วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร เรื่อง
ภาพิมล หล่อตระกูล ภาพประกอบ
วิกฤตเศรษฐกิจมักส่งผลข้างเคียงทางการเมืองแบบไม่คาดคิด
ระบอบเผด็จการหวาดกลัววิกฤตเศรษฐกิจยิ่งกว่าปัจจัยอื่นใด ในขณะที่ผู้สนับสนุนประชาธิปไตยเชื่อว่านี่คืออาวุธที่ทรงพลังที่สุดในการเปลี่ยนแปลงการเมือง
เพราะวิกฤตเศรษฐกิจสร้างปัญหาตามมาเป็นลูกโซ่ เมื่อธุรกิจล้มละลาย ผู้คนก็ต้องตกงาน ปัญหาปากท้องทวีความรุนแรง ความเชื่อมั่นนักลงทุนและต่างชาติถดถอย ความชอบธรรมของผู้นำการเมืองตกต่ำ แม้ในหมู่ผู้ชื่นชมระบอบเผด็จการก็ลังเลที่จะออกหน้าสนับสนุน
ประเทศที่ประชาธิปไตยมั่นคงอยู่แล้วสามารถจัดการเลือกตั้งระหว่างวิกฤตเศรษฐกิจ เพื่อเปิดโอกาสให้สังคมร่วมกันแสวงหาฉันทมติใหม่ กำหนดทิศทางนโยบายที่ประชาชนอยากเห็น เพราะการแก้ไขวิกฤตหมายถึงการใช้งบประมาณแผ่นดินมหาศาลเพื่อฟื้นฟูและปรับโครงสร้างครั้งใหญ่
ตรงกันข้ามกับประเทศที่มีการปกครองระบอบเผด็จการ (authoritarian regime) หรือกึ่งเผด็จการ (competitive authoritarianism) ซึ่งผู้นำมักหลีกเลี่ยงการเลือกตั้งในช่วงวิกฤต พร้อมกับเพิ่มระดับความพยายามควบคุมสังคมให้มากขึ้น
แต่วิกฤตเศรษฐกิจมีพลังมากพอที่จะเปลี่ยนแปลงการเมืองได้จริงหรือไม่ หรือจำเป็นต้องมีปัจจัยอื่นประกอบด้วย
ประสบการณ์เปรียบเทียบระหว่างอินโดนีเซียกับมาเลเซียเป็นกรณีศึกษาที่น่าสนใจ
จากประชาธิปไตยสู่เผด็จการศึกษา
งานศึกษาประชาธิปไตยในอดีตเชื่อว่า “ปัจจัยเชิงโครงสร้าง” อย่างการพัฒนาอุตสาหกรรม ระดับการศึกษาที่สูงขึ้น หรือสถานะทางเศรษฐกิจที่ดีขึ้น จะทำให้สังคมพัฒนาไปเป็นประชาธิปไตยเอง
แต่ปัจจัยเชิงโครงสร้างที่ว่าเป็นทฤษฎีที่ใช้ประวัติศาสตร์ของยุโรปตะวันตกเป็นฐานในการศึกษา จึงประสบปัญหาในการอธิบายประเทศกำลังพัฒนาจำนวนมากที่รักษาการปกครองแบบเผด็จการได้ยาวนานหลังสงครามโลกครั้งที่สอง แม้ว่าจะพัฒนาอุตสาหกรรมไปไกลหรือประชากรมีการศึกษาดีขึ้นมากก็ตาม
ประสบการณ์ของลาตินอเมริกาดึงความสนใจไปยังปัจจัยใหม่ๆ ที่เกี่ยวกับตัวแสดงทางการเมือง โดยเฉพาะความแตกแยกในหมู่ชนชั้นนำ (elite defection) ที่เป็นชนวนให้ระบอบเผด็จการหลายประเทศล่มสลายลง
งานอีกส่วนหนึ่งก็เตือนให้เราแยกแยะสิ่งที่เรียกว่า “ระบอบเผด็จการ” ออกเป็นประเภทย่อยๆ เพราะเผด็จการทหาร การเมืองพรรคเดี่ยว หรือสมบูรณาญาสิทธิ ต่างก็มีกลไกการรักษาและลงจากอำนาจคนละรูปแบบ
จากที่เคยเอาประชาธิปไตยเป็นตัวตั้ง งานศึกษาในระยะหลังมักใช้ระบอบเผด็จการเป็นจุดเริ่มต้นแทน
ทิศทางการวิจัยนี้ทำให้โลกวิชาการหันมาสนใจเอเชียตะวันออกเฉียงใต้มากขึ้น เพราะเป็นภูมิภาคที่ระบอบอำนาจนิยมมีความซับซ้อนซ่อนเงื่อน
โดยเฉพาะเมื่อเกิดวิกฤตต้มยำกุ้งในช่วงปี 1997-1998 ซึ่งวงวิชาการและสื่อมวลชนต่างประเทศล้วนประเมินว่ามีความรุนแรงมากพอที่จะพลิกผันการเมืองครั้งใหญ่
แต่แล้วการเมืองอาเซียนก็หักปากกานักวิเคราะห์ได้อีกครั้งหนึ่ง
เพราะในขณะที่การประท้วงบนท้องถนนถาโถมทั้งรัฐบาลซูฮาร์โตของอินโดนีเซียและรัฐบาลมหาเธร์ของมาเลเซียในช่วงเวลาไล่เลี่ยกัน
รัฐบาลซูฮาร์โตกลับพบจุดจบพร้อมวิกฤตครั้งนั้น แต่รัฐบาลมหาเธร์กลับทนทรหด อยู่รอดต่อเนื่องมาได้จนกระทั่งมหาเธร์ตัดสินใจเกษียณตัวเอง (รอบแรก) ในหลายปีต่อมา
ตั้งแต่ก่อนปี 1998 ทั้งซูฮาร์โตและมหาเธร์สามารถควบคุมการเมืองให้ “นิ่ง” ได้ตลอด แม้จะมีการเลือกตั้งเป็นระยะ แต่ก็ใช้อำนาจและกฎหมายขยายเวลาของตนเองในตำแหน่งได้ไม่ยากเย็น
ซูฮาร์โตเป็นประธานาธิบดียาวนานกว่า 30 ปี (1967-1998) ส่วนมหาเธร์อยู่ในตำแหน่งรอบแรกรวม 22 ปี (1981-2003)
ทั้งสองประเทศเผชิญวิกฤตพร้อมกัน เศรษฐกิจถดถอยรุนแรงพอๆ กัน ประชาชนลุกฮือไม่แพ้กัน แล้วทำไมระบอบหนึ่งจึงล่มสลาย แต่อีกระบอบกลับคงทน เราจะอธิบายความแตกต่างนี้ได้อย่างไร?
ตัวแปรสำคัญอยู่ที่ (1) มาตรการปรับตัวทางเศรษฐกิจ และ (2) ลักษณะของกลุ่มทุนเบื้องหลังระบอบ
พันธมิตรหลังฉาก
ฐานการเมืองของซูฮาร์โตคือ Golkar องค์กรกึ่งพรรคการเมืองกึ่งขบวนการเคลื่อนไหว ซูฮาร์โตแต่งตั้งคนของเขาในตำแหน่งสำคัญของรัฐ ตั้งแต่ทหาร ตำรวจ ราชการ ตลอดจนรัฐวิสาหกิจ จนควบคุมประเทศได้ค่อนข้างเบ็ดเสร็จ
ส่วนฐานการเมืองของมหาเธร์คือพรรค UMNO (United Malays National Organisation) ที่มีแนวทางช่วยเหลือชาวมลายูหรือที่เรียกว่า “ภูมิปุตรา” (Bumiputera) ประชากรกลุ่มใหญ่ของประเทศเป็นพิเศษ
งานศึกษากลุ่มหนึ่งมองว่า การล่มสลายของซูฮาร์โตและความคงทนของมหาเธร์เกิดจากความแตกต่างของฐานอำนาจ เชื่อว่า UMNO มีความเป็นสถาบันและตอบสนองประชาชนได้ดีกว่า
งานอีกกลุ่มเห็นว่า ท่าทีของมหาเธร์ที่ออกมาวิพากษ์วิจารณ์ทุนการเงินและโลกตะวันตกอย่างรุนแรงในช่วงนั้นเพิ่มกระแสความนิยมให้กับเขา
แน่นอนว่าปัจจัยทางสถาบันและอุดมการณ์ที่ว่ามาย่อมมีส่วนไม่มากก็น้อยในการอธิบายปรากฏการณ์นี้ แต่มีงานชิ้นหนึ่งที่น่าสนใจเป็นพิเศษ เพราะให้ความสำคัญกับเงื่อนไขด้านผลประโยชน์ ชี้ชวนให้เรามอง สถานการณ์ของทั้งสองประเทศให้ลึกลงไปกว่าตัวผู้นำและองค์กรการเมืองเบื้องหน้า
เพื่อจะได้เห็น “จิ๊กซอว์” ชิ้นสำคัญ นั่นคือ พันธมิตรกลุ่มทุน (business coalitions) ที่มีบทบาทชี้เป็นชี้ตายระบอบเช่นกัน
ธอมัส เปปปินสกี (Thomas Pepinsky) อาจารย์รัฐศาสตร์แห่งมหาวิทยาลัยคอร์เนลเสนอว่า ระบอบเผด็จการที่เผชิญวิกฤตเศรษฐกิจจะล่มสลายหรือไม่ อยู่ที่ผลประโยชน์ของกลุ่มทุนเบื้องหลังระบอบว่ามี “ความเป็นเนื้อเดียวกัน” มากน้อยเพียงใด
เพราะเมื่อประเทศเผชิญวิกฤตเศรษฐกิจก็จำเป็นต้องฟื้นฟู เยียวยา และปรับโครงสร้างด้วย มาตรการปรับตัว (adjustment measures) ที่ประกอบด้วยชุดนโยบายหลายด้านพร้อมกัน เพราะต้องการการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วและกว้างขวางเพื่อยับยั้งผลกระทบของวิกฤต
จุดนี้เองที่เป็นหัวเลี้ยวหัวต่อของระบอบเผด็จการ หากพันธมิตรกลุ่มทุนของระบอบมีผลประโยชน์ไปในทางเดียวกัน ชุดนโยบายมักจะมีความคงเส้นคงวา จนสามารถประคับประคองให้ทั้งผู้นำการเมืองและกลุ่มธุรกิจในอุปถัมภ์อยู่รอดต่อไปได้
แต่หากผลประโยชน์ของกลุ่มทุนมีความหลากหลาย โอกาสจะเกิดความแตกแยกย่อมสูงตามไปด้วย เช่น นโยบายอย่างการควบคุมการไหลเข้าออกของเงินทุน (capital control) ย่อมสร้างทั้งผู้ได้และผู้เสีย เพราะในขณะที่เจ้าที่ดินในประเทศและกลุ่มอุตสาหกรรมท้องถิ่นอาจเห็นด้วยกันนโยบายนี้เพราะต้องการลดความผันผวนของอัตราแลกเปลี่ยน กลุ่มทุนการเงินกลับอยากเคลื่อนย้ายเงินออกให้เร็วที่สุดในภาวะวิกฤต
และเนื่องจากเป็นการเมืองระบอบเผด็จการ การตัดสินใจของผู้นำเพียงไม่กี่คนจึงสามารถเปลี่ยนกฎหมายและปริมาณเงินช่วยเหลือมหาศาลได้เพียงยกหูโทรศัพท์ หากกลุ่มทุนผู้สนับสนุนต้องการนโยบายที่แตกต่างกัน แนวทางการจัดการวิกฤตของระบอบก็มักไม่อยู่กับร่องกับรอย กลับไปกลับมาตามจังหวะการล็อบบี้ของแต่ละกลุ่ม
วิกฤตและความแตกแยกของกลุ่มทุน
ทั้งซูฮาร์โตและมหาเธร์เคยเผชิญวิกฤตเศรษฐกิจมาก่อนแล้วในทศวรรษ 1980
เศรษฐกิจโลกในทศวรรษ 1980 ระส่ำระสายมาตั้งแต่วิกฤตการณ์น้ำมัน อย่างไรก็ดี ปัญหาเศรษฐกิจในช่วงนี้ก็คล้ายกับวิกฤตแฮมเบอร์เกอร์เมื่อปี 2007 ตรงที่ไม่ได้ส่งผลกระทบรุนแรงต่อประเทศอาเซียนเท่าใดนัก โดยเปรียบเทียบแล้วจึงมักถูกจัดเป็น “easy crises” ที่วิธีการรับมือไม่ซับซ้อน
ทั้งอินโดนีเซียและมาเลเซียเลือกจัดการวิกฤตในทศวรรษ 1980 ด้วยมาตรการ “เปิดเสรี + แปรรูปรัฐวิสาหกิจ” (liberalisation and privatisation) ซึ่งเป็นสูตรสำเร็จของยุคสมัย
ทั้งสองมาตรการช่วยลดภาระทางการคลังของรัฐบาล ดึงดูดเงินลงทุนจากต่างชาติให้ไหลเข้า อัตราการเติบโตของทั้งสองประเทศติดลบเพียงหนึ่งถึงสองปี จากนั้นก็ฟื้นตัวมาเป็นบวกอย่างรวดเร็วและต่อเนื่อง
แต่วิกฤตต้มยำกุ้งปี 1997-1998 นั้นส่งผลสะเทือนลึกและกว้างขวางอย่างที่เราทราบกันดี ปัญหาเกิดพร้อมกันในหลายมิติ เงินทุนไหลออกมหาศาล ภาคการเงินการธนาคารและตลาดแลกเปลี่ยนเงินตราปั่นป่วนรุนแรง ส่งผลต่อธุรกิจอื่นๆ เป็นโดมิโน
วิกฤตการณ์เงินตามมาด้วยหนี้สิน การปิดกิจการ และการว่างงาน ในปี 1998 จีดีพีของมาเลเซียติดลบ 8% ในขณะที่อินโดนีเซียติดลบ 13%
ช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อนี้เองที่พันธมิตรกลุ่มทุนทวีความสำคัญต่อความอยู่รอดของระบอบ
กลุ่มธุรกิจที่สนับสนุนรัฐบาลซูฮาร์โตแบ่งออกเป็น 2 กลุ่มคือ กลุ่มทุนท้องถิ่น (pribumi entrepreneurs) ผู้ได้รับผลประโยชน์ผ่านสัมปทานของรัฐและราชการ ส่วนอีกกลุ่มหนึ่งคือ กลุ่มทุนจีน
เดิมทีกลุ่มทุนท้องถิ่นมีขนาดและอำนาจเหนือกลุ่มอื่นอย่างเทียบไม่ติด แต่การเปิดเสรีและแปรรูปรัฐวิสาหกิจในทศวรรษ 1980 กลายเป็นโอกาสให้กลุ่มทุนจีนขยายฐานสินทรัพย์และธุรกิจ จนทำให้ดุลอำนาจระหว่างสองกลุ่มทุนสูสีกันในทศวรรษ 1990 เครือข่ายของซูฮาร์โตก็ได้รับประโยชน์จากทั้งสองกลุ่มคละกันไป
ต่างจากในมาเลเซียซึ่งกลุ่มธุรกิจที่สนับสนุนรัฐบาลมหาเธร์มีฐานธุรกิจไปในทิศทางเดียวกันมากกว่า เพราะล้วนอาศัยสายสัมพันธ์กับพรรค UMNO เป็นช่องทางแสวงหาผลประโยชน์จากทรัพยากรและตลาดภายในประเทศ เรียกว่าเป็น “กลุ่มทุนภูมิปุตรา” แทบทั้งหมด
แหล่งทำเงินของกลุ่มทุนภูมิปุตราส่วนมากเป็นสินทรัพย์ค่อนข้างถาวรที่เคลื่อนย้ายข้ามพรมแดนยาก อย่างเช่น ที่ดินหรือโรงงานอุตสาหกรรม ดังที่เปปปินสกีเรียกว่า Fixed Capital
เมื่อเผชิญวิกฤตต้มยำกุ้ง รัฐบาลมหาเธร์จึงสามารถเลือกใช้มาตรการ “ทวนกระแส” ณ เวลานั้นอย่างการควบคุมการไหลออกของเงินทุนระหว่างประเทศ ให้เงินช่วยเหลือกับประชาชน เข้าอุ้มกิจการสำคัญของท้องถิ่น โดยไม่ต้องเผชิญแรงเสียดทานเท่าใดนักจากภาคธุรกิจ
ในขณะที่ซูฮาร์โตไม่สามารถตัดสินใจได้เด็ดขาดเท่ามหาเธร์
เพราะฟากหนึ่ง กลุ่มทุนท้องถิ่นและทหารก๊วนที่หากินกับกลุ่มนี้อยากให้รัฐบาลอินโดนีเซียควบคุมเงินไหลออก เพื่อไม่ให้เศรษฐกิจในประเทศโกลาหลไปยิ่งกว่านี้
แต่ในอีกฟากหนึ่ง กลุ่มทุนจีน (และทหารก๊วนที่ได้ประโยชน์จากกลุ่มนี้) ต้องการเคลื่อนย้ายสินทรัพย์ออกนอกธุรกิจหรือนอกประเทศให้เร็วที่สุด เพราะสินทรัพย์ของกลุ่มทุนจีนอยู่ในรูปแบบ Mobile Capital อาทิ เงินทุน หุ้น หลักทรัพย์ และทองคำ เป็นส่วนใหญ่
พอต้องคอยเกลี่ยความพึงพอใจของทุนทั้งสองกลุ่ม มาตรการจัดการวิกฤตของซูฮาร์โตจึงเต็มไปด้วยความสับสนปนเป เปลี่ยนไปเปลี่ยนมา ประกาศอย่างหนึ่งออกไป (เช่น จะให้เงินอุดหนุนเพิ่ม จะเข้าอุ้มกิจการที่ล้มลาย) แล้วก็กลับคำประกาศในเวลาไม่นาน
ความลักลั่นของมาตรการแก้วิกฤตนั้นเป็นปัญหาใหญ่ของระบอบเผด็จการมากกว่าในระบอบประชาธิปไตย
ในระบอบประชาธิปไตยที่กลไกรัฐเชื่อถือได้ กฎหมายและกระบวนการยุติธรรมย่อมดำเนินไปอย่างเป็นธรรม ไม่ขึ้นกับตัวบุคคล แต่ในระบอบเผด็จการ กลุ่มทุนไม่ได้เชื่อมั่นใน “ระบบ” และ “กฎหมาย” อยู่เดิมแล้ว รู้ดีอยู่แก่ใจว่าผลประโยชน์ที่ตนเองครอบครองเกิดจากความใกล้ชิดกับผู้นำทหารและกฎระเบียบที่วิ่งเต้นแลกเปลี่ยนมา
จึงไม่แปลกที่ทุนใหญ่ในระบอบเผด็จการจะ “สายตาสั้น” และตื่นตระหนกเป็นพิเศษในยามวิกฤต
เปปปินสกีสรุปว่า ความไม่เป็นเนื้อเดียวกันของพันธมิตรกลุ่มทุนนี่เอง ที่เป็นตัวแปรชี้ขาดในการธำรงรักษาหรือโค่นล้มระบอบเผด็จการในภาวะวิกฤตเศรษฐกิจ มีพลังยิ่งกว่าการปลุกเร้าเชิงอุดมการณ์ของผู้นำและการประท้วงของประชาชนบนท้องถนน
เผด็จการศึกษายุคโควิด
งานวิชาการปรับตัวตามวิวัฒนาการของโลก ตั้งแต่ก่อนเผชิญโรคอุบัติใหม่ โลกวิชาการเริ่มเคลื่อนย้ายความสนใจจากความคงทนหรือล่มสลายของระบอบเผด็จการ มาสู่ “นวัตกรรมของเผด็จการ” (authoritarian innovations)
เพราะในโลกแห่งความจริง ระบอบเผด็จการไม่เพียงสืบทอดหรือจบสิ้นลง แต่เต็มไปด้วย “กล่องแห่งความลับ” (Pandora’s box) ที่รอการศึกษา เพราะระบอบเผด็จการแต่ละที่ก็พัฒนาวิธีการเฉพาะตัวในการจัดการเศรษฐกิจ ระบบราชการ การศึกษา ประชาสังคม สวัสดิการ จัดโครงสร้างองค์กรรัฐใหม่ ขยายเครือข่ายอุปถัมภ์ด้วยงบประมาณรัฐ และที่สำคัญที่สุดคือ นำเครื่องมือและเทคโนโลยีใหม่ๆ ของยุคสมัยมาใช้ควบคุมการมีส่วนร่วมของประชาชน
งานรัฐศาสตร์และเศรษฐศาสตร์การเมืองในยุคหลังสนใจรายละเอียดเหล่านี้มากเป็นพิเศษ
อย่างไรก็ดี เศรษฐกิจถดถอยรุนแรงที่ประเทศทั่วโลกกำลังประสบเนื่องมาจากไวรัสโควิด-19 ทำให้คำถามเรื่องวิกฤตเศรษฐกิจกับการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองกลับมาได้รับความสนใจอีกครั้ง
และเป็นบททดสอบคำอธิบายของเปปปินสกีว่าจะยังใช้ได้มากน้อยเพียงใด โดยเฉพาะในห้วงเวลาที่ระบอบเผด็จการเองก็ยกระดับความสามารถในการแข่งขัน สร้างกลไกป้องกันตัวเองไว้หลายชั้น ทั้งในเชิงกฎหมาย อุดมการณ์ และเครือข่ายผู้สมประโยชน์
ในยุค 4.0 นี้ นวัตกรรมของระบอบเผด็จการพัฒนาไปไกลเสียจนวิกฤตเศรษฐกิจกลายเป็นเพียงระเบิดชนวนด้านที่จัดการได้ง่ายดายไม่ต่างอะไรกับผลการเลือกตั้งแล้วหรือไม่?
อ้างอิง
-งานศึกษาพัฒนาการประชาธิปไตยแบบไม่เป็นเส้นตรง ดูเช่น Charles Tilly (2007) Democracy. New York: Cambridge University Press. และ Eva Bellin (2000) “Contingent Democrats: Industrialists, Labor, and Democratization in Late-Developing Countries.” World Politics, 52(2): 175-205.
-งานศึกษาของเปปปินสกี ดู Thomas Pepinsky (2009) Economic Crises and the Breakdown of Authoritarian Regimes: Indonesia and Malaysia in Comparative Perspective. Cambridge: Cambridge University Press.
-ซีรีส์งานศึกษานวัตกรรมของระบอบเผด็จการกำลังจะตีพิมพ์ในวารสาร Democratization เช่น Lee Morgenbesser (2020) “The Menu of Autocratic Innovation.” และ Thomas Pepinsky (2020) “Authoritarian Innovations: Theoretical Foundations and Practical Implications”
-งานศึกษาการทำงานของระบอบเผด็จการในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ดูเช่น Garry Rodan (2018) Participation without Democracy: Containing Conflict in Southeast Asia. Ithaca: Cornell University Press.
