เพียงไม่กี่วันหลังจากที่นายกรัฐมนตรีบอริส จอห์นสันแถลงประกาศขอลาออกจากตำแหน่งหัวหน้าพรรคคอนเซอร์เวทีฟ ซึ่งเป็นพรรครัฐบาลสหราชอาณาจักร เพื่อเปิดโอกาสให้สมาชิกพรรคสรรหาหัวหน้าพรรคคนใหม่ ก็เกิดคำถามจากอดีตนายกรัฐมนตรีจอห์น เมเจอร์ ว่าทำไมจอห์นสันยังไม่ลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีด้วย แล้วเข้าเฝ้าฯ ขอให้สมเด็จพระราชินีนาถ แต่งตั้งนายกรัฐมนตรีรักษาการเข้าทำงานแทน ระหว่างการสรรหาผู้นำคนใหม่ ซึ่งปกติจะใช้เวลาประมาณหกถึงแปดสัปดาห์
อดีตนายกรัฐมนตรีเมเจอร์ และ ส.ส. อาวุโสหลายคนของพรรคคอนเซอร์เวทีฟเกรงว่า ถ้าจอห์นสันยังมีอำนาจเต็มในตำแหน่งนายกรัฐมนตรีก็อาจจะแต่งตั้งหรือปลดรัฐมนตรี หรือประกาศมาตรการ-ออกคำสั่งเพื่อเอื้อประโยชน์ทางการเมืองให้กับตัวเอง พูดง่ายๆ คือผู้อาวุโสในพรรคหลายคนขาดความไว้วางใจตัวจอห์นสัน เพราะมีพฤติกรรมสุ่มเสี่ยงเลี่ยงบาลี แหกธรรมเนียมประเพณีและมารยาททางการเมืองที่ยึดถือกันมานาน ซึ่งเรียกว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่ไม่ได้บัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษร
หากจะว่ากันตามมารยาทและประเพณี จอห์นสันสมควรที่จะต้องลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีตั้งแต่เดือนเมษายนที่ผ่านมาแล้ว เมื่อสำนักงานตำรวจนครบาลได้สรุปผลการสอบสวนว่ามีการละเมิดกฎหมายล็อกดาวน์ที่ทำเนียบรัฐบาลหลายครั้ง และตำรวจได้สั่งปรับนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีกระทรวงการคลัง และข้าราชการชั้นผู้ใหญ่อีกหลายคนที่ทำผิดกฎหมาย จอห์นสันนับเป็นนายกรัฐมนตรีคนแรกของสหราชอาณาจักรที่สร้างประวัติศาสตร์ ทำผิดกฎหมายที่ตนเองเป็นผู้ประกาศ ในขณะที่ยังอยู่ในตำแหน่ง
จอห์นสันยอมเสียค่าปรับแล้วออกมาขอโทษต่อประชาชนที่เกิดความผิดพลาด อ้างว่าตนไม่รู้สึกเลยว่าการไปเข้าร่วมงานฉลองวันเกิดที่ทีมงานในทำเนียบจัดให้ตนเองนั้นถือว่าเป็นการทำผิดกฎหมาย เพราะเพียงเดินเข้าไปในห้องเพียงเวลาสั้นๆ เท่านั้น แต่ความจริงยังมีงานปาร์ตี้อีกหลายงานที่เขาเข้าร่วม แต่ตำรวจยังไม่ได้ออกหมายปรับ
สื่อมวลชน นักวิชาการทางด้านรัฐธรรมนูญ นักการเมืองอาวุโสหลายท่านลงความเห็นว่า โดยขนบประเพณีทางการเมืองที่ยึดถือมายาวนาน เมื่อนายกรัฐมนตรีถูกจับได้ว่าละเมิดกฎหมายจะต้องลาออกจากตำแหน่ง เพื่อธำรงไว้ซึ่งความศักดิ์สิทธิ์ของตำแหน่งนายกรัฐมนตรี เมื่อจอห์นสันไม่ยอมลาออก ทำให้เกิดปัญหาวิกฤตทางรัฐธรรมนูญและกลายเป็นประเด็นโต้เถียงอย่างเผ็ดร้อน แต่ยังหาข้อสรุปไม่ได้ เพราะรัฐธรรมนูญมิได้มีบัญญัติชัดเจนเป็นลายลักษณ์อักษร
ศาสตราจารย์ทางประวัติศาสตร์การเมือง ลอร์ดเฮนเนสซี (Peter John Hennessy) แห่ง Queen Mary University of London ซึ่งเป็นสมาชิกของสภาขุนนาง ได้ให้สัมภาษณ์บีบีซีเมื่อเดือนเมษายนว่า เมื่อจอห์นสันทำผิดกฎหมายแล้วยังไปโกหกในสภาว่าไม่เคยมีการจัดงานปาร์ตี้สังสรรค์ที่ทำเนียบนายกฯ เป็นการละเมิดจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง สมควรต้องลาออก แต่เมื่อจอห์นสันไม่ยอมลาออกตามมารยาททางการเมือง ตนเห็นว่าขณะนี้ตัวนายกรัฐมนตรีก่อให้เกิดวิกฤตรัฐธรรมนูญที่ร้ายแรง ดังนั้นตนจึงได้ทำบันทึกไว้ว่า วันอังคารที่ 12 เมษายนเป็นวันที่มืดมนในประวัติศาสตร์การเมือง เพราะเป็นวันที่ทั้งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีกระทรวงการคลัง ถูกตำรวจสั่งปรับในคดีละเมิดกฎหมาย แต่ยังดันทุรังไม่แสดงความรับผิดชอบด้วยการลาออก
ตลอดเวลาที่ผ่านมาตั้งแต่ต้นปียังคงมีข่าวอื้อฉาวอื่นๆ ที่สื่อมวลชนได้ขุดคุ้ยออกมาเป็นระลอกๆ แต่จอห์นสันก็ยังคงเลี่ยงบาลีไม่แสดงความรับผิดชอบตามมารยาททางการเมือง รักษาเก้าอี้ไว้อย่างเหนียวแน่น เนื่องจากเขาได้ชัยชนะอย่างท่วมท้นจากการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อปลายปี 2019 จนกระทั่งฟางเส้นสุดท้าย เมื่อเขาถูกจับโกหกครั้งล่าสุดกรณีแต่งตั้งคนสนิทให้รับตำแหน่งใหญ่ ทั้งๆ ที่เป็นคนที่มัวหมองถูกร้องเรียนว่าลวนลามทางเพศ กลายเป็นข่าวอื้อฉาวเมื่อต้นเดือนกรกฎาคมที่ผ่านมา เพียงสัปดาห์เดียวมีรัฐมนตรีหลายคนยื่นใบลาออกจากคณะรัฐมนตรี เพราะขาดความไว้เนื้อเชื่อใจในความซื่อสัตย์ของผู้นำรัฐบาล
แนวทางที่หัวหน้าพรรคคอนเซอร์เวทีฟคนก่อนๆ เคยปฏิบัติกันมานั้น ไม่ว่าจะเป็นเดวิด แคเมอรอนหรือเทเรซา เมย์ ทั้งสองลาออกเพื่อเปิดโอกาสให้พรรคเลือกหัวหน้าพรรคคนใหม่ (ซึ่งก็คือนายกรัฐมนตรีนั่นเอง) ก็มิได้ประกาศแต่งตั้งบุคคลอื่นมาเป็นนายกรัฐมนตรีรักษาการ แต่ได้ประกาศยุติการใช้อำนาจเต็มของนายกรัฐมนตรีตามประเพณี แล้วรักษาการไว้จนกว่าจะมีหัวหน้าพรรคคนใหม่ ตามมารยาททางการเมือง
ความจริงแล้วในรัฐธรรมนูญของอังกฤษไม่มีตำแหน่งรองนายกรัฐมนตรีเพื่อดึงขึ้นมารักษาการในตำแหน่งนายกฯ แม้ว่าเมื่อเดือนมีนาคม 2020 จอห์นสันเคยแต่งตั้งโดมินิก ราบ (Dominic Raab) ซึ่งตอนนั้นเป็นรัฐมนตรีกระทรวงต่างประเทศ ให้มีตำแหน่งรองนายกรัฐมนตรีอีกตำแหน่งหนึ่ง โดยปฎิบัติหน้าที่แทนนายกรัฐมนตรี ในช่วงที่เขาต้องรักษาตัวจากโควิด-19 ในโรงพยาบาลอยู่สองสัปดาห์
เพียงสี่วันหลังจากจอห์นสัน แถลงสดหน้าทำเนียบนายกรัฐมนตรีว่าตนตัดสินใจลาออกจากตำแหน่งหัวหน้าพรรคคอนเซอร์เวทีฟ แต่มิได้ประกาศว่าจะยุติการใช้อำนาจเต็มของนายกรัฐมนตรี หนังสือพิมพ์ The Observer ได้ตีพิมพ์บทความของแคทเธอลีน แฮดดอน (Catherine Haddon) นักวิชาการแห่ง Institute for Government ในลอนดอน จุดประเด็นโต้เถียงขึ้นมาว่า
“The UK’s unwritten constitution is put to the test by Johnson’s unprincipled acts”
“พฤติกรรมละเมิดหลักการของจอห์นสัน เป็นบททดสอบรัฐธรรมนูญที่มิได้บันทึกไว้เป็นลายลักษณ์อักษร”
อาจารย์แฮดดอนย้อนรอยกลับไปว่า ก่อนการเลือกตั้งทั่วไปปี 2010 มีคณะกรรมาธิการสภาชุดหนึ่งนัดผู้เชี่ยวชาญรัฐธรรมนูญหลายคนมาประชุมหารือว่าสมควรหรือไม่ที่จะต้องมีการวางหลักการว่าด้วย ‘รัฐบาลรักษาการ’ ขึ้นมา เผื่อว่าผลการเลือกตั้งทั่วไปออกมาแล้วไม่มีพรรคใดได้เสียงข้างมากเด็ดขาด อาจจะต้องใช้เวลานานหน่อยในการต่อรองตั้งรัฐบาลผสม สมควรหรือไม่ที่จะต้องมีการวางกฎระเบียบว่าด้วยรัฐบาลเฉพาะกาลไว้เป็นแนวปฏิบัติ เพราะในอดีตที่ผ่านมาไม่มีการวางแนวปฏิบัติที่เขียนบัญญัติเป็นกฎหมายไว้อย่างชัดเจน
ที่ประชุมได้สรุปเป็นเอกสารชุดหนึ่งออกมา แต่แทนที่จะเรียกว่า ‘แนวทางการตั้งรัฐบาลรักษาการ’ กลับเรียกว่า ‘แนวปฏิบัติในช่วงเวลาที่บทบาทของรัฐบาลอยู่ในขีดจำกัด’ (period of restrictions on government activity) โดยกำหนดไว้ให้เป็นแนวปฏิบัติในช่วงเวลาที่รัฐบาลแพ้มติไว้วางใจหรือช่วงเวลาหลังจากยุบสภาจนถึงการเลือกตั้งทั่วไป และช่วงเวลาหลังจากการเลือกตั้งทั่วไปจนถึงการจัดตั้งรัฐบาล ซึ่งหมายความว่าระหว่างเวลานั้นนายกรัฐมนตรีจะต้องลดบทบาทการบริหารประเทศลง จนกว่าจะมีพระบรมราชโองการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีคนใหม่ ทั้งนี้คณะกรรมาธิการชุดดังกล่าวมิได้เสนอให้ตราเป็นกฎหมาย
เมื่อเป็นเช่นนี้ก็ยังไม่มีวิธีปฏิบัติที่ชัดเจนเป็นตัวบทกฎหมาย ซึ่งคณะกรรมาธิการเชื่อว่าหากวางเป็นกฎหมายตายตัว ขาดความยืดหยุ่นจะยิ่งสร้างปัญหามากกว่าแก้ปัญหา เพราะมีความเชื่อมั่นกันว่า ผู้ที่ได้รับการแต่งตั้งให้เป็นผู้นำประเทศย่อมต้องมีวิจารณญาณและรักษามารยาทที่ดีงาม มิได้คาดหมายว่าจะมีนักการเมืองอาวุโสที่ไม่เคารพต่อจริยธรรมและมารยาททางการเมือง
สำหรับเหตุการณ์เมื่อสองสัปดาห์ที่ผ่านมา ถือว่าไม่ได้อยู่ในข่ายแนวปฏิบัติของคณะกรรมาธิการชุดดังกล่าว เพราะเป็นเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นเนื่องจากมีรัฐมนตรีหลายคน ข้าราชการการเมืองอาวุโส และ ส.ส. ลูกพรรคจำนวนมากประกาศว่าไม่มีความไว้วางใจต่อตัวนายกรัฐมนตรี ซึ่งเป็นหัวหน้าพรรค ในกรณีนี้นายกรัฐมนตรีบอริส จอห์นสันไม่ได้ลาออกจากตำแหน่งหัวหน้ารัฐบาล เพราะไม่ได้แพ้มติไว้วางใจในสภาและไม่มีการประกาศยุบสภาแต่อย่างใด จึงไม่เข้าข่ายที่จะต้องนำหลักการ จำกัดบทบาทรัฐบาล ตามระเบียบของคณะกรรมาธิการสภาชุดนั้นมาอนุโลมใช้
ในสภาพความเป็นจริงเวลานี้ นายกรัฐมนตรียังคงมีอำนาจเต็มในตำแหน่งหัวหน้ารัฐบาล มีอำนาจเต็มในการบริหารประเทศ จนกว่าจะมีการแต่งตั้งหัวหน้าพรรครัฐบาลคนใหม่ขึ้นมารับตำแหน่งแทน เพียงแต่ว่าจอห์นสันจะสามารถยับยั้งชั่งใจในการตัดสินใจภารกิจสำคัญๆ ไว้ก่อน
แต่ในเมื่ออดีตนายกรัฐมนตรีเมเจอร์ หรือ ส.ส. อาวุโส หลายๆ คนออกมาตั้งข้อกังขาว่า จอห์นสันจะยับยั้งชั่งใจได้มากน้อยแค่ไหนนั้น แสดงให้เห็นว่าความขลังของระบบรัฐธรรมนูญแบบที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษร หรือระเบียบหลักการที่ไม่มีกฎหมายหนุนหลัง ชักจะเริ่มเสื่อมถอยลงแล้ว
อีกหนึ่งตัวอย่างที่เห็นกันชัดๆ ว่าจอห์นสันใช้อำนาจเกินกว่าเหตุ คือช่วงกลางปี 2019 เมื่อเขาเข้าเฝ้าฯ เพื่อกราบบังคมทูลขอให้สมเด็จพระราชินีนาถมีพระราชกฤษฎีกาปิดสมัยการประชุมสภากลางสมัย (prorogation of parliament) เป็นเวลาถึงห้าสัปดาห์เพื่อปิดกั้นไม่ให้สมาชิกสภาเปิดอภิปรายในสภาประเด็นการกำหนดเนื้อหาเพื่อร่างข้อตกลงถอนตัวจากอียู (EU Withdrawal Agreement) เท่ากับเป็นการปิดปากสมาชิกสภาหลายคนที่ตั้งประเด็นคัดค้านเนื้อหาบางส่วนของข้อตกลงดังกล่าวตามกลไกประชาธิปไตยแบบรัฐสภา จึงมีการร้องเรียนยื่นเรื่องขออำนาจศาลสูง (supreme court) เพื่อตีความการใช้อำนาจของฝ่ายบริหาร (executive branch) อันเป็นอีกกลไกหนึ่งของระบบการตรวจสอบและถ่วงดุล (check and balance)
ผู้เชี่ยวชาญด้านรัฐธรรมนูญหลายคนเชื่อว่า พฤติกรรมแบบสุ่มเสี่ยงใช้อำนาจฝ่ายบริหารเกินขอบเขต ที่ต่อมาเรียกกันว่า Trumpianism หรือลีลาการหลงอำนาจแบบประธานาธิบดีทรัมป์ อย่างที่จอห์นสันมักจะถูกเปรียบเทียบบ่อยๆ ไม่สอดคล้องกับระบอบการปกครองแบบรัฐสภา เพราะประชาชนมิได้เลือกผู้นำโดยตรง และท้ายที่สุดศาลสูงก็มีคำวินิจฉัยว่า กฤษฎีกาปิดสมัยประชุมสภาของนายกรัฐมนตรีจอห์นสันผิดกฎหมาย เนื่องจากข้อมูลที่เขาถวายรายงานระหว่างการเข้าเฝ้าเพื่อขอพระบรมราชโองการนั้นไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริง ทำให้ไม่มีผลเป็นกฎหมาย คำวินิจฉัยนี้ทำให้จอห์นสันต้องเข้าเฝ้าพระราชินีนาถเพื่อขอขมาพระองค์ที่ชักนำให้ทรงหลงผิด
นักประวัติศาสตร์อย่างลอร์ดเฮนเนสซี ตำหนิพฤติกรรมสุ่มเสี่ยงของจอห์นสันว่า ได้เปลี่ยนตำแหน่งนายกรัฐมนตรีให้กลายเป็นสนามเด็กเล่น เพราะหมกมุ่นหลงอยู่ในอัตตาตัวเอง ไม่มีคุณค่ามากพอที่จะดำรงตำแหน่งผู้บริหารสูงสุดของรัฐบาล เพราะได้สร้างความเสื่อมเสียให้กับรัฐธรรมนูญและขนบธรรมเนียมที่เป็นมาตรฐานมายาวนาน
อาจารย์แฮดดอนตั้งความหวังไว้ว่า ใครก็ตามที่จะมาแทนจอห์นสันคงจะต้องหวนกลับไปสู่ขนบธรรมเนียมประเพณี จริยธรรมและมาตรฐานการครองตนที่ดีงาม และอาจจะต้องตั้งคำถามดังๆ ว่า สหราชอาณาจักรจะทบทวนเรื่องการสร้างแนวทางปกป้องสถาบันทางการเมืองหรือไม่ โดยการสร้างความเข้มแข็งให้กับรัฐธรรมนูญและรักษาระบบการเมืองให้ปลอดพ้นจากนักการเมืองที่ลุ่มหลงใช้อำนาจของตน หาช่องว่างฉวยโอกาสสร้างความได้เปรียบทางการเมืองในระยะสั้น
เรื่อง: สมชัย สุวรรณบรรณ
