หากวัดจากสิ่งที่พบเห็นในชีวิตประจำวัน คนไทยจำนวนมากอาจรู้สึกว่าประเทศของตัวเองมีการรณรงค์เรื่องการต่อต้านการทุจริตเยอะและถี่ที่สุดประเทศหนึ่ง ถึงขั้นที่ตื่นขึ้นมาแต่ละวันก็ต้องผ่านหูผ่านตาสักหนึ่งอย่าง
ไม่ว่าจะเป็นป้ายหรือสติกเกอร์ที่แปะตามข้างทาง ระบุเบอร์โทรหน่วยงานรัฐให้ประชาชนแจ้งเบาะแสเมื่อพบการโกง ไม่ว่าจะเป็นข้อความจากเพื่อนในโซเชียลมีเดียที่แสดงจุดยืนไม่สนับสนุนนักการเมืองฉ้อราษฎร์บังหลวง หรือที่เพิ่งผ่านพ้นไปหมาดๆ กับบรรยากาศการเลือกตั้ง อบต. ที่ทางคณะกรรมการการเลือกตั้งรณรงค์ให้ประชาชน ‘เลือกตั้งสุจริต ใช้สิทธิโปร่งใส’
แต่เมื่อวัดจากการจัดอันดับในระดับนานาชาติ ดัชนีภาพลักษณ์ทุจริต (Corruption Perceptions Index) ตั้งแต่ปี 2557-2563 จากคะแนนเต็มหนึ่งร้อย ประเทศไทยกลับไม่เคยได้เกิน 38 คะแนน แถมใน 4 ปีหลัง เราถดถอยทั้งคะแนนและลำดับอย่างต่อเนื่อง โดยปี 2563 อยู่อันดับที่ 104 จากทั้งหมด 179 ประเทศ
ผลลัพธ์เช่นนี้อาจบ่งบอกว่าเรากำลังอยู่ในสภาวะ ‘ทำมากได้น้อย’ เพราะทรัพยากรที่ทุ่มลงไปเพื่อกำจัดการทุจริต กลับไม่บรรลุตามเป้า และทำให้เราต้องคิดทบทวนว่า การรณรงค์หรือการแก้ไขปัญหาการทุจริตที่ผ่านมาเป็นการแก้ไขที่ตรงจุดหรือไม่
หากมองย้อนไปถึงสิ่งที่เกิดขึ้นในปีนี้ ผมว่ามีอย่างน้อย 3 เหตุการณ์ ที่อาจแสดงให้เห็นถึงเค้าโครงของคำตอบต่อคำถามข้างต้น ว่าทำไมแนวทางของรัฐในการแก้ไขปัญหาการทุจริตที่ผ่านมาอาจไม่ตรงจุด
1. ส.ว.หญิงคนหนึ่ง เสนอตั้ง ‘องค์กรคนดี’ เพราะเชื่อว่าคนดีย่อมสร้างความสุข ทำให้ประเทศพัฒนา
แต่ละเหตุการณ์ แม้แตกต่างบริบท แต่มีข้อความระหว่างบรรทัดที่สะท้อนความคิดอันสอดคล้องกันของกลุ่มผู้มีอำนาจในปัจจุบัน คือความเชื่อว่าปัญหาของประเทศ – ไม่ว่าเรื่องการทุจริตหรือเรื่องใดก็ตาม – มีสาเหตุมาจากการมี ‘คนไม่ดี’ อยู่ในระบบ ดังนั้นเพื่อแก้ปัญหาจึงจำเป็นต้องกำจัดคนไม่ดีและทำให้ทุกคนเป็น ‘คนดี’ ตามนิยามของเขา
หากเราจะเริ่มวิเคราะห์ถึงปัญหาของการใช้กรอบความคิดเรื่อง ‘คนดี’ ในการแก้ปัญหาการทุจริต อาจเริ่มต้นจากเหตุการณ์สมมุติดังต่อไปนี้:
สมชาย (ประกอบอาชีพเป็นผู้บริหารโรงเรียนมัธยมที่มีชื่อเสียง) มีเพื่อนสนิทชื่อ สมยศ (ประกอบอาชีพเป็นพนักงานดับเพลิง) เมื่อหลายปีที่แล้ว สมยศเคยช่วยชีวิตแม่ของสมชายไว้จากอุบัติเหตุไฟไหม้ อยู่มาวันหนึ่ง สมยศมาขอร้องให้สมชายช่วยฝากลูกเข้าโรงเรียนที่สมชายบริหารอยู่ เพราะสมยศไม่มีเงินส่งลูกไปเรียนโรงเรียนกวดวิชาเพื่อเตรียมสอบเข้าโรงเรียนดังกล่าว
คำถามคือ ในสถานการณ์นี้เราควรโทษใคร?
แน่นอน หากเราใช้แว่น ‘คนดี-คนไม่ดี’ มาพิจารณา หลายคนคงมองว่าเรื่องสมมตินี้ เป็นเรื่องของ ‘คนไม่ดี’ 2 คน ที่ร่วมกันทำการทุจริตและสมควรถูกโทษทั้งคู่ ไม่ว่าจะเป็น (1) สมชาย ที่ยอมช่วยลูกของเพื่อน ซึ่งเท่ากับเอาเปรียบเด็กคนอื่นๆ ที่พยายามสอบเข้าโรงเรียนตามกระบวนการคัดเลือกปกติที่วางไว้ หรือ (2) สมยศ ที่ให้เพื่อนช่วยฝากลูกเข้าเรียนแทนที่จะผ่านกระบวนการคัดเลือกเหมือนเด็กคนอื่นๆ ซึ่งถือเป็นการทุจริตโดยใช้เส้นสาย
แต่ถึงอย่างไร เมื่อเราถามคำถามนี้กับหลายคน ค่านิยมบางอย่างในสังคมก็อาจทำให้บางคนมองว่าทั้ง 2 คน ไม่ได้เป็น ‘คนเลว’ ขนาดนั้น หรือแม้กระทั่งพยายามแก้ต่างโดยการวาดภาพให้ทั้ง 2 คนออกมาดูเหมือน ‘คนดี’ ด้วยซ้ำ ไม่ว่าจะเป็น (1) สมชาย ที่อาจถูกวาดภาพให้เป็นคน ‘รู้จักบุญคุณคน’ และเอื้อเฟื้อเผื่อแผ่ต่อเพื่อน หรือ (2) สมยศ ที่อาจถูกวาดภาพให้เป็น ‘พ่อที่ดี’ ที่พร้อมทำทุกอย่างเพื่ออนาคตของลูกตนเอง
หลังจากฟังทั้ง 2 มุมมอง ถึงแม้เราอาจยังเห็นตรงกันว่าพฤติกรรมของทั้ง 2 คนเป็นสิ่งที่ผิดและรับไม่ได้ แต่จะเห็นได้ว่าเมื่อเราใช้แว่น ‘คนดี-คนไม่ดี’ มาพิจารณา คำถามว่าเราควรโทษใครอาจเป็นคำถามที่หาข้อยุติได้ไม่ง่าย เพราะ ‘คนดี-คนไม่ดี’ มีลักษณะเป็นอัตวิสัย (subjective) หมายถึง นิยามของ ‘คนดี’ ของแต่ละคนแตกต่างกัน หรือบางครั้งแม้แต่คนคนเดียวกัน ยังนิยามคำว่า ‘คนดี’ ในแต่ละกรณีไม่เหมือนกันด้วย
และถึงแม้เราเห็นตรงกันว่าทั้งสองคนเป็น ‘คนไม่ดี’ การพยายามทำให้ทุกคนไม่เป็นแบบสมชายหรือสมยศก็อาจไม่ได้เป็นสิ่งที่ง่ายนักในเชิงปฏิบัติ เนื่องจากแรงจูงใจในการช่วยเพื่อนหรือช่วยลูกตนเอง (แม้จะด้วยวิธีที่ผิด) อาจเป็นเรื่องที่ตัดออกไปยากจากสัญชาตญาณมนุษย์
การหาทางออกที่ทุกคนมีโอกาสเห็นตรงกันและมีความเป็นไปได้ในเชิงปฏิบัติมากกว่า จึงอาจเป็นการเปลี่ยนคำถามจาก ‘เราควรโทษใคร’ มาเป็น ‘เราควรโทษอะไร’
เมื่อเปลี่ยนจุดสนใจจาก ‘คน’ ไปอยู่ที่ ‘ระบบ’ คำตอบที่เราได้จึงอาจไม่ใช่การมุ่งกล่าวโทษใครหรือการพยายามทำให้ทุกคนเป็นคนแบบที่เราอยากให้เป็น แต่คำตอบที่เราอาจได้ คือการมุ่งหาข้อบกพร่องของระบบที่ทำให้เกิดการทุจริต
ไม่ว่าจะเป็นความเหลื่อมล้ำของระบบการศึกษาและคุณภาพการเรียนการสอนระหว่างโรงเรียน ที่ทำให้คนอย่างสมยศต้องดิ้นรนพาลูกเข้าโรงเรียนที่ดีกว่า หรือที่ทำให้ลูกของสมยศต้องเสียเปรียบจากการไม่สามารถจ่ายเงินค่าเรียนพิเศษได้
หรือไม่ว่าจะเป็นความไม่โปร่งใสและขาดหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนของกระบวนการคัดเลือก ที่ทำให้คนอย่างสมชายสามารถฝากลูกของเพื่อนเข้าเรียนได้ง่ายๆ โดยขาดการตรวจสอบหรือระบบลงโทษที่มีประสิทธิภาพ
ที่ผ่านมา ต้องยอมรับว่ารัฐดูเหมือนจะให้ความสำคัญกับการแสวงหา ‘คนดี’ มากกว่าการสร้าง ‘ระบบที่ดี’
แคมเปญรณรงค์ของรัฐส่วนใหญ่ มักมุ่งไปที่การปลูกฝังจิตสำนึกความซื่อสัตย์สุจริต มากกว่ามุ่งสร้างระบบที่มีประสิทธิภาพที่จะช่วยป้องกันทุจริตได้
หรือล่าสุด #พูดหยุดโกง ที่ได้รับคำวิจารณ์อื้ออึงจากภาคประชาชน ส่วนหนึ่งก็เพราะเป็นการมุ่งเน้นเรียกร้องให้ ‘คน’ มีจิตสำนึกและความกล้าหาญในการออกมาพูดถึงการทุจริตที่ตนเองประสบพบเจอ มากกว่าการเน้นสร้าง ‘ระบบ’ ที่ช่วยสนับสนุนให้ประชาชนสามารถพูดเปิดโปงการทุจริตได้อย่างปลอดภัยอย่างแท้จริง (เช่น การแก้ไขกฎหมายที่ปิดกั้นเสรีภาพในการแสดงออกหรือการออกกฎหมายคุ้มครองผู้เปิดโปงการทุจริต)
อีกตัวอย่างหนึ่งที่ไม่กล่าวถึงไม่ได้คือ รัฐธรรมนูญ 2560 หากย้อนไป 4 ปีที่แล้วก่อนการทำประชามติ คณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้อวดอ้างว่ารัฐธรรมนูญนี้เป็นฉบับ ‘ปราบโกง’ แต่เมื่อมองไปในรายละเอียดจะพบว่าเป็นความพยายามปราบโกงบนพื้นฐานของการพึ่งพา ‘คนดี’ (ในนิยามของผู้เขียนรัฐธรรมนูญเอง) มากกว่าการสร้าง ‘ระบบที่ดี’ จนทำให้รัฐธรรมนูญ 2560 ไม่มีประสิทธิภาพในการแก้ปัญหาการทุจริตตามที่ถูกโฆษณาไว้ และตลอด 4 ปี หลังรัฐธรรมนูญถูกบังคับใช้ ไม่ว่าพิจารณาจากข่าวสารหรือจากสถิติ ปัญหาการทุจริตในประเทศไทยก็ไม่ได้บรรเทาเบาบางลง
ในมุมหนึ่ง รัฐธรรมนูญ 2560 อาจถูกมองได้ว่าเป็นการเขียนกติกาเพื่อเพิ่มอำนาจ ‘คนดี’ และลดอำนาจ ‘คนไม่ดี’ ตามนิยามของผู้เขียนรัฐธรรมนูญ ในเมื่อหลายคนในคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) เวลานั้น มีความเห็นเชิงลบต่อนักการเมืองว่าเป็น ‘คนไม่ดี’ พวกเขาจึงสร้างกลไกต่างๆ เพื่อตรวจสอบ ‘คนไม่ดี’ กลุ่มนี้อย่างเข้มข้น ตั้งแต่การกำหนดคุณสมบัติที่รัดกุมขึ้น การทำให้นักการเมืองต้องระแวงระวังข้อกฎหมายในการทำงาน หรือแม้แต่การแต่งตั้ง ‘คนดี’ ในนิยามของตนเองมาทัดทานหรือตรวจสอบ ‘คนไม่ดี’ เหล่านี้ ไม่ว่าจะเป็นการให้อำนาจ ส.ว. ที่ตนเองแต่งตั้ง มาร่วมโหวตเลือกนายกรัฐมนตรี หรือการขยายอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระที่ ส.ว. รับรองมาอีกที
แต่ในมุมกลับกัน รัฐธรรมนูญกลับละเลยการสร้าง ‘ระบบที่ดี’ ซึ่งทำให้ในที่สุด เรามีรัฐธรรมนูญที่ไม่มีประสิทธิภาพในการปราบโกง ไม่ว่าจะเป็นการตัดการมีส่วนร่วมของประชาชนในการตรวจสอบ (เช่น การตัดช่องทางเข้าชื่อเพื่อถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ซึ่งเคยมีอยู่ในรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550) ไม่ว่าจะเป็นการเพิ่มดุลพินิจในการตีความที่มักเป็นบ่อเกิดของการทุจริต (เช่น มาตรา 160 ที่กำหนดว่ารัฐมนตรีต้องมีความ ‘ซื่อสัตย์สุจริตเป็นที่ประจักษ์’ ซึ่งเป็นศัพท์ที่ตีความได้หลากหลาย) หรือการเขียนกติกาที่เป็นการทุจริตเชิงอำนาจเสียเอง (เช่น กระบวนการแต่งตั้ง ส.ว. ที่เต็มไปด้วยผลประโยชน์ทับซ้อน ทั้งการที่ คสช. แต่งตั้ง ส.ว. ที่กลับมาเลือกหัวหน้า คสช. เป็นนายกฯ หรือ การสงวนเก้าอี้วุฒิสภา 6 ตำแหน่งไว้ให้ผู้นำเหล่าทัพ ซึ่งเป็นข้าราชการประจำที่รับเงินเดือนเต็มเวลาอยู่แล้ว)
เพื่อเป็นจุดเริ่มต้นในการหาทางออก เราอาจจำเป็นต้องร่วมกันสลัดมายาคติที่มองว่า การแก้ปัญหาการทุจริตควรตั้งหลักอยู่บนกรอบความคิดเชิงจริยธรรม-คุณธรรมส่วนบุคคล ที่มุ่งเป้าในการทำให้ทุกคนเป็น ‘คนดี’ แต่เราอาจต้องร่วมกันมองว่า การแก้ปัญหาการทุจริตควรตั้งหลักอยู่บนกรอบความคิดเชิงเศรษฐศาสตร์ที่สันนิษฐานไว้ก่อนว่ามนุษย์ทุกคนย่อมแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัว (self-interest) และมีความเป็นไปได้ที่จะทำสิ่งที่ไม่ถูกต้องเพื่อให้ได้ผลประโยชน์นั้นหากมีโอกาส
การออกแบบ ‘ระบบที่ดี’ จึงต้องไม่เริ่มต้นจากการเจาะจงตัวบุคคลที่เราคิดว่าเป็น ‘คนดี’ แต่ควรเริ่มต้นจากการนึกถึงใครก็ได้ ที่คุณคิดว่าเป็นคนที่เลวร้ายที่สุด เพราะ ‘ระบบที่ดี’ คือระบบที่ออกแบบมาเพื่อกำจัดการทุจริตและดักทางคนที่มีเจตนาหรือพฤติกรรมไม่ดีอย่างเขาให้ไม่สามารถสร้างความเสียหายแก่สังคม ไม่ว่า ‘คนเลว’ คนนั้นจะเป็นใครก็ตาม
ในมุมมองของผม ‘ระบบที่ดี’ ควรถูกออกแบบบนพื้นฐานของ ‘โอกาส 3 ครั้งในการชนะคอร์รัปชัน’ หรือ ‘เกม 3 ด่านต้านโกง’ ซึ่งตั้งอยู่บนโจทย์ใหญ่ 3 ข้อ ได้แก่
1. ทำอย่างไรให้ ‘คนเลว’ คนนี้ ไม่จำเป็นต้องโกง หรือไม่อยากโกง
2. ทำอย่างไรให้ ‘คนเลว’ คนนี้ (ถึงจะอยากโกง) โกงไม่ได้
3. ทำอย่างไรให้ ‘คนเลว’ คนนี้ (ถึงจะอยากโกงและโกงได้) สุดท้ายถูกจับและถูกลงโทษ
หาก ‘คนเลว’ คนนี้จะกระทำการทุจริตสำเร็จ ระบบเราต้องแพ้เขาในทั้ง 3 ด่าน
แต่หากเราต้องการมี ‘ระบบ’ ที่สามารถเอาชนะการทุจริตหรือ ‘คนเลว’ คนนี้ได้ การชนะเพียงด่านเดียวก็เพียงพอแล้วสำหรับชัยชนะ
Level 1 (ด่านที่หนึ่ง): ทำอย่างไรให้คนไม่จำเป็นต้องโกง หรือไม่อยากโกง?
1. ลด ‘อุปสงค์’ หรือผลประโยชน์ที่ได้จากการโกง
หากเราเชื่อว่าการกระทำของมนุษย์ทุกคน ย่อมมีเหตุผลกำกับอยู่เบื้องหลัง (ไม่ว่าเหตุผลนั้นจะเป็นเหตุผลที่รับได้หรือรับไม่ได้สำหรับเรา) การที่ใครสักคนกระทำการทุจริต จึงย่อมมีเหตุผลหรือความจำเป็นเช่นกัน
ดังนั้น หากไม่ต้องการให้เกิดการทุจริต สิ่งหนึ่งที่ทำได้คือการทำให้คนคนนั้นไม่มีเหตุผลหรือความจำเป็นที่จะต้องทุจริตตั้งแต่ต้น หรือทำให้ผลประโยชน์ที่เขาจะได้รับจากการทุจริตน้อยนิดหรือแทบไม่ต่างจากกรณีที่เขาไม่กระทำการทุจริต
หากเปรียบการทุจริตเป็นสินค้าชนิดหนึ่ง โจทย์คือทำอย่างไรจึงจะลดความต้องการซื้อของคนต่อสินค้าชนิดนี้ อาจเรียกวิธีการนี้ด้วยศัพท์ทางเศรษฐศาสตร์ว่า ‘ลดอุปสงค์’
การทุจริตในไทยจำนวนไม่น้อยเกิดขึ้นจากความต้องการจะหลีกเลี่ยงกระบวนการขั้นตอนที่ยุ่งยากและสร้างอุปสรรคต่อการทำงาน
ปัจจุบันประเทศไทยมีพระราชบัญญัติเกือบ 1,400 ฉบับ และมีกฎหมายลำดับรอง (เช่น ระเบียบ ประกาศ ข้อบังคับ) อีกกว่า 100,000 ฉบับ [1] ในขณะที่จำนวนคู่มือใบอนุญาตกว่า 6,000 ฉบับ สูงกว่ามาตรฐานสากลหลายเท่า [2]
หากธุรกิจต้องเลือกระหว่างการทำตามกระบวนการทุกขั้นตอนที่อาจใช้ระยะเวลานานกับการจ่ายสินบนเพื่อลัดกระบวนการ หลายครั้ง ค่าใช้จ่ายจากสินบนนั้นอาจน้อยกว่าต้นทุนหรือค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นจากความล่าช้า
การแก้ไขที่ต้นเหตุจึงอาจต้องเป็นการลดหรือตัดกระบวนการขั้นตอนเหล่านั้น ผ่านการประหารกฎหมาย (Regulatory Guillotine) โละทิ้งระเบียบข้อบังคับที่ล้าสมัยหรือหมดความจำเป็น และพัฒนาบริการภาครัฐให้มีความสะดวก รวดเร็ว แน่นอน ตัวอย่างจากประเทศเกาหลีใต้ พบว่าเมื่อนำกระบวนการนี้มาใช้ สามารถลดจำนวนกฎหมายไปได้ถึง 50 เปอร์เซ็นต์ และปรับกฎหมายอีก 21 เปอร์เซ็นต์ ให้มีความเรียบง่ายขึ้น
หากทุกกระบวนการมีความเรียบง่ายและรวดเร็วขึ้น ประโยชน์ที่จะได้รับจากการลัดคิวก็จะลดน้อยลง ความจำเป็นหรืออุปสงค์ในการโกงก็จะลดตามลงมา
2. ลด ‘ความอยากจะโกง’ ด้วยเศรษฐศาสตร์พฤติกรรม
แต่หากเราไม่สามารถกำจัด ‘อุปสงค์’ หรือผลประโยชน์ที่จะได้จากการโกงไปทั้งหมด อีกวิธีหนึ่งที่น่าสนใจในการลด ‘ความอยากจะโกง’ คือการอาศัยวิธีการที่อิงหลักเศรษฐศาสตร์พฤติกรรม ที่นำองค์ความรู้ด้านจิตวิทยามาผสมผสานกับหลักการทางเศรษฐศาสตร์ เพื่อช่วยออกแบบนโยบายที่ปรับพฤติกรรมของคนให้เป็นไปในทางที่ดีขึ้นโดยไม่ต้องมีการบังคับอย่างโจ่งแจ้ง เราเรียกวิธีการนี้ว่า ‘การสะกิด’ (nudge) ซึ่งจะทำให้คนคนนั้นมีความกล้าทุจริตน้อยลงในระดับจิตใต้สำนึก
ตัวอย่างหนึ่งที่เคยถูกทดลองในสหรัฐอเมริกา [3] คือการปรับตำแหน่งช่องลงชื่อในเอกสารการแจ้งระยะทางสะสมของรถยนต์ในการชำระประกันรถยนต์ (ยิ่งระยะทางเยอะ เบี้ยประกันยิ่งสูง) จากการทดลองย้ายช่องลงชื่อจากเดิมที่อยู่ท้ายเอกสาร มาอยู่ช่วงต้นของเอกสาร เพื่อพยายามกระตุ้นให้ผู้กรอกรู้สึกว่าต้องกรอกข้อมูลในเอกสารให้เป็นไปตามความจริงมากขึ้น (คล้ายกับการจำลองการกล่าวคำสาบานก่อนให้การในชั้นศาล) ผลการศึกษาพบว่า การย้ายตำแหน่งช่องลงชื่อทำให้ประชาชนระบุข้อมูลที่เป็นจริงเพิ่มขึ้นกว่า 10 เปอร์เซ็นต์
3. สร้างความเข้าใจเรื่องการทุจริตในรั้วโรงเรียน ผ่านการมีส่วนร่วมเชิงปฏิบัติ มากกว่าการท่องจำ
การปลูกฝังเยาวชนให้เห็นความสำคัญของการต่อต้านการทุจริต ก็เป็นสิ่งที่สำคัญ แต่มิใช่ด้วยวิธีการให้เด็กท่องจำว่า “โตไปไม่โกง” หากต้องเปิดพื้นที่ให้พวกเขาได้มีโอกาสและพื้นที่ลงมือปฏิบัติในการตรวจสอบการทุจริตตั้งแต่ในรั้วโรงเรียน
วิธีหนึ่ง อาจเป็นการใช้กลไกคณะกรรมการนักเรียนซึ่งมาจากการเลือกตั้งของนักเรียน ให้พวกเขาได้มีส่วนร่วมตัดสินใจ ตรวจสอบ ตั้งคำถามถึงการใช้งบประมาณ โดยผู้บริหารและคุณครู ไม่ปิดกั้นการแสดงออกเหล่านั้น และต้องทำให้เห็นเป็นตัวอย่าง ว่าข้อร้องเรียนหรือข้อสงสัยของนักเรียน จะได้รับการรับฟัง มีคำชี้แจง และการแก้ไขปัญหาอย่างเหมาะสม
Level 2 (ด่านที่สอง): ทำอย่างไร ให้คนที่อยากโกง โกงไม่ได้?
หากการตัดไฟแต่ต้นลมให้คนไม่อยากโกงนั้นไม่สำเร็จ โอกาสครั้งที่ 2 คือทำอย่างไรให้คนที่อยากโกง ไม่สามารถลงมือโกงได้สำเร็จ
1. จำลอง ‘คนโกง’ เพื่อแกะรอยและกำจัดช่องโหว่ในระบบ
หากเราอยากรู้ว่าระบบของเราป้องกันการโกงได้ดีพอหรือยัง สิ่งที่อาจเป็นประโยชน์คือการลองสวมบทบาทเป็นคนที่อยากจะโกง
แนวคิดนี้อาจคล้ายแนวคิด Red Team ที่การทหารทั่วโลกมักใช้เพื่อตรวจสอบและประเมินยุทธศาสตร์หรือระบบป้องกันภัยของหน่วยงาน ผ่านการจัดทีมที่มีทักษะสูง (ที่ชื่อว่า Red Team) ให้มาจำลองเป็นข้าศึกหรือคู่แข่ง เพื่อดูว่าจะสามารถเอาชนะระบบหรือแผนที่วางไว้ได้หรือไม่
สมมติเราตั้งโจทย์ว่าควรออกแบบระบบการสอบเข้ามหาวิทยาลัยอย่างไรเพื่อป้องกันการโกง
หลายคนอาจนึกถึงตัวละคร ‘ลิน’ ในภาพยนตร์เรื่องฉลาดเกมส์โกง เธอเป็นคนเก่งและรู้ว่าจะใช้ความเก่งเพื่อหาโอกาสจากช่องโหว่ต่างๆ ได้อย่างไร คนแบบนี้เองที่เราต้องดึงมาอยู่ใน Red Team เพื่อทำให้เราเห็นช่องโหว่ของระบบชัดขึ้น และคิดถึงแนวทางการปิดจุดอ่อนของระบบ
จากตัวอย่างในภาพยนตร์ เราเห็นว่าจริงๆ แล้ว ข้อสอบสมมุติที่ชื่อว่า STIC ที่ลินกับแบงค์เดินทางไปสอบ มีแนวทางป้องกันการทุจริตที่ค่อนข้างรัดกุม คือจัดสอบในวันเดียวกันทั่วโลก แต่เนื่องจากความแตกต่างของเวลาของแต่ละประเทศ ทำให้ประเทศออสเตรเลียที่เวลาเร็วกว่าประเทศไทยได้จัดสอบก่อน และกลายเป็นช่องโหว่สำคัญที่ถูกลินเอาชนะไปได้
แต่หากเรามีคนแบบลินอยู่ใน Red Team ตั้งแต่ต้น ความสามารถของเธอในการหาช่องโหว่ต่างๆ อาจทำให้เราหาวิธีป้องกันการโกงได้อีกชั้นหนึ่งตอนออกแบบระบบสอบ เช่น ถึงแม้ข้อสอบทั่วโลกจะยังใช้ชุดเดียวกันอยู่และทำให้มีช่องโหว่เรื่องเขตเวลา (time zone) แต่หากมีการสลับโจทย์ สลับตัวเลือก หรือการเพิ่มข้อสอบแบบอัตนัย การทุจริตแบบที่เกิดขึ้นในภาพยนตร์ ก็อาจจะไม่สามารถทำได้
2. กำจัด ‘คนกลาง’ และอำนาจการใช้ดุลพินิจ
บ่อเกิดของการทุจริตที่สำคัญอีกประเภท คือการมี ‘คนกลาง’ ที่มีอำนาจใช้ดุลพินิจในกระบวนการต่างๆ เช่น อำนาจในการจัดลำดับคิวในการพิจารณาหรืออำนาจในการประเมินว่าคำขอต่างๆ ผ่านเกณฑ์การพิจารณาหรือไม่
การตัด ‘คนกลาง’ หรืออำนาจดุลพินิจเหล่านี้ออกไป จึงเป็นวิธีที่ช่วยให้การทุจริตเกิดยากขึ้น
หากเราปรับทุกบริการของภาครัฐให้กระทำผ่านระบบออนไลน์ที่มีความโปร่งใสในเรื่องการจัดคิว ระยะเวลาในการดำเนินการ หรือสถานะของคำขอต่างๆ โดยไม่จำเป็นต้องมีเจ้าหน้าที่เป็นคนกลาง ถึงแม้ยังมีคนอยากจะจ่ายสินบนเพื่อลัดคิว ก็จะทำยากขึ้น
หากเราทำให้เกณฑ์การพิจารณามีความชัดเจนและอิงกับหลักฐานหรือข้อเท็จจริงที่เป็นประจักษ์ต่อสาธารณะมากกว่าการใช้เกณฑ์ที่อิงกับดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ ถึงคนอยากจะจ่ายสินบนเพื่อให้เจ้าหน้าที่อนุมัติคำขอตามอำเภอใจก็จะทำยากขึ้น
การตัด ‘คนกลาง’ และ ‘ดุลพินิจ’ จะช่วยทำให้คนที่แม้อยากโกงก็ไม่รู้จะโกงอย่างไรหรือโกงผ่านใคร
Level 3 (ด่านที่สาม): ทำอย่างไรให้คนที่โกงไปแล้ว ถูกจับและถูกลงโทษ?
หากระบบของเราไม่สามารถชนะได้ในโอกาส 2 ครั้งแรก จนทำให้คนที่อยากโกง สามารถโกงไปได้เรียบร้อยแล้ว โอกาสครั้งสุดท้ายของระบบเราคือการตรวจสอบเพื่อจับและลงโทษคนโกง
1. ติดอาวุธเชิงข้อมูลให้ประชาชน ผ่านการเปิดเผยข้อมูล (open data)
การติดอาวุธประชาชนให้มีส่วนร่วมในการตรวจสอบการทุจริต ต้องเริ่มต้นด้วยการทำให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลของรัฐ
กฎหมายเรื่องข้อมูลข่าวสารของราชการ จำเป็นต้องมีเนื้อหาที่คุ้มครองสิทธิของประชาชนในการเป็น ‘เจ้าของ’ ข้อมูลและยึดหลัก ‘เปิดเผยเป็นหลัก ปกปิดเป็นข้อยกเว้น’ เพื่อให้ภาระการพิสูจน์ตกอยู่กับเจ้าหน้าที่ที่ต้องให้เหตุผลกับประชาชนว่าทำไมถึงไม่ยอมเปิดเผยข้อมูลบางส่วน ไม่ใช่ให้ภาระการพิสูจน์ตกอยู่กับประชาชนที่ต้องให้เหตุผลกับเจ้าหน้าที่ว่าทำไมถึงอยากเข้าถึงข้อมูลแต่ละส่วน
แนวปฏิบัติในการจัดทำและเปิดเผยข้อมูลของรัฐ ควรยึดแนวทางเปิดเผยข้อมูล ที่ (1) ละเอียด (ไม่ใช่เปิดแต่ตัวเลขรวม หรือ แบ่งเป็นหมวดหมู่กว้างๆ หรือหมวดหมู่ที่ไม่บ่งบอกสาระสำคัญ เช่น หมวดหมู่ ‘อื่นๆ’) (2) ละเอียดอ่อน (ไม่ใช่จงใจปิดบังตัวเลขที่ละเอียดอ่อน หรือนำข้ออ้างเรื่อง ‘ความมั่นคง’ มาใช้อย่างพร่ำเพรื่อหรือไม่สมเหตุสมผล) (3) ใช้ต่อง่าย (ไม่ใช่ข้อมูลในรูปแบบ PDF ที่นำไปวิเคราะห์ต่อยาก หรือข้อมูลที่เครื่องอ่านไม่ได้ (not machine-readable))
เครื่องมือที่เปิดเผยและรวบรวมข้อมูล (เช่น เว็บไซต์ ACT AI ที่เป็นแหล่งข้อมูลโครงการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ) มีประโยชน์อย่างยิ่งสำหรับประชาชนในการตรวจสอบการทุจริต เพราะจะช่วยขจัดหนึ่งในอุปสรรคสำคัญที่ทำให้หลายคนลังเลที่จะออกมาเปิดโปงการทุจริต นั่นคือการไม่มีหลักฐานที่ชัดเจน โดยจากรายงานวิจัยเรื่อง ‘ราชการไทยไร้คอร์รัปชัน: การสำรวจความคิดเห็นของเจ้าหน้าที่รัฐต่อการแจ้งเบาะแสการทุจริต’ ที่สนับสนุนโดย สกสว. พบสถิติที่น่าสนใจว่า จากเจ้าหน้าที่รัฐทั้งหมด 4,998 คนที่รายงานนี้สำรวจ มี 1,441 คน หรือคิดเป็นเกือบ 29 เปอร์เซ็นต์ที่เคยพบการทุจริตในหน่วยงานตัวเอง แต่กลับมีเพียง 200 คน หรือ 4 เปอร์เซ็นต์ที่ออกไปแจ้งเบาะแส สาเหตุอันดับ 1 ที่ทำให้ตัดสินใจแบบนั้น ก็เพราะไม่มีหลักฐานที่ชัดเจน
กรณีหนึ่งที่ทำให้บทบาทของเว็บไซต์ ACT AI เป็นที่รับรู้ในวงกว้างมากขึ้น คือกรณีเสาไฟกินรี ซึ่งมีจุดเริ่มต้นจากประชาชนที่พบเห็นเสาไฟประติมากรรมกินรีถูกติดตั้งในพื้นที่ที่ดูรกร้าง การสัญจรลำบาก จึงเกิดความสงสัยในความสมเหตุสมผลของการติดตั้ง เมื่อค้นหาข้อมูลจากเว็บไซต์ ก็พบว่าเป็นโครงการของ อบต.ราชาเทวะ จังหวัดสมุทรปราการ โดยมีการติดตั้งเสาไฟกว่า 6,700 ต้น ใช้งบประมาณรวมกันกว่า 600 ล้านบาท ในที่สุด ป.ป.ช. จึงได้แจ้งข้อกล่าวหาต่อนายทรงชัย นกขมิ้น นายกฯ อบต.ราชาเทวะ (แม้ถัดมาไม่นาน เขาจะเป็นผู้ชนะในการเลือกตั้งนายกฯ อบต. ก็ตาม)
แต่นอกจากการเปิดเผยข้อมูลแล้ว การนำเสนอหรือแสดงข้อมูลในรูปแบบที่เข้าใจง่ายก็สำคัญเช่นกัน เพราะแม้หลายหน่วยงานรัฐจะเปิดเผยข้อมูลให้ประชาชนเข้าถึงได้ เช่น สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร เปิดเผยข้อมูลการลงมติของ ส.ส. และ ส.ว. แต่ข้อมูลเหล่านั้นอาจจะอ่านยากหรือนำไปใช้ต่อยาก จึงต้องอาศัยการย่อยให้ ‘กินง่าย’ มากขึ้น เช่น เว็บไซต์ ELECT ที่แปรข้อมูลการลงมติของ ส.ส. และ ส.ว. ต่อร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับต่างๆ ในอดีต ออกมาเป็นตารางที่ดูเข้าใจง่ายและค้นหาได้รวดเร็ว
2. ติดอาวุธเชิงกฎหมายให้ประชาชน เพื่อคุ้มครองความปลอดภัยของคนที่เปิดโปงการทุจริต
เมื่อเปิดเผยข้อมูลและทำให้ข้อมูลย่อยง่ายขึ้นแล้ว สิ่งที่ต้องตามมาคือการทำให้คนที่รับข้อมูลและมองเห็นความไม่ชอบมาพากลมีความกล้าและรู้สึกปลอดภัยที่จะออกมาพูด
ในมุมหนึ่ง เราอาจต้องแก้ไขหรือยกเลิกกฎหมายที่ถูกนำมาใช้จำกัดเสรีภาพในการแสดงความเห็น เพื่อลดความหวาดกลัวของประชาชนให้กล้าออกมาพูดความจริง (เช่น พระราชบัญญัติคอมพิวเตอร์ 2560 ประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 116 หรือ แม้กระทั่งประมวลกฎหมายอาญามาตรา 112 ที่มีปัญหาในการถูกใช้เป็นเครื่องมือของบุคคลที่ต้องการนำชื่อของสถาบันฯ มาปกปิดการทุจริตของตนเอง เช่น การระบุว่าเป็นโครงการเฉลิมพระเกียรติ จนทำให้คนไม่กล้าเข้าไปตรวจสอบ)
แต่ในอีกมุมหนึ่ง เราอาจต้องพิจารณาออกกฎหมายใหม่เพื่อคุ้มครองคนที่เปิดโปงการทุจริต ในขณะที่สำนักงาน ป.ป.ช. มีการจัดทำแคมเปญ ‘พูดหยุดโกง’ ด้วยงบประมาณกว่า 7 ล้านบาท แต่ประเทศไทยวันนี้ยังไม่มีกฎหมายที่คุ้มครองคนพูดเปิดโปง หรือ whistleblower protection เหมือนในหลายประเทศทั่วโลก ไม่ว่าจะเป็นการวางมาตรการรักษาความลับของตัวตนผู้เปิดโปง มาตรการจัดสรรหน่วยรักษาความปลอดภัยส่วนตัว หรือมาตรการติดตามหลังเกิดเหตุว่าบุคคลคนนั้นไม่เสียหายหรือโดนประพฤติโดยมิชอบโดยต้นสังกัดจากการออกมาเปิดโปงการทุจริตหรือการกระทำของคนในองค์กรที่ผิดกฎหมาย
สำหรับใครที่รู้สึกสะเทือนใจกับเหตุการณ์อดีตผู้กำกับโจ้เมื่อไม่กี่เดือนที่ผ่านมา ต้องยอมรับว่าตราบใดที่การผลักดันกฎหมายลักษณะนี้ในประเทศไทยยังไม่สำเร็จ เราจะไม่สามารถรู้ได้ว่ามีการกระทำในลักษณะเดียวกับอดีตผู้กำกับโจ้อีกกี่กรณีที่เกิดขึ้นจริงแต่ไม่ถูกเปิดโปง เพราะคนที่รู้เห็นอาจไม่รู้สึกปลอดภัยเพียงพอที่จะออกมาให้ข้อมูล
3. เปิดพื้นที่ให้ประชาชน เพื่อเพิ่มช่องทางในการตรวจสอบการทุจริต
การเปิดพื้นที่ทั้งที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการ ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบการทุจริต เป็นอีกแนวทางที่สำคัญ
เพจอย่าง CSI LA เป็นตัวอย่างที่ดีของพื้นที่อย่างไม่เป็นทางการ ในการสร้างความร่วมมือของภาคประชาชนเพื่อตรวจสอบการทุจริต กรณีที่เห็นชัดครั้งหนึ่ง คือการตรวจสอบนาฬิกาหรูของ พล.อ.ประวิตร วงษ์สุวรรณ แทนที่จะใช้วิธีพึ่ง ‘ผู้เชี่ยวชาญ’ ไม่กี่คนในการตรวจสอบนาฬิกาแต่ละเรือน การสร้างพื้นที่ในเพจให้ประชาชนทั่วไปสามารถร่วมกันระดมข้อมูล (crowdsourcing) เกี่ยวกับยี่ห้อ/รุ่น/ราคาของนาฬิกาแต่ละเรือนในภาพ นับเป็นวิธีการประเมินมูลค่าทรัพย์สินทั้งหมดได้อย่างรวดเร็ว ถึงแม้จนถึงวันนี้ ความคืบหน้าและผลการตรวจสอบผ่านกลไกทางการของรัฐยังเต็มไปด้วยคำถามที่ค้างคาใจสังคม
หรือหากเรามองหาพื้นที่หรือช่องทางอย่างเป็นทางการ กลไกหนึ่งที่ควรนำมาใช้อย่างกว้างขวางมากขึ้น โดยเฉพาะในหน่วยงานที่มีปัญหาสูงสุดเรื่องความโปร่งใส คือกลไก ‘ข้อตกลงคุณธรรม’ (Integrity Pact) ซึ่งคือการเปิดให้ภาคประชาชนสามารถเข้าไปมีส่วนร่วมและมีพื้นที่ในการตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้างตั้งแต่ต้นจนจบกระบวนการในฐานะผู้สังเกตการณ์ แทนที่ปกติจะมีแค่ 2 ฝ่ายคือ (1) หน่วยงานภาครัฐเจ้าของโครงการจัดซื้อจัดจ้าง และ (2) ผู้ประกอบการซึ่งเป็นผู้เข้าร่วมการเสนอราคา โดยสิ่งสำคัญที่จะทำให้ Integrity Pact สำเร็จ คือกระบวนการคัดเลือกที่ทำให้บุคคลจากภาคประชาชนที่เข้าไปทำหน้าที่ (i) เป็นคนที่มีความรู้ ความเชี่ยวชาญ หรือประสบการณ์เกี่ยวข้องกับโครงการจัดซื้อจัดจ้างนั้นๆ (ii) เป็นอิสระจากหน่วยงานภาครัฐหรือผู้ประกอบการภาคเอกชนที่เกี่ยวข้อง และ (iii) ได้รับความไว้วางใจจากสาธารณะ
4. เพิ่มประสิทธิภาพของกลไกการตรวจสอบของภาครัฐ
อย่างแรก คือการทำให้กลไกการตรวจสอบทุจริตของรัฐที่มีอยู่แล้วมีประสิทธิภาพในการตรวจสอบทุกฝ่าย เช่น องค์กรอิสระ
แม้เราอาจถกเถียงได้ถึงข้อดีข้อเสียของการมีอยู่ขององค์กรอิสระที่ริเริ่มขึ้นตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2540 แต่สิ่งหนึ่งที่ปฏิเสธไม่ได้ คือกระบวนการแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ ตามรัฐธรรมนูญ 2560 มีปัญหาหลายจุดในเรื่องความเป็นกลาง
เพราะนอกจากรัฐธรรมนูญ 2560 จะเปลี่ยนแปลงสัดส่วนและที่มาของบุคคลที่ดำรงตำแหน่งกรรมการองค์กรอิสระให้มีความหลากหลายน้อยลง (เช่น เพิ่มสัดส่วนข้าราชการ ไม่มีตัวแทนจากนักวิชาการและเอ็นจีโอ) ยังกำหนดให้ ส.ว. ซึ่งมาจากการแต่งตั้งของ คสช. (ซึ่งได้กลายมาเป็นขั้วทางการเมืองขั้วหนึ่ง) เป็นผู้มีอำนาจรับรองการแต่งตั้งกรรมการองค์กรอิสระทุกคนด้วย
ด้วยกระบวนการเช่นว่านี้ จึงไม่ใช่เรื่องน่าแปลกใจที่ประชาชนจะตั้งคำถามถึงความเป็นกลางขององค์กรอิสระในการทำหน้าที่ตรวจสอบทุกฝ่ายด้วยมาตรฐานเดียวกัน ยิ่งเมื่อมีการวินิจฉัยหรือการกระทำหลายครั้งที่เป็นการให้คุณกับฝ่ายที่สืบทอดมาจาก คสช. ภายใต้ข้อกังขาของสังคม ไม่ว่าจะเป็น กกต. (เช่น การบิดสูตรคำนวณ ส.ส. บัญชีรายชื่อที่พลิกผลเลือกตั้ง 2562 จากหน้ามือเป็นหลังมือ) หรือ ป.ป.ช. (เช่น การที่ พล.อ.ประวิตร รอดพ้นการลงโทษจากกรณีนาฬิกาหรูที่ไม่ได้แสดงในบัญชีทรัพย์สิน หรือกรณีล่าสุดที่ประธาน ป.ป.ช. บอกว่าไม่สามารถเปิดเผยบัญชีทรัพย์สินของ พล.อ.ประยุทธ์ และนายวิษณุ เครืองาม เพราะ ‘ไม่มีอำนาจ’)
นอกจากปรับปรุงกลไกที่มีอยู่แล้ว เรายังควรพิจารณาเพิ่มกลไกอื่นๆ ที่เป็นอิสระจากรัฐหรือหน่วยงานที่ถูกตรวจสอบ
ตัวอย่างหนึ่งคือ ‘ผู้ตรวจการกองทัพ’ (military ombudsman) ซึ่งคือตัวแทนพลเรือนที่ทำหน้าที่ตรวจสอบกองทัพแทนรัฐสภาหรือประชาชน เพื่อให้มั่นใจได้ว่าการดำเนินงานของกองทัพจะเป็นไปตามหลักธรรมาภิบาล โดยการตรวจสอบอาจครอบคลุมไปถึงการใช้อำนาจอย่างไม่เป็นธรรมหรือการกระทำที่ขัดหลักกองทัพอยู่ใต้รัฐบาลพลเรือน การใช้จ่ายงบประมาณ รายได้ของกองทัพ และโครงการจัดซื้อจัดจ้าง รวมถึงการพิจารณาและสืบสวนข้อร้องเรียนเกี่ยวกับกรณีที่มีการละเมิดสิทธิมนุษยชนของทหาร
จากการศึกษาตัวอย่างของรูปแบบผู้ตรวจการกองทัพในประเทศอื่นๆ เช่น Wehrbeauftragter des Bundestages (WB) ของประเทศเยอรมัน หรือ Canadian Military Ombudsman ของประเทศแคนาดา ปัจจัยที่ส่งผลต่อประสิทธิภาพในการทำงานของผู้ตรวจการกองทัพ คือการมีสถานะทางกฎหมายที่ถูกระบุอย่างชัดเจนในรัฐธรรมนูญหรือพระราชบัญญัติ การมีอำนาจสอบสวนได้ด้วยตัวเอง การสามารถเข้าถึงข้อมูลทั้งหมดโดยไม่ถูกปิดกั้น การทำงานอย่างปราศจากการแทรกแซงจากกองทัพ และการรายงานผลการสอบสวนหรือข้อเสนอแนะต่อรัฐสภาและประชาชนโดยไม่ผ่านกองทัพ
การกระทำการทุจริตไม่ใช่เรื่องที่ ‘ตบมือข้างเดียว’ แล้วจะทำสำเร็จ แต่ต้องอาศัยการสมคบคิดและร่วมมือกันของหลายฝ่ายที่ถือผลประโยชน์ร่วมกัน เพื่อเอาชนะระบบที่ถูกวางไว้
เช่นเดียวกัน การกำจัดทุจริตก็ไม่ใช่เรื่องที่ ‘ตบมือข้างเดียว’ แล้วจะสำเร็จแต่ต้องอาศัยความร่วมมือและความเอาจริงเอาจังของทุกฝ่าย
เพียงแต่ความร่วมมือและความเอาจริงเอาจังตรงนี้ ไม่ได้หมายถึงเพียงความร่วมมือและความเอาจริงเอาจังในฐานะปัจเจกบุคคลที่ไม่นิ่งเฉยหรือเป็นส่วนหนึ่งของการทุจริต แต่ต้องรวมถึงความร่วมมือและความเอาจริงเอาจังในการร่วมออกแบบ ‘ระบบที่ดี’ ที่ไม่เน้นพึ่งพาหรือแสวงหา ‘คนดี’ (ที่อาจไม่มีอยู่จริง) แต่เน้นการสร้างสังคมและกติกาที่ทำให้การทุจริตเป็นสิ่งที่ไม่จำเป็น เป็นสิ่งที่ทำไม่ได้ และเป็นสิ่งที่ไม่ถูกปล่อยให้ลอยนวลพ้นผิด
เพราะทุกการทุจริตที่เกิดขึ้น ไม่ว่าในเชิงอำนาจ เชิงนโยบาย หรือการใช้งบประมาณ ไม่ได้มีมูลค่าเพียงแค่เป็นจำนวนเงินที่นับได้ แต่ยังหมายถึงโอกาสการพัฒนาและคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นของพวกเราทุกคนที่ต้องสูญเสียไป
