จิตติภัทร พูนขำ เรื่อง
กฤตพร โทจันทร์ ภาพประกอบ
การเลือกตั้งประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกาเมื่อวันที่ 3 พฤศจิกายน 2020 ที่ผ่านมาคงต้องถูกจารึกในประวัติศาสตร์ชาติอเมริกันในหลายมิติด้วยกัน คือ ประการแรก ประชาชนมีความสำคัญในระบอบประชาธิปไตย คนอเมริกันตื่นตัวกันมาก และออกมาเลือกตั้งอย่างมหาศาล โดยผู้ออกมาใช้สิทธิเลือกตั้งมากถึงประมาณร้อยละ 66.9 ซึ่งถือว่ามากที่สุดในรอบ 120 ปีของการเลือกตั้งอเมริกัน นัยของการเลือกตั้งครั้งนี้ก็เหมือนอย่างที่ โจ ไบเดน (Joe Biden) กล่าวไว้ว่า ในระบอบประชาธิปไตย “the vote is sacred. It is how the people of this nation express their will.”
ประการที่สอง เป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์การเมืองอเมริกันที่ประธานาธิบดีเป็นปฏิปักษ์ต่อการนับคะแนนเสียงเลือกตั้งอย่างชัดแจ้ง และทำลายประเพณีของการเลือกตั้งสหรัฐฯ โดยชิงประกาศชัยชนะก่อนทั้งๆ ที่การนับคะแนนเสียงยังไม่แล้วเสร็จ รวมทั้งอาจจะนำไปสู่การเปลี่ยนผ่านอำนาจของประธานาธิบดีที่ไม่ลงตัวที่สุดในการเลือกตั้งอเมริกัน
กล่าวคือ มีความเป็นไปได้สูงที่โดนัลด์ ทรัมป์ (Donald Trump) จะไม่ยอมรับผลการเลือกตั้งครั้งนี้และจะพยายามใช้ทุกวิถีทางในการอยู่ในอำนาจต่อไป ไม่ว่าจะเป็นการขอนับคะแนนเลือกตั้งใหม่ (recount) หรือการไม่ยอมรับการลงคะแนนทางไปรษณีย์ ซึ่งอาจจะไปถึงการอาศัยกลไกตุลาการภิวัตน์ โดยยื่นเรื่องถึงศาลสูงของสหรัฐฯ ดังที่ทรัมป์บอกว่า “We’ll be going to the U.S. Supreme Court.”
ประการที่สาม คงปฏิเสธไม่ได้ว่าการเลือกตั้งรอบนี้บอกเราว่า “It’s the pandemic, stupid!” กล่าวคือ การแพร่ระบาดของ COVID-19 เป็นปัจจัยสำคัญมากที่สุดประการหนึ่งที่ส่งผลกระทบต่อการตัดสินใจลงคะแนนเสียงเลือกตั้งประธานาธิบดี โดยมีปัจจัยอื่นๆ มาประกอบเท่านั้น
ก่อนหน้าช่วงวิกฤต COVID-19 ทรัมป์ดูเหมือนจะมีคะแนนนำคู่แข่งอย่างไร้ฝุ่น แต่ปัจจัยโรคระบาดและการบริหารจัดการที่ผิดพลาดได้เปลี่ยนเกมการเลือกตั้งไปมากทีเดียว
อนึ่ง ผู้เขียนจงใจล้อกับประโยคที่ว่า “It’s economy, stupid!” ซึ่งปัจจัยเศรษฐกิจมีผลอย่างมีนัยสำคัญต่อผลการเลือกตั้งประธานาธิบดีในปี 1992 เมื่อ บิล คลินตัน (Bill Clinton) ผู้ว่าการรัฐบ้านนอกอย่าง Arkansas สามารถเอาชนะจอร์จ เอช. ดับเบิลยู. บุช (George H. W. Bush) ได้ทั้ง ๆ ที่ บุชผู้พ่อประสบความสำเร็จในด้านนโยบายต่างประเทศอย่างมาก แต่ผู้คนอเมริกันสนใจปัญหาปากท้องมากกว่าและส่งผลให้คลินตันได้รับชัยชนะ
ประการสุดท้ายแต่ไม่ท้ายสุด ทรัมป์กลายเป็นประธานาธิบดีคนแรกในรอบ 28 ปีที่ไม่สามารถดำรงตำแหน่งสมัยที่สองได้ และเปิดทางให้แก่ โจ ไบเดน เป็นประธานาธิบดีสหรัฐฯ คนที่ 46 ที่มีคะแนนนำทั้ง Electoral Vote และ Popular Vote อย่างชอบธรรม
ทั้งนี้ ไบเดนจะกลายเป็นประธานาธิบดีที่มีอายุมากที่สุดในวันสาบานตนเข้ารับตำแหน่งในวันที่ 20 มกราคม 2021 คืออายุ 78 ปี (ซึ่งจะล้มแชมป์ของโรนัลด์ เรแกน (Ronald Reagan) ที่เคยเป็นประธานาธิบดีที่มีอายุมากที่สุด และลงจากตำแหน่งในวัย 77 ปีเมื่อปี 1989)
ในขณะที่รองประธานาธิบดีคนใหม่คือ กามาลา แฮร์ริส (Kamala Harris) อดีตวุฒิสมาชิก (ที่มาจากการเลือกตั้ง) จากมลรัฐ California ก็จะเป็นรองประธานาธิบดีที่เป็นทั้งผู้หญิงคนแรก คนผิวสีคนแรก และชาวอเมริกัน-เอเชียคนแรกในประวัติศาสตร์การเมืองอเมริกันอีกด้วย ซึ่งแฮร์ริสกล่าวว่า “แม้ฉันจะเป็นผู้หญิงคนแรกในตำแหน่งนี้ แต่ฉันจะไม่ใช่คนสุดท้าย”
บทความนี้จะลองสำรวจแนวโน้มทิศทางและฉากทัศน์ของนโยบายต่างประเทศของไบเดน หรืออาจจะเรียกว่า ‘Biden Doctrine’ ว่าจะมีหน้าตาและนัยต่อการเมืองโลกอย่างไร โดยอาศัยการวิเคราะห์แนวคิด สุนทรพจน์และบทความของ Biden เอง โดยเฉพาะบทความเรื่อง “Why America Must Lead Again: Rescuing US Foreign Policy After Trump” ของไบเดน ซึ่งตีพิมพ์ในนิตยสาร Foreign Affairs เมื่อช่วงต้นปีที่ผ่านมาเป็นพื้นฐานสำคัญ
หัวใจสำคัญของ Biden Doctrine คือ สหรัฐฯ จะต้องกลับมานำการเมืองโลกอีกครั้ง (America Must Lead Again) แทนที่นโยบาย ‘อเมริกาต้องมาก่อน’ (America First) ของทรัมป์ โดยไบเดนเองมองว่า นโยบายต่างประเทศของเขาจะต้องประกอบด้วยสาระสำคัญอย่างน้อยสามประการด้วยกันคือ
ประการแรก การรื้อฟื้นประชาธิปไตยภายในบ้านของสหรัฐฯ (Renewing democracy at home) พร้อมกันนั้น สหรัฐฯ จะมุ่งเน้นการสร้างพันธมิตรระหว่างประเทศบนพื้นฐานของคุณค่าเสรีประชาธิปไตยและสิทธิมนุษยชน
ประการที่สอง คือการออกแบบนโยบายต่างประเทศสำหรับชนชั้นกลาง (foreign policy for the middle class) เพื่อตระเตรียมความพร้อมให้แก่คนอเมริกันในการประสบความสำเร็จในระบบเศรษฐกิจโลก โดยไบเดนมองว่า “ความมั่นคงทางเศรษฐกิจเป็นความมั่นคงแห่งชาติ” และยังมองว่าสหรัฐฯ ไม่ใช่จีน ที่จะต้องเป็นผู้เขียนหรือกำกับกำหนดกติการะหว่างประเทศ
ประการที่สาม คือ การทวงคืน ‘หัวโต๊ะ’ ในการเจรจาระหว่างประเทศและการจัดระเบียบโลก ที่สหรัฐฯ จะกำหนดสถานะของตนในการนำโลกอีกครั้ง และทำงานร่วมกับหุ้นส่วนและพันธมิตรในการรับมือกับภัยคุกคามระดับโลก
กล่าวโดยรวมแล้ว ยุทธศาสตร์หลักของสหรัฐฯ ภายใต้ไบเดนคือการกลับมา ‘นำ’ โลกอีกครั้ง โดยเขาให้คำมั่นว่าสหรัฐฯ จะยังคง “อำนาจทางการทหารที่เข้มแข็งที่สุดในโลก”
กระนั้นก็ดี การกลับมานำโลกก็ไม่ใช่โจทย์ที่ง่ายนักสำหรับรัฐบาลไบเดน ภายใต้บริบทโลกที่กำลังเปลี่ยนแปลงไปอย่างมีนัยสำคัญอย่างน้อยสามประการสำคัญคือ
หนึ่ง บริบทของการแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์ โดยเฉพาะการแข่งขันทางด้านเทคโนโลยีและดิจิทัลที่เข้มข้นมากยิ่งขึ้น
สอง บริบทของระเบียบโลกที่ก่อตัวเป็นระบบสองขั้วอำนาจ (bipolar world order) ซึ่งไม่ได้หมายถึงแต่เพียงระบบสองขั้วอำนาจที่แข่งขันกันระหว่างสหรัฐฯ กับจีน แต่ยังเป็นระเบียบโลกที่แข่งขันกันระหว่างวิสัยทัศน์ความคิดสองชุดด้วยกัน คือ ระเบียบโลกเสรีนิยมที่กำลังเริ่มถูกสั่นคลอน กับระเบียบโลกแบบเวสต์ฟาเลียใหม่ที่มุ่งเน้นอำนาจอธิปไตยและชาตินิยม
สาม บริบทของความท้าทายใหม่ๆ ข้ามชาติที่ทวีความรุนแรงมากยิ่งขึ้น เช่น การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ การแพร่ระบาดของเชื้อโรค การอพยพลี้ภัย หรือ Technological Disruption เป็นต้น รวมทั้งการแพร่กระจายของอำนาจนิยม ชาตินิยม และอเสรีนิยมด้วย
ทั้งสามบริบทโลกจะเป็นโจทย์ที่ท้าทายอย่างยิ่งต่อการกำหนดนโยบายต่างประเทศของไบเดนในอีกอย่างน้อยสี่ปีข้างหน้า
ในส่วนต่อไป บทความจะชวนพิจารณาแนวโน้มของนโยบายต่างประเทศไบเดนในประเด็นเฉพาะที่สำคัญบางประเด็น ได้แก่ โจทย์การแข่งขันทางยุทธศาสตร์ระหว่างสหรัฐฯ – จีน โจทย์ยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิก โจทย์การสร้างระเบียบโลกแบบเสรีนิยม โจทย์การปรับความสัมพันธ์กับรัสเซีย และโจทย์การต่อต้านการก่อการร้ายและตะวันออกกลาง ตามลำดับ
โจทย์การแข่งขันทางยุทธศาสตร์ระหว่างสหรัฐฯ – จีน
นักวิเคราะห์หลายคนคาดการณ์ว่านโยบายต่างประเทศของสหรัฐฯ ต่อจีนของไบเดนจะแตกต่างไปจากทรัมป์อย่างมีนัยสำคัญ โดยไบเดนจะหันไปร่วมมือกับจีนมากขึ้น บทความนี้เห็นต่างและเสนอว่า การแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์ระหว่างสหรัฐฯ กับจีนจะยังคงดำเนินต่อไป โดยสหรัฐฯ จะพิจารณาจีนในฐานะ ‘คู่แข่งขันทางยุทธศาสตร์’ แม้ว่าอาจจะมีแนวโน้มของการใช้กลไกทางการทูตและการเจรจาระหว่างประเทศเพิ่มมากขึ้นกว่าสมัยทรัมป์ก็ตาม
ประการแรก ไบเดนมองจีนจากมุมมองโลกทัศน์ของเสรีนิยมประชาธิปไตย ดังที่เขาเรียกประธานาธิบดีสี จิ้นผิง ของจีน ว่า ‘อันธพาล’ และเป็นผู้นำที่ “ไม่มีกระดูกสันหลัง[ประชาธิปไตย]ในร่างกาย” เลย
ในบทความ Foreign Affairs ไบเดนมองจีนเป็น ‘ความท้าทายพิเศษ’ ที่กำลัง “พยายามขยายอิทธิพลของตัวเองไปทั่วโลก ส่งเสริมตัวแบบทางการเมืองในแบบของตน และแข่งขันในการลงทุนในเทคโนโลยีแห่งอนาคต”
ไบเดนมองว่า สหรัฐฯ จำเป็นต้อง ‘แข็งกร้าวกับจีน’ มิเช่นนั้นแล้ว จีนก็จะยังคงดำเนินนโยบายที่ ‘ขโมย’ เทคโนโลยีและทรัพย์สินทางปัญญาของสหรัฐฯ และยังใช้มาตรการอุดหนุนต่างๆ นานาเพื่อที่จะสนับสนุนบรรษัทแห่งชาติของตนเองอย่างไม่เท่าเทียม ซึ่งในท้ายที่สุด จีนอาจจะสามารถครอบงำระบบเทคโนโลยีแห่งอนาคต เช่น 5G และ AI ได้อีกด้วย
เราน่าจะเห็นแนวโน้มของการแข่งขันทางด้านการค้าและเทคโนโลยีระหว่างสหรัฐฯ กับจีนที่ยังคงมีความเข้มข้นและตึงเครียดอย่างต่อเนื่องอีกสักระยะหนึ่ง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การแสวงหาความเป็นผู้นำในเทคโนโลยี 5G และการแข่งขันเพื่อครอบครอง semi-conductors ที่เป็นพื้นฐานสำคัญต่อการพัฒนาระบบ 5G ด้วยเหตุนี้ นโยบายแข็งกร้าวต่อจีนมีแนวโน้มที่จะยังดำเนินต่อไปในสมัยของไบเดน รวมทั้งมาตรการการคว่ำบาตรบริษัท Huawei ด้วย
สำหรับไบเดน วิธีการที่มีประสิทธิภาพมากที่สุดในการรับมือกับ ‘ความท้าทายพิเศษ’ นี้คือ การสร้างกลุ่มพันธมิตรและหุ้นส่วนของสหรัฐฯ ที่เข้มแข็งขึ้นมาเพื่อที่จะ “เผชิญหน้ากับนโยบายที่ไม่เหมาะสมของจีน และการละเมิดสิทธิมนุษยชน” แต่ในเวลาเดียวกันเขาก็จะพยายามที่จะ “ร่วมมือกับจีนในประเด็นต่างๆ ที่มีผลประโยชน์สอดคล้องกัน เช่น สภาพภูมิอากาศ การไม่แพร่กระจายอาวุธนิวเคลียร์ และความมั่นคงด้านสุขภาพระดับโลก”
ประการที่สอง มุมมองต่อจีนของไบเดนยังสอดคล้องไปในทิศทางเดียวกับภาพรวมของการเมืองอเมริกันกระแสหลักปัจจุบัน กล่าวคือ ท่าทีที่เป็นปฏิปักษ์กับจีนนั้นได้กลายเป็น “ฉันทามติของทั้งสองพรรคการเมือง” (bipartisan consensus) ซึ่งก่อตัวขึ้นมาตั้งแต่ช่วงก่อนสมัยทรัมป์เป็นต้นมา ด้วยเหตุนี้ นโยบายต่อจีนในสมัยไบเดนคงจะไม่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างมีนัยสำคัญ
โจทย์ยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิก
ในช่วงทรัมป์ ยุทธศาสตร์หลักของสหรัฐฯ คือ การให้ความสำคัญกับการแข่งขันระหว่างมหาอำนาจเป็นโจทย์ความมั่นคงอันดับแรก แทนที่การต่อต้านการก่อการร้าย โดยมียุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิก (Indo-Pacific Strategy) เป็นแกนหลักสำคัญ เป้าหมายของยุทธศาสตร์นี้มีเป้าประสงค์เพื่อธำรงรักษาความเป็นมหาอำนาจนำของสหรัฐฯ เอาไว้ และป้องกันไม่ให้มหาอำนาจใดก็ตามก้าวขึ้นมาเป็นมหาอำนาจนำของโลกแทนที่สหรัฐฯ ได้
ยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิกของทรัมป์มุ่งเน้นยุทธศาสตร์ทางการทหาร และการสกัดกั้นการผงาดขึ้นมาของจีนเป็นสำคัญ ผ่านกลไกเชิงสถาบันแบบไม่เป็นทางการอย่างเช่น Quad ซึ่งเป็นพันธมิตรสี่ฝ่ายหรือจตุภาคี ได้แก่สหรัฐฯ ญี่ปุ่น ออสเตรเลียและอินเดีย การฝึกซ้อมรบร่วมกันกับพันธมิตรในภูมิภาค รวมทั้งการประชุมผู้บัญชาการทหารในอินโด-แปซิฟิก
มีความเป็นไปได้ที่ไบเดนอาจจะไม่ได้ใช้ชื่ออินโด-แปซิฟิกเหมือนเช่นทรัมป์ แต่สาระสำคัญของแนวคิดอินโด-แปซิฟิกจะยังคงอยู่ต่อไป นั่นคือ ในด้านหนึ่ง คือการธำรงรักษาความเป็นมหาอำนาจนำของสหรัฐฯ ในภูมิภาคจะยังคงเป็นแนวนโยบายต่างประเทศหลักของไบเดน ซึ่งก็จะเป็นความต่อเนื่องของเป้าหมายหลักของสหรัฐฯ มาตั้งแต่อย่างน้อยช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่สองเป็นต้น
US Leadership ในที่นี้จึงหมายถึง US Hegemony ด้วย
ในประเด็นนี้ ไบเดนเขียนไว้ชัดเจนในบทความ Foreign Affairs ว่า ในช่วงทรัมป์ สหรัฐฯ เลือกที่จะไม่เล่นบทบาทนำในการจัดระเบียบโลก ซึ่งนำมาสู่เส้นทางอันตรายสองเส้นทาง คือ เส้นทางหนึ่งนั้นจะมีมหาอำนาจใดมหาอำนาจหนึ่งสามารถก้าวขึ้นมาแทนที่สหรัฐฯ และกำหนดกติกาที่ไม่เอื้ออำนวยต่อผลประโยชน์และคุณค่าของสหรัฐฯ อีกเส้นทางหนึ่งคือการไม่มีมหาอำนาจใดนำโลกเลย ซึ่งจะก่อให้เกิดความโกลาหลระหว่างประเทศ ทั้งสองทางเลือกนั้น “ไม่เป็นผลดีต่อสหรัฐฯ เลย”
ในอีกด้านหนึ่ง สหรัฐฯ ก็จะยังคงดำเนินนโยบายที่จะจำกัดนโยบายต่างประเทศและกลาโหมที่แข็งกร้าวของจีน โดยเฉพาะในทะเลจีนใต้ นโยบายของไบเดนอาจจะแตกต่างไปจากทรัมป์ตรงที่จะกลับไปมุ่งเน้นระบบพันธมิตรและหุ้นส่วนที่เคารพคุณค่าแบบประชาธิปไตยร่วมกันในการรับมือกับความท้าทายและภัยคุกคามของโลก
โจทย์การสร้างระเบียบโลกแบบเสรีนิยม
ไบเดนแตกต่างไปจากทรัมป์ในมิติของการส่งเสริมสนับสนุนระเบียบโลกที่วางอยู่บนกติกาแบบเสรีนิยม (Rules-based liberal international order) ซึ่งไบเดนมองว่า “ตลอดช่วงเวลา 70 ปี สหรัฐฯ … มีบทบาทนำในการเขียนกติกา ออกแบบข้อตกลงต่างๆ และสนับสนุนสถาบันซึ่งช่วยกำกับความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ และส่งเสริมความมั่นคงและความมั่งคั่งร่วมกัน”
ประการแรก สหรัฐฯ ภายใต้ไบเดนจะหวนกลับมาอาศัยกรอบพหุภาคีนิยม (multilateralism) ในการแสวงหาความร่วมมือและไกล่เกลี่ยความขัดแย้งในสถาบันระหว่างประเทศ โดยจะมุ่งเน้นในเรื่องการสร้างระบบพันธมิตรและการส่งเสริมสิทธิมนุษยชน แทนที่นโยบายแบบเอกภาคีนิยมในสมัยทรัมป์ที่ทำตามอำเภอใจและตั้งคำถามกับสถาบันระหว่างประเทศ
ภารกิจอันดับแรกๆ ของไบเดนคงจะกลับหัวกลับหางนโยบายของทรัมป์ เช่น การรื้อฟื้นสนธิสัญญาปารีสว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และการให้การสนับสนุนองค์การอนามัยโลก (WHO) อย่างเต็มที่ รวมทั้งการสนับสนุนภารกิจขององค์การระหว่างประเทศต่างๆ เพื่อที่จะฟื้นฟูความเป็นผู้นำและความน่าเชื่อถือของสหรัฐฯ ให้ปรับตัวกลับมาอีกครั้ง อีกประเด็นหนึ่งคือการส่งเสริมวาระเรื่องการไม่แพร่กระจายอาวุธนิวเคลียร์กับอิหร่านและเกาหลีเหนือ ซึ่งไบเดนคงจะรื้อฟื้นข้อตกลงนิวเคลียร์กับอิหร่าน (Joint Comprehensive Plan of Action: JCPOA) ขึ้นมาใหม่ในฐานะภารกิจเร่งด่วนอีกประการหนึ่งของสหรัฐฯ
ประการที่สอง ไบเดนจะฟื้นฟูความสัมพันธ์ที่ตึงเครียดระหว่างสหรัฐฯ กับองค์การสนธิสัญญาป้องกันแอตแลนติกเหนือ (NATO) และส่งเสริมระบบพันธมิตรหรือหุ้นส่วนยุทธศาสตร์ในด้านต่างๆ มากขึ้น โดยเฉพาะระบบพันธมิตรที่วางอยู่บนคุณค่าแบบเสรีนิยมประชาธิปไตยและสิทธิมนุษยชน เพื่อต่อสู้กับการผงาดขึ้นมาของกระแสอำนาจนิยมและอเสรีนิยมในการเมืองโลก
ประการที่สาม ไบเดนมองว่าสหรัฐฯ จะต้องเป็นผู้นำโลกในการกำหนดกำกับกติกาต่างๆ ของระเบียบโลก เช่น การเป็นผู้นำโลกในการต่อสู้กับการแพร่ระบาดของ COVID-19 นโยบายการต่อต้านการก่อการร้ายหรือการปฏิรูประบบการค้าโลก
ดังที่เขาเขียนไว้ในบทความ Foreign Affairs ว่า “คำถามคือใครจะเป็นผู้เขียนกติกาเพื่อกำกับระบบการค้าโลก ใครจะสร้างความมั่นใจว่าจะปกป้องแรงงาน สิ่งแวดล้อม ความโปร่งใส และค่าแรงที่เหมาะสมของชนชั้นกลาง? สหรัฐฯ ต่างหากไม่ใช่จีน ควรที่จะมีบทบาทนำในความพยายามดังกล่าว” สำหรับไบเดนแล้ว สหรัฐฯ จะต้องไม่เข้าร่วมข้อตกลงการค้าใหม่ๆ หากว่าสหรัฐฯ ยังไม่พร้อมและรัฐบาลยังไม่เตรียมความพร้อมให้แก่คนอเมริกันที่จะสามารถประสบความสำเร็จในระบบเศรษฐกิจโลกได้
กล่าวโดยรวม สหรัฐฯ ภายใต้ไบเดนจะเล่นบทบาทและสถานะของ ‘ผู้นำโลก’ ร่วมกับมหาพันธมิตรประชาธิปไตย และการสร้างความร่วมมือระหว่างประเทศในการรับมือกับภัยคุกคามข้ามชาติใหม่ๆ ผ่านระบบสถาบันพหุภาคี เช่น ในด้านการจัดการโรคระบาด สิ่งแวดล้อม การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เป็นต้น
โจทย์ Reset ความสัมพันธ์กับรัสเซีย
การปรับความสัมพันธ์หรือ ‘Reset’ เดิมทีเป็นคำของไบเดนเองในขณะที่ดำรงตำแหน่งรองประธานาธิบดีในสมัยบารัก โอบามา (Barack Obama) ซึ่งนโยบาย Reset ได้กลายเป็นยุทธศาสตร์หลักของสหรัฐฯ ต่อรัสเซียในสมัยโอบามา อย่างน้อยก็ในช่วงก่อนวิกฤตการณ์ยูเครน/ไครเมียในปี 2014 ซึ่งนำมาสู่การคว่ำบาตรรัสเซียจนกระทั่งปัจจุบัน
โจทย์ของไบเดนคือ จะปรับความสัมพันธ์ระหว่างสหรัฐฯ กับรัสเซียอย่างไร และมีความจำเป็นหรือไม่ภายใต้บริบทที่ผู้นำรัสเซียอย่างวลาดีมีร์ ปูติน (Vladimir Putin) มีนโยบายเข้มงวดในบ้านและแข็งกร้าวมากขึ้นในการเมืองโลก ทั้งยังมองว่าแนวคิดเสรีนิยมนั้น ‘ล้าสมัย’ แล้ว
ข้อสังเกตประการหนึ่งคือ ยุทธศาสตร์การต่างประเทศของไบเดนที่วางอยู่บนคุณค่าของเสรีประชาธิปไตยและสิทธิมนุษยชนย่อมจะเป็นโจทย์ความท้าทายสำคัญยิ่งต่อการปรับความสัมพันธ์อันดีกับรัสเซียภายใต้ระบอบปูตินในอนาคตอันใกล้ ยิ่งกว่านั้น การกลับเข้ามามีบทบาทนำในโลกย่อมจะทำให้ความตึงเครียดระหว่างสหรัฐฯ กับรัสเซียในพื้นที่ความขัดแย้งต่างๆ ในภูมิภาคตะวันออกกลางและยูเรเชียอาจจะมีแนวโน้มเพิ่มมากขึ้น เช่นในซีเรีย เป็นต้น
กระนั้นก็ดี ไบเดนมีความชัดเจนว่า สหรัฐฯ จะต้องพยายามแสวงหาความร่วมมือกับรัสเซียในประเด็นเรื่องการเจรจาการควบคุมและลดอาวุธนิวเคลียร์ต่างๆ โดยจะมีการต่อสนธิสัญญาการลดอาวุธทางยุทธศาสตร์ฉบับใหม่ (New Start – Strategic Arms Reduction Treaty) กับรัสเซีย รวมทั้งอาจจะมีแนวโน้มที่จะรื้อฟื้นสนธิสัญญากำลังนิวเคลียร์พิสัยกลางหรือ INF (Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty) ซึ่งทรัมป์ยกเลิกไปก่อนหน้านี้
โจทย์การต่อต้านการก่อการร้ายและตะวันออกกลาง
ไบเดนและนโยบายต่างประเทศของพรรคเดโมแครต (Democrat) โดยรวม มีนโยบายไม่สนับสนุนสงครามที่ยืดเยื้อและไม่สิ้นสุดในตะวันออกกลาง โดยเฉพาะอัฟกานิสถานและอิรัก แต่ยังคงสิทธิในการใช้กำลังความรุนแรงและการแทรกแซงทางการทหารในโลกและภูมิภาค หากมีความจำเป็นและเป็นไปเพื่อปกป้องผลประโยชน์แห่งชาติของสหรัฐฯ
ฉากทัศน์ที่เป็นไปได้คือ การที่ไบเดนจะไม่ตัดลดงบประมาณด้านกลาโหม หรือไม่มีการถอนทหารออกมาจากภูมิภาคทั้งหมด
ไบเดนได้แสดงให้เห็นความมุ่งมั่นที่จะ “ทำลายกลุ่ม Al Qaeda และ Islamic State (ISIS)” และยืนยันว่าสหรัฐฯ “จะยังคงมีจุดโฟกัสในเรื่องการต่อต้านการก่อการร้ายทั่วโลกและภายในประเทศ” ต่อไป ดังนั้น เราคงจะเห็นแนวโน้มของการธำรงกองทัพอเมริกันจำนวนหนึ่งเอาไว้ในภูมิภาคตะวันออกกลาง เพื่อต่อสู้กับภัยคุกคามการก่อการร้าย รวมทั้งการใช้การโจมตีด้วยโดรนหรืออากาศยานปราศจากคนขับ และหน่วยปฏิบัติการพิเศษต่างๆ เพิ่มมากขึ้นเพื่อที่จะ “สนับสนุนพันธมิตรท้องถิ่นในภูมิภาคเพื่อต่อต้านศัตรูร่วมกัน”
ไบเดนได้ประกาศว่า ตนจะยุติการสนับสนุนสงครามในเยเมน ซึ่งซาอุดีอาระเบียเป็นหัวหอกสำคัญ กระนั้นก็ดี ซาอุดีอาระเบียก็จะยังคงเป็นพันธมิตรสำคัญที่ใกล้ชิดกับสหรัฐฯ ภายใต้ไบเดนต่อไป ในด้านความสัมพันธ์พิเศษกับอิสราเอล ไบเดนเองก็เป็นผู้ที่สนับสนุนนโยบายต่ออิสราเอลมาอย่างต่อเนื่องยาวนาน แม้ว่าเขาอาจจะไม่เห็นด้วยกับทรัมป์ในบางนโยบาย เช่น การย้ายสถานทูตสหรัฐฯ ไปยังเยรูซาเล็ม แต่ไบเดนก็แสดงท่าทีเห็นด้วยกับนโยบายทรัมป์ที่เป็น ‘ตัวกลาง’ ในการบรรลุข้อตกลงสันติภาพที่เรียกว่า ‘Abraham Accords’ ระหว่างอิสราเอลกับสหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ บาห์เรน และซูดาน
กล่าวโดยรวม นโยบายต่างประเทศสหรัฐฯ ในตะวันออกกลางของไบเดนมีแนวโน้มที่จะกำหนดบทบาทของสหรัฐฯ ในการนำภูมิภาคนี้ในการทำสงครามและปฏิบัติการต่อต้านการก่อการร้ายต่อไป
สรุป
ชัยชนะของ โจ ไบเดน จากการเลือกตั้งประธานาธิบดีสหรัฐฯ กลายเป็น ‘ความหวัง’ ให้แก่คนอเมริกันและผู้คนทั่วโลกที่กำลังต่อสู้กับความไม่เป็นธรรมในระบอบการเมืองอเสรีประชาธิปไตยหรือเผด็จการ กระนั้นก็ดี ความท้าทายขนานใหญ่ในการเมืองโลกวันนี้ก็ทำให้รัฐบาลใหม่ของไบเดนที่กำลังจะเข้ามาทำงานหลังวันที่ 20 มกราคม 2021 ไม่มีช่วงเวลาของการ ‘ฮันนีมูน’ อันหวานชื่นมากนัก แต่ต้องเตรียมพร้อมทำงานหนักและเผชิญโจทย์ใหญ่ๆ ของระบบเศรษฐกิจการเมืองและความมั่นคงของโลกทันที
เราน่าจะเห็นฉากทัศน์ที่มีความเป็นไปได้ในยุคสมัยของประธานาธิบดี โจ ไบเดน อยู่บางประการดังนี้ คือ
ประการแรก กลุ่ม Foreign Policy Establishment หรือ ‘Blob’ (ตามคำเรียกของ Ben Rhodes ที่ปรึกษาของโอบามา) จะหวนคืนกลับมามีบทบาทและอิทธิพลสำคัญในกระบวนการกำหนดนโยบายต่างประเทศของสหรัฐฯ ดังจะเห็นได้จากการเปิดเผยรายชื่อของผู้ที่จะเข้ามาเป็นคณะรัฐมนตรีและทีมที่ปรึกษาของประธานาธิบดี อาจกล่าวได้ว่า นโยบายต่างประเทศของไบเดนก็คงจะกลับไปสู่นโยบายต่างประเทศสหรัฐฯ แบบดั้งเดิมที่เราคุ้นชินกันในช่วงก่อนสมัยทรัมป์นั่นเอง
ประการที่สอง สหรัฐฯ ภายใต้ไบเดนจะเผชิญกับความท้าทายภายใต้บริบทระหว่างประเทศที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างมีนัยสำคัญ กล่าวคือ โจทย์ที่ว่าสหรัฐฯ จะจัดวางท่าทีและยุทธศาสตร์ของตนในระบบโลกอย่างไร
Bruce Jentleson ได้แบ่งยุคสมัยของนโยบายต่างประเทศสหรัฐฯ ออกเป็น 3 ช่วงเวลาผ่านคำสำคัญสามคำคือ Apart-Atop-Amidst (ถอนตัว – บนสุด – ท่ามกลาง)
ในสมัยไบเดน ฉากทัศน์แบบ Apart ที่สหรัฐฯ จะถอนตัวออกจากการเมืองโลกคงจะไม่เกิดขึ้น แต่ในขณะเดียวกัน ฉากทัศน์แบบ Atop ที่สหรัฐฯ อยู่บนสุดของโครงสร้างอำนาจและระเบียบโลกอย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาดแต่เพียงผู้เดียวคงแทบจะเป็นไปได้ยาก ฉากทัศน์แบบ Amidst หรือการอยู่ท่ามกลางระหว่างมหาอำนาจและตัวแสดงต่างๆ ในการกำกับกำหนดระเบียบโลกดูจะเป็นฉากทัศน์การต่างประเทศของสหรัฐฯ ในอนาคต นั่นคือการเป็นผู้นำโลกร่วมกับพันธมิตรและหุ้นส่วนประชาธิปไตยของสหรัฐฯ ท่ามกลางการท้าทายจากมหาอำนาจอเสรีนิยมอื่นๆ ด้วยนั่นเอง
ประการสุดท้ายแต่ไม่ท้ายสุดคือ โจทย์การเมืองภายในประเทศของสหรัฐฯ ในยุคหลังทรัมป์ นั่นคือไบเดนจะบริหารจัดการการแบ่งแยกแตกขั้ว (polarization) ในสังคมการเมืองอเมริกันอย่างไร และจะสร้างออกแบบระบอบการเมืองประชาธิปไตยที่ไม่กีดกันคนบางกลุ่มออกไป เช่น คนผิวสีหรือผู้อพยพ และหลอมรวมผู้คนที่แตกต่างหลากหลายเข้ามาในระบบการเมืองให้มากขึ้นได้อย่างไร
แม้ว่า ไบเดนอาจจะไม่สามารถบรรลุเป้าประสงค์นี้ได้อย่างง่ายดายและรวดเร็ว แต่สุนทรพจน์แห่งชัยชนะของเขาก็แสดงให้เห็นถึงความพยายามในการสื่อสารประเด็นดังกล่าวอย่างจริงจัง ดังที่ประธานาธิบดีคนที่ 46 ของสหรัฐฯ กล่าวว่า
“เราต้องหยุดการปฏิบัติต่อฝ่ายตรงข้ามเราเหมือนกับเป็นศัตรูของเรา พวกเขาไม่ใช่ศัตรูของเรา พวกเขาคือชาวอเมริกัน”
“ผมลงสมัครเลือกตั้งในฐานะเดโมแครตที่ภาคภูมิใจ แต่ผมจะเป็นประธานาธิบดีของคนอเมริกัน”
