประเภทของผลประโยชน์ทับซ้อนไว้ทั้งสิ้น 8 ประเภท ดังนี้
- การทำธุรกิจกับตนเอง (self-dealing) เช่น การมีหุ้นส่วนในบริษัทที่เป็นคู่สัญญากับรัฐ
- การรับผลประโยชน์ต่างๆ (accepting benefits) เช่น การรับสินบน หรือการรับของขวัญ
- การเร่ขายอิทธิพล (influence peddling) ซึ่งคล้ายกับการรับผลประโยชน์ต่างๆ ตามข้อ (2) แต่จะมีลักษณะเชิงรุกมากกว่า เช่น การเรียกรับสินบน
- การใช้ทรัพย์สินของรัฐ (using government property)
- การใช้ข้อมูลที่เป็นความลับ (using confidential information)
- การรับงานนอก (outside employment) โดยเฉพาะในกรณีที่เกิดขึ้นร่วมกับการใช้ทรัพย์สินของรัฐ การใช้ข้อมูลที่เป็นความลับ หรือการเร่ขายอิทธิพล
- การทำงานหลังออกจากการเป็นเจ้าหน้าที่รัฐ (post-employment) โดยใช้ข้อมูลหรือสายสัมพันธ์ที่มีในขณะที่เป็นเจ้าหน้าที่รัฐ
- พฤติกรรมส่วนบุคคล (personal conduct) รวมถึงความสัมพันธ์ส่วนบุคคล
กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ทับซ้อน
การแก้ไขปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อนเป็นหนทางหนึ่งในการลดการทุจริตคอร์รัปชัน องค์กรระหว่างประเทศจำนวนมากเห็นถึงความสำคัญของประเด็นดังกล่าว รวมถึงองค์การสหประชาชาติซึ่งบัญญัติประเด็นดังกล่าวไว้ในข้อ 4 ตามมาตรา 7 แห่งอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ. 2003 (United Nations Convention against Corruption: UNCAC) ว่า “รัฐภาคีแต่ละรัฐต้องพยายามรับเอา คงไว้ และเสริมสร้างระบบที่ส่งเสริมความโปร่งใสและป้องกันความขัดแย้งกันระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนและผลประโยชน์ส่วนรวม ทั้งนี้ โดยสอดคล้องกับหลักการพื้นฐานของระบบกฎหมายภายในของตน”
ปัจจุบัน ไทยมีกฎหมายจำนวนไม่น้อยที่เกี่ยวข้องกับประเด็นผลประโยชน์ทับซ้อน ทั้งบทบัญญัติภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 รวมถึงประมวลกฎหมายอาญา และพระราชบัญญัติวิธีการทางปกครอง[1] ขณะที่การออกกฎหมายเฉพาะในประเด็นนี้นั้นเคยเกิดขึ้นแล้วตั้งแต่ปี 2550 ในสมัยรัฐบาล พล.อ. สุรยุทธ์ จุลานนท์ โดยสภานิติบัญญัติแห่งชาติผ่านร่าง พ.ร.บ. ว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลและประโยชน์ส่วนรวม พ.ศ. …. ในเดือนกันยายน 2550 และเตรียมประกาศใช้เป็นกฎหมาย อย่างไรก็ตาม ในเดือนพฤศจิกายน 2551 ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า ร่าง พ.ร.บ. ฉบับดังกล่าวตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ เนื่องจากองค์ประชุมไม่ครบตามที่กำหนด จึงให้ร่างกฎหมายนี้ตกไป[2]
ร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ถูกนำมาปัดฝุ่นใหม่อีกครั้งในเดือนกรกฎาคม 2558 เมื่อสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) บรรจุร่าง พ.ร.บ. ว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลและประโยชน์ส่วนรวม พ.ศ. …. ไว้ในภาคผนวกของเอกสารวาระปฏิรูป เรื่องการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบ โดยสาระสำคัญเกือบทั้งหมดใกล้เคียงกับร่าง พ.ร.บ. ฉบับปี 2550 ที่ได้กล่าวถึงข้างต้น ร่างกฎหมายฉบับนี้ถูกผลักดันต่อโดยสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) และผ่านความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา เมื่อเดือนสิงหาคม 2560 ในปัจจุบัน (มกราคม 2561) ร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้อยู่ระหว่างการพิจารณาในชั้นกรรมาธิการ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.)
ร่าง พ.ร.บ. การขัดกันระหว่างประโยชน์ฯ บอกอะไรเรา?
สาระสำคัญของร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้คือ การกำหนดการกระทำซึ่งถือเป็นการขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลและประโยชน์ส่วนรวม และการนิยามบุคคลใกล้ชิดที่อาจได้รับผลประโยชน์จากการกระทำของเจ้าหน้าที่รัฐ บทบัญญัติในทั้งสองประเด็นนี้สะท้อนเจตนาของผู้ร่างกฎหมายได้น่าสนใจอย่างยิ่ง
สิ่งแรกที่ร่าง พ.ร.บ. การขัดกันระหว่างประโยชน์ฯ บอกเราคือ ผู้ร่างกฎหมายเน้นเฉพาะความผิดจากการขัดกันระหว่างประโยชน์ที่เกิดขึ้นจริง (real conflict of interest) โดยไม่ให้ความสำคัญมากนักกับการขัดกันระหว่างประโยชน์ที่อาจเกิดขึ้นได้ (potential conflict of interest) กล่าวคือ ร่างพระราชบัญญัตินี้มุ่งเน้นไปที่การ ‘เช็คบิล’ หรือปราบปรามการกระทำผิด แต่มิได้มีบทบัญญัติเพื่อควบคุมหรือป้องกันมิให้เกิดการขัดกันระหว่างประโยชน์ โดยมีเพียงการกำหนดให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) จัดทำข้อกำหนดและคู่มือการปฏิบัติของเจ้าหน้าที่รัฐเท่านั้น
ที่ผ่านมา ไทยเคยมีการออกประมวลจริยธรรม (Code of Ethics) หรือกฎหมายว่าด้วยจริยธรรมของเจ้าหน้าที่ของรัฐหลายฉบับ ตัวอย่างเช่น ประมวลจริยธรรมข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2552 และระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยประมวลจริยธรรมของข้าราชการการเมือง พ.ศ. 2551 อย่างไรก็ตาม บทบัญญัติตามประมวลจริยธรรมดังกล่าวเป็นเพียงแนวทางกว้างๆ และยังไม่มีมาตรการในการบังคับใช้ที่มีประสิทธิผล ทั้งที่การปราบปรามการกระทำความผิดอันเนื่องมาจากผลประโยชน์ทับซ้อนจะได้ผลดีก็ต่อเมื่อมีบทบัญญัติเพื่อป้องกันสถานการณ์ที่ก่อให้เกิดผลประโยชน์ที่ขัดกัน โดยกำหนดบทลงโทษทางวินัยสำหรับการฝ่าฝืนสถานการณ์ที่ก่อให้เกิดผลประโยชน์ที่ขัดกัน แล้วจึงใช้บทลงโทษที่รุนแรงขึ้น หรือบทลงโทษทางอาญาในกรณีที่กระทำความผิดเกี่ยวกับการขัดแย้งกันระหว่างประโยชน์
สิ่งต่อมาที่ร่างกฎหมายฉบับนี้บอกเราคือ ผู้ร่างกฎหมายต้องการให้เครื่องมือกับ ป.ป.ช. ในการจัดการกับเครือญาตินักการเมือง ซึ่งเห็นได้จากการนิยามบุคคลใกล้ชิดว่าได้แก่ คู่สมรส และญาติ ทั้งทางนิตินัยและพฤตินัย ไว้อย่างกว้างขวาง จนร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้มีชื่อเล่นว่า “สี่ชั่วโคตร” กล่าวคือ ร่างพระราชบัญญัตินี้มุ่งเน้นเฉพาะการใช้อำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่รัฐเพื่อประโยชน์ของคนในครอบครัว (Nepotism) แต่กลับไม่ได้ให้ความสำคัญกับความสัมพันธ์ระหว่างเพื่อนพ้อง (Cronyism) ทั้งที่ความสัมพันธ์ลักษณะดังกล่าวก่อให้เกิดผลประโยชน์ทับซ้อนไม่ต่างไปจากเครือญาติ ไม่ว่าจะเป็นเพื่อน พี่ น้อง ร่วมสถาบันการศึกษาในระดับต่างๆ เพื่อนพ้องที่เคยร่วมงานกันในหน่วยงานต่างๆ ตลอดจนเครือข่ายที่สร้างขึ้นผ่านหลักสูตรสำหรับผู้บริหารระดับสูง เช่น หลักสูตรการป้องกันราชอาณาจักร (วปอ.) ของวิทยาลัยป้องกันราชอาณาจักร
นาฬิกาของเพื่อน
พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ให้สัมภาษณ์เกี่ยวกับกรณี ‘นาฬิกาของเพื่อน’ ของ พล.อ. ประวิตร วงษ์สุวรรณ เมื่อวันที่ 23 มกราคม 2561 ตอนหนึ่งว่า “…ทุกคนอาจจะลืมไปแล้วว่าเรื่องนี้อะไรเป็นเรื่องส่วนตัว เป็นความบกพร่องส่วนตัว ก็ว่ากันไปตามกฎหมายซึ่งมีอยู่แล้ว เรื่องไหนเป็นเรื่องการใช้งบประมาณแผ่นดินก็เป็นอีกเรื่องหนึ่ง อย่านำสองเรื่องมาปนกัน…”
คำกล่าวเช่นนี้สะท้อนให้เห็นว่า นายกรัฐมนตรีไม่เข้าใจข้อกังวลในเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อน โดยเฉพาะเมื่อสังคมตั้งคำถามถึง ‘ความสัมพันธ์’ ระหว่างรองนายกรัฐมนตรี กับเพื่อนผู้อารีที่ให้ยืมนาฬิการาคาแพง (ถ้ามีตัวตนจริง) ยิ่งไปกว่านั้น คำพูดปกป้อง พล.อ.ประวิตร เช่นนี้ยังแสดงให้เห็นถึงความสัมพันธ์ระหว่างเพื่อนพ้องด้วยตัวเอง
แม้ว่าการชาร์จมือถือในโรงพยาบาลกับ ‘นาฬิกาของเพื่อน’ จะเป็นตัวอย่างของผลประโยชน์ทับซ้อนเหมือนกัน แต่ทั้งสองกรณีบั่นทอนความเชื่อถือที่ประชาชนมีต่อเจ้าหน้าที่รัฐต่างกัน การชาร์จมือถือเป็นเรื่องเล็กน้อยและน่าจะได้รับการยกเว้นตามระเบียบที่ออกโดยหน่วยงานต่างๆ เมื่อ พ.ร.บ. ประกาศใช้ แต่ในขณะที่ พ.ร.บ. ยังไม่มีผลบังคับใช้ กรณี ‘นาฬิกาของเพื่อน’ จะเป็นความผิดหรือไม่จึงยังไม่แน่ชัด และขึ้นอยู่กับการพิจารณาโดยคณะกรรมการ ป.ป.ช.
การตัดสินใจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. (ที่กำลังลุ้นการต่ออายุ) อาจกลายเป็นอีกตัวอย่างหนึ่งของ ‘ผลประโยชน์ทับซ้อน’ ก็เป็นได้.
อ่านเพิ่มเติม
Kernaghan, Kenneth, and John W. Langford. (2014) The Responsible Public Servant. Second Edition. Toronto: The Institute of Public Administration of Canada.
OECD (2003). Managing Conflict of Interest in the Public Service: OECD Guidelines and Overview. Paris: OECD Publication.
เชิงอรรถ
[1] โปรดดูรายละเอียดใน บันทึกความเห็นและข้อเสนอแนะของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เรื่อง การแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายว่าด้วยการกระทำที่เป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ (กม.คปก.(ก) ที่ 25/2558)
[2] คำวินิจฉัยที่ 17/2551 ลงวันที่ 6 พฤศจิกายน 2551
