สฤณี อาชวานันทกุล เรื่อง
ในบรรดาการถกเถียง (ซึ่งบางครั้งก็เลยเถิดเป็นทะเลาะวิวาท) ทั้งหมดทั้งมวลเกี่ยวกับเศรษฐกิจสมัยใหม่ ยากที่จะหาเรื่องไหนเถียงกันแบบโลกแตกตลอดมา (และบางคนก็ว่า-น่าจะตลอดไป!) เท่ากับประเด็นที่ว่า ระหว่าง “รัฐ” กับ “ตลาด” อะไรสำคัญกว่ากัน เศรษฐกิจเติบโตได้เพราะรัฐปล่อยให้ตลาดจัดการตัวเอง ปล่อยให้นักธุรกิจน้อยใหญ่มีอิสรภาพในการคิดค้นอะไรใหม่ๆ หรือว่าเป็นเพราะรัฐจัดการดี มีวิสัยทัศน์ ออกนโยบายและมาตรการกำกับและกระตุ้นเศรษฐกิจอย่างเหมาะสมกันแน่?
เช่นเดียวกับเรื่องอื่นๆ แทบทุกเรื่อง ความจริงไม่ได้สถิตอยู่ที่ ณ ขั้วใดขั้วหนึ่งในสองความคิดนี้ ซึ่งถ้าเราลากไปสุดทางอาจสรุปสั้นๆ ได้ว่า “ตลาดดี รัฐแย่” (ขวาจัด) กับ “ตลาดแย่ รัฐดี” (ซ้ายจัด) ซึ่งจะว่าไปแล้วน่าจะเรียก “อุดมการณ์” หรือ ideology มากกว่า “ความคิด” ด้วยความที่ติดแน่นทนนาน มีคนปักใจเชื่อมากมายโดยไม่ดูโลกความจริงทั้งคู่
ไม่ว่าเราจะพูดถึงเศรษฐกิจของประเทศไหนก็ตาม!
ในหนังสือเล่มเหมาะมือและอ่านสนุก(มาก) เรื่อง Concrete Economics ซึ่งอาจแปลเป็นไทยแบบบ้านๆ ได้ว่า “เศรษฐศาสตร์กินได้” เพราะชื่อหนังสือสื่อทั้งความหมาย “คอนกรีต” และ “รูปธรรมจับต้องได้” สองนักเศรษฐศาสตร์ สตีเฟน โคห์น (Stephen Cohen) และ แบรดฟอร์ด เดอลอง (Bradford DeLong) (คนหลังเขียนบล็อกอ่านสนุกอยู่ที่ http://delong.typepad.com/) พาเราย้อนยุคไปดูฉากสำคัญๆ ในประวัติศาสตร์เศรษฐกิจของอเมริกา
หนังสือ Concrete Economics ขมวดปมนำเสนอว่า หนทางสู่การฟื้นเศรษฐกิจอเมริกันให้กลับมามีพลัง สร้างงาน และทำให้พลเมืองมีคุณภาพชีวิตที่ดีนั้น หาใช่การยึดติดกับอุดมการณ์ทางการเมืองขั้วใดขั้วหนึ่ง โดยเฉพาะค่าย “ขวาจัด” (เชื่อว่ารัฐควรมีขนาดเล็กและอยู่เฉยๆ ให้ได้มากที่สุด) ซึ่งครอบงำสังคมและรัฐบาลมาตั้งแต่ปลายทศวรรษ 1970 เป็นต้นมา แต่จะต้องเริ่มต้นจากการย้อนกลับไปดูความสำเร็จของการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจในอดีต
ปัจจัยสำคัญที่ทำให้สหรัฐอเมริกาทะยานขึ้นเป็นมหาอำนาจทางเศรษฐกิจคือ
การดำเนินนโยบายที่เล็งผลลัพธ์เป็นตัวตั้ง อุดมการณ์ทางการเมืองเป็นรอง
หรือแนวคิดแบบ “สัมฤทธิ์ผลนิยม” (pragmatism)
โคห์นกับเดอลองชี้ว่า คนอเมริกันส่วนใหญ่มักตอบว่า “เสรีภาพกับความเป็นผู้ประกอบการ” คือปัจจัยสำคัญที่ทำให้สหรัฐอเมริกาทะยานขึ้นเป็นมหาอำนาจทางเศรษฐกิจ น้อยมากที่ใครจะให้เครดิตรัฐบาลไม่ว่าพรรคไหน ทว่าในความเป็นจริง คำตอบที่ถูกต้องกว่า คือ การดำเนินนโยบายที่เล็งผลลัพธ์เป็นตัวตั้ง อุดมการณ์ทางการเมืองเป็นรอง หรือที่เรียกสั้นๆ ว่า แนวคิดแบบ “สัมฤทธิ์ผลนิยม” (pragmatism)
ผู้เขียนทั้งสองบอกว่า สัมฤทธิ์ผลนิยมต่างหากที่เป็นแก่นสารของ “วัฒนธรรมอเมริกัน” และเป็นฟันเฟืองที่ทำให้อเมริกาเติบโตอย่างมั่นคงในอดีต
โคห์นกับเดอลองยกตัวอย่างที่สนุกสนานและได้ความรู้ตลอดทั้งเล่ม ใครอยากรู้ว่าอดีตประธานาธิบดี ลิงคอล์น ไอเซนฮาวร์ และรูสเวลท์ คิดเรื่องนโยบายพัฒนาเศรษฐกิจได้เจ๋งขนาดไหนไม่ควรพลาด แต่บทที่ผู้เขียนชอบที่สุดคือตอนที่พวกเขาอธิบายการวางรากฐานของ “ระบบอเมริกัน” โดย อเล็กซานเดอร์ แฮมิลตัน (Alexander Hamilton) หนึ่งในรัฐบุรุษผู้สร้างชาติอเมริกัน รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังคนแรกสมัยปลายศตวรรษที่ 18 หลังจากที่อเมริกาปลดแอกตัวเองเป็นเอกราชจากสหราชอาณาจักร
ทุกวันนี้ทั่วโลกคุ้นเคยกับ อาดัม สมิธ (Adam Smith) นักเศรษฐศาสตร์ชาวสก๊อตผู้อธิบายการทำงานของกลไกตลาด หรือ “มือที่มองไม่เห็น” อย่างเป็นระบบและได้รับความนิยมแพร่หลาย แทบไม่มีใครรู้จักแฮมิลตันถ้าไม่ใช่คนอเมริกัน และในหมู่ชาวอเมริกัน เขาก็โด่งดังเพียงเสี้ยวเดียวของ ธอมัส เจฟเฟอร์สัน (Thomas Jefferson) สหายร่วมคณะรัฐบุรุษผู้กลายมาเป็นคู่รักคู่แค้นเพราะเห็นต่างกันสุดขั้วเกี่ยวกับทิศทางการพัฒนา
แต่แท้ที่จริง แฮมิลตันคือคนที่ลงมือปรับจูนและแก้ไขแนวคิดตลาดเสรีของสมิธให้ใช้งานได้จริง ก่อรูปกลยุทธ์การพัฒนาที่ “ประเทศพัฒนามาทีหลัง” จำนวนมากนำไปประยุกต์ใช้จนประสบความสำเร็จ ตั้งแต่เยอรมนีจนถึงญี่ปุ่น เกาหลีใต้ และจีน
สหรัฐอเมริกาในช่วงหลังจากได้รับเอกราชใหม่ๆ เป็นสังคมที่ทำการเกษตรเป็นหลัก ในแง่การเมือง เจฟเฟอร์สันอยากปลดแอกอเมริกาออกจากการครอบงำของอังกฤษ ซึ่งเขามองว่าคอร์รัปชันรุนแรงจนไร้ซึ่งความชอบธรรมที่จะปกครองอเมริกาต่อไป แต่ในแง่เศรษฐกิจ เจฟเฟอร์สันไม่มีปัญหาเลยถ้าอเมริกาจะยังคงเป็นเศรษฐกิจการเกษตรแบบพอเพียง ไร้ซึ่งการพัฒนาอุตสาหกรรม ซึ่งก็เป็นสิ่งที่จักรวรรดิอังกฤษอยากให้อาณานิคมทั้งหลายเป็น (จะได้ไม่ต้องมีใครเหิมเกริมมาผลิตสินค้าแข่งกับอังกฤษ)
แฮมิลตัน ในฐานะ ‘คนเมือง’ จากมหานครนิวยอร์ก คิดต่างจากเจฟเฟอร์สันอย่างสิ้นเชิง เขามองว่าเมืองสามารถเป็นบ่อเกิดเสรีภาพได้พอๆ กับชนบท และเศรษฐกิจตลาดที่เจริญรุ่งเรืองนั้นจำเป็นจะต้องอาศัย “แรงผลัก” แรงๆ จากรัฐก่อนที่มันจะเดินต่อไปได้เอง เขาจึงผลักดันเศรษฐกิจการเมืองที่สนับสนุนอุตสาหกรรมและการแปลงเป็นอุตสาหกรรม ตั้งกำแพงภาษีสูงๆ อุดหนุนการเงิน และสร้างสาธารณูปโภคขนาดใหญ่
ตัวแทนเกษตรกรรายย่อยจากภาคตะวันตกของประเทศ และตัวแทนคนงานในภาคการผลิตในเขตเมืองภาคตะวันออก ชอบการตั้งกำแพงภาษีสูงๆ ให้กับสินค้านำเข้าจากอังกฤษที่อเมริกาก็ผลิตได้ (หลายคนมองว่านี่แหละคือการ ‘ล้างแค้น’ ที่สาสม!) เพราะกำแพงนี้เท่ากับช่วยอุดหนุนภาคอุตสาหกรรมในประเทศซึ่งตอนนั้นยังแบเบาะ นักธุรกิจมีแรงจูงใจที่จะลงทุนพัฒนาเทคโนโลยีการผลิตใหม่ๆ มาเพิ่มผลิตภาพและประสิทธิภาพ ไม่ต้องกลัวอังกฤษซึ่งเป็นมหาอำนาจอุตสาหกรรมในสมัยนั้น
นอกจากภาษีนำเข้าจะช่วยป้องกันและหนุนเสริมอุตสาหกรรมในประเทศแล้ว มันยังกลายเป็นแหล่งรายได้ที่สำคัญของรัฐบาล ทำให้มีเงินมาพัฒนาสาธารณูปโภคขนาดใหญ่ทั่วประเทศ ซึ่งขาดไม่ได้ในการขยายดินแดนและพัฒนาเศรษฐกิจ รวมถึงเรียกคะแนนนิยมทางการเมืองจากทั้งเกษตรกร คนงาน และนักธุรกิจ
ยิ่งไปกว่านั้น ภาษีนำเข้ายังทำให้รัฐบาลกลางสามารถรับโอนหนี้สินของมลรัฐต่างๆ ที่ก่อไว้ตอนทำสงครามกับอังกฤษมาเป็นของตัวเอง ทำให้รัฐบาลกลางเข้มแข็งมากขึ้น (สหรัฐอเมริกาเปรียบเสมือน 50 ประเทศเล็กๆ (มลรัฐ) มาทำข้อตกลงอยู่ร่วมกัน เป็น ‘สหรัฐ’ ฉะนั้นการทุ่มเถียงเรื่องพรมแดนอำนาจ ‘ที่เหมาะสม’ ระหว่างรัฐบาลมลรัฐกับรัฐบาลกลาง จึงเกิดขึ้นอย่างสนุกสนานเสมอมาจวบจนปัจจุบัน)
การรับโอนหนี้ของมลรัฐต่างๆ มาเป็นของรัฐบาลกลางทำให้เกิด ‘หนี้สาธารณะ’ ได้ และทำให้เกิดตลาดการเงินใหม่ที่มีชีวิตชีวาอย่างยิ่ง แฮมิลตันเป็นคนแรกๆ ที่เข้าใจประโยชน์ของการก่อหนี้สาธารณะ ขณะเดียวกันก็เข้าใจอันตรายของการก่อหนี้สาธารณะมากเกินกำลังจ่าย เขาเคยพูดว่า “หนี้ระดับชาติสำหรับเราคือพรระดับชาติ ถ้ามันไม่มากจนเกินไป”
สุดท้าย แฮมิลตันออกแบบ “ธนาคารแห่งสหรัฐอเมริกา” มาตั้งอยู่ใจกลางระบบการเงิน ปราบธนาคารพยศทั้งหลายทั่วประเทศให้อยู่กับร่องกับรอย ปูทางสู่เสถียรภาพ และวางรากฐานให้กับระบบธนาคารกลาง หรือ Federal Reserve ในศตวรรษต่อมา
ชุดนโยบายของแฮมิลตันประสบความสำเร็จเกินคาด ภาษีนำเข้าพุ่งขึ้นแตะระดับ 35 เปอร์เซ็นต์ของมูลค่าสินค้าอุตสาหกรรมนำเข้าในปี ค.ศ. 1816 และถูกตรึงในระดับสูงนานกว่าหนึ่งศตวรรษ แฮมิลตันเชื่อมั่นว่ารัฐควรเน้นการส่งเสริมภาคการผลิต เทคโนโลยี การส่งออก การจัดตั้งองค์กรธุรกิจ และสถาบันการเงิน แต่เขาไม่เคยคาดคิดว่าเดิมพันนี้จะผลิดอกออกผลขนาดไหน “ระบบแฮมิลตัน” ค่อยๆ กลายร่างเป็นระบบอุตสาหกรรมอเมริกัน ซึ่งก็พัฒนาไปเป็นระบบการผลิตแบบแมส (mass production) ในระยะต่อมา
แฮมิลตันเข้าใจพลังของระบบตลาด พลังของนวัตกรรมและเสรีภาพของผู้ประกอบการ แต่เขาก็เข้าใจด้วยว่า “มือที่มองไม่เห็น” ทำงานโดดๆ ไม่ได้ บางครั้งรัฐจะต้องเป็นผู้ยกแขนทั้งแขนตั้งแต่ข้อศอกขึ้นมา ย้ายไปวางที่ใหม่ ปรับมือให้ชี้ไปถูกทิศ แล้วค่อยปล่อยให้มันทำงาน
รัฐบาลเป็นผู้ส่งสัญญาณบอกทิศ ทลายกำแพงอุปสรรค และอุดหนุนทรัพยากรเมื่อจำเป็น
น่าสังเกตว่านโยบายสี่เสาหลักของแฮมิลตัน นั่นคือ กำแพงภาษีนำเข้า การลงทุนในสาธารณูปโภค การรับโอนหนี้มาเป็นของรัฐบาลกลาง และการก่อตั้งธนาคารกลาง ไม่ได้ทำงานโดดๆ แต่มีปฏิสัมพันธ์ซึ่งกันและกันทั้งทางเศรษฐกิจและการเมือง ปูทางให้สหรัฐอเมริกาขึ้นเป็นมหาอำนาจทางเศรษฐกิจได้สำเร็จ
“รัฐ” มีบทบาทในการส่งเสริมและยกเครื่องเศรษฐกิจเข้าสู่ทิศทางใหม่ที่มั่นคง มั่งคั่ง และยั่งยืนกว่าเดิมได้
แต่ผู้มีอำนาจรัฐก็ต้องมีความสามารถในการคิดเชิงสัมฤทธิ์ผลนิยม ยึดประโยชน์ส่วนรวมเป็นที่ตั้งจริงๆ
บทเรียนจากประวัติศาสตร์เศรษฐกิจคืออะไร?
ในสายตาของโคห์นกับเดอลอง บทเรียนไม่ใช่ว่านโยบายพัฒนาเศรษฐกิจของรัฐจำเป็นจะต้องถูกต้องเสมอไป อุดมการณ์ของเจฟเฟอร์สันที่จะสร้างสังคมเกษตรพอเพียงในอุดมคติบวกกับตลาดเสรีแบบสมิธได้รับการพิสูจน์แล้วว่าไม่ถูกต้อง แต่อุดมการณ์ของ โจเซฟ สตาลิน (Josef Stalin) ผู้นำคอมมิวนิสต์โซเวียต ที่ลงทุนอย่างเฟอะฟะฟุ่มเฟือยในอุตสาหกรรมหนักเพื่อพยายามสร้างประโยชน์จากขนาด (economies of scale) ขนาดใหญ่ ก็ได้รับการพิสูจน์แล้วเช่นกันว่าผิดพลาดอย่างมหันต์ในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่สอง เมื่อโลกเคลื่อนตัวเข้าสู่ยุคหลังอุตสาหกรรม เน้นภาคบริการและต่อมาก็เศรษฐกิจฐานความรู้ (ถึงแม้ว่าโลกควรให้เครดิตอุตสาหกรรมหนักของโซเวียตที่สามารถผลิตรถถังจำนวนมหาศาลได้อย่างรวดเร็วออกมาสู้กับกองทัพรถถังนาซีของฮิตเลอร์ จนเป็นหัวใจสำคัญของชัยชนะฝ่ายสัมพันธมิตรในสงครามโลกครั้งที่สอง)
เช่นเดียวกัน กระทรวงการค้าระหว่างชาติและการอุตสาหกรรมแห่งญี่ปุ่น หรือที่รู้จักกันดีด้วยตัวย่อ MITI เคยเป็นหัวจักรลากจูงให้ญี่ปุ่นเปลี่ยนโฉมจากประเทศยากจนแพ้สงคราม กลายเป็นมหาอำนาจทางเศรษฐกิจที่ร่ำรวยเป็นอันดับต้นๆ ของโลก ภายในเวลาเพียงหนึ่งชั่วอายุคน แต่ MITI กลับกลายเป็นตัวถ่วงหลังจากที่ญี่ปุ่นเดินออกนอกเส้นทางการพัฒนาอุตสาหกรรมที่ตัวเองเคยแผ้วถางไว้
หันกลับมาดูอเมริกา แนวนโยบายของแฮมิลตันที่สนับสนุนภาคการเงินอย่างสัมฤทธิ์ผลนิยม นั่นคือ สนับสนุนจากฐานคิดที่ว่าระบบการเงินจะช่วยกระตุ้นการเติบโตทางเศรษฐกิจได้อย่างไร กลับกลายพันธุ์ในยุคต่อมาเป็นอุดมการณ์สุดขั้วที่ไม่ตั้งอยู่บนข้อเท็จจริงใดๆ (ยึดติดว่า “ตลาดเสรี/ภาคการเงินดูแลตัวเองได้” ฉะนั้นแนวนโยบายที่ดีที่สุด คือ เปิดเสรีและผ่อนปรนกฎเกณฑ์ให้ได้มากที่สุด) ก่อเกิดเป็นความอ่อนแอเชิงระบบที่อันตราย และสุดท้ายก็ปะทุเป็นวิกฤตเศรษฐกิจและการเงินในปี 1929-1933 และ 2007-2009
จากตัวอย่างเหล่านี้และกรณีอื่นๆ อีกมากมาย โคห์นกับเดอลองสรุปว่า บทเรียนที่แท้จริง คือ อุดมการณ์หรือ ideology นั้นเป็น ‘เจ้านาย’ ที่แย่มาก อัจฉริยภาพของแฮมิลตันอยู่ที่การครุ่นคิดว่าอะไรบ้างที่จะสร้างความเจริญรุ่งเรืองให้เกิดขึ้น ภายใต้เงื่อนไขและบริบทแวดล้อมของสังคมในสมัยนั้น ไม่ใช่ทำตามอุดมการณ์หรืออุดมคติใดๆ
หนังสือเล่มนี้ฉุกให้คิดว่า “รัฐ” สามารถมีบทบาทในการส่งเสริมและแม้แต่ยกเครื่องเศรษฐกิจเข้าสู่ทิศทางใหม่ๆ ที่มั่นคง มั่งคั่ง และยั่งยืนกว่าเดิมได้ แต่ผู้มีอำนาจรัฐก็ต้องมีความสามารถในการคิดเชิงสัมฤทธิ์ผลนิยม ยึดประโยชน์ส่วนรวมเป็นที่ตั้งจริงๆ
ไม่ใช่มัวแต่เอื้อประโยชน์ให้กับตัวเอง พวกพ้อง หรือนายทุนคนหนึ่งคนใด หรือหลับหูหลับตาทำตามอุดมการณ์ทื่อๆ ที่ตกขอบไปนานแล้ว
ไม่ว่าจะเป็น “ตลาดเสรีรู้ดีที่สุด” หรือ “กูนี่แหละรู้ดีที่สุด”
