พลอย ธรรมาภิรานนท์ เรื่อง

 

ตลอด 100 ปีที่ผ่านมา ตัวอย่างของระบอบอำนาจนิยมที่ประสบความสำเร็จในการพัฒนาประเทศมีให้เห็นอย่างต่อเนื่อง ตั้งแต่ยุคของประธานาธิบดีเกตูลิโอ วาร์กาส แห่งบราซิล ในช่วงทศวรรษที่ 1930 และ 1940  ตามมาด้วยสามในสี่เสือแห่งเอเชียอย่างเกาหลีใต้ ไต้หวัน และสิงคโปร์ ที่สามารถพัฒนาเศรษฐกิจได้อย่างก้าวกระโดด จนนักเศรษฐศาสตร์ยกให้เป็น The East Asia Miracle หรือปาฏิหาริย์แห่งเอเชียตะวันออก

ล่าสุด การเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างรวดเร็วของจีนในช่วงสิบปีที่ผ่านมา ทำให้จีนถูกใช้เป็นอีกหนึ่งตัวอย่างเพื่อสนับสนุนข้อถกเถียงว่า ระบอบอำนาจนิยมสามารถพัฒนาประเทศได้ดีกว่าการปกครองภายใต้ระบอบประชาธิปไตย

แต่ความจริงเป็นเช่นนั้นจริงหรือ นอกเหนือจากกรณีตัวอย่างเหล่านี้ หลักฐานเชิงประจักษ์อื่นๆ ชี้ไปยังข้อสรุปเดียวกันหรือไม่

 

 

อำนาจนิยมกับการพัฒนาประเทศ

 

ผู้สนับสนุนแนวคิดว่ารัฐบาลอำนาจนิยมสามารถพัฒนาประเทศได้ดีกว่ารัฐบาลประชาธิปไตย ให้เหตุผลว่า โดยส่วนมาก นโยบายเพื่อการพัฒนาประเทศมักเป็นนโยบายที่ต้องเสียสละประโยชน์ระยะสั้น เพื่อประโยชน์ของประเทศในระยะยาว แต่ในระบอบประชาธิปไตย แรงสนับสนุนจากประชาชนเป็นปัจจัยจำเป็นสำหรับการได้รับเลือกตั้ง นักการเมืองจึงมักเลือกใช้นโยบายที่เห็นผลได้ในระยะสั้น มากกว่านโยบายเพื่อการพัฒนาที่เห็นผลในระยะยาว

เราจึงมีแนวโน้มที่จะเห็นรัฐบาลจากการเลือกตั้ง ใช้นโยบายที่เน้นการบริโภคอย่าง ‘ช็อปช่วยชาติ’ เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจในระยะสั้น มากกว่าที่จะเห็นนโยบายอย่างการปฏิรูปการศึกษา ที่สามารถพัฒนาทุนมนุษย์และขยายขนาดของเศรษฐกิจในระยะยาว แต่ต้องใช้งบประมาณจำนวนมากและกินเวลานานกว่าจะเห็นผล

นอกจากนี้ คนจำนวนไม่น้อยยังเห็นว่า รัฐบาลเผด็จการสามารถนำโครงการเพื่อการพัฒนาต่างๆ ไปลงมือปฏิบัติได้รวดเร็วกว่ารัฐบาลประชาธิปไตย โดยเฉพาะโครงการขนาดใหญ่ หรือโครงการที่มีผู้มีส่วนได้เสียจำนวนมาก เช่น การสร้างเขื่อนทรี จอร์จ (Three Gorges Dam) ซึ่งเป็นเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำที่ใหญ่ที่สุดในโลกของจีน  ทั้งนี้ เพราะรัฐบาลเผด็จการสามารถดำเนินโครงการพัฒนาได้ทันที โดยไม่ต้องรับฟังข้อคัดค้านจากผู้ไม่เห็นด้วย ไม่ต้องต่อรองกับผู้เสียประโยชน์ และไม่ต้องผ่านกระบวนการตรวจสอบจากสาธารณะ ซึ่งอาจกินเวลายืดเยื้อได้ ในทางกลับกัน ธรรมชาติของระบอบประชาธิปไตยที่ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน และเปิดโอกาสให้มีการโต้แย้ง จะเป็นตัวถ่วงให้รัฐไม่สามารถนำโครงการพัฒนาไปดำเนินการได้ หรืออาจดำเนินการได้ช้า เพราะต้องผ่านกระบวนการจัดสรรผลประโยชน์และการตรวจสอบสาธารณะก่อน

 

 

อำนาจนิยมกับการเติบโตทางเศรษฐกิจ

 

หากระบอบอำนาจนิยมสามารถพัฒนาประเทศได้ดีกว่าระบอบประชาธิปไตยจริง เราควรจะเห็นภาพความสำเร็จของการพัฒนาในประเทศที่ปกครองด้วยระบอบอำนาจนิยม แต่ข้อมูลทางสถิติกลับไม่ได้ชี้ไปในทิศทางดังกล่าว

ข้อมูลความเป็นประชาธิปไตยจากโครงการวิจัย Polity IV[1] แสดงให้เห็นว่า ตั้งแต่ปี 1945 จนถึงปี 1991 ภูมิภาคที่มีสัดส่วนของประเทศภายใต้ระบอบอำนาจนิยมสูงที่สุด คือทวีปแอฟริกา หากพิจารณาเฉพาะภูมิภาคแอฟริกาใต้สะฮารา (Sub-Saharan Africa: SSA) พบว่า ตลอดระยะเวลาเกือบ 50 ปีนั้น มากกว่าครึ่งของประเทศใน SSA ถูกปกครองด้วยระบอบอำนาจนิยม โดยสัดส่วนของประเทศอำนาจนิยมใน SSA พุ่งขึ้นสูงสุดในปี 1974 ด้วยสัดส่วนร้อยละ 85 (33 ประเทศ จากทั้งหมด 39 ประเทศ)

เมื่อหันมาพิจารณาการเติบโตทางเศรษฐกิจของ SSA ในฐานะที่เป็นตัวชี้วัดเบื้องต้นของการพัฒนา เรากลับไม่พบความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจนิยมและการเติบโตทางเศรษฐกิจ ในช่วงทศวรรษ 1970 และ 1980 ที่ประเทศใน SSA มากกว่าร้อยละ 80 อยู่ภายใต้ระบอบอำนาจนิยม อัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจของภูมิภาคโดยเฉลี่ยกลับลดลง จากร้อยละ 4.36 ในทศวรรษที่ 1970 เหลือเพียงร้อยละ 1.43 ในทศวรรษ 1980 ในทางกลับกัน เศรษฐกิจของ SSA กลับมีอัตราการขยายตัวเพิ่มขึ้น เมื่อสัดส่วนของประเทศที่เป็นอำนาจนิยมในภูมิภาคลดลง[2]

 

อำนาจนิยมกับดัชนีการพัฒนามนุษย์

 

ถึงแม้การเติบโตทางเศรษฐกิจจะเป็นแรงส่งสำคัญสำหรับการพัฒนาเศรษฐกิจและการพัฒนาประเทศ แต่เศรษฐกิจที่ขยายตัวก็อาจไม่ได้นำไปสู่การพัฒนาเสมอไป หากการขยายตัวนั้นมีผู้รับผลประโยชน์หลักเป็นคนส่วนบนของสังคม ไม่ได้นำไปสู่การยกระดับมาตรฐานการครองชีพของคนส่วนใหญ่

ในแง่นี้ การเติบโตทางเศรษฐกิจจึงอาจไม่ใช่ตัวชี้วัดที่บอกถึงระดับการพัฒนาประเทศได้ หรือหากบอกได้ ก็จะจำกัดอยู่ที่มิติการพัฒนาเศรษฐกิจ โดยไม่ได้ครอบคลุมมิติอื่น เช่น ความเหลื่อมล้ำ สวัสดิการสังคม ระดับการรู้หนังสือ หรือคุณภาพของระบบสาธารณสุข ซึ่งล้วนเกี่ยวพันกับ ‘การพัฒนา’ ทั้งสิ้น

ดังนั้น ในการพิจารณาความเชื่อมโยงระหว่างระบอบอำนาจนิยมกับการพัฒนา จึงควรคำนึงถึงมิติด้านอื่นของการพัฒนา นอกเหนือจากการเติบโตทางเศรษฐกิจด้วย

การนำดัชนีการพัฒนามนุษย์ หรือที่เรียกสั้นๆ ว่า HDI (Human Development Index)[3] มาใช้เป็นตัวชี้วัดระดับการพัฒนาแทนการเติบโตทางเศรษฐกิจ นำไปสู่ข้อค้นพบที่ไม่ต่างจากเดิมมากนัก กล่าวคือ ความเป็นอำนาจนิยมไม่ได้เชื่อมโยงกับการพัฒนาประเทศ ตั้งแต่ปี 1970 เป็นต้นมา ภูมิภาคที่มีสัดส่วนประเทศอำนาจนิยมสูงอย่าง SSA กลับมีระดับการพัฒนามนุษย์โดยเฉลี่ยต่ำที่สุด เมื่อเปรียบเทียบกับภูมิภาคต่างๆ ทั่วโลก

ยิ่งไปกว่านั้น เมื่อพิจารณาดัชนี HDI ของปี 2015 พบว่า ไม่มีประเทศใดเลยใน SSA 45 ประเทศ ที่มีการพัฒนามนุษย์ในระดับสูงมาก โดยมีเพียงประเทศเดียวเท่านั้นที่มีการพัฒนามนุษย์ในระดับสูง ซึ่งได้แก่ มอริเชียส ส่วนประเทศที่มีการพัฒนามนุษย์ในระดับกลางและต่ำมีจำนวนทั้งสิ้น 10 และ 34 ประเทศตามลำดับ[4]

หากพิจารณาค่า HDI ของประเทศอำนาจนิยม ซึ่งกำลังถูกจับตามองว่าประสบความสำเร็จในการพัฒนาอย่าง จีน จะเห็นได้ว่า ก่อนปี 1995 จีนอยู่ในกลุ่มประเทศที่มีระดับการพัฒนามนุษย์ต่ำมาโดยตลอด และมีค่า HDI สูงกว่าค่าเฉลี่ยของภูมิภาค SSA ไม่มากนัก แม้ว่าจะมีรัฐบาลอำนาจนิยมมาเป็นระยะเวลานานก็ตาม ยิ่งไปกว่านั้น ค่า HDI ในปี 2015 ยังชี้ให้เห็นว่า เมื่อเปรียบเทียบประเทศอื่น อันดับการพัฒนามนุษย์ของจีนก็ไม่ได้อยู่สูงนัก โดยอยู่ที่อันดับ 90 ของโลกเท่านั้น ยังตามหลังประเทศประชาธิปไตยอย่าง เซอร์เบีย ศรีลังกา และเอกวาดอร์ อีกด้วย

 

หลักฐานเชิงประจักษ์: อำนาจนิยมไม่ใช่กุญแจสู่ความสำเร็จ

 

ความหลากหลายของหลักฐานเชิงประจักษ์จากประเทศที่มีรัฐบาลอำนาจนิยม ยิ่งทำให้ข้อถกเถียงที่ว่า ระบอบอำนาจนิยมสามารถพัฒนาประเทศได้ดีกว่าระบอบประชาธิปไตย มีน้ำหนักน้อยลงไปอีก เพราะถึงแม้เราจะพบประเทศอำนาจนิยมที่ประสบความสำเร็จในการพัฒนาประเทศ แต่ก็มีประเทศอำนาจนิยมอีกจำนวนไม่น้อย ที่ต้องเผชิญกับความล้มเหลว เช่น กัมพูชา ลาว โบลิเวีย เยเมน เป็นต้น

ต่อให้เราพิจารณาเฉพาะประเทศอำนาจนิยมที่ประสบความสำเร็จในการพัฒนา ก็ไม่เป็นที่แน่ชัดอีกเช่นกันว่า ระบอบอำนาจนิยมคือกุญแจแห่งความสำเร็จของประเทศเหล่านั้น ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือ เกาหลีเหนือและเกาหลีใต้ในช่วงทศวรรษ 1950 จนถึงกลางทศวรรษ 1980 หากระบอบอำนาจนิยมเป็นปัจจัยหลักที่ทำให้เกิดการพัฒนา ทั้งสองประเทศที่เคยมีระดับความเป็นอำนาจนิยมใกล้เคียงกัน ก็ควรจะมีระดับการพัฒนาไม่ต่างกัน แต่ในความเป็นจริงกลับไม่เป็นเช่นนั้น

กรณีตัวอย่างอีกกรณีหนึ่งคือ จีน ถึงแม้คนจำนวนไม่น้อยจะมองว่าระบอบอำนาจนิยมทำให้จีนพัฒนาประเทศได้ แต่ก็ต้องไม่ลืมเช่นกันว่า ในช่วงปี 1949 จนถึงปี 1978 ระบอบอำนาจนิยมไม่ได้ทำให้จีนพัฒนาไปมากนัก ทั้งยังเป็นต้นเหตุสำคัญที่นำไปสู่หายนะทางเศรษฐกิจและภาวะอดอยากครั้งใหญ่ จากนโยบายก้าวกระโดดไกล (the Great Leap Forward) ของเหมาเจ๋อตง

 

 

ไม่มีกลไกรับรองว่ารัฐบาลอำนาจนิยมจะไม่ใช้อำนาจในทางมิชอบ

 

ถึงแม้บางคนจะมองว่ารัฐบาลอำนาจนิยมมีแนวโน้มในการเลือกใช้นโยบายพัฒนาที่เห็นผลในระยะยาว และอาจนำโครงการพัฒนาไปลงมือปฏิบัติได้รวดเร็วกว่ารัฐบาลประชาธิปไตยจริง แต่ก็ไม่ได้หมายความว่า ในทางปฏิบัติ รัฐบาลอำนาจนิยมจะสามารถพัฒนาประเทศได้ดีกว่ารัฐบาลประชาธิปไตย พูดให้ถูกก็คือ ไม่ได้หมายความว่ารัฐบาลอำนาจนิยมทุกรัฐบาล จะเริ่มลงมือและพัฒนาประเทศได้สำเร็จด้วยซ้ำ

สาเหตุเนื่องจากในระบอบอำนาจนิยมนั้น ไม่มีกลไกที่จะรับรองได้ว่า รัฐบาลซึ่งมีอำนาจเบ็ดเสร็จ จะไม่ใช้อำนาจในทางมิชอบ (abuse of power) กล่าวคือ ระบอบอำนาจนิยมไม่มีระบบตรวจสอบ ไม่มีการถ่วงดุลอำนาจ และไม่มีกลไกที่จะทำให้รัฐบาลมีความรับผิดรับชอบ (accountability) ต่อประชาชน ต่างจากระบอบประชาธิปไตยที่เปิดโอกาสให้ประชาชนตรวจสอบการทำงานของรัฐบาล มีการถ่วงดุลอำนาจฝ่ายบริหาร และมีกลไกที่ทำให้รัฐบาลต้องฟังเสียงประชาชน

นี่อาจเป็นหนึ่งในสาเหตุหลักที่ทำให้ประเทศอำนาจนิยมจำนวนไม่น้อย รวมถึงไทย ยังคงสถานะเป็นประเทศกำลังพัฒนาอยู่นั่นเอง

 

อ้างอิง

  1. Saez, Lawrence and Gallagher, Julia. 2009. “Authoritarian and Development in the Third World”. The Brown Journal of World Affairs, XV (II).
  2. Siegle, Joseph T., Weinstein, Michael M., and Halperin, Morton H. 2004. “Why Democracies Excel”. Foreign Affairs, 83 (5), pp. 57-71.

 

[1] เกณฑ์หลักในการพิจารณาความเป็นประชาธิปไตย ได้แก่ การเปิดโอกาสให้มีการแข่งขันในการเลือกตั้ง การมีส่วนร่วมทางการเมือง และความสามารถในการตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายบริหาร เกณฑ์ดังกล่าวได้รับเสียงวิพากษ์วิจารณ์ว่าเป็นการให้ความหมายประชาธิปไตยอย่างแคบ อย่างไรก็ตาม ข้อมูลจาก Polity IV ก็เป็นประโยชน์อย่างมาก ในแง่ที่ทำให้สามารถศึกษาระบอบการปกครองเปรียบเทียบระหว่างประเทศ และระหว่างช่วงเวลาได้

[2] อย่างไรก็ตาม ความสัมพันธ์ระหว่างประชาธิปไตยกับการเติบโตทางเศรษฐกิจก็ไม่ได้ชัดเจนนัก เพราะในภูมิภาคที่สัดส่วนของประเทศอำนาจนิยมลดลงต่อเนื่องอย่างเอเชียแปซิฟิก ก็ต้องเผชิญกับช่วงเวลาที่อัตราการขยายตัวของเศรษฐกิจเพิ่มขึ้น และลดลง

[3] HDI คือดัชนีองค์รวมที่ใช้เป็นตัวชี้วัดของระดับการพัฒนา เสนอโดยโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (United Nations Development Programme: UNDP) ในปี 1991 เพื่อให้ความหมายของคำว่า ‘การพัฒนา’ หันมาสู่มิติด้านความกินดีอยู่ดีของมนุษย์ แทนมิติด้านการขยายตัวของเศรษฐกิจ โดยครอบคลุมสถิติด้านอายุคาดเฉลี่ย (life expectancy) การศึกษา และรายได้ต่อหัว

ยังคงเป็นที่ถกเถียงกันว่า HDI สามารถสะท้อนระดับการพัฒนามนุษย์ได้จริงหรือไม่ เพราะปัจจัยที่ใช้วัดการพัฒนามนุษย์นั้น อาจเหมาะสมกับการวัดระดับความกินดีอยู่ดีของประเทศพัฒนาแล้วเท่านั้น แต่ไม่สามารถสะท้อนระดับความกินดีอยู่ดีของคนในประเทศกำลังพัฒนาได้ ยกตัวอย่างเช่น คนที่มีระดับการศึกษาสูงไม่จำเป็นต้องมีชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีเสมอไป นอกจากนี้ HDI ยังไม่ได้พิจารณาครอบคลุมไปถึงมิติด้านความเหลื่อมล้ำ ซึ่งจะส่งผลให้ระดับความกินดีอยู่ดีของคนในประเทศลดต่ำลงไปอีก

อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนเห็นว่า HDI ยังคงตัวชี้วัดที่เป็นประโยชน์ ในแง่ที่ทำให้สามารถศึกษาภาพรวมและเปรียบเทียบระดับการพัฒนาของประเทศต่างๆ ได้คร่าวๆ

[4] โครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติแบ่งประเทศออกเป็น 4 กลุ่ม ตามค่าดัชนี HDI ได้แก่ กลุ่มประเทศที่มีการพัฒนามนุษย์ระดับสูงมาก (HDI มากกว่าหรือเท่ากับ 0.80) กลุ่มประเทศที่มีการพัฒนามนุษย์ระดับสูง (HDI มากกว่าหรือเท่ากับ 0.70 แต่ต่ำกว่า 0.80) กลุ่มประเทศที่มีการพัฒนามนุษย์ระดับกลาง (HDI มากกว่าหรือเท่ากับ 0.55 แต่ต่ำกว่า 0.70) และกลุ่มประเทศที่มีการพัฒนามนุษย์ระดับต่ำ (HDI มีค่าต่ำกว่า 0.55)

Author

ploy thammapiranon

พลอย ธรรมาภิรานนท์ - อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ พลอยสนใจศึกษาเกี่ยวกับประวัติศาสตร์เศรษฐกิจการเมืองไทย ความสัมพันธ์ระหว่างโครงสร้างเศรษฐกิจกับการเมือง และการพัฒนาประชาธิปไตย รักหมา แมว และคาร์บเป็นชีวิตจิตใจ