ปลุกเสือหลับ ขยับเสือนอนกิน: บทบาทของแรงงานเกาหลีใต้ กับการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจให้ก้าวหน้า

พัฒนาการทางเศรษฐกิจ และการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ

ศ.Justin Yifu Lin นักเศรษฐศาสตร์พัฒนาผู้มีชื่อเสียงเสนอว่า แท้จริงแล้ว การพัฒนาเศรษฐกิจคือการ ‘ปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ’ ซึ่งมีอยู่ด้วยกันหลายมิติ ได้แก่

1) ความเข้มข้นของทุน (Capital intensity): การปรับเปลี่ยนจากโครงสร้างที่ใช้ทรัพยากรและแรงงานเข้มข้น ไปสู่การใช้ปัจจัยทุนเข้มข้นมากขึ้นเป็นลำดับ

2) ระดับเทคโนโลยี (Technological upgrading): การปรับเพิ่มการใช้เทคโนโลยี โดยระยะแรกอาจจะเป็นเทคโนโลยีที่ประสานอยู่กับปัจจัยทุน เช่น การลงทุนในเครื่องจักรตัวใหม่ แต่ในการพัฒนาระดับที่สูงขึ้น เทคโนโลยีและนวัตกรรมจะสัมพันธ์กับการศึกษาและวิจัย

3) ความหลากหลายของผลิตภัณฑ์ (Product diversities): การปรับเพิ่มความหลากหลายของสินค้าอุตสาหกรรมในลักษณะระฆังคว่ำ กล่าวคือ มีการผลิตที่หลากหลายขึ้นในระยะการพัฒนาปานกลาง และหลากหลายน้อยลงเมื่อเข้าสู่ระดับการพัฒนาสูงสุด โดยการลดความหลากหลายลงนี้เป็นไปเพื่อมุ่งเน้นสินค้าที่มีมูลค่าเพิ่มสูงเป็นหลัก

4) ขนาดและความสามารถของบริษัท (Scale and capacity): การที่บริษัทที่เป็นผู้นำในแต่ละอุตสาหกรรมมีขนาดโดยเฉลี่ยที่ขยายใหญ่ขึ้น รวมทั้งมีขีดความสามารถในการใช้เทคโนโลยีและผลิตนวัตกรรมใหม่ๆ มากขึ้น

5) สถาบันทางเศรษฐกิจ (Institutions): การปรับเปลี่ยนกฎกติกาที่เอื้อต่อกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ก้าวหน้ามากขึ้น เช่น การมีระบบการกำกับดูแลอุตสาหกรรม การใช้มาตรการส่งเสริมการลงทุน และกฎหมายบริษัทและแรงงานที่เปลี่ยนแปลงไป เป็นต้น

การปรับเปลี่ยนเชิงโครงสร้างในหลายๆ มิติที่ได้กล่าวมานี้มีลักษณะต่อเนื่องและสัมพันธ์กันอย่างซับซ้อน เช่น การที่บริษัทจะสามารถผลิตสินค้าไปแข่งในตลาดโลกได้ ย่อมต้องการความประหยัดต่อขนาด จึงต้องผลิตปริมาณมาก การผลิตบริมาณมากก็ย่อมต้องการเครื่องจักรใหม่ๆ และต้องเสริมสร้างขีดความสามารถในการใช้เทคโนโลยีที่ติดมากับเครื่องจักรเหล่านั้น กระบวนการทั้งหมดต้องใช้เงินทุนมูลค่าสูงขึ้นเรื่อยๆ ซึ่งต้องการระบบสถาบันทางการเงินและเครื่องมือทางการเงินที่ก้าวหน้าขึ้นเป็นลำดับ

นัยนี้ การปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจทั้งห้ามิติที่ยกมาเป็นตัวอย่าง จำเป็นต้องปรับตัวไปพร้อมๆ กัน จึงจะก่อให้เกิดผลบวกทางเศรษฐกิจอย่างเต็มที่ อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติ มีความยากลำบากที่จะดำเนินการให้สอดประสานกัน เช่น ในบางประเทศ แม้บริษัทอยากขยายกำลังการผลิต แต่ช่องทางระดมเงินทุนกลับมีจำกัด ราคาแพง และความเสี่ยงสูง จึงทำให้ขยายตัวช้ากว่าที่ควรจะเป็น

ศ.Alice Amsden ผู้มีชื่อเสียงด้านเศรษฐกิจเอเชียศึกษา พบว่า รัฐในเกาหลีใต้เข้าไปมีบทบาทเชิงรุกในการแก้ปัญหาเหล่านี้ และสนับสนุนกลุ่มทุนให้ปรับโครงสร้างการผลิต เช่น การทำแผนอุตสาหกรรม การส่งเสริมการถ่ายทอดเทคโนโลยี และการจัดหาแหล่งเงินทุนราคาถูกให้แก่เอกชน เป็นต้น โดยนโยบายเหล่านี้ช่วยให้เกิดการพัฒนาเศรษฐกิจอย่างรวดเร็วภายหลังทศวรรษที่ 1960s เป็นต้นมา

เมื่อความสำเร็จ กลายเป็นกับดัก

ประเทศต่างๆ มักเริ่มต้นกระบวนการพัฒนาจาก ‘อุตสาหกรรมแรงงานเข้มข้น’ นักเศรษฐศาสตร์กระแสหลักอธิบายว่า ในประเทศอุตสาหกรรมใหม่ (Newly industrialized countries) มีแรงงานในภาคเกษตรจำนวนมากที่พร้อมจะเข้ามาเป็นแรงงานในภาคอุตสาหกรรม จึงส่งผลให้บริษัทต่างๆ สามารถจ้างแรงงานได้ด้วยค่าจ้างราคาถูก และกลายเป็นความได้เปรียบด้านต้นทุนแรงงาน

จากมุมมองข้างต้น ค่าจ้างแรงงานจะปรับตัวสูงขึ้นได้ก็ต่อเมื่อแรงงานในภาคเกษตรถูกใช้จนหมด (Lewisian turn) เมื่อถึงระยะดังกล่าว บริษัทต้องจ่ายค่าจ้างแพงขึ้นเพื่อดึงดูดแรงงานให้ออกจากภาคเกษตร และต้นทุนแรงงานที่สูงขึ้นนี้เองจะค่อยๆ ผลักดันให้บริษัทหันมาใช้ทุนและเทคโนโลยีสูงขึ้นเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจ

ทว่า ในทางเศรษฐศาสตร์การเมืองและจากประสบการณ์จริงของประเทศกำลังพัฒนา รัฐมีบทบาทอย่างยิ่งต่อการกดขี่แรงงานและกดค่าจ้างให้ต่ำกว่าควรจะเป็น จึงทำให้การปรับตัวเชิงโครงสร้างล่าช้าออกไป ตัวอย่างเช่น ในเกาหลีใต้ หลังการยึดอำนาจในปี 1961 รัฐบาล Park Chung-Hee เร่งประกาศให้สหภาพแรงงานอิสระเป็นเรื่องผิดกฎหมาย และควบคุมการรวมตัวแรงงานอย่างใกล้ชิด

หน่วยสืบราชการลับ (KCIA) คอยแวะเวียนเข้าไปสืบความเคลื่อนไหวของแรงงาน ณ สหภาพแรงงานของบริษัทต่อเรือเฉลี่ย 4.7 ครั้งต่อเดือน (Nam, 2009) ในช่วงต้นทศวรรษที่ 1960s โรงงานขนาดใหญ่นิยมจ้างทหารปลดประจำการเพื่อควบคุมแรงงาน ตั้งกำแพงโรงงานสูง หรือสร้างห้องผลิตสินค้าแบบไร้หน้าต่าง เพื่อกำกับให้แรงงานทำงานอย่างหนัก (Kwon and O’Donnell, 2001)[1]

ปัจจัยเหล่านี้ส่งผลให้แรงงานไม่สามารถรวมตัวได้อย่างเป็นเอกภาพ จึงขาดโอกาสเรียกร้องค่าจ้างทั้งจากนโยบายรัฐ (ค่าจ้างขั้นต่ำ) และจากการต่อรองโดยตรงในระดับอุตสาหกรรมหรือบริษัท นี่ทำให้ค่าจ้างเติบโตช้า กลุ่มทุนจึงมีแรงจูงใจที่จะใช้แรงงานเป็นปัจจัยการผลิตสำคัญ

ในการพัฒนาระยะนี้ ถึงแม้เราอาจจะเห็นการลงทุนเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ (ซึ่งทำให้สัดส่วนทุนต่อแรงงานเปลี่ยนแปลง) แต่ตรรกะสำคัญเบื้องหลังการใช้ทุนที่เพิ่มขึ้นนั้น คือการขยายกำลังการผลิตให้ได้ความประหยัดต่อขนาดในอุตสาหกรรมดั้งเดิม มากกว่าที่จะเป็นการลงทุนเพื่อเข้าสู่อุตสาหกรรมที่ใช้เทคโนโลยีขั้นสูง หรือเป็นการลงทุนที่สร้างเทคโนโลยีใหม่ๆ ของตนเอง (Indigenous technology)

ฝั่งของรัฐซึ่งเน้นสร้างฐานความชอบธรรมและเสถียรภาพทางการเมืองจากความสำเร็จทางเศรษฐกิจในระยะสั้น ย่อมไม่อยากที่จะทำให้ความมั่นคงทางการเมืองของตนเองสั่นคลอน โดยการดำเนินนโยบายที่ออกห่างจากความสามารถทางการแข่งขันในขณะนั้น (Comparative advantage defying) กล่าวคือ ตราบใดที่ค่าจ้างยังถูก (และตนเองยังกดข่มขบวนการแรงงานต่อไปได้) ก็ไม่มีแรงจูงใจให้รัฐปรับนโยบายเช่นกัน

นอกจากนี้ การถักทอเครือข่ายผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจการเมืองระหว่างรัฐบาลและกลุ่มทุน ทำให้รัฐไม่ต้องการที่จะดำเนินมาตรการซึ่งก่อให้เกิดผลเสียต่อกลุ่มทุนหลัก และหากมีมาตรการใดที่เป็นภัยต่อผลประโยชน์ระยะสั้นของกลุ่มทุน ก็อาจถูกคัดค้าน (Veto) ได้ง่าย

เกาหลีใต้เคยเจอสถานการณ์แบบนี้จริงในช่วงกลางทศวรรษที่ 1960s โดยหลังจากที่รัฐบาล Park สนับสนุนอุตสาหกรรมแรงงานเข้มข้นได้ระยะหนึ่งแล้ว ก็มีความตั้งใจที่จะลงทุนในอุตสาหกรรมหนักและเคมีภัณฑ์ แต่ถูกผู้เชี่ยวชาญจากสหรัฐอเมริกา เทคโนแครต และกลุ่มทุนต่อต้าน โดยให้เหตุผลว่า ทุนยังมีจำกัด และยังมีแรงงานพร้อมใช้ (Labor reserve) ซึ่งมีค่าจ้างถูกอีกจำนวนมาก (Clifford,1998) การพัฒนาอุตสาหกรรมหนักจึงถูกเลื่อนออกไป [2]

ภาพรวมของกับดักความสำเร็จ และความล่าช้าของการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจเหล่านี้ ถูกแสดงในภาพที่ 1

ศ.Amsden จึงสรุปว่า ค่าจ้างราคาถูกในทศวรรษที่ 1960s เป็นพรอันน่ากังขา มันเบิกทางนำพาเกาหลีใต้ให้เข้าสู่ตลาดโลก ขณะเดียวกันก็ฉุดรั้งเกาหลีใต้เอาไว้บนเส้นทางสายเก่า และค่าจ้างอันต่ำต้อยนี้ยังก่อให้เกิดอำนาจซื้ออันต่ำตมภายในประเทศ ซึ่งเป็นอุปสรรคขัดขวางการไต่ระดับไปสู่เทคโนโลยีขั้นสูงในอนาคต (Amsden, 1989: 63)

อุตสาหกรรมเด่น ก่อนปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ
ระหว่างปี 1960-1975

Codes	The composition of merchandize exports	1960	1965	1970	1975
0	Food and live animals	29.6	16.1	7.9	11.9
1	Beverages and tobacco	1.5	0.5	1.7	1.3
2	Inedible crude materials	48.2	21.1	12	3
3	Mineral fuels	3.3	1.1	1	2.1
4	Animal and vegetable oils and fats	0.6	0.1	0	0
5	Chemicals	1.2	0.2	1.4	1.5
63	Wood and cork products		10.4	11.2	4.5
65	Textiles		6	10.2	12.8
66	Non-metallic mineral manufactures	11.9	1.6	0.8	2.1
67	Iron and steel		7.3	1.6	4.6
69	Manufactures of metal		1.3	1.5	2.4
72	Electrical machinery and appliances	0.3	1.1	5.3	8.7
73	Transport equipment		0.6	1.1	3.6
84	Clothing		11.8	25.6	22.6
85	Footwear	0.3	2.3	2.1	3.8
89995	Human hair and wigs		5.1	12.1	1.5
9	Unclassified	3	0.1	0	0.2
mixed	Others		13.3	4.5	13.4
	Total	100	100	100	100

จากตารางที่ 1 จะพบว่า ในปี 1960 สินค้าส่งออกของเกาหลีเน้นหนักไปที่อาหาร ทรัพยากรธรรมชาติ และสินค้าที่ไม่ผ่านการแปรรูป (Code 0 ถึง 4) ซึ่งมีสัดส่วนถึงราว 82.6% ของมูลค่าส่งออกรวม ต่อมาในช่วงปี 1965-1970 รายการสินค้าเหล่านี้ลดลงอย่างรวดเร็ว และเกิดการผลิตสินค้าในอุตสาหกรรมใช้แรงงานเข้มข้นเข้ามาแทนที่

ยกตัวอย่างเช่น สินค้าอุตสาหกรรมสิ่งทอ และเสื้อผ้า (Code 65 และ 84) ขยายตัวจนมีสัดส่วนรวมกันถึง 35.8% อีกหนึ่งรายการที่น่าสนใจมากคือวิกผม (Code 89995) ซึ่งเป็นรายการย่อยมากๆ แต่กลับเป็นสินค้าที่ทำรายได้ส่งออกให้แก่เกาหลีใต้ถึง 12.1% เมื่อรวมกันแล้ว เพียงสามรายการนี้มีมูลค่าคิดเป็นเกือบกึ่งหนึ่งของการส่งออกทั้งหมด

องค์ประกอบของสินค้าส่งออกเช่นนี้บอกกับเราว่า ถึงแม้เกาหลีใต้ในยุค Park Chung-Hee จะมีขีดความสามารถสูง แต่การพัฒนาในช่วงทศวรรษแรกนั้นกระจุกตัวอยู่ในอุตสาหกรรมเบา และใช้แรงงานเข้มข้นเป็นสำคัญ โดยมีการกระจายการลงทุนไปอย่างจำกัด

แน่นอนว่าในช่วงเวลาเดียวกันนี้ รัฐมองอุตสาหกรรมสิ่งทอและเสื้อผ้าเป็นสินค้าส่งออกสำคัญ และได้ให้เงินทุนสนับสนุนอุตสาหกรรมเหล่านี้ ส่งผลทำให้อัตราส่วนทุนต่อแรงงาน (Capital-labor ratio) สูงขึ้นจาก 1.72 ล้านวอนต่อแรงงานหนึ่งคนในปี 1966 ไปสู่ 2.29 ล้านวอนต่อแรงงานหนึ่งคน

แต่การมีสัดส่วนทุนที่เพิ่มขึ้นนี้เป็นไปเพื่อขยายกำลังการผลิตให้ได้ความประหยัดต่อขนาด มากกว่าที่จะเป็นการลงทุนทางเทคโนโลยีอย่างแข็งขัน พิจารณาได้จากข้อมูลของ Amsden ซึ่งระบุว่าเกาหลีใต้นำเข้าเครื่องทอผ้าระบบใหม่ (ระบบ open-ended rotor spinning ซึ่งลดการใช้แรงงานได้มากเดิม) ล่าช้ากว่าคู่แข่งรายอื่นๆ อาทิ ฮ่องกง สิงคโปร์ ญี่ปุ่น สหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา เยอรมนี เม็กซิโก และบราซิลอย่างชัดเจน

สถานการณ์เช่นนี้ค่อยๆ เปลี่ยนแปลงช่วงหลังจากปี 1975 โดยเริ่มกระจายการลงทุนไปสู่อุตสาหกรรมอื่นซึ่งใช้ปัจจัยทุนและเทคโนโลยีเข้มข้นมากยิ่งขึ้น กลุ่มบริษัทครอบครัวขนาดใหญ่ (Chaebol) ต่างๆ เริ่มลงทุนในอุตสาหกรรมเทคโนโลยีขั้นสูงเช่น Hyundai Motor Company (HMC) เริ่มลงทุนซื้อสิทธิ์ในการใช้เทคโนโลยี (Tech licenses) โดยตรง และตั้งเป้าหมายพัฒนารถยนต์ของตนเองในชื่อรุ่น Pony

ส่วนการเข้าสู่อุตสาหกรรมเทคโนโลยีเข้มข้นอย่างเต็มตัวนั้น เกิดขึ้นในทศวรรษที่ 1980s

อะไรคือแรงขับดันสำคัญที่ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงดังกล่าว?

คำตอบคงไม่ใช่เพียงแนวคิดว่าด้วยการพัฒนา หรือเกี่ยวกับรัฐและทุนที่มีขีดความสามารถสูง เพราะปัจจัยเหล่านี้มีมาตั้งแต่ทศวรรษที่ 1960s แล้ว นอกจากนี้ รัฐเองเป็นผู้ควบคุมการจัดสรรเงินทุนส่วนใหญ่ของประเทศเพราะรัฐบาลเป็นเจ้าของธนาคารทั้งหมดในยุคนั้น[3] ดังนั้น หากรัฐบาลต้องการสนับสนุนให้เกิดการกระจายเงินลงทุนไปในอุตสาหกรรมอื่นจริงๆ ก็ย่อมทำได้

ปัจจัยสำคัญที่มักถูกมองข้ามคือการปะทุขึ้นของขบวนการแรงงานในช่วงต้นทศวรรษที่ 1970s ซึ่งกลายเป็นแรงกดดันและสร้างสำนึกร้อนรน (Sense of urgency) ในการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจในเวลาต่อมา

แรงงาน ในฐานะมนุษย์
และการปลดปล่อยตนเองจากการขูดรีด

ขบวนการแรงงานในเกาหลีใต้ก่อตัวมาเป็นระยะตั้งแต่ยุคอาณานิคม ยุคที่อยู่ใต้อิทธิพลสหรัฐอเมริกา จนถึงยุค Rhee Syngman แต่ก็ถูกปราบปรามลงทุกครั้ง

ในทศวรรษที่ 1960s หลังการรัฐประหารของนายพล Park ขบวนการแรงงานก็ถูกปราบอีกครั้งหนึ่ง มีการจัดโครงสร้างใหม่โดยยุบสหภาพทั้งหมดให้เหลือเพียงสหภาพที่รัฐสนับสนุนเท่านั้น และกำหนดให้การรวมตัวเป็นเรื่องผิดกฎหมาย[4]

จุดเปลี่ยนสำคัญเกิดขึ้นในปี 1970 เมื่อ Jeon Tae-il ผู้นำแรงงานหนุ่ม อายุ 22 ปี ฆ่าตัวตายโดยจุดไฟเผาตนเอง ณ ตลาด Seoul Peace Market เพื่อประท้วงสภาพการทำงานที่เลวร้ายของอุตสาหกรรมสิ่งทอและเสื้อผ้า ทั้งเรื่องการทำงานควบสองกะต่อเนื่อง 17 ชั่วโมงต่อวัน การใช้แรงงานเด็ก และการจ้างงานนอกระบบ โดยจ่ายค่าจ้างเพียงน้อยนิดและไร้สวัสดิการ

Jeon ราดน้ำมันลงบนตัว ก่อนจุดไฟ โดยในมือถือกฎหมายแรงงานเล่มหนึ่ง และเปล่งสามถ้อยคำสุดท้าย มิใช่เพื่อตนเอง แต่เพื่อแรงงานทั้งปวง

“พวกเราแรงงานคือมนุษย์คนหนึ่งเช่นกัน!”

“ขอให้ทำตามสิทธิ์ขั้นพื้นฐานของแรงงาน” และ

“อยากให้การตายนี้สูญเปล่า”

ความตายของ Jeon และเปลวเพลิงได้จุดประกายให้เกิดการต่อต้านระบบกดขี่แรงงานในเกาหลีใต้ไปอย่างกว้างขวาง

ตัวอย่างเหตุการณ์สำคัญเช่น ในปี 1971 พนักงานของ Hanjin Trading Company ราว 400 คนรวมตัวกันประท้วงด้วยการเผาอาคาร 1974 เกิดกลุ่มศึกษาสิทธิ์แรงงานที่ทำงานแข็งขันในกลุ่มบริษัทแชโบล เช่นใน Hyundai Shipyard Company นอกจากนี้ยังเกิดการปะทะระหว่างแรงงานหญิงและตำรวจปราบจลาจลกว่า 2,000 นาย ณ โรงงานผลิตวิกผม ในปี 1979 เป็นต้น

ถึงแม้รัฐบาลจะพยายามปราบปรามอย่างเต็มที่ แต่ขบวนการแรงงานเหล่านี้ไม่ยอมถูกกดปราบและฝ่อตัวลงไปเหมือนยุคก่อนๆ อีกแล้ว ประมาณการว่าลำพังช่วงปลายทศวรรษ 1978-1981 มีแรงงานร่วมประท้วงมากกว่า 100,000 คน โดยเฉลี่ยมีแรงงานเข้าร่วมประท้วงราว 180 คนต่อครั้ง ซึ่งเป็นขนาดที่ใหญ่กว่าไต้หวันมาก[6]

ผลของการต่อสู้เรียกร้องเหล่านี้ส่งผลให้ค่าจ้างเกิดการปรับตัวสูงขึ้น หลังปี 1973 อัตราการขยายตัวของค่าจ้างก่อนหักเงินเฟ้อ (Nominal growth) ขยายตัวราว 30% ต่อปี และเมื่อหักเงินเฟ้อออก (Real earning growth) ค่าจ้างในเกาหลีใต้ช่วงครึ่งหลังของทศวรรษที่ 1970s เติบโตอย่างรวดเร็วถึงราว 20% ต่อปี ซึ่งเป็นอัตราที่สูงมาก (ภาพที่ 3)

การเคลื่อนไหวแรงงานเหล่านี้สะท้อนว่า แรงงานไม่ได้เป็นปัจจัยการผลิตในระบบทุนนิยมเท่านั้น แต่เป็นมนุษย์ มีเลือดเนื้อ มีความใฝ่ฝัน ความต้องการ และพลังที่จะรวมตัวต่อรอง แม้ในยามที่โครงสร้างกฎหมาย เศรษฐกิจและการเมืองไม่เอื้ออำนวยก็ตาม การรวมตัวและยืนระยะต่อเนื่องได้ยาวนาน และทิศทางค่าจ้างที่สูงขึ้นในทศวรรษที่ 1970s ทำให้ทุนและรัฐต้องปรับกลยุทธ์การทำธุรกิจและนโยบาย

การเติบโตของค่าจ้าง และการปรับตัวเชิงโครงสร้าง
ในช่วงทศวรรษที่ 1980s

ภายหลังประธานาธิบดี Park ถูกลอบสังหารโดยลูกน้องคนสนิทในปี 1979 และนายพล Chun Doo-Hwan ทำรัฐประหารยึดอำนาจ ก็มีการกวาดล้างขบวนการนักศึกษาและแรงงาน จนเกิดเหตุโศกนาฏกรรมกวางจูในปี 1980 มีผู้เสียชีวิตจำนวนมาก กระนั้นก็ตาม ขบวนการแรงงานก็ไม่กลับไปซบเซา แต่ต่อสู้อย่างต่อเนื่อง (ภาพที่ 4)

จุดสูงสุดของการเคลื่อนไหวอยู่ในช่วงที่ขบวนการแรงงานเข้าไปร่วมเรียกร้องประเด็นแรงงานและประชาธิปไตยเคียงข้างไปกับขบวนการนักศึกษาช่วงปี 1987-1989 ซึ่งถูกขนานนามว่าเป็น ‘การฝ่าฟันอันยิ่งใหญ่’ (The Great Struggle) ของขบวนการแรงงานเกาหลีใต้

ความเข้มแข็งของขบวนการแรงงานในเกาหลีใต้นี้เองที่ทำให้การกดค่าจ้างของรัฐบาลนายพล Chun ประสบความสำเร็จเพียงระยะสั้นๆ ระหว่างปี 1980-1981 เท่านั้น หลังจากนั้น การเติบของค่าจ้างหลังหักเงินเฟ้อ (Real earning growth) ปรับตัวสูงขึ้นมากกว่า 5% ต่อเนื่องทุกปีจนสิ้นสุดทศวรรษ (ภาพที่ 5)

เมื่อมองภาพระยะยาว การปรับตัวสูงขึ้นของค่าจ้างแรงงานตลอด 20 ปีนับจากปี 1970 กระตุ้นกลุ่มทุนและรัฐของเกาหลีใต้ให้ใช้ความสามารถที่มีอยู่สูงไปขับเคลื่อนนโยบายและกลยุทธ์ใหม่ๆ เพื่อลงทุนทางเทคโนโลยี และเพื่อเพิ่มมูลค่าสินค้าให้เร็วกว่าการเพิ่มขึ้นของต้นทุนแรงงาน ขณะเดียวกันก็ขยายการลงทุนไปในอุตสาหกรรมที่ใช้ทุนและแรงงานเข้มข้นมากขึ้น

ในภาคอุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานเข้มข้นและได้รับผลกระทบโดยตรง ต้องรีบปรับตัวตั้งแต่ช่วงปลายทศวรรษที่ 1970s เช่น มีการจัดตั้งศูนย์วิจัยเพื่อยกระดับอุตสาหกรรมสิ่งทอไปสู่สิ่งทอที่มีคุณสมบัติพิเศษ (Technical and smart textile) พร้อมนำสินค้าที่มีเทคโนโลยีและมูลค่าเพิ่มสูงขึ้นเหล่านี้มาเชื่อมกับอุตสาหกรรมไฮเทคอื่นๆ อาทิ การผลิตเส้นด้ายสำหรับทอถุงลมนิรภัย ซึ่งเป็นการเชื่อมต่อกับอุตสาหกรรมยานยนต์ เป็นต้น

เมื่อล่วงเข้าปี 1980 Kim Jae-Ik เทคโนแครตและที่ปรึกษาทางเศรษฐกิจคนสำคัญ ผู้ซึ่งตอนประธานาธิบดี Chun ไปเชิญมาทำงานบอกว่า “You are the president of economic affairs.” (ยกให้มีอำนาจเท่าประธานาธิบดีในการตัดสินใจด้านเศรษฐกิจ) ได้ประกาศว่า เกาหลีใต้ต้องเปลี่ยนความสามารถทางการแข่งขันของประเทศไปสู่การวิจัยด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี

ตัวชี้วัดสำคัญด้านการลงทุนวิจัยและพัฒนาทั้งหลายล้วนดีขึ้นในทศวรรษนี้ (Lee, 2009) เช่น

(1) สัดส่วนงบประมาณด้านการวิจัยและพัฒนาต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ เพิ่มสูงขึ้นอย่างรวดเร็วจากเพียง 0.56% ในปี 1980 ไปสู่ 2.12% ของ GDP ในปี 1993

(2) อัตราส่วนการลงทุน R&D ในภาคเอกชนต่อเงินลงทุนวิจัยรวมของประเทศ เพิ่มขึ้นจากระดับต่ำกว่า 50% ในปี 1980 มาเป็น 84% ในปี 1990

(3) การจดสิทธิบัตรเพิ่มขึ้นอย่างชัดเจนหลังปี 1983

กลุ่มแชโบลต่างๆ เริ่มลงทุนเชิงรุกด้านการวิจัยและพัฒนาในอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์ (นอกเหนือไปจากการนำเข้า ประกอบและส่งออกอย่างง่าย) เช่น Samsung เริ่มส่งออกหน่วยความจำชั่วคราว (DRAM) ไปขายในตลาดโลกในปี 1983 และเริ่มลงทุนดิจิทัลทีวีในปี 1989

ปรากาฏการณ์เหล่านี้เป็นประจักษ์พยานของถ้อยคำที่ ศ.Stephanie Seguino เคยกล่าวไว้ว่า:

“หากเกาหลีใต้ยังคงมีระดับค่าจ้างแบบปี 1955 เกาหลีใต้ก็คงยังส่งออกวิกผม แทนที่จะขยับก้าวไปผลิตรถยนต์และสินค้าอิเล็กทรอนิกส์”

การกระตุ้นและปรับตัวแบบคีมหนีบ

การเกิดขึ้นของขบวนการแรงงานในเกาหลีไม่ได้ส่งผลเพียงด้านอุปทาน แต่ยังส่งผลทางด้านอุปสงค์อีกด้วย กล่าวคือ มีผลต่อการขยายกำลังซื้อสินค้าภายในประเทศและระดับการศึกษา เพราะแรงงานที่มีค่าจ้างสูงขึ้นนับตั้งแต่ทศวรรษที่ 1970s ทำให้ลูกหลานของแรงงานเหล่านั้นมีโอกาสเข้าถึงทางการศึกษา และมีขีดความสามารถเพียงพอที่จะปรับตัวตามเทคโนโลยีได้ทัน

หากเป็นการปรับเฉพาะด้านโครงสร้างการผลิตด้วยการใช้นโยบายอัดฉีดทุนให้แก่นายทุนอย่างเดียว (ใช้ความร่วมมือระหว่างรัฐและทุน แต่ตัดเรื่องคุณภาพชีวิตแรงงานออกไป) ก็อาจทำให้เกิดการปรับโครงสร้างที่ไม่สมดุลและไม่สำเร็จ เช่น การพยายามลงทุนในอุตสาหกรรมเทคโนโลยีสูง แต่กลับไม่มีกำลังคนเชี่ยวชาญมากเพียงพอ ก็มักสร้างความเหลื่อมล้ำสูง เป็นต้น

การปรับตัวในเกาหลีใต้จึงเป็นการปรับตัวแบบคีมหนีบ ประกบทั้งด้านอุปทานและอุปสงค์นั่นเอง

แรงกดดันเป็นปัจจัยสำคัญ แต่ไม่จำเป็นต้องเหมือนกัน

โดยสรุป เราพบว่าการเติบโตของขบวนการแรงงานในเกาหลีใต้ช่วงทศวรรษที่ 1970s มีส่วนอย่างสำคัญยิ่งที่ปลดปล่อยระดับค่าจ้างของเกาหลีใต้ให้เติบโตขึ้น และสร้างแรงกดดันต่อรัฐและทุน (ที่มีขีดความสามารถสูง) ให้ปรับตัวขยายการลงทุนไปสู่อุตสาหกรรมเทคโนโลยีเข้มข้น รวมทั้งการไต่ห่วงโซ่มูลค่าการผลิตให้ได้มูลค่าเพิ่มสูงขึ้น

อย่างไรก็ตาม แรงกดดันต่อการปรับโครงสร้างการผลิตของแต่ละประเทศมีความแตกต่างกัน แม้แต่ในบรรดาชาติเอเชียที่ประสบความสำเร็จด้วยกันเองก็ตาม

ในไต้หวันซึ่งทุนมีขนาดเล็กกว่าเกาหลี และรัฐไต้หวันยังเลือกเส้นทางพัฒนาที่สมดุลโดยดูแลแรงงานพร้อมกับนายทุน ตัวอย่างเช่น ไต้หวันมีค่าจ้างขั้นต่ำให้แก่แรงงานตั้งปี 1956 ล่วงหน้าก่อนเกาหลีใต้ถึง 30 ปี ผลของนโยบายเช่นนี้ทำให้ขบวนการแรงงานไต้หวันเลือกใช้วิธีการต่อรองกับรัฐและทุนแบบประนีประนอมและกระจายตัว (ไม่ต้องรวมตัวมากๆ และรุนแรงเหมือนการต่อสู้กับทุนขนาดใหญ่แบบแชโบล) ดังนั้น ค่าจ้างจึงมีลักษณะปรับตัวอย่างค่อยเป็นค่อยไป แต่มีความต่อเนื่องและมีอัตราที่สูงกว่าประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ

ส่วนในสิงคโปร์ซึ่งมีทุนต่างชาติเป็นผู้ผลิตหลักในภาคอุตสาหกรรม ทุนสิงคโปร์ได้เข้าไปเชื่อมต่อกับทุนข้ามชาติเพื่อรับส่วนแบ่งในอุตสาหกรรมได้จำกัด ทำให้ช่องทางส่งผ่านผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจมาสู่ชาวสิงคโปร์ ต้องทำผ่านค่าจ้างเป็นสำคัญ รัฐบาลจึงเข้ามามีบทบาทกำหนดให้ค่าจ้างแรงงานสิงคโปร์ต้องสูง สวัสดิการต้องดี และการศึกษาต้องเป็นเลิศ แม้ไม่มีการประท้วงแรงงานเหมือนในเกาหลีใต้และไต้หวันก็ตาม

ถึงแม้ว่าทั้งสามกรณีจะมีเหตุปัจจัยต่างกัน แต่ก็ล้วนนำมาสู่ลักษณะร่วมกันบางประการ นั่นคือการปรับโครงสร้างราคาปัจจัยการผลิต และการสร้างแรงกดดันให้รัฐและทุนต้องปรับตัว

แรงกดดันที่ช่วยสร้างสำนึกร้อนรน (Sense of urgency) จึงเป็นสิ่งที่ขาดไม่ได้

เสือที่แค่นอนอยู่เฉยๆ ก็มีกิน (บุญเก่า) ย่อมไม่อยากขยับ หากจะทำให้เสือลุกมาหากระโดดโลดแล่น คงต้องเผชิญแรงกดดันกันเสียหน่อยครับ

---

[1] ปรากฏการณ์เดียวกันเกิดขึ้นในไต้หวันเช่นเดียวกัน พรรคก๊กมินตั๋งมักเข้าไปตั้งสาขาในระดับโรงงานโดยเฉพาะรัฐวิสาหกิจ และมีการแทรกซึมสมาชิกพรรคเข้าไปตรวจสอบความเคลื่อนไหวแรงงานอย่างใกล้ชิด ผ่านเครือข่ายแรงงาน ‘จัดตั้ง’ (cell system) ที่มีขนาดจัดตั้งละ 5-10 คน โดยหากสมาชิกรับรู้ว่ามีความไม่พอใจในหมู่แรงงานเมื่อใด ก็จะมีมาตรการเข้าไปสยบความเคลื่อนไหวอย่าเร่งด่วน (Ho, 2012)

[2] ในกรณีไต้หวัน นักวิชาการและเทคโนแครตคนสำคัญอย่าง K.T. Li เสนอให้ทำเขตนิคมอุตสาหกรรมซึ่งเน้นการวิจัยและเทคโนโลยีล้ำสมัย (นิคมวิจัย; Science Industrial Park) ตั้งแต่ช่วงปี 1968 ทว่าถูกปฏิเสธ กว่าแนวคิดนี้จะได้รับการนำกลับมาพิจารณาอีกครั้งในปี 1975 โดยอยู่ภายใต้การดูแลของ National Science Council ซึ่งกว่านิคมวิจัยจะเปิดบริการอย่างเป็นทางการและขับเคลื่อนเศรษฐกิจจริงก็ล่วงเข้าทศวรรษที่ 1980s ไปแล้ว

[3] รัฐบาล Park ทำการแปรรูปความเป็นเจ้าของธนาคารและสถาบันทางการเงินกลับเป็นของรัฐ (Nationalization) ในช่วงต้นทศวรรษที่ 1960s ทำให้รัฐสามารถคุมการจัดสรรเงินลงทุนส่วนใหญ่ของประเทศได้ (Policy loan) ทั้งในเชิงมูลค่าที่จัดสรรให้แก่อุตสาหกรรมซึ่งรัฐต้องการสนับสนุน และอัตราดอกเบี้ย ซึ่งจะกำหนดต้นทุนทางการเงินจากการระดมทุน

[4] กลไกกดปราบเหล่านี้ดำเนินมาได้จนกระทั่งถึงช่วงปี 1967 ก็เริ่มเกิดความเคลื่อนไหวของแรงงานปีกก้าวหน้า (Progressive faction) ในสหภาพแรงงานต่อเรือ เพราะเป็นภาคเศรษฐกิจที่ไม่ได้ถูกจับตามเข้มงวดเหมือนอุตสาหกรรมส่งออก อาทิ อาหาร สิ่งทอ เสื้อผ้า รองเท้า และวิกผม เป็นต้น แรงงานเหล่านี้ขับเคลื่อนอย่างแข็งขันเพื่อที่จะให้ได้ค่าจ้างที่สูงขึ้นโดยเรียกร้อง ‘รายได้เพื่อชีวิต’ (Living wages) ซึ่งหมายถึง ค่าจ้างที่เพียงพอจะจ่ายค่าครองชีพของตัวแรงงานเอง และเพียงพอจะดูแลสมาชิกวัยพึ่งพิงคนอื่นๆ ในครัวเรือน อย่างไรก็ตาม ความเคลื่อนไหวเหล่านี้ก็ยังไม่ได้ส่งผลกระทบไปในวงกว้างมากนัก

[5] https://alchetron.com/Jeon-Tae-il

[6] ดูข้อมูลได้จากงานของ Liu (2015) และ Chiu (2002)

รัฐพัฒนา ขบวนการแรงงาน แบ๊งค์ งามอรุณโชติ เสือนอนกิน dancing with leviathan เกาหลีใต้