fbpx

รัฐราชการขยายใหญ่ เบียดพื้นที่การคลัง ยังด้อยประสิทธิภาพ

คงไม่มีใครปฏิเสธว่าระบบราชการไทยควรถูกปฏิรูปขนานใหญ่ ยิ่งเมื่อประเทศไทยต้องเผชิญวิกฤตจากการแพร่ระบาดของโควิด-19 ก็ยิ่งเห็นชัดว่าระบบราชการของไทยนั้นไม่สามารถรับมือกับปัญหาที่ยากต่อการวางแผน แต่ต้องลงมือปฏิบัติให้เร็ว และพร้อมปรับเปลี่ยนรูปแบบการทำงานตามสถานการณ์ ซึ่งจะต้องฝ่าฟันปัญหาลักษณะนี้มากขึ้นในโลก VUCA

ระบบราชการไทยไม่ได้มีปัญหาเฉพาะกับสถานการณ์ฉุกเฉิน แต่ยังมีปัญหาในเวลาปกติด้วย โดยในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา ภาครัฐไทยนั้นมีอันดับโลกดีขึ้นเล็กน้อยในด้านคุณภาพบริการภาครัฐ จากอันดับ 74 ขึ้นมาเป็นอันดับ 72 ของโลก และในด้านการกำกับดูแลภาคธุรกิจ รัฐไทยก็สามารถทำได้ดีขึ้นจากอันดับ 82 เป็นอันดับ 81 อย่างไรก็ตาม ปัญหาการจัดการคอร์รัปชันของไทยนั้นย่ำแย่ลงอย่างมาก จากอันดับ 103 กลายเป็นอันดับ 120 ตามดัชนีคุณภาพภาครัฐที่ธนาคารโลกจัดทำสำหรับ 192 ประเทศ[1] ซึ่งถือว่าพัฒนาการของภาครัฐตามหลังระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจไปไกล

ปัญหาของระบบราชการจึงหยั่งรากลึกไปถึงโครงสร้างและระบบการทำงาน คำถามสำคัญคือ ระบบราชการควรถูกปรับอย่างไร? 101 PUB จึงขอนำเสนอข้อมูลเบื้องต้นเกี่ยวกับรัฐราชการไทย เพื่อตั้งหลักว่าการปรับรูปแบบควรมีทิศทางแบบใด

กำลังคนภาครัฐไทย 2.9 ล้านอัตรา อาจน้อยเกินไป?

กำลังคนภาครัฐของไทยปัจจุบันมีจำนวน 2.9 ล้านอัตรา[2] แบ่งเป็นข้าราชการ 1.7 ล้านอัตรา และกำลังคนที่ไม่ใช่ข้าราชการ 1.2 ล้านอัตรา ข้าราชการที่มีจำนวนมากที่สุด 5 อันดับ ได้แก่ ครูและบุคลากรทางการศึกษา ข้าราชการพลเรือนสามัญ ทหาร ข้าราชการส่วนท้องถิ่น และตำรวจ ตามลำดับ ในขณะที่กำลังคนภาครัฐประเภทอื่นที่มีจำนวนมากที่สุด 5 อันดับ ได้แก่ พนักงานจ้าง ลูกจ้างชั่วคราว พนักงานรัฐวิสาหกิจ พนักงานราชการ และพนักงานมหาวิทยาลัย

กำลังคนภาครัฐแต่ละประเภท

ข้าราชการ1,686,715ไม่ใช่ข้าราชการ1,236,605
พลเรือนสามัญ421,228พนักงานจ้าง258,276
ครูและบุคลากรทางการศึกษา427,525พนักงานราชการ149,537
พลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา13,422ลูกจ้างประจำ119,000
ตำรวจ213,208ลูกจ้างชั่วคราว228,543
รัฐสภา3,106พนักงานมหาวิทยาลัย129,469
อัยการ4,236พนักงานกระทรวงสาธารณสุข123,830
ตุลาการ5,429พนักงานรัฐวิสาหกิจ214,860
องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ22,838พนักงานองค์การมหาชน13,090
ส่วนท้องถิ่น250,670  
ทหาร325,053  
รวมทั้งสิ้น: 2,923,320
ที่มา: ฝ่ายเลขานุการร่วม คปร. สำนักงาน ก.พ. (2022)

ที่ผ่านมา คณะกรรมการกำหนดเป้าหมายและนโยบายกำลังคนภาครัฐ (คปร.) และสำนักงาน ก.พ. (สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน) พยายามควบคุมอัตรากำลังข้าราชการฝ่ายพลเรือนอย่างต่อเนื่อง ทำให้ในช่วงปี 2010-2020 ข้าราชการพลเรือนเพิ่มขึ้นเพียงเล็กน้อย จาก 1.29 ล้านคน เป็น 1.36 ล้านคน และจำนวนกำลังคนภาครัฐฝ่ายพลเรือนมีจำนวนค่อนข้างคงที่ จาก 2.15 ล้านคน เหลือ 2.12 ล้านคนในช่วงเวลาเดียวกัน[3] แต่กำลังคนภาครัฐก็ยังเพิ่มขึ้นผ่านช่องทางอื่น คปร. กล่าวถึงการเพิ่มอัตรากำลังตั้งใหม่ให้กับส่วนราชการขนาดใหญ่และหน่วยงานตั้งใหม่ เพื่อรองรับภารกิจสำคัญเร่งด่วนตามนโยบายรัฐบาล ตลอดจนการรับมือกับโควิด-19[4]

แม้ความรู้สึกจะบอกเราว่าภาครัฐมีบุคลากรจำนวนมาก แต่แท้จริงแล้วกำลังคนภาครัฐของไทยไม่ได้สูงนักเมื่อเทียบกับมาตรฐานประเทศอื่น เนื่องจากกำลังคนภาครัฐ 2.9 ล้านอัตรา คิดเป็น 7.7% ของการจ้างงานทั้งประเทศราว 37.8 ล้านคน[5] อย่างไรก็ตาม เมื่อเทียบกับกลุ่มประเทศ OECD สัดส่วนดังกล่าวมีค่าเฉลี่ยมากถึง 17.9%[6] ทั้งนี้ สัดส่วนดังกล่าวในแต่ละประเทศแตกต่างกันอย่างมากตามปริมาณบริการภาครัฐ โดยในกลุ่มประเทศนอร์ดิกที่รัฐมีบทบาทนำในสังคม มีสัดส่วนการจ้างงานภาครัฐเกือบ 30% ในขณะที่ประเทศที่รัฐมีบทบาทน้อยโดยเปรียบเทียบมักจะมีสัดส่วนการจ้างงานน้อยกว่า อาทิ 16.0% ในสหราชอาณาจักร และ 14.9% ในสหรัฐอเมริกา ในกลุ่ม OECD นั้น มีเพียง 2 ประเทศที่มีสัดส่วนการจ้างงานภาครัฐน้อยกว่า 10% คือญี่ปุ่น (5.9%) และเกาหลีใต้ (8.1%) ซึ่งเปรียบเสมือนกรณีพิเศษ

นอกจากนี้ การจ้างงานภาครัฐมักจะมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นตามระดับพัฒนาการทางเศรษฐกิจ โดยกลุ่มที่มีสัดส่วนการจ้างงานภาครัฐน้อยมากจะเป็นประเทศรายได้น้อย เฉลี่ย 3.7% ของประชากรวัยแรงงาน ขณะที่ประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่มีค่าเฉลี่ย 8.3% และประเทศพัฒนาแล้วมีค่าเฉลี่ย 11.6%[7] ซึ่งกำลังคนภาครัฐของประเทศไทยยังมีเพียง 5.1% ของประชากรวัยแรงงานเท่านั้น การมีสัดส่วนกำลังคนภาครัฐมากจึงไม่ใช่ปัญหาที่ทำให้ประสิทธิภาพแย่ลง หรือขัดขวางพัฒนาการทางเศรษฐกิจเสมอไป

เมื่อเปรียบเทียบกับต่างประเทศแล้ว ภาครัฐไทยน่าจะมีปัญหาขาดกำลังคนเล็กน้อยในการให้บริการพื้นฐานอย่างมีคุณภาพและทั่วถึง ยิ่งการบริหารงานภาครัฐเป็นเบี้ยหัวแตก มีหน่วยงานจำนวนมากถึง 20 กระทรวง มีหน่วยงานระดับกรมกว่า 200 หน่วยงาน และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 7,850 แห่ง ซึ่งทำให้มีกำลังคนภาครัฐจำนวนมากถูกใช้ไปกับฝ่ายงานสนับสนุนที่ต้องมีในทุกหน่วยงาน จนขาดกำลังคนที่มีหน้าที่ให้บริการจริง

แต่รายจ่ายบุคลากรกินสัดส่วนมากถึง 42% ของงบประมาณภาครัฐ

ปัญหาที่ชัดเจนสำหรับการมีกำลังคนภาครัฐเกือบ 3 ล้านอัตรา คือรายจ่ายบุคลากรที่กินสัดส่วนงบประมาณภาครัฐของไทยจำนวนมาก โดยเมื่อปี 2013 ใช้งบประมาณที่จ่ายเป็นเงินเดือนและค่าจ้างราว 6.7 แสนล้านบาท แต่ได้ทยอยเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง จนมีค่า 8.3 แสนล้านบาทในปี 2022[8] อย่างไรก็ตาม ด้วยงบประมาณภาครัฐที่ขยายตัวเร็วในช่วงเวลาเดียวกัน ทำให้รายจ่ายเงินเดือนและค่าจ้างมีสัดส่วนค่อนข้างคงที่ราว 27-28% ของงบประมาณประเทศ

อย่างไรก็ตาม รายจ่ายบุคลากรของประเทศไทยนั้นไม่อาจดูเพียงตัวเลขดังกล่าวได้ เนื่องจากมีการตั้งงบประมาณที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการบุคลากรซ่อนไว้ในงบกลาง ได้แก่ เงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ, เงินสำรอง เงินสมทบ และเงินชดเชยของข้าราชการ, เงินเลื่อนเงินเดือนและเงินปรับวุฒิข้าราชการ, เงินช่วยเหลือข้าราชการ ลูกจ้างและพนักงานของรัฐ ตลอดจนงบกลางที่เป็นค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาล ซึ่งถูกตั้งในงบกลางด้วยเหตุว่าไม่สามารถรู้จำนวนที่แน่นอนในแต่ละปีได้

งบบุคลากรภาครัฐที่แฝงอยู่ในงบกลางนี้มีขนาดใหญ่และมีแนวโน้มขยายตัวขึ้นอย่างรวดเร็วในช่วง 10 ปีหลัง จากปี 2013 ที่เคยตั้งงบประมาณ 2.4 แสนล้านบาท คิดเป็น 9.9% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี ได้ขยายตัวเพิ่มขึ้นจนมีค่า 4.7 แสนล้านบาท คิดเป็น 15.3% ในปี 2022[9] รายจ่ายที่มีขนาดใหญ่และเพิ่มขึ้นมาอย่างรวดเร็วที่สุดก็คือ เงินเบี้ยหวัด บำเหน็จและบำนาญ ซึ่งเพิ่มขึ้นจาก 1.2 แสนล้านบาท เป็น 3.1 แสนล้านบาทในช่วงเวลาดังกล่าว นอกจากนี้ รายจ่ายบำเหน็จบำนาญยังมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นต่อเนื่องในอนาคตตามจำนวนข้าราชการเกษียณ โดยอาจพุ่งไปสู่ระดับ 7 แสนล้านบาทในอีก 15 ปี[10]

เมื่อรวมงบประมาณรายจ่ายบุคลากรทั้งสองส่วนเข้าด้วยกัน ทำให้เห็นว่ารายจ่ายบุคลากรที่แท้จริงของไทยคิดเป็น 38% ของงบประมาณภาครัฐในปี 2013 สัดส่วนดังกล่าวแตะระดับ 41% ในช่วงปี 2014-2016 ก่อนที่จะลดลงมาเล็กน้อยในช่วงปี 2017-2018 แต่หลังจากนั้นรายจ่ายบุคลากรภาครัฐโดยรวมก็ได้กลับสู่แนวโน้มเพิ่มขึ้นอีกครั้ง จนในปี 2022 มีค่ามากที่สุดที่ 42% ของงบประมาณประเทศ หมายความว่างบประมาณเกือบครึ่งหนึ่งนั้นถูกจ่ายเป็นค่าบุคลากร ทำให้มีงบประมาณในการให้บริการสาธารณะ และจัดสวัสดิการสังคมได้น้อยลง

สัดส่วนรายจ่ายบุคลากรต่องบประมาณภาครัฐของไทย

ที่มา: สำนักงานสถิติแห่งชาติ, สำนักงบประมาณ คำนวณโดย 101 PUB

สัดส่วนรายจ่ายด้านบุคลากรต่องบประมาณประเทศของไทยมีค่าสูงมากเมื่อเทียบกับมาตรฐานโลกซึ่งมีค่าเฉลี่ย 19.4%[11] ขณะที่ประเทศรายได้ปานกลางระดับบนมีค่าเฉลี่ย 23.2% ประเทศเอเชียตะวันออกและแปซิฟิกมีค่าเฉลี่ย 15.1% และประเทศรายได้สูงมีค่าเฉลี่ยเพียง 14.4% เท่านั้น นอกจากนี้ หากพิจารณารายประเทศก็จะเห็นว่ารายจ่ายด้านบุคลากรภาครัฐไทยมีสัดส่วนสูงเทียบกับงบประมาณประเทศ ไม่ว่าจะเป็นประเทศที่รัฐมีบทบาทนำหรือมีบทบาทจำกัด หรือว่าประเทศคู่เทียบในภูมิภาค

เปรียบเทียบสัดส่วนรายจ่ายบุคลากรต่องบประมาณประเทศ

ประเทศสัดส่วนรายจ่ายบุคลากร
ต่องบประมาณประเทศ
ญี่ปุ่น4.4%
เกาหลีใต้9.3%
อินโดนีเซีย14.8%
มาเลเซีย31.7%
เยอรมนี5.4%
สหรัฐอเมริกา6.9%
ฟินแลนด์7.5%
รัสเซีย11.9%
สหราชอาณาจักร14.4%
นิวซีแลนด์21.9%
ประเทศรายได้สูง14.4%
ประเทศรายได้ปานกลางระดับบน23.2%
ประเทศเอเชียตะวันออกและแปซิฟิก15.1%
โลก19.4%
ที่มา: World Bank

โจทย์สำคัญของการปฏิรูประบบราชการ

ปัญหาของระบบราชการไทยไม่ใช่จำนวนกำลังคน แต่เป็นปัญหาการบริหารจัดการที่ขาดประสิทธิภาพ ซึ่งต้องแก้ไข 2 ประการหลัก ประการแรกคือการจัดองค์กรใหม่ (reorganization) โดยยุบรวมหน่วยงานระดับกรมหรือกระทรวงให้กระชับมากขึ้น ลดจำนวนผู้ที่ต้องทำงานสนับสนุนลงให้ได้มากที่สุด หรือร่วมกันใช้หน่วยฝ่ายสนับสนุนที่ไม่จำเป็นต้องมีอยู่ในทุกหน่วยรับงบประมาณก็ได้ รวมถึงการทบทวนความสำคัญของกำลังคนบางประเภท เช่น จำนวนข้าราชการทหาร ทั้งหมดนี้มีเป้าหมายสำคัญ คือการปรับบทบาทหน้าที่ของกำลังคน 2.9 ล้านคนนี้ใหม่ให้มุ่งไปที่การจัดบริการสาธารณะแก่ประชาชนอย่างมีคุณภาพและทั่วถึง ซึ่งแม้ว่าจะจัดให้กำลังคนภาครัฐของไทยจะทำงานแบบเดียวกับเกาหลีใต้ด้วยประสิทธิภาพเท่ากันก็ยังมีจำนวนไม่เพียงพอเล็กน้อย

ด้วยเหตุนี้ แนวทางการจำกัดจำนวนกำลังคนภาครัฐดังที่ทำมาก่อน หรือกระทั่งแนวคิดในการลดขนาดกำลังคน สุ่มเสี่ยงจะสร้างปัญหาในการบริหารงานและการให้บริการสาธารณะ เนื่องด้วยในทางปฏิบัติมักจะจำกัดการรับกำลังคนใหม่ หรืออาจทดแทนกำลังคนระดับปฏิบัติการส่วนที่หายไปไม่เต็มจำนวน ซึ่งซ้ำเติมการขาดกำลังคนระดับปฏิบัติการในฝ่ายพลเรือนภายใต้ระบบการบริหารงานแบบเดิม

ประการที่สอง ปัญหารายจ่ายบุคลากรของไทยมีสัดส่วนสูงเมื่อเทียบกับงบประมาณ แต่จำนวนกำลังคนภาครัฐไม่เพียงพอ อาจชี้ให้เห็นว่าค่าตอบแทนรวมถึงสวัสดิการภาครัฐอาจสูงเกินไป อย่างไรก็ตาม การปรับลดคงทำได้ค่อนข้างจำกัดเพื่อดึงดูดและรักษาบุคลากรที่มีความสามารถ และต่อให้ลดรายจ่ายด้านบุคลากรลงได้จากปัจจุบันได้มาก เช่นลดลงครึ่งหนึ่ง ก็ยังไม่อาจทำให้สัดส่วนรายจ่ายของไทยเทียบเท่ากับประเทศพัฒนาแล้ว

ดังนั้น งบประมาณประเทศที่มีน้อยเกินไปจึงเป็นปัญหาใหญ่กว่า ทำให้กำลังคนภาครัฐโดยเฉลี่ยแต่ละคนยังมี ‘เนื้องาน’ ต้องรับผิดชอบน้อยเกินไป ในขณะที่โครงสร้างราชการต้องมีส่วนที่คงที่ งบประมาณของไทยจะต้องเพิ่มขึ้นอย่างน้อยจนเทียบเท่ากับประเทศที่รัฐเล่นบทบาทสนับสนุน แต่รัฐไทยยังคงเล่นบทบาทหลักในทางเศรษฐกิจหลายเรื่องด้วย แปลว่าจะยิ่งต้องใช้ทรัพยากรมากยิ่งขึ้นไปอีก

แน่นอนว่าการเพิ่มงบประมาณภาครัฐจะต้องเกิดข้อครหาจำนวนมากถึงประสิทธิภาพและความโปร่งใสของการใช้งบประมาณ ซึ่งการเพิ่มประสิทธิภาพในแนวทางแรกจะช่วยแก้ปัญหานี้ได้บางส่วน แต่ประเทศไทยต้องมีสัญญาประชาคมเรื่องหน้าที่ของรัฐให้ชัดเจน และจัดสรรงบประมาณให้เป็นที่ประจักษ์ว่าถูกนำไปใช้เพื่อประชาชนผู้เสียภาษี ผ่านบริการสาธารณะหรือสวัสดิการอย่างเพียงพอและทั่วถึง ซึ่งเป็นโจทย์ให้ต้องร่วมขบคิดหาทางออกกันต่อไปโดยเฉพาะในการเลือกตั้งใหญ่ที่กำลังจะเกิดขึ้น

References
1 World Bank. Worldwide Governance Indicators. 2022.
2 ฝ่ายเลขานุการร่วม คปร. สำนักงาน ก.พ. รายงานสรุปภาพรวมการบริหารกำลังคนของส่วนราชการในฝ่ายพลเรือนและแนวโน้มค่าใช้จ่ายด้านบุคลลภาครัฐ. 2022.
3 สำนักงาน ก.พ. กำลังคนภาครัฐในฝ่ายพลเรือน 2563. 2021.
4 ฝ่ายเลขานุการร่วม คปร. สำนักงาน ก.พ. รายงานสรุปภาพรวมการบริหารกำลังคนของส่วนราชการในฝ่ายพลเรือนและแนวโน้มค่าใช้จ่ายด้านบุคลลภาครัฐ. 2022.
5 ธนาคารแห่งประเทศไทย. ภาวะการทำงานของประชากร จำแนกตามประเภทธุรกิจ. สถิติเศรษฐกิจการเงิน. 2022.
6 OECD. Government at a Glance 2021. 2021.
7 IMF. Managing Government Compensation and Employment – Institutions, Policies, and Reform Challenges. 2016.
8 สำนักงานสถิติแห่งชาติ. งบประมาณรายจ่าย จำแนกตามลักษณะเศรษฐกิจตามระบบ Government Finance Statistics (GFS) ปีงบประมาณ 2556 – 2565. 2022.
9 สำนักงบประมาณ. เอกสารงบประมาณอิเล็กทรอนิกส์ ปีงบประมาณ 2556 ถึง 2565.
10 กรมบัญชีกลาง. ข้อมูลบำเหน็จบำนาญ (เอกสารนำเสนอ Powerpoint). 2020.
11 World Bank. Compensation of Employees (% of Expense). 2022.

MOST READ

Spotlights

14 Aug 2018

เปิดตา ‘ตีหม้อ’ – สำรวจตลาดโสเภณีคลองหลอด

ปาณิส โพธิ์ศรีวังชัย พาไปสำรวจ ‘คลองหลอด’ แหล่งค้าประเวณีใจกลางย่านเมืองเก่า เปิดปูมหลังชีวิตหญิงค้าบริการ พร้อมตีแผ่แง่มุมเทาๆ ของอาชีพนี้ที่ถูกซุกไว้ใต้พรมมาเนิ่นนาน

ปาณิส โพธิ์ศรีวังชัย

14 Aug 2018

101PUB

2 Feb 2023

เปิดใต้พรมหนี้สาธารณะไทย ‘หนี้’ อะไรซุกซ่อนอยู่บ้าง ?

101 PUB ชวนสำรวจว่าตัวเลข ‘หนี้สาธารณะ’ ที่ถูกรายงานทุกเดือน มีความครบถ้วนและสะท้อนหนี้ของประเทศที่แท้จริงหรือไม่

กษิดิ์เดช คำพุช

2 Feb 2023

Politics

23 Feb 2023

จากสู้บนถนน สู่คนในสภา: 4 ปีชีวิตนักการเมืองของอมรัตน์ โชคปมิตต์กุล

101 ชวนอมรัตน์สนทนาว่าด้วยข้อเรียกร้องจากนอกสภาฯ ถึงการถกเถียงในสภาฯ โจทย์การเมืองของก้าวไกลในการเลือกตั้ง บทเรียนในการทำงานการเมืองกว่า 4 ปี คอขวดของการพัฒนาสังคมไทย และบทบาทในอนาคตของเธอในการเมืองไทย

ภัคจิรา มาตาพิทักษ์

23 Feb 2023

เราใช้คุกกี้เพื่อพัฒนาประสิทธิภาพ และประสบการณ์ที่ดีในการใช้เว็บไซต์ของคุณ คุณสามารถศึกษารายละเอียดได้ที่ นโยบายความเป็นส่วนตัว และสามารถจัดการความเป็นส่วนตัวเองได้ของคุณได้เองโดยคลิกที่ ตั้งค่า

Privacy Preferences

คุณสามารถเลือกการตั้งค่าคุกกี้โดยเปิด/ปิด คุกกี้ในแต่ละประเภทได้ตามความต้องการ ยกเว้น คุกกี้ที่จำเป็น

Allow All
Manage Consent Preferences
  • Always Active

Save