fbpx

รัฐราชการที่ไร้เมืองราชการ

“..จุดเปลี่ยนของเคแอลคือการย้ายหน่วยงานรัฐออกไปตั้งรวมกันอยู่ที่ปุตราจายา ทำให้เมืองสวยขึ้น น่าอยู่ น่าเที่ยวกว่าในอดีต เพราะเท่ากับเพิ่มบทบาทภาคเอกชนในการขับเคลื่อนเมือง..”

ข้างต้นเป็นคำอธิบายของเพื่อนนักวิจัยมาเลเซียที่ย้ำกับผมเป็นเสียงเดียวกัน เมื่อผมเอ่ยชื่นชมเมืองกัวลาลัมเปอร์ (หรือที่นิยมเรียกย่อๆ เคแอล) ว่าน่าอยู่ หลังตื่นแต่เช้าออกไปวิ่งสำรวจในเส้นทางที่ลากขึ้นเองบนแผนที่ท่องเที่ยว ตั้งใจให้ผ่านแลนด์มาร์กสำคัญๆ อาทิ KLCC Park สวนสาธารณะที่มีตึกแฝดเปโตรนาสเป็นฉากหลัง, Saloma Link สะพานดีไซน์เก๋ไก๋สำหรับคนเดินข้ามทางด่วนและคลอง, Merdeka Square จตุรัสเอกราชที่ใช้จัดงานสำคัญๆ ระดับชาติ National Monument อนุสาวรีย์รำลึกถึงทหารที่เสียสละชีวิตในสงครามโลก

เสียดายที่ผมไม่มีโอกาสได้ไปเห็นปุตราจายากับตาตัวเอง พอกลับมาจึงลองค้นประวัติต่อ

บทความชื่อ ‘Putrajaya: Malaysia’s new federal administrative capital’ ของ Sarah Moser (2009)[1] บอกเล่าความเป็นมาว่าแนวคิดสร้างเมืองศูนย์กลางราชการว่าก่อตัวมาตั้งแต่ต้นทศวรรษ 1990 และจากวิสัยทัศน์ 2020 ในสมัยของนายกรัฐมนตรีมหาเธร์ โมฮัมหมัด เปลี่ยนพื้นที่ว่างเปล่าที่เคยเป็นสวนปาล์มน้ำมันและสวนยางให้เป็นเสมือนบ้านหลังใหม่ของหน่วยงานภาครัฐระดับชาติ/รัฐบาลกลาง รวมถึงหน่วยงานทางการทูตของประเทศต่างๆ ให้มารวมกันอยู่ที่เดียว (ยกเว้นเพียงรัฐสภายังคงตั้งอยู่ที่กัวลาลัมเปอร์) การสร้างเมืองศูนย์กลางราชการนี้มีนัยแฝงของการปฏิเสธเมืองหลวงที่ถูกกำหนดให้โดยเจ้าอาณานิคม และพยายามตอกย้ำอัตลักษณ์ประเทศมุสลิมที่ทันสมัย (Progressive Muslim) ผ่านงานออกแบบ และความพยายามสร้างให้เป็นเมืองสีเขียว (Green City) โดยมีการจัดพื้นที่สีเขียวมากถึงร้อยละ 40 ของพื้นที่ทั้งหมด

ปุตราจายาสร้างเสร็จปี 2011 โดยจ้างที่ปรึกษาเป็นบริษัทเอกชนของมาเลเซียทั้งหมด ตั้งเป้าให้มีเจ้าหน้าที่ของรัฐพำนักอาศัยและทำงานอยู่ที่นี่ 350,000 คน (ปัจจุบันยังอยู่ที่ประมาณ 120,000 คนเท่านั้น ส่วนใหญ่ยังคงนิยมพักอาศัยในเคแอลแล้วพึ่งพาขนส่งมวลชนเข้ามาทำงาน) ผู้เขียนบทความชิ้นนี้เชื่อว่าปุตราจายาเป็นแรงบันดาลใจให้กับหลายประเทศในอาเซียนเอง รวมถึงแถบเอเชียกลางและแอฟริกา

แม้กัวลาลัมเปอร์ยังคงมีฐานะเมืองหลวงของประเทศ แต่รัฐบาลมาเลเซียก็ได้ประกาศให้ปุตราจายาเป็น ‘เมืองหลวงของฝ่ายบริหาร’ ในปี 1999 เป็นต้นมา

แนวคิดการสร้างเมืองราชการไม่ใช่เรื่องใหม่เลย วัตถุประสงค์ก็เพื่อลดบทบาทของเมืองใหญ่ที่เต็มไปด้วยปัญหาต่างๆ ไม่ว่าจะเรื่องความหนาแน่นแออัดของประชากร เมืองขยายตัวแบบไร้ทิศทาง ปัญหาสิ่งแวดล้อม การจราจร มลพิษ ฯลฯ

เมืองที่ถูกหยิบยกเป็นตัวอย่างเสมอเมื่อพูดถึงประเด็นนี้คือ ชานดิการ์ (Chandigarh) หรือจัณฑีครห์ (ถ้าเรียกแบบไทย) เมืองหลวงของรัฐปัญจาบกับรัฐหรยาณาในอินเดีย เมืองในจินตนาการที่เกิดขึ้นจริงของสถาปนิกระดับโลก เลอ กอร์บูซิเยร์ (Le Corbusier) สร้างขึ้นในปี 1952 ยุคแรกๆ ที่ได้เอกราชจากอังกฤษ โดยแบ่งพื้นที่ออกเป็นช่องตารางเข้าใจง่าย และมีงานออกแบบสถาปัตย์ที่น่าทึ่ง โดยเฉพาะกลุ่มอาคาร Capitol Complex ศูนย์กลางราชการของรัฐ ประกอบด้วยอาคารคอนกรีตขนาดใหญ่ 3 กลุ่มคือ ศาลสูง, สมัชชา และสำนักเลขาธิการ

ประเทศล่าสุดที่กำลังก่อสร้างเมืองหลวงทางการบริหารแห่งใหม่ (New Administrative Capital) คือ อียิปต์ โดยสร้างขนาดใหญ่เท่ากับขนาดของประเทศสิงคโปร์ มีสัญลักษณ์เป็นอาคาร Iconic Tower ซึ่งกำลังจะเป็นว่าที่ตึกสูงที่สุดในทวีปแอฟริกา และจะถูกใช้เป็นที่ตั้งของสถาบันสำคัญต่างๆ ของรัฐบาล นั่นหมายความว่าจะมีการย้ายออกมาจากกรุงไคโรที่ทั้งแออัด และหนาแน่น เฉพาะประชากรในไคโรมีสัดส่วนถึง 1 ใน 5 ของจำนวนประชากรรวม 100 ล้านคนทั่วประเทศ โครงการนี้ได้กลุ่มทุนพัฒนาอสังหาริมทรัพย์ภายใต้รัฐบาลจีนให้การสนับสนุนทางการเงิน ความคืบหน้าของการก่อสร้างอยู่ที่ 70%

ถึงกระนั้น แนวทางของบางประเทศไปไกลกว่า นั่นคือ ไม่ใช่แค่สร้างเมืองใหม่ แต่หมายถึงการย้ายเมืองหลวง

ดังเช่น บราซิลเลีย (Brasillia) เมืองหลวงของประเทศบราซิลที่ย้ายจากนครริโอ เดอ จาเนโรมาอยู่ที่นี่ตั้งแต่เมื่อปี 1960 แม้ว่าการก่อสร้างจะยังเสร็จไม่สมบูรณ์ในทันทีก็ตาม ด้วยเชื่อว่าถ้าเมืองหลวงขยับเข้าไปอยู่ใจกลางประเทศมากขึ้นจะช่วยกระจายความเจริญให้ทั่วถึง และป้องกันการโจมตีทางทะเลจากชาติมหาอำนาจ บราซิเลียเป็นที่ตั้งของรัฐสภา ที่ทำการสำคัญๆ ของรัฐบาลและศาล อีกทั้งยังเป็นที่ตั้งของสำนักงานใหญ่ของหลายบริษัท โดยถูกสร้างขึ้นใหม่ทั้งหมด ตัวสถาปัตยกรรมเป็นแนวสมัยใหม่ และวางนโยบายแผนผังเมืองที่เป็นระบบ แยกพื้นที่บริเวณต่างๆ ออกจากกันอย่างเป็นส่วนสัดตามการใช้งาน เช่น ส่วนราชการ ย่านพักอาศัย โรงแรม ย่านการค้า บ้างว่ามีต้นแบบจากกรุงวอชิงตัน ดี.ซี.ของสหรัฐอเมริกา และกรุงแคนเบอร์ราของออสเตรเลีย ถ้ามองจากด้านบนลงมา ผังเมืองของบราซิลเลียจะมีลักษณะคล้ายรูปเครื่องบิน

เนปิดอว์ เมืองหลวงใหม่ของพม่าซึ่งมาแทนที่ย่างกุ้ง สถาปนาขึ้นในปี 2005 ตั้งอยู่จุดกึ่งกลางของประเทศ มีลักษณะทางภูมิศาสตร์คือภูเขาล้อมรอบ โดยให้บรรดาหน่วยงานต่างๆ ทางราชการ และการเมือง (Ministry Zone) ตั้งอยู่ใจกลางเมืองแล้วเอาค่ายทหาร (Military Zone) โอบล้อมอีกชั้น เหตุผลหลักไม่พ้นมาจากยุทธศาสตร์ความมั่นคงและการทหาร ซึ่งตำแหน่งและภูมิประเทศของเนปิดอว์มีความเหมาะสมต่อการตั้งรับในทางลึกนั่นเอง รองลงมาเป็นเหตุผลด้านการพัฒนาพื้นที่ตอนในผนวกกับความเชื่อทางสังคมวัฒนธรรม อย่างไรก็ตาม ด้วยความเป็นเมืองราชการ ด้านหนึ่งก็เลยทำให้กลายเป็นเมืองเงียบสงบ แทบจะเป็นเมืองร้างเลยก็ว่าได้ ข้อมูลข้างต้นจากหนังสือ Naypyidaw: The New Capital of Burma เขียนโดยดุลยภาค ปรีชารัชช (2009)[2]) เคยตั้งข้อสังเกตว่าที่เนปิดอว์มีการวางอาคารและถนนอย่างเป็นระบบระเบียบคล้ายคลึงกับเมืองปุตราจายาของมาเลเซีย

อีกหนึ่งประเทศในภูมิภาคนี้ที่มีแผนการย้ายเมืองหลวงอย่างเป็นทางการคือ อินโดนีเซีย โดยย้ายจากจาการ์ตาไปสู่เมืองใหม่ที่กาลิมันตันตะวันออกบนเกาะบอร์เนียว เนื่องจากปัญหาใหญ่ที่ว่าจาการ์ตาอาจกลายเป็นเมืองที่จมน้ำทะเลได้ ประกอบกับผืนดินทรุดตัว จึงจำเป็นต้องย้ายเมืองหลวง ยังมิพักเอ่ยถึงปัญหาอื่น เช่น ความแออัดสาหัสสากรรจ์ รถติดเข้าขั้นรุนแรง โดยปีที่ผ่านมาได้ออกกฎหมายสร้างเมืองหลวงแห่งใหม่ ตั้งชื่อว่านูซันตารา (Nusantara) แปลว่าหมู่เกาะ อีกเหตุผลคือ หวังกระจายความมั่งคั่งทางเศรษฐกิจจากเกาะชวาไปยังเกาะบอร์เนียวที่แม้มีขนาดใหญ่กว่าเกือบ 4 เท่า แต่กลับมีสถานการณ์ทางเศรษฐกิจที่ไม่ค่อยดีนัก

อนึ่ง ในสายตาของนักผังเมืองยุคหลังออกจะไม่ชื่นชอบแนวคิดทำนองนี้เท่าใดแล้ว ท่ามกลางเสียงวิพากษ์วิจารณ์ว่าเมืองราชการใหม่กลายเป็นเมืองร้างไร้ชีวิตชีวา ไม่สอดคล้องกับความเป็นเมืองยั่งยืน (บีบให้คนต้องใช้รถยนต์ส่วนตัวสถานเดียว ฯลฯ) ไม่คำนึงถึงวัฒนธรรมดั้งเดิมและบริบทพื้นที่ ความเหลื่อมล้ำระหว่างพื้นที่ ตลอดจนความไม่คุ้มค่าเชิงเศรษฐศาสตร์ในแง่ของการลงทุน

ส่วนการเมืองไทยสมัยใหม่ แนวคิดถึงขั้น ‘ย้ายเมืองหลวง’ เคยมีในสมัยจอมพล ป. พิบูลสงครามเป็นนายกรัฐมนตรีรอบแรก ช่วงปี พ.ศ. 2481-87 ซึ่งต้องยอมรับว่าจอมพล ป.ขณะนั้นมีอำนาจมาก สามารถดำเนินนโยบายยากๆ หลายเรื่องสำเร็จมาแล้ว ทั้งเปลี่ยนชื่อประเทศจากสยามเป็นไทย (2484) ประกาศใช้อักขรวิธีภาษาไทยแบบใหม่ (2485) ราวปี 2486 ช่วงสงครามมหาเอเชียบูรพา จอมพล ป.ได้มีแผนการย้ายเมืองหลวงจากกรุงเทพฯ ขึ้นไปอยู่ที่จังหวัดเพชรบูรณ์แถบอำเภอหล่มสัก เนื่องจากกรุงเทพตกเป็นเป้าโจมตีจากการทิ้งระเบิดของฝ่ายสัมพันธมิตร และเห็นว่าเพชรบูรณ์มีชัยภูมิที่เหมาะสมทั้งในเรื่องมีภูเขาล้อมรอบ มีเส้นทางคมนาคมเข้าออกเพียงทางเดียว มีภูมิประเทศที่สวยงาม อากาศดี และอยู่ตรงกลางของประเทศ ทั้งยังจะสร้างฐานทัพลับสำหรับเตรียมรบกับญี่ปุ่น นอกจากนี้ยังมีแนวคิดเรื่องของการกระจายศูนย์อำนาจและศูนย์ราชการสำคัญออกไปที่เพชรบูรณ์ เช่น กระทรวงการคลัง กระทรวงยุติธรรม กระทรวงมหาดไทย โดยเฉพาะกับหน่วยงานและกองกำลังสำคัญในสังกัดกระทรวงกลาโหม ภายใต้การวางระบบผังเมืองสมัยใหม่ที่กำหนดสถานที่ตั้งราชการต่างๆ ให้เป็นไปตามพันธกิจของกลุ่มงานที่มีความสัมพันธ์กัน

แต่ก็ต้องสะดุดหยุดลง เมื่อพระราชกำหนดระเบียบราชการบริหารนครบาลเพชรบูรณ์ฯ พ.ศ. 2487 ไม่ผ่านความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎรให้เป็นพระราชบัญญัติ โดยให้เหตุผลว่าพื้นที่ไม่เหมาะที่จะเป็นเมืองหลวง เพราะเต็มไปด้วยป่าเขาและไข้ป่าโรคภัยมากมาย คาบเกี่ยวกับที่ฝ่ายอักษะกำลังเพลี่ยงพล้ำ จอมพล ป.จึงอยู่ในช่วงขาลงพอดี

แน่นอนว่าโจทย์ของสมัยนั้นไม่เหมือนทุกวันนี้

นอกจากปัญหาสารพัดที่กรุงเทพฯ ต้องเผชิญในฐานะเมืองหลวงที่โตเดี่ยวอย่างถึงที่สุดแล้ว กรุงเทพยังเป็นเมืองที่ใหญ่กว่าเมืองอื่นๆ กว่า 30 เท่า ทั้งในเชิงประชากร เศรษฐกิจ และโครงสร้างพื้นฐาน กอปรกับเป็นเมืองที่เสี่ยงน้ำท่วมจนเป็นปกติ พร้อมทั้งสะท้อนความเป็นรัฐราชการไทยที่มีลักษณะ ‘รวมศูนย์แยกส่วน’ (Fragmented Centralism) ดูได้ง่ายๆ จากที่ตั้งของกรมในแต่ละกระทรวงที่อยู่อย่างกระจัดกระจาย สร้างความยากลำบากอย่างยิ่งในการติดต่อราชการ ไม่เฉพาะกับประชาชน เอกชน แต่รวมถึงหน่วยงานภาครัฐด้วยกันเองด้วย

ขอลองยกตัวอย่างของกระทรวงคมนาคม

– กระทรวงคมนาคม -> ถ.ราชดำเนินนอก แขวงวัดโสมนัส เขตป้อมปราบศัตรูพ่าย

– กรมเจ้าท่า -> ถ.โยธา แขวงตลาดน้อย เขตสัมพันธวงศ์

– กรมการขนส่งทางบก -> ถ.พหลโยธิน แขวงจอมพล เขตจตุจักร

– กรมท่าอากาศยาน -> ถ.พระรามที่ 4 แขวงทุ่งมหาเมฆ เขตสาทร

– กรมทางหลวง -> ถ.ศรีอยุธยา แขวงทุ่งพญาไท เขตราชเทวี

– กรมทางหลวงชนบท -> ถ.พหลโยธิน แขวงอนุสาวรีย์ เขตบางเขน

– สำนักงานนโยบายและแผนการขนส่งและจราจร (สนข.) -> ถ.เพชรบุรี แขวงทุ่งพญาไท เขตราชเทวี

นี่แค่กระทรวงเดียวแต่อยู่กันคนละทิศละทาง รูปธรรมของการทำงานแยกส่วนแบบแตกกระจาย (Departmentalism) มีทั้งความซ้ำซ้อนและขาดการประสานงานจากที่เรามีทั้งหมด 20 กระทรวง/เทียบเท่า (รวมแล้ว 155 กรม/เทียบเท่า) ยังไม่พูดถึงหน่วยงานรัฐที่มิใช่ส่วนราชการ อย่างรัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน องค์กรอิสระ กองทุน และหน่วยงานของรัฐอื่นๆ ที่มีรวมกันอีกไม่ต่ำกว่า 260 แห่ง ขณะที่ศูนย์ราชการแจ้งวัฒนะเป็นที่ทำการของหน่วยงานราชการอยู่ตอนนี้ 29 หน่วย คิดแบบหยาบๆ ยังได้แค่ 6-7% เท่านั้น

บทความวิชาการ เรื่อง ‘ปัจจัยการย้ายเมืองหลวงในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้สู่แนวทางการบริหารจัดการเมืองหลวงของประเทศไทย’ โดยอรทัย คุณะดิลก (2565)[3] ซึ่งตั้งใจพูดถึงประเด็นนี้โดยตรง จากการสัมภาษณ์ผู้ทรงคุณวุฒิด้านการบริหารจัดการเมืองในประเทศไทยจำนวนมาก เธอเสนอให้มีการย้ายศูนย์ราชการที่สำคัญออกจากกรุงเทพมหานครเพื่อลดความแออัด แต่ทั้งนี้ยังคงไว้ซึ่งเมืองหลวงเดิมเพื่อดำรงไว้ซึ่งอัตลักษณ์ของชาติ

คงเป็นแบบที่ผมเคยพูดไปแล้วบ้างว่าการแก้ไขปัญหาใหญ่ๆ ของ กทม.ต้องตอบด้วยการเมืองระดับชาติ ยิ่งกว่าจะตั้งความหวังกับผู้ว่าฯ เพียงลำพัง[4] ซึ่งการเลือกตั้งใหญ่จวนจะมาถึงในเร็ววันนี้ แนวคิดสร้างเมืองราชการแห่งใหม่ก็น่าจะเป็นนโยบายของพรรคการเมืองที่ก่อให้เกิดการถกเถียงได้อยู่เหมือนกัน


แหล่งข้อมูล

Kooper.co

iameverything.co

the101.world

silpa-mag.com

voicetv.co.th

References
1  Sarah Moser, “Putrajaya: Malaysia’s new federal administrative capital,” Cities, 27(4), 2009, 285-297.
2 Dulyapak Preecharuhh, Naypyidaw: The New Capital of Burma, (Bangkok: White Lotus, 2009
3 อรทัย คุณะดิลก, “ปัจจัยการย้ายเมืองหลวงในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้สู่แนวทางการบริหารจัดการเมืองหลวงของประเทศไทย,” วารสารความเป็นธรรมทางสังคมและความเหลื่อมล้ำ, 3(3), 2022, 1-12.
4 ดู ณัฐกร วิทิตานนท์, “จะทำให้กรุงเทพฯ เล็กลงอย่างไร?” คำถามที่ผู้สมัครผู้ว่าฯ กทม. ยังไม่ได้ตอบ, the101.world (28 เมษายน 2565), จาก https://www.the101.world/bangkok-a-primate-city/

MOST READ

Social Issues

9 Oct 2023

เด็กจุฬาฯ รวยกว่าคนทั้งประเทศจริงไหม?

ร่วมหาคำตอบจากคำพูดที่ว่า “เด็กจุฬาฯ เป็นเด็กบ้านรวย” ผ่านแบบสำรวจฐานะทางเศรษฐกิจ สังคม และความเหลื่อมล้ำ ในนิสิตจุฬาฯ ปี 1 ปีการศึกษา 2566

เนติวิทย์ โชติภัทร์ไพศาล

9 Oct 2023

Social Issues

5 Jan 2023

คู่มือ ‘ขายวิญญาณ’ เพื่อตำแหน่งวิชาการในมหาวิทยาลัย

สมชาย ปรีชาศิลปกุล เขียนถึง 4 ประเด็นที่พึงตระหนักของผู้ขอตำแหน่งวิชาการ จากประสบการณ์มากกว่าทศวรรษในกระบวนการขอตำแหน่งทางวิชาการในสถาบันการศึกษา

สมชาย ปรีชาศิลปกุล

5 Jan 2023

Social Issues

27 Aug 2018

เส้นทางที่เลือกไม่ได้ ของ ‘ผู้ชายขายตัว’

วรุตม์ พงศ์พิพัฒน์ พาไปสำรวจโลกของ ‘ผู้ชายขายบริการ’ ในย่านสีลมและพื้นที่ใกล้เคียง เปิดปูมหลังชีวิตของพนักงานบริการในร้านนวด ร้านคาราโอเกะ ไปจนถึงบาร์อะโกโก้ พร้อมตีแผ่แง่มุมลับๆ ที่ยากจะเข้าถึง

กองบรรณาธิการ

27 Aug 2018

เราใช้คุกกี้เพื่อพัฒนาประสิทธิภาพ และประสบการณ์ที่ดีในการใช้เว็บไซต์ของคุณ คุณสามารถศึกษารายละเอียดได้ที่ นโยบายความเป็นส่วนตัว และสามารถจัดการความเป็นส่วนตัวเองได้ของคุณได้เองโดยคลิกที่ ตั้งค่า

Privacy Preferences

คุณสามารถเลือกการตั้งค่าคุกกี้โดยเปิด/ปิด คุกกี้ในแต่ละประเภทได้ตามความต้องการ ยกเว้น คุกกี้ที่จำเป็น

Allow All
Manage Consent Preferences
  • Always Active

Save