เชาวฤทธิ์ เชาว์แสงรัตน์ เรื่อง

 กฤตพร โทจันทร์ ภาพประกอบ

 

บทความนี้เป็นการวิเคราะห์ความสัมพันธ์ระหว่างจีนกับลาตินอเมริกานับตั้งแต่ต้นคริสต์ศตวรรษที่ 21 ซึ่งถือเป็นช่วงเวลาที่จีนได้เข้าไปมีบทบาทสำคัญเป็นอย่างยิ่งในลาตินอเมริกา โดยนอกจากจะเน้นเรื่องความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจแล้ว ยังได้ศึกษาความเชื่อมโยงในบริบทต่างๆ อาทิ ภูมิศาสตร์การเมือง การเป็นหุ้นส่วนกันในมิติต่างๆ รวมถึงการเมืองแต่ละประเทศในลาตินอเมริกาที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับจีนอีกด้วย

การวิเคราะห์นี้จะเป็นการเปรียบเทียบโดยจำแนกประเทศในลาตินอเมริกาออกเป็นสามกลุ่มขึ้นอยู่กับปัจจัยสามประการได้แก่ นโยบายเศรษฐกิจ นโยบายการต่างประเทศ และโมเดลในการพัฒนาเศรษฐกิจ

กลุ่มแรก ได้แก่ ประเทศที่เป็นเสรีนิยม อาทิ เปรู ชิลี ทั้งสองประเทศนี้มีรูปแบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยมตลาดเสรี มีนโยบายการต่างประเทศที่มุ่งเน้นทางด้านการค้า และมีโมเดลการพัฒนาเศรษฐกิจที่เน้นไปที่การส่งเสริมการผลิตสินค้าขั้นพื้นฐานรวมทั้งสินค้าอุปโภคบริโภค

กลุ่มที่สอง ได้แก่ โบลิเวียและเวเนซุเอลา ซึ่งมีแนวทางการพัฒนาตามแนวทางสังคมนิยมใหม่ มีนโยบายทางเศรษฐกิจที่เน้นบทบาทของรัฐในการเข้าไปเป็นผู้ชี้นำในการพัฒนา นโยบายต่างประเทศที่เน้นภูมิศาสตร์การเมืองเป็นสำคัญ และมีโมเดลการพัฒนาที่มุ่งเน้นสินค้าขั้นพื้นฐานบางชนิด อาทิ น้ำมัน ก๊าซธรรมชาติ

กลุ่มสุดท้าย ได้แก่ บราซิล ซึ่งมีลักษณะทางเศรษฐกิจและนโยบายต่างประเทศอยู่กึ่งกลางระหว่างสองกลุ่มแรก ขณะที่โมเดลการพัฒนาทางเศรษฐกิจมีความหลากหลายมากกว่า ยิ่งไปกว่านั้นบทบาทของบราซิลในสังคมการเมืองโลกยังมีลักษณะที่โดดเด่นกว่าอีกสองกลุ่มที่เหลืออีกด้วย

 

กลุ่มประเทศเสรีนิยม: เปรูและชิลี

 

ในช่วงปี 1989-1990 เปรูเผชิญกับปัญหาวิกฤตหนี้สาธารณะและเงินเฟ้อในระดับที่สูงเกินควบคุม รัฐบาลเปรูได้ประกาศใช้นโยบายเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมเพื่อมุ่งหวังแก้ไขปัญหาดังกล่าว นับแต่นั้นมาเศรษฐกิจของเปรูก็มีเสถียรภาพขึ้นมาตามลำดับ มีการใช้นโยบายการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ การเปิดเสรีทางการค้า การพึ่งพาการส่งออกไปพร้อมกับการบริหารจัดการเศรษฐกิจมหภาคที่เหมาะสม เปรูยกเลิกนโยบายการพัฒนาอุตสาหกรรมหนักที่ไม่สอดคล้องกับระบบเศรษฐกิจของประเทศ

เมื่อก้าวเข้าสู่คริสต์ศตวรรษที่ 21 จีนกลายเป็นตลาดส่งออกใหญ่เป็นลำดับที่ 4 ของเปรู นับตั้งแต่นั้นเป็นต้นมาความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจระหว่างสองประเทศก็แน่นแฟ้นมากยิ่งขึ้น ในปี 2009 สินค้าส่งออกของเปรูไปจีนคิดเป็น 15.4% ของมูลค่าการส่งออกทั้งหมดเทียบกับ 6.4% ในปี 2000 ต่อมาในปี 2011 จีนกลายเป็นตลาดส่งออกสินค้าที่ใหญ่ที่สุดของเปรู และในปี 2014 จีนได้กลายเป็นทั้งตลาดส่งออกและนำเข้าที่ใหญ่ที่สุดของเปรู

สินค้าส่งออกที่สำคัญของเปรูไปจีนได้แก่แร่ธาตุต่างๆ โดยในปี 2013 คิดเป็น 74% ของมูลค่าทั้งหมดของสินค้าที่เปรูส่งไปยังจีน อย่างไรก็ดีนับตั้งแต่ปี 2014 เป็นต้นมามูลค่าการส่งออกลดลงประมาณ 12% อันเป็นผลมาจากการที่ราคาสินค้าวัตถุดิบในตลาดโลกลดลง อย่างไรก็ตามการส่งออกไปยังจีนของเปรูยังเติบโตขึ้นอย่างต่อเนื่องประมาณ 16% ระหว่างปี 2015-2016 แสดงให้เห็นถึงความสำคัญทางเศรษฐกิจที่จีนมีต่อเปรู

ระหว่างปี 2003-2007 อัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของเปรูต่อปีสูงกว่า 7%  อันเป็นผลมาจากราคาสินค้าวัตุดิบในตลาดโลกพุ่งสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง ซึ่งส่วนหนึ่งก็เป็นผลมาจากความต้องการสินค้าของจีน เปรูเผชิญกับวิกฤตเศรษฐกิจในปี 2009 แต่ก็ไม่กระทบกระเทือนต่อเศรษฐกิจเปรูมากนัก อัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจลดไปเพียง 1.1% เปรูฟื้นตัวอย่างรวดเร็วอันเนื่องมาจากราคาสินค้าวัตถุดิบกลับมาพุ่งสูงขึ้นอีก เศรษฐกิจเปรูกลับมาขยายตัว 8.3%  ในปี 2010 และสูงขึ้นอย่างต่อเนื่องจนกระทั่งในปี 2013 ต่อจากนั้นราคาสินค้าวัตถุดิบได้ปรับตัวลดลงทำให้อัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของเปรูในปี 2014 เหลือเพียง 2.4%

สภาวะทางการคลังของเปรูมีเสถียรภาพมาก นับตั้งแต่ปี ค.ศ. 2003 เปรูมีงบประมาณเกินดุลทุกปี มีเงินทุนสำรองระหว่างประเทศที่มั่นคง และมีนโยบายทางเศรษฐกิจที่สร้างความเชื่อมั่นให้นักลงทุน ในปี 2013 เปรูมีเงินทุนสำรองระหว่างประเทศเกินกว่า 6.5 หมื่นล้านดอลลาร์ เพียงพอที่จะรองรับกับสภาวะเศรษฐกิจถดถอยในปีต่อๆ มาได้

ความสัมพันธ์ที่เปรูมีต่อจีนส่วนใหญ่เป็นความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจที่เปรูมีแนวทางส่งเสริมความสัมพันธ์ทางการค้ากับนานาประเทศ ในปี 2006 เปรูลงนาม FTA กับสหรัฐอเมริกา ขณะที่ลงนามกับจีนในปี 2009 ในช่วงเวลาเกือบ 20 ปีที่ผ่านมาเปรูลงนามใน FTA กับหลายประเทศรวมทั้งไทยในปี 2011 เป้าหมายของเปรูในการลงนาม FTA กับจีนก็เพื่อสิทธิพิเศษในการทำการค้า ขณะเดียวกันก็ต้องการขยายบทบาททางเศรษฐกิจของตนเองเข้ามาในเอเชีย รวมทั้งต้องการเป็นศูนย์กลางทางการค้าในลาตินอเมริกาอีกด้วย เป้าหมายต่างๆ ดังกล่าวรัฐบาลเปรูยังคงยึดมั่นในการปฏิบัติมาโดยตลอด

นอกจากความสัมพันธ์ทางการค้าที่ดีต่อกันแล้ว จีนยังเข้าไปลงทุนในกิจการเหมืองแร่ของเปรู โดยมากกว่า 30% อยู่ภายใต้การดูแลของบริษัทจากจีน ในปี 2015 รัฐบาลจีนและเปรูได้ลงนามร่วมมือทางเศรษฐกิจในหลายระดับ นอกจากนี้รัฐบาลเปรูยังได้ทำข้อตกลงกับบริษัทเอกชนจีนในการพัฒนาอุตสาหกรรมพลังงานอีกด้วย

เมื่อเร็วๆ นี้รัฐวิสาหกิจของจีน The Chinese National Petroleum Company ได้ตกลงซื้อหุ้นในส่วนของรัฐบาลเปรูที่เข้าไปลงทุนในกิจการน้ำมัน Petrobras ของบราซิล ดังนั้นในปัจจุบันจีนมีส่วนแบ่งถึง 40% ในกิจการพลังงานของเปรู ยิ่งไปกว่านั้นจีน บราซิลและเปรู ประกาศที่จะร่วมลงทุนมูลค่า 1 หมื่นล้านดอลลาร์ เพื่อก่อสร้างทางรถไฟเชื่อมระหว่างมหาสมุทรแปซิฟิกและแอตแลนติก แสดงให้เห็นถึงอิทธิพลของจีนที่เพิ่มมากขึ้นในด้านโครงสร้างพื้นฐานและอุตสาหกรรมน้ำมันในเปรู และในช่วง 10 ปีที่ผ่านมาจีนยังเป็นผู้ให้กู้รายสำคัญต่อเปรูอีกด้วย

ความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจระหว่างสองประเทศเป็นไปในลักษณะความสัมพันธ์เหนือ-ใต้ กล่าวคือจีนนำเข้าสินค้าวัตถุดิบจากเปรู ขณะเดียวกันก็ส่งสินค้าอุตสาหกรรมกลับมาขาย สินค้าส่งออกของจีนมายังเปรูกว่า 95% เป็นสินค้าอุตสาหกรรม เปรูขาดดุลการค้ากับจีนกว่า 1.445 พันล้านดอลลาร์ ในปี 2014

กล่าวโดยสรุปคือรัฐบาลเปรูวางนโยบายกับจีนเน้นเรื่องความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจเป็นหลัก เปรูไม่พยายามเข้าไปยุ่งเกี่ยวกับความขัดแย้งระหว่างสหรัฐอเมริกากับจีนในประเด็นเรื่องการขยายอิทธิพลของสองมหาอำนาจในภูมิภาคนี้ การที่มีจีนเข้ามาทำให้เศรษฐกิจเปรูลดการพึ่งพาสหรัฐอเมริกาซึ่งเคยเป็นคู่ค้าที่สำคัญในอดีตไปได้มาก

ความสัมพันธ์ระหว่างชิลีกับจีนก็มีลักษณะคล้ายกับเปรู เป็นความสัมพันธ์ที่เน้นทางเศรษฐกิจเป็นหลัก เน้นความสัมพันธ์ที่หลากหลายกับคู่ค้า โดยไม่แตะในประเด็นเรื่องความขัดแย้งหรือเลือกข้างเข้ากับฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง ทั้งจีนและสหรัฐอเมริกาต่างก็เป็นคู่ค้าที่สำคัญของชิลีเฉกเช่นเดียวกับกรณีของเปรู

อย่างไรก็ตามชิลีไม่ได้เผชิญปัญหาวิกฤติหนี้สาธารณะเหมือนกับเปรูในช่วงต้นคริสต์ทศวรรษที่ 1990 เนื่องมาจากชิลีดำเนินนโยบายเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมมาตั้งแต่สมัยรัฐบาลเผด็จการทหารนายพลออกุสโต ปิโนเชต์ ในคริสต์ทศวรรษที่ 1970 ยิ่งไปกว่านั้นชิลีไม่ได้ขายกิจการทองแดงซึ่งเป็นแร่ธาตุรายได้หลักของประเทศให้กับเอกชน รัฐวิสาหกิจทองแดง CODELCO ยังคงเป็นผู้ที่มีบทบาทหลักในอุตสาหกรรมของชิลี ชิลียังได้ยกเลิกการพัฒนาเศรษฐกิจแบบอุตสาหกรรมทดแทนการนำเข้า เมื่อเกิดภาวะราคาทองแดงในตลาดโลกลดลงประกอบกับภาวะที่ประเทศต่างๆ ในลาตินอเมริกาเผชิญกับวิกฤตหนี้เสียในช่วงปี 1982-1983 ชิลีประสบปัญหาทางเศรษฐกิจครั้งใหญ่ นำไปสู่การว่างงานครั้งสำคัญรวมถึงหนี้สินภาครัฐที่เพิ่มสูงขึ้นอย่างพุ่งพรวด ชิลีจัดการปัญหาดังกล่าวโดยการประกาศลดค่าเงินและหันไปใช้นโยบายเศรษฐกิจที่เน้นการส่งออก โดยที่รัฐยังมีบทบาทอยู่ในบางภาคเศรษฐกิจ ส่งผลให้ชิลีสามารถฟื้นตัวได้อย่างรวดเร็วนับตั้งแต่ช่วงกลางของคริสต์ทศวรรษที่ 1980 การขยายตัวทางเศรษฐกิจเพิ่มมากขึ้นในช่วงคริสต์ทศวรรษที่ 1990 เมื่อการเมืองมีการเปลี่ยนแปลงเข้าสู่ระบอบประชาธิปไตย เฉลี่ยอยู่ที่ 5.5% ต่อปีระหว่างปี 1990-2005 ส่งผลให้จำนวนของคนยากจนลดลง นอกจากนี้ชิลียังได้ส่งเสริมนโยบายเสริมสร้างความมั่นคงทางสังคมไปพร้อมกับการขยายตัวทางเศรษฐกิจอีกด้วย

ชิลีมีนโยบายส่งเสริมการค้าเสรีไม่ต่างจากเปรู จึงมีการทำ FTA กับหลายประเทศ ทั้งในภูมิภาคและนอกภูมิภาค อาทิ สหรัฐอเมริกา เกาหลีใต้ สหภาพยุโรป รวมทั้งไทย ชิลีถือเป็นประเทศแรกในลาตินอเมริกาที่ลงนาม FTA กับจีนในปี 2006 ต่อมาในปี 2000 จีนถือเป็นประเทศส่งออกที่สำคัญเป็นลำดับที่ 5 ของชิลีและเป็นประเทศที่สำคัญเป็นลำดับที่ 4 ของการนำเข้า

การเพิ่มสูงขึ้นของราคาและความต้องการทองแดงในตลาดโลกระหว่างปี 2003-2008 ส่งผลดีต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจของชิลี และยังทำให้หนี้สาธารณะของชิลีลดลงอีกด้วย คล้ายคลึงกับสภาวะทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นในเปรู การนำเข้าทองแดงที่เพิ่มขึ้นของจีนส่งผลให้ในปี 2009 จีนกลายเป็นตลาดส่งออกที่สำคัญที่สุดของชิลี มีสัดส่วนถึง 23.2% ของมูลค่าการส่งออกทั้งหมดเทียบกับ 5% ในปี 2000 ขณะที่การส่งออกของชิลีไปยังสหรัฐอเมริกาลดลงจาก 16.2% ในปี 2000 เหลือเพียง 11.3% ในปี 2009 แร่ธาตุคือสินค้าส่งออกที่สำคัญของชิลีไปจีนคิดเป็น 82% ของสินค้าส่งออกของชิลีไปจีนทั้งหมดในปี 2013 โดยที่ชิลีเหมือนกับประเทศในลาตินอเมริกาอื่นๆ ที่นำเข้าสินค้าอุตสาหกรรมจากจีน ในข้อตกลง FTA ระหว่างจีนกับชิลีนั้น ชิลียังคงสงวนตลาดสิ่งทอและเครื่องนุ่งห่มเอาไว้ไม่ให้สินค้าจากจีนเข้ามาตีตลาด

อย่างไรก็ดีการลงทุนของจีนในชิลียังน้อยเมื่อเทียบกับเปรู ระหว่างปี 2010-2013 มีเงินลงทุนจากจีนไหลเข้ามายังชิลีเพียง 100 ล้านดอลลาร์เท่านั้นเปรียบเทียบกับ 7 พันล้านดอลลาร์ที่ไปยังเปรูไม่ได้เลย เหตุผลหลักมาจากจีนนั้นสนใจกิจการเหมืองทองแดงในชิลี แต่กิจการดังกล่าวถูกควบคุมโดยรัฐบาลชิลี จึงยากที่ภาคเอกชนจีนจะเข้ามาร่วมลงทุนด้วย เมื่อราคาทองแดงลดลงในปี 2013 รัฐบาลชิลีอัดงบประมาณเพื่อช่วยเหลือประชาชนส่งผลให้เกิดภาวะการขาดดุลงบประมาณ กระทบต่อเสถียรภาพทางการคลังของประเทศ

อย่างไรก็ตามถือได้ว่านโยบายเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมของชิลีมีศักยภาพในการดำเนินงานเมื่อเทียบกับประเทศอื่นๆ ในภูมิภาคเดียวกัน ชิลีเป็นเพียงไม่กี่ประเทศในภูมิภาคลาตินอเมริกาที่ถือว่าประชากรมีรายได้ประชาชาติต่อหัวอยู่ในระดับที่สูง จีนถือเป็นส่วนหนึ่งของความสำเร็จทางเศรษฐกิจของชิลี ชิลีได้เปรียบดุลการค้ากับจีนมาโดยตลอดอันเป็นผลมาจากการส่งออกทองแดงนั่นเอง

 

กลุ่มประเทศสังคมนิยมใหม่: โบลิเวียและเวเนซุเอลา

 

ในช่วงเวลา 20 ปีที่ผ่านมาโบลิเวียและเวเนซุเอลามีความคล้ายคลึงกันทั้งในเรื่องนโยบายทางเศรษฐกิจ นโยบายการต่างประเทศและโมเดลการพัฒนา แม้อาจจะมีความแตกต่างในรายละเอียดบ้าง เช่น โบลิเวียถือเป็นหนึ่งในประเทศที่ยากจนที่สุดในภูมิภาค ขณะที่เวเนซุเอลาก่อนเกิดวิกฤตทางการเมืองเมื่อไม่นานมานี้ ถือเป็นประเทศที่ร่ำรวยประเทศหนึ่งในลาตินอเมริกา โบลิเวียและเวเนซุเอลา ก็ไม่แตกต่างไปจากชิลี เปรู และบราซิลที่ในช่วงคริสต์ทศวรรษที่ 1990 ดำเนินนโยบายเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมใหม่เพื่อต่อกรกับวิกฤตเศรษฐกิจของภูมิภาคในช่วงทศวรรษก่อนหน้านั้น อย่างไรก็ตามสถานการณ์ได้เปลี่ยนแปลงไปเมื่อการพัฒนาตามแนวทางเสรีนิยมใหม่ในทั้งสองประเทศก่อให้เกิดความไม่พอใจในหมู่ประชาชน

ในช่วงคริสต์ศตวรรษที่ 20 นั้น เวเนซุเอลามีรายได้หลักจากการส่งออกน้ำมัน ขณะเดียวกันก็พยายามที่จะขยายฐานการพัฒนาไปสู่ภาคเศรษฐกิจอื่น แต่ก็เฉกเช่นเดียวกับประเทศอื่นๆ ในภูมิภาค เวเนซุเอลาประสบปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจในช่วงต้นคริสต์ทศวรรษที่ 1980 ส่งผลเสียหายอย่างร้ายแรงต่อภาคอุตสาหกรรม ก่อให้เกิดการว่างงาน และกระทบต่อเสถียรภาพทางการคลังต่อรัฐบาล รัฐบาลต้องปฏิรูปรัฐวิสาหกิจน้ำมันโดยให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วม แต่ก็ยังไม่ทำให้เกิดเสถียรภาพที่เป็นที่พอใจของประชาชน ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเมื่อ อูโก ชาเวซ ชนะการเลือกตั้งในปี 1998 ชาเวซประกาศว่าเขาจะนำนโยบายที่เรียกว่า Bolivarian Revolution ซึ่งเน้นการช่วยเหลือคนยากจนรวมถึงการที่รัฐจะเข้าไปถือครองบริษัทน้ำมันแห่งชาติ PDVSA

เมื่อเข้ารับตำแหน่งเขาได้ทำการปฏิรูประบบเศรษฐกิจส่งผลให้เกิดการต่อต้านจากชนชั้นนำ รวมถึงสหรัฐอเมริกาที่เป็นคู่ค้าน้ำมันที่สำคัญของเวเนซุเอลา มีการออกกฎหมายใหม่ในปี 2001 ให้รัฐเข้าไปมีบทบาทเพิ่มขึ้นในอุตสาหกรรมน้ำมัน เพื่อเป้าหมายในการต่อต้านจักรวรรดินิยมอเมริกา และรัฐจะมีรายได้เพิ่มมากขึ้นเพื่อนำไปส่งเสริมสวัสดิการคนจนตามที่ได้หาเสียงไว้ ส่งผลต่อนโยบายการต่างประเทศของเวเนซุเอลาที่แสวงหาพันธมิตรร่วมอุดมการณ์ในการต่อต้านสหรัฐอเมริกาและนโยบายเศรษฐกิจแบบทุนนิยม

พันธมิตรที่สำคัญของเวเนซุเอลาในสมัยของชาเวซ ได้แก่ จีน กลุ่มประเทศ OPEC รวมถึงคิวบา และประเทศอื่นๆ ในภูมิภาคที่มีแนวทางสังคมนิยมต่อต้านสหรัฐอเมริกาและต่อต้านการค้าเสรีเหมือนกัน ดังนั้นจะเห็นได้ว่านโยบายเศรษฐกิจและการต่างประเทศของเวเนซุเอลาแตกต่างอย่างสิ้นเชิงกับนโยบายของกลุ่มประเทศเสรีนิยมในลาตินอเมริกาที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้น

อูโก ชาเวซ เดินทางไปเยือนจีนในปี 1999 และ 2001 ทั้งสองประเทศลงนามเป็นพันธมิตรทางยุทธศาสตร์ รวมทั้งเชื่อมความสัมพันธ์ทางการค้าอีกด้วยซึ่งในขณะนั้นยังอยู่ในวงจำกัด กล่าวคือในปี 2000 จีนถือเป็นประเทศที่ส่งออกลำดับที่ 37 และเป็นประเทศที่นำเข้าสินค้าลำดับที่ 18 ของเวเนซุเอลา แต่เมื่อชาเวซขึ้นมามีอำนาจแล้ว สถานการณ์ได้เปลี่ยนแปลงไปอย่างหน้ามือเป็นหลังมือ มีการลงนามร่วมมือกันระหว่างสองประเทศในการขุดเจาะน้ำมัน ในปี 2007 มีการทำสัญญา Oil for Credit ขณะเดียวกันในช่วงเวลาดังกล่าวราคาน้ำมันในตลาดโลกก็ได้เพิ่มสูงขึ้นเป็นอันมาก ส่งผลดีต่อการส่งออกของเวเนซุเอลา รวมทั้งคุณภาพชีวิตของประชาชนที่พลอยดีขึ้นตามไปด้วย การส่งออกน้ำมันเพิ่มขึ้นเกือบสามเท่าตัวระหว่างปี 2001-2007 ส่งผลบวกต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและสถานะทางการคลังของประเทศ

อย่างไรก็ดีวิกฤตเศรษฐกิจโลกในปี 2008 ส่งผลกระทบไม่น้อยต่อระบบเศรษฐกิจของเวเนซุเอลา เนื่องมาจากการพึ่งพารายได้หลักจากการส่งออกน้ำมันแต่เพียงอย่างเดียว ขณะเดียวกันเวเนซุเอลาก็ได้ทุ่มงบประมาณจำนวนมหาศาลกับโครงการพัฒนาอุตสาหกรรมน้ำมันของรัฐ ประกอบกับนโยบายเศรษฐกิจแบบสังคมนิยม ทำให้ตลาดการเงินโลกไม่เชื่อมั่นต่อระบบเศรษฐกิจของเวเนซุเอลา

ในปี 2009 จีนกลายเป็นตลาดส่งออกใหญ่เป็นลำดับที่ 3 และเป็นผู้นำเข้าสินค้าของเวเนซุเอลาเป็นลำดับที่ 4 จีนกลายเป็นหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจที่สำคัญของเวเนซุเอลาทั้งในฐานะผู้ให้กู้และผู้ลงทุน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในอุตสาหกรรมน้ำมัน เวเนซุเอลากลายเป็นลูกหนี้รายใหญ่ที่สุดของธนาคารของรัฐจีนระหว่างปี 2005-2016 เวเนซุเอลาเริ่มพึ่งพาจีนมากขึ้นถึงแม้ว่าสหรัฐอเมริกายังเป็นตลาดส่งออกที่สำคัญที่สุดของน้ำมันเวเนซุเอลาก็ตาม ด้วยความช่วยเหลือจากจีนและราคาน้ำมันที่ปรับตัวสูงขึ้นอีกครั้ง ฐานะทางเศรษฐกิจของเวเนซุเอลากระเตื้องขึ้นระหว่างปี 2011-2012 แต่แล้วเมื่อราคาน้ำมันกลับมาตกต่ำอีกครั้งในปี 2013 เวเนซุเอลาก็เผชิญกับวิกฤตเศรษฐกิจลากยาวมาจนถึงปัจจุบัน

ในสภาวการณ์ดังกล่าวรัฐบาลของนิโกลัส มาดูโร ถูกต่อต้านจากฝ่ายค้านอย่างหนักหน่วง โดยเฉพาะในประเด็นความโปร่งใสทางการค้าระหว่างรัฐบาลเวเนซุเอลากับจีน ซึ่งอาจส่งผลต่ออำนาจอธิปไตยของประเทศได้ ประเด็นดังกล่าวนี้ส่งผลต่อความสัมพันธ์ทางการเมืองและเศรษฐกิจของทั้งสองประเทศในเชิงลบ

ในปัจจุบันท่ามกลางความไม่แน่นอนทางการเมืองของเวเนซุเอลา รัฐบาลรักษาการของ ฮวน กวยโด ที่มีสหรัฐอเมริกาและชาติตะวันตกหนุนหลัง ถึงแม้ว่าจะมีแนวทางดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจแบบทุนนิยมมากขึ้นและหันเข้าหาประเทศตะวันตกเพิ่มขึ้น ก็คงไม่สามารถที่จะตัดความสัมพันธ์กับจีนได้ เนื่องจากจีนได้เข้าไปมีบทบาทในระบบเศรษฐกิจของเวเนซุเอลาอย่างมากแล้ว ขณะเดียวกันสถานการณ์การเมืองโลกที่เปลี่ยนแปลงไป รัฐบาลจีนเองก็รู้สึกไม่สบายใจนักต่อการคอร์รัปชันและการฉ้อฉลในโครงการต่างๆ ที่จีนเข้าไปลงทุนในเวเนซุเอลา ดังนั้นจีนในขณะนี้จึงพยายามที่จะสานสัมพันธ์ทั้งกับมาดูโรและกวยโด เพื่อที่เป็นการการันตีถึงบทบาทของจีนในเวเนซุเอลา ไม่ว่าการเมืองข้างหน้าจะเกิดการเปลี่ยนแปลงไปในทิศทางใดก็ตาม

สำหรับโบลิเวียนั้นก็เผชิญกับวิกฤตเศรษฐกิจไม่ต่างจากประเทศอื่นๆ ในภูมิภาคในช่วงคริสต์ทศวรรษที่ 1980 ส่งผลกระทบต่อทุกภาคเศรษฐกิจของโบลิเวีย รัฐบาลแก้ไขปัญหาดังกล่าวด้วยการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมใหม่ที่ถึงแม้ว่าจะสร้างเสถียรภาพในระดับหนึ่ง แต่ภาวะเศรษฐกิจตกต่ำในช่วงปลายคริสต์ทศวรรษที่ 1990 ต่อต้นคริสต์ทศวรรษที่ 2000 นำไปสู่สภาวะเศรษฐกิจที่ชะงักงันและสร้างความไม่พอใจให้กับประชาชนต่อการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจดังกล่าว ส่งผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญต่อการเมืองของโบลิเวียเมื่อ อีโว โมราเลส ได้รับการเลือกตั้งในปี 2005 เขาประกาศใช้นโยบายให้รัฐเป็นผู้นำในการพัฒนา พร้อมกับการยึดกิจการต่างๆ ที่สำคัญกลับมาเป็นของรัฐ รวมถึงส่งเสริมสวัสดิการให้กับคนยากจนและชนพื้นเมืองซึ่งเป็นประชากรส่วนใหญ่ของประเทศ ขณะเดียวกันก็ประกาศนโยบายต่างประเทศที่ส่งเสริมอำนาจของโบลิเวียในเวทีการเมืองโลก รวมทั้งลดบทบาทและต่อต้านการนำของสหรัฐอเมริกาในภูมิภาค

ความสัมพันธ์ทางการค้าระหว่างโบลิเวียกับจีนในช่วงปี 2000 นั้นมีอยู่ค่อนข้างจำกัด จีนเป็นตลาดส่งออกที่สำคัญลำดับที่ 18 และเป็นประเทศผู้นำเข้าลำดับที่ 7 ของโบลิเวีย โดยที่โบลิเวียนั้นเป็นคู่ค้าและคู่ลงทุนที่สำคัญกับบราซิล อย่างไรก็ดีรัฐบาลของโมราเลส ได้พยายามที่จะหันไปใกล้ชิดกับจีนมากขึ้น แม้ในช่วงแรกจะไม่ประสบความสำเร็จเท่าใดนัก แต่ด้วยสภาวะของตลาดโลกในช่วงขาขึ้นระหว่างปี 2004-2008 เศรษฐกิจของโบลิเวียขยายตัวร้อยละ 4.5% นอกจากนี้รัฐบาลโบลิเวียยังสามารถที่จะจัดสวัสดิการให้กับคนยากจนในสังคมได้เป็นอย่างดี

ในปี 2009 มีการผ่านร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และตามมาด้วยการเลือกตั้งซึ่ง อีโว โมราเลส ได้รับการเลือกตั้งอีกครั้งหนึ่งพร้อมกับแนวนโยบายส่งเสริมสิทธิและสวัสดิการของชนพื้นเมืองให้เพิ่มมากขึ้น สร้างความไม่พอใจให้กับสหรัฐอเมริกาที่สนับสนุนฝ่ายต่อต้านโมราเลส จนนำไปสู่ความขัดแย้งทางการทูต ท้ายที่สุดโบลิเวียได้ขับเอกอัครราชทูตสหรัฐอเมริกาให้เดินทางออกนอกประเทศ

แม้จะเผชิญกับวิกฤตเศรษฐกิจโลกในปี 2008 แต่โบลิเวียก็สามารถผ่านมาได้อย่างไม่ลำบากเท่าไรนัก ในขณะที่ความสัมพันธ์ทางการค้ากับจีนนั้นเพิ่มขึ้นอย่างเห็นได้ชัดหลังปี 2009 เป็นต้นมา จีนกลายเป็นผู้ส่งออกสินค้าที่สำคัญที่สุดของโบลิเวีย สินค้าส่งออกที่สำคัญของโบลิเวียไปจีนมากกว่า 80% ได้แก่ กิจการเหมืองแร่ ส่วนก๊าซธรรมชาติที่เป็นสินค้าส่งออกหลักของโบลิเวีย ด้วยอุปสรรคทางด้านระยะทาง ทำให้ไม่สามารถขนส่งไปถึงจีนได้ สินค้าจีนที่โบลิเวียนำเข้าได้แก่สินค้าอุตสาหกรรมเสียเป็นส่วนใหญ่

โบลิเวียได้รับเงินกู้ยืมจากจีนเป็นครั้งแรกในปี 2009 แต่ค่อนข้างจำกัด เนื่องจากโบลิเวียมักใช้ทุนของตัวเองในการพัฒนาเศรษฐกิจแตกต่างไปจากเวเนซุเอลา จนกระทั่งถึงปลายปี 2015 โบลิเวียได้รับเงินกู้ยืมจากจีนมีมูลค่ารวม 1.6 พันล้านดอลลาร์เพื่อใช้พัฒนาโครงการลงทุนต่างๆ อาทิ โครงสร้างพื้นฐาน ดาวเทียม รวมทั้งการที่โบลิเวียต้องนำเข้าเทคโนโลยีต่างๆ จากจีนเพื่อใช้ในการพัฒนาภาคพลังงาน ซึ่งมากกว่าครึ่งหนึ่งของเงินลงทุนเกิดขึ้นในปี 2015 เพียงปีเดียว

เมื่อเปรียบเทียบกับเวเนซุเอลา สินค้าส่งออกของโบลิเวียมีความหลากหลายมากกว่า มีทั้งพลังงาน แร่ธาตุ และสินค้าทางการเกษตร ดังนั้นความอ่อนไหวต่อผลกระทบภายนอกทางเศรษฐกิจจึงมีน้อยกว่าเวเนซุเอลา เมื่อเผชิญกับสภาวะเศรษฐกิจตกต่ำในปี 2014 โบลิเวียได้ขอรับความช่วยเหลือจากจีน มีการทำข้อตกลงกันในการสนับสนุนโครงการยุทธศาสตร์ 11 โครงการระหว่างปี 2016-2020 มีมูลค่าการลงทุนรวมกว่า 7.5 พันล้านดอลลาร์ ถือเป็นการเปลี่ยนรูปแบบการลงทุนจากเดิมที่เน้นทุนภายในประเทศเป็นการขอรับการลงทุนจากภายนอกแทน ขณะเดียวกันก็เป็นการทดแทนเม็ดเงินที่หดหายไปจากภาวะเศรษฐกิจโลกที่ซบเซา ถือว่าเป็นโมเดลการพัฒนาที่ทั้งจีนและโบลิเวียต่างก็ ‘วิน-วิน’ ด้วยกันทั้งสองฝ่าย และถือเป็นแม่แบบที่จีนจะนำไปใช้กับประเทศอื่นๆ ในภูมิภาค ทำให้ภาพลักษณ์ของจีนดูดีขึ้นในสายตาของประชาชนท้องถิ่น ไม่ดูว่าจีนมีลักษณะเอารัดเอาเปรียบคู่ค้ามากเกินไป ซึ่งจีนไม่ต้องการให้เกิดขึ้น และจีนก็พยายามที่จะส่งเสริมความร่วมมือกับทุกรัฐบาลในลาตินอเมริกาไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลที่เอียงซ้ายหรือเอียงขวาก็ตาม

 

บราซิล

 

เช่นเดียวกับเปรู เวเนซุเอลา และโบลิเวีย บราซิลหันมาใช้นโยบายเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมใหม่ในช่วงต้นคริสต์ทศวรรษที่ 1990 หลังจากเผชิญกับวิกฤตเศรษฐกิจในช่วงคริสต์ทศวรรษที่ 1980 แต่ที่แตกต่างคือบราซิลได้พัฒนาเศรษฐกิจของตัวเองให้มีความหลากหลาย และเน้นไปที่หัตถอุตสาหกรรม ไม่ได้เน้นไปที่สินค้าเกษตร แร่ธาตุหรือพลังงานเพียงอย่างใดอย่างหนึ่งเหมือนกับประเทศอื่น

ในปี 2000 บราซิลส่งออกสินค้าไปยังจีนแค่เพียง 2% ของสินค้าส่งออกทั้งหมด และจีนถือเป็นตลาดลำดับที่ 12 ของสินค้าบราซิล ถึงแม้ว่าทั้งจีนและบราซิลจะร่วมลงนามในความสัมพันธ์ยุทธศาสตร์ทางการค้าตั้งแต่ปี 1993 แล้วก็ตาม

การค้าของทั้งสองประเทศเพิ่มขึ้นในช่วงประธานาธิบดีลูลา ดา ซิลวา ของบราซิล (2003-2010) ในปี 2004 ประธานาธิบดีหู จิ่นเทา เดินทางไปเยือนบราซิลพร้อมกับคำมั่นสัญญาว่าจะกระชับความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจระหว่างสองประเทศ ขณะเดียวกันบราซิลก็ยอมรับว่าจีนนั้นมี ‘ระบบเศรษฐกิจแบบตลาด’ สร้างความไม่พอใจให้กับนักธุรกิจท้องถิ่นบราซิลจำนวนไม่น้อย เพราะการยอมรับว่าจีนมีระบบเศรษฐกิจแบบตลาด เท่ากับบราซิลยอมรับจีนว่ามีสถานะทางการค้าที่เท่าเทียมกับในองค์การการค้าโลก ส่งผลให้สินค้าจีนสามารถแข่งกับสินค้าบราซิลในการส่งออกไปยังประเทศอื่นได้

สินค้าส่งออกที่สำคัญของบราซิลไปยังจีนในช่วงเศรษฐกิจขยายตัวระหว่างปี 2003-2008 คือ ผลิตภัณฑ์ถั่วเหลืองและแร่เหล็ก จีนกลายเป็นตลาดส่งออกที่สำคัญที่สุดของบราซิลในปี 2009 โดยมีส่วนแบ่งการส่งออกอยู่ที่ 13.2% การค้าของทั้งสองประเทศเพิ่มสูงขึ้นอย่างรวดเร็วมีมูลค่ารวมถึง 8.33 หมื่นล้านดอลลาร์ในปี 2013 ถึงแม้จะมีวิกฤตเศรษฐกิจโลกในช่วงสั้นๆ ระหว่างปี 2008-2009 ก็ไม่ทำให้เศรษฐกิจบราซิลสั่นคลอนซักเท่าไรนัก นอกจากนี้บราซิลยังได้ริเริ่มโครงการความร่วมมือระหว่างรัฐกับเอกชนในการพัฒนาเศรษฐกิจ ส่งผลดีต่อการจ้างงาน ยิ่งไปกว่านั้นในภาคการเกษตร บราซิลยังได้ใช้ความร่วมมือภายใต้กรอบองค์การการค้าโลก ผลักดันให้ประเทศที่พัฒนาแล้วเปิดตลาดให้กับสินค้าเกษตรจากประเทศกำลังพัฒนา

ทางด้านการลงทุนนั้น ในปี 2009 จีนเริ่มเข้าไปลงทุนในบราซิลเพิ่มมากขึ้น ธนาคารแห่งการพัฒนาของจีนให้บริษัทน้ำมันของรัฐ Petrobras กู้ยืมเงินกว่า 1 หมื่นล้านดอลลาร์ เงินลงทุนส่วนใหญ่จากจีนมักกระจุกตัวอยู่ในอุตสาหกรรมน้ำมันและกิจการเหมืองแร่ จะเห็นได้ว่าเงินลงทุนจากจีนมีส่วนสำคัญในการช่วยให้บราซิลรอดพ้นจากวิกฤตเศรษฐกิจได้อย่างรวดเร็ว สะท้อนได้จากตัวเลขการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ 7.5% ในปี 2010 นอกจากนี้จีนยังเพิ่มความสำคัญกับบราซิลในฐานะความร่วมมือ South-South และมีการรวมกลุ่มกันกับอินเดียและรัสเซีย ก่อตั้งเป็นกลุ่มประเทศ BRIC ซึ่งถือว่าเป็นกลุ่มประเทศมหาอำนาจทางเศรษฐกิจรุ่นใหม่ ที่มีบทบาทสำคัญไม่แตกต่างไปจากกลุ่มประเทศ G7 เลย

อย่างไรก็ดีความขัดแย้งในเรื่องการส่งออกสินค้าหัตถอุตสาหกรรมระหว่างสองประเทศก็นำไปสู่ข้อบาดหมางทางการค้าระหว่างจีนกับบราซิล อันเป็นผลมาจากค่าเงินรีอัลของบราซิลที่แข็งค่าขึ้นกว่า 38% เมื่อเทียบกับดอลลาร์สหรัฐ ระหว่างปี 2009-2011 ทำให้สินค้าส่งออกของบราซิลไม่สามารถแข่งขันกับสินค้าจีนได้ ส่งผลกระทบต่อการจ้างงานในบราซิลอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ สอดคล้องกับนโยบายของประธานาธิบดีจิลมา รุสเซฟ ซึ่งเข้ารับตำแหน่งในปี 2011 ที่ต้องการให้เกิดการขยายตัวของการส่งออกสินค้าหัตถอุตสาหกรรม โดยเฉพาะการส่งออกไปยังจีนที่บราซิลยังขาดดุลการค้าในภาคเศรษฐกิจนี้อยู่ นอกจากนี้ยังมีการออกกฎหมายจำกัดการถือครองที่ดินของคนต่างชาติในบราซิล เพื่อเป็นการป้องกันนักลงทุนจีนเข้ามากว้านซื้อที่ดินทางภาคการเกษตรของบราซิลไป

ในปี 2015 บราซิลเผชิญกับวิกฤตทางเศรษฐกิจอีกครั้งหนึ่ง และก็เป็นอีกครั้งที่มีเม็ดเงินลงทุนจากจีนเข้ามาพยุงเศรษฐกิจของบราซิล มีการจัดตั้งกองทุนความร่วมมือจีน-บราซิลซึ่งมีมูลค่าถึง 2 หมื่นล้านดอลลาร์ โดย 2 ใน 3 ของเงินมาจากจีน เงินลงทุนจากจีนยังคงเพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่องทั้งในภาคโครงสร้างเศรษฐกิจขั้นพื้นฐาน ในภาคหัตถอุตสาหกรรม รวมถึงภาคการบริการ การที่จีนเข้าไปลงทุนในต่างประเทศเพิ่มมากขึ้นได้รับการมองว่าเป็นหนึ่งในยุทธศาสตร์ที่จะขยายอิทธิพลจีนเพื่อต่อกรกับสหรัฐอเมริกา ดังนั้นถึงแม้ว่าจะมีความบาดหมางกันบ้าง แต่ความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจระหว่างจีนกับบราซิลยังคงมีอยู่อย่างใกล้ชิด

 

บทสรุป

 

จะเห็นได้ว่าความสัมพันธ์ระหว่างจีนกับประเทศในลาตินอเมริกาแนบแน่นเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วนับตั้งแต่ปี 2000 เป็นต้นมา ส่วนหนี่งเป็นผลมาจากการขยายตัวทางเศรษฐกิจของจีน และเศรษฐกิจโลกที่ขยายตัวเพิ่มมากขึ้น การที่จีนนำเข้าสินค้าวัตถุดิบเพิ่มสูงขึ้น ส่งผลให้ราคาสินค้าขยับตัว ส่งผลดีต่อประเทศในลาตินอเมริกา รวมถึงโบลิเวียที่ส่งออกสินค้าไปยังจีนในปริมาณและมูลค่าที่น้อยก็ตาม ทั้งห้าประเทศที่เป็นกรณีศึกษาต่างก็เร่งพัฒนาการส่งออกสินค้าวัตถุดิบ จะมีก็แต่บราซิลที่ยังส่งเสริมภาคหัตถอุตสาหกรรมอีกด้วย

จีนเน้นความสัมพันธ์ทางการค้าเพื่อแสวงหาวัตถุดิบป้อนภาคอุตสาหกรรม ขณะเดียวกันก็แสวงหาตลาดเพื่อการส่งออกสินค้าเหล่านั้น ในช่วงต้นคริสต์ทศวรรษที่ 2000 ความสัมพันธ์ทางการค้าของจีนเน้นไปที่ประเทศผู้ส่งออกแร่ธาตุอย่างชิลีและเปรู ต่อมาได้ขยายตัวไปยังประเทศผู้ส่งออกน้ำมัน และตามมาด้วยประเทศผู้ส่งออกสินค้าเกษตร โดยเฉพาะถั่วเหลืองซึ่งเป็นแหล่งโปรตีนสำคัญในอุตสาหกรรมอาหารสัตว์ ดังนั้นในช่วงปลายคริสต์ทศวรรษที่ 2000 เราจะเห็นได้ว่าจีนกลายเป็นประเทศคู่ค้าที่สำคัญกับประเทศในลาตินอเมริกาที่ยกมาเป็นกรณีศึกษา จะเว้นอยู่ก็แต่โบลิเวีย เพราะสินค้าส่งออกที่สำคัญคือก๊าซธรรมชาตินั้นยากในการขนส่งไปที่จีน เวเนซุเอลาเป็นประเทศที่พึ่งพาจีนเป็นอย่างมากโดยเฉพาะในช่วงที่เกิดวิกฤตเศรษฐกิจ ขณะที่ประเทศอื่นๆ สามารถบริหารประเทศเอาตัวรอดผ่านพ้นวิกฤตได้ดีกว่า

วิกฤตเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นในช่วง 2008-2009 ส่งเสริมให้เกิดความร่วมมือกันระหว่างประเทศที่กำลังพัฒนา หรือที่เรารู้จักกันในนาม South-South Collaboration ซึ่งจะเห็นได้ชัดเจนจากความสัมพันธ์ระหว่างจีนกับบราซิลในช่วงเวลาที่ผ่านมา และนับตั้งแต่คริสต์ทศวรรษที่ 2010 เป็นต้นมา จีนได้มีส่วนสำคัญในการเข้าไปลงทุนและการพัฒนาในลาตินอเมริกาอย่างมาก จะมีก็แต่เวเนซุเอลาที่จีนพยายามหลีกเลี่ยงปัญหาความแตกแยกทางการเมืองภายในที่ยังคงคาราคาซังมาจนกระทั่งถึงปัจจุบัน และจีนก็ส่งสัญญาณว่าพร้อมที่จะร่วมมือกับรัฐบาลทุกรัฐบาลในลาตินอเมริกาไม่ว่าจะมีแนวคิดเอียงซ้ายหรือเอียงขวาก็ตาม

 


สำหรับผู้ที่สนใจในความสัมพันธ์ระหว่างจีนกับประเทศในลาตินอเมริกาโปรดอ่าน

– Cui, Shoujun and García, Manuel Pérez (eds.) (2016). China and Latin America in transition: policy dynamics, economic commitments and social impacts. New York and Basingstoke, England: Palgrave Macmillan.

– Bernal-Meza, Raúl and Xing, Li (eds.) (2020). China-Latin America relations in the 21st century: the dual complexities of opportunities and challenges. New York and Basingstoke, England: Palgrave Macmillan.

 

Author

Chaowarit Chaowsangrat

เชาวฤทธิ์ เชาว์แสงรัตน์ - นักวิชาการด้านลาตินอเมริกาศึกษา ผันตัวเองจากนักเศรษฐศาสตร์กลายเป็นลาตินอเมริกันนิสต้า เพราะหลงรักในกาแฟของโคลอมเบีย ปัจจุบันทำงานวิจัยเกี่ยวกับการเมืองสมัยใหม่ของลาตินอเมริกา รวมถึงความรุนแรงและประชานิยมที่เกี่ยวข้องกับภูมิภาคนั้น พร้อมๆ ไปกับการเลี้ยงหมาคอร์กี้และปักกิ่งอีก 6 ตัว