เราต้องการบอกกับอาเซียนว่า ไม่ได้เป็นเพียงหน้าที่และความรับผิดชอบของกลุ่มในการให้การรับรอง (สถานะของรัฐบาลเอกภาพแห่งชาติ) แต่ยังจะต้องโอบอุ้ม ติดต่อ แสดงความยินดี ให้ความร่วมมือ และสนับสนุนพวกเราเพื่อหยุดการปกครองที่เลวร้ายในแผ่นดินของอาเซียน… ยิ่งเนิ่นนานเท่าใด หายนะและอาชญากรรมต่อต้านมนุษยชาติก็ยิ่งมากเท่านั้น
นายแพทย์ซาซา รัฐมนตรีกระทรวงความร่วมมือสากล รัฐบาลเอกภาพแห่งชาติพม่า
ผู้นำกลุ่มอาเซียนได้ทำในสิ่งที่เกินความคาดหวัง เมื่อที่ประชุมสมัยพิเศษที่กรุงจาการ์ตา เมื่อวันที่ 24 เมษายน ได้บรรลุฉันทามติ 5 ข้อ (แต่สาระสำคัญมีแค่ 3 ข้อ) คือ ให้ยุติความรุนแรงในพม่า ให้ผู้แทนพิเศษอาเซียนช่วยหาทางออกโดยสันติผ่านการเจรจาและให้ความช่วยเหลือทางด้านมนุษยธรรมแก่พม่า
แม้หลายฝ่ายจะมองในแง่ดีว่านี่เป็นจุดเริ่มต้น แต่ประชาชนชาวพม่าจำนวนมากดูจะไม่ค่อยมีความหวังมากนักว่ากลุ่มอาเซียนจะทำอะไรจริงจังให้พม่า เพราะตอนเชิญผู้เข้าร่วมประชุมก็มีแค่มิน อ่อง หล่าย ผู้บัญชาการทหารสูงสุดและประธานสภาบริหารแห่งรัฐผู้สร้างปัญหาด้วยการก่อการรัฐประหารเมื่อวันที่ 1 กุมภาพันธ์ 2021 โค่นล้มรัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้งนำโดยอองซาน ซูจี ผู้ซึ่งถูกคุมขังอยู่พร้อมด้วยผู้นำและผู้ประท้วงรัฐประหารคนอื่นๆ และมิหนำซ้ำอาเซียนยังไม่นำพาจะเรียกร้องให้มีการปล่อยตัวคนเหล่านั้น ในขณะที่เรียกร้องให้มีการเปิดการเจรจาหาทางออกโดยสันติวิธี คำถามง่ายๆ คือใครจะเจรจากับใคร ความรุนแรงจะยุติได้อย่างไรในเมื่อทหารของกองทัพพม่าหรือตัดมาดอว์ยังไล่เข่นฆ่าและจับกุมประชาชนที่ต่อต้านการรัฐประหารไม่เว้นแต่ละวัน
นักการเมืองที่ได้รับการเลือกตั้งเมื่อวันที่ 8 พฤศจิกายน 2020 รวมตัวกันในรูปของคณะกรรมการผู้แทนสภาพิดองซูลุทตอไม่กี่วันหลังจากถูกยึดอำนาจเพื่อแสดงตัวว่าพวกเขาคือ ผู้แทนตัวจริงของประชาชน และประมาณสัปดาห์เศษๆ ก่อนการประชุมอาเซียน คณะกรรมการนี้ก็ประกาศจัดตั้งรัฐบาลเอกภาพแห่งชาติ (National Unity Government) เพื่อโค่นล้มระบอบทหารและสถาปนาระบอบประชาธิปไตยสหพันธรัฐพม่าและรัฐบาลนี้เรียกร้องให้กลุ่มอาเซียนให้การรับรองและเชิญผู้แทนเข้าร่วมประชุมเพื่อหาทางแก้ไขวิกฤตการณ์พม่าต่อไป[1]
รัฐบาลเอกภาพแห่งชาติที่มีอู วิน มินต์ เป็นประธานาธิบดี อองซาน ซูจี เป็นที่ปรึกษาแห่งรัฐ มีความชอบธรรมอย่างเต็มเปี่ยมที่จะเรียกร้องการรับรองจากอาเซียน เพราะผู้นำในรัฐบาลนี้คือนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งแต่ถูกยึดอำนาจโดยตัดมาดอว์ และประการสำคัญ อาเซียนเคยมีบทบาทนำในการสนับสนุนรัฐบาลที่ถูกโค่นล้มไปให้กลับมามีอำนาจอีกครั้ง ในกรณีของกัมพูชาในช่วงทศวรรษ 1980-1990 บทความนี้ต้องการที่จะเปรียบเทียบนโยบาย ท่าที และบทบาทของอาเซียนในการแก้ไขปัญหาพม่ากับกัมพูชาในช่วง 4 ทศวรรษที่ผ่านมา เพื่อทดลองนำเสนอว่า อาเซียนจะมีบทบาทนำในการแก้ไขวิกฤตการณ์พม่าในคราวนี้อย่างไร
ในยุคสงครามเย็น
อาเซียนโดยมีไทยเป็นหัวหอกสำคัญตัดสินใจเข้ายุ่งเกี่ยวกับปัญหากัมพูชา เมื่อเวียดนามกรีธาทัพเข้าพนมเปญในเดือนธันวาคม 1978 เพื่อช่วย ฮุนเซน-เฮง สัมริน ขับไล่เขมรแดงซึ่งทำการฆ่าล้างเผ่าพันธุ์ชาวเขมรไปถึง 1.7 ล้านคนระหว่างที่เรืองอำนาจอยู่ 3 ปีก่อนหน้า กลุ่มอาเซียนซึ่งตอนนั้นเป็นการรวมตัวกันของ 5 ประเทศ คืออินโดนีเซีย มาเลเซีย ฟิลิปปินส์ สิงคโปร์ และไทย ในรูปของสมาคม ในสนธิสัญญาไมตรีและความร่วมมือที่ลงนามกัน 2 ปีก่อนที่เวียดนามจะบุกกัมพูชาระบุไว้ชัดเจนว่า สมาชิกอาเซียนจะไม่แทรกแซงกิจการภายในของกันและกัน แต่ก็ไม่ได้เขียนเอาไว้ที่ไหนเลยที่จะห้ามไม่ให้กลุ่มอาเซียนแทรกแซงกิจการของประเทศที่ไม่ได้เป็นสมาชิก ดังนั้นเมื่อเวียดนามบุกกัมพูชา อาเซียนจึงรณรงค์เพื่อรักษาที่นั่งของรัฐบาลเขมรแดงในสหประชาชาติ เรื่องนี้กลายเป็น ‘ข้อยกเว้น’ ที่รัฐบาลซึ่งถูกโค่นล้มไปแล้วจะยังรักษาที่นั่งในสหประชาชาติเอาไว้ได้ ทำให้อาเซียนสามารถปฏิเสธชัยชนะของเวียดนามและอ้างว่า สาธารณรัฐประชาชนกัมพูชาของฮุนเซน-เฮง สัมริน เป็นหุ่นเชิดของเวียดนาม อีกทั้งสามารถใช้สหประชาชาติเป็นเวทีรณรงค์การโฆษณาชวนเชื่อต่อต้านเวียดนามและปิดล้อมทางเศรษฐกิจต่อกัมพูชา[2]
ลำพังที่นั่งในสหประชาชาติอย่างเดียวไม่สามารถทำให้รัฐบาลของระบอบการปกครองที่ชั่วร้ายอย่างเขมรแดงอยู่รอดได้ หากปราศจากการสนับสนุนให้เขมรแดงแข็งแกร่งขึ้นมา งานศึกษาวิจัยจำนวนมากรวมทั้งผู้เขียนได้สัมภาษณ์นักการทูตและเจ้าหน้าที่ฝ่ายความมั่นคงของไทยหลายคน ยืนยันตรงกันว่าจีนและไทยเป็นสปอนเซอร์รายใหญ่ที่ส่งอาวุธและเสบียงให้เขมรแดงตลอดระยะเวลา 1 ทศวรรษของการต่อต้านกองทัพเวียดนามและระบอบฮุนเซน-เฮง สัมริน
Lee Jones ให้ข้อมูลว่า ไทยส่งอาวุธเดือนละ 500 ตันให้เขมรแดงในปี 1980 คาดกันว่าอาวุธที่ไทยส่งให้กองกำลังเขมรแดงในช่วงทศวรรษ 1980 น่าจะมีมูลค่า 100 ล้านดอลลาร์สหรัฐต่อปี[3] นักการทูตอาวุโสของไทยรายหนึ่งบอกกับผู้เขียนว่าอาวุธพวกนี้ส่วนใหญ่มาจากจีน
ยิ่งไปกว่านั้น เพื่อลดภาพความชั่วร้ายของเขมรแดง อาเซียนไปดึงเอาผู้นำทางการเมืองที่เคยถูกโค่นล้มไปก่อนหน้า คือกษัตริย์นโรดม สีหนุ และอดีตนายกรัฐมนตรีซอนซาน มาจัดตั้งเป็นรัฐบาลผสมเขมร 3 ฝ่ายภายใต้ชื่อ Coalition Government of Democratic Kampuchea ในปี 1982
มองในแง่มุมของสงครามตัวแทน ถ้าระบอบฮุนเซนคือหุ่นเชิดเวียดนาม เขมรสามฝ่ายก็คือหุ่นเชิดของกลุ่มอาเซียนที่สร้างขึ้นเพื่อต่อสู้กันทั้งเวทีการเมืองระหว่างประเทศและในสนามรบ ซึ่งส่วนใหญ่อยู่บริเวณแนวชายแดนไทยกัมพูชา ทำให้สงครามกลางเมืองในกัมพูชายืดเยื้อยาวนานอยู่กว่าทศวรรษ จนกระทั่งไทยเปลี่ยนรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งเต็มรูปแบบภายใต้การนำของพลเอกชาติชาย ชุณหะวัน ผู้ซึ่งใช้ความพยายามอย่างมากในการเปลี่ยนสนามรบอินโดจีนให้เป็นตลาดการค้า ด้วยการเชิญฮุนเซนเข้าสู่การเจรจา และยุติการสนับสนุนอาวุธเขมรแดง[4] จนบรรลุสัญญาสันติภาพในปี 1991 ตั้งองค์กรบริหารชั่วคราวและจัดการเลือกตั้งทั่วไปภายใต้การกำกับดูแลของสหประชาชาติในปี 1993 ซึ่งทำให้ได้สมเด็จนโรดม รณฤทธิ์ โอรสกษัตริย์สีหนุเป็นนายกรัฐมนตรีคนที่หนึ่ง เพราะพรรคฟุนซินเปกชนะการเลือกตั้ง และฮุนเซนต้องเป็นนายกรัฐมนตรีคนที่สอง เนื่องจากเขาไม่ยอมเป็นรองนายกรัฐมนตรีแม้ว่าพรรคประชาชนจะแพ้เลือกตั้งแต่ก็ควบคุมกลไกของรัฐโดยเฉพาะกองทัพเอาไว้หมด
อาจกล่าวได้ว่าอาเซียนให้ความสนใจและทุ่มเททรัพยากรไปกับปัญหากัมพูชาเกือบจะทั้งหมด แม้เกิดการลุกฮือของนักศึกษาประชาชนพม่าในเดือนสิงหาคม 1988 พร้อมด้วยรัฐประหารโค่นล้มเนวินของนายทหารในกลุ่มตาน ฉ่วย-ขิ่น ยุ้นต์ ตามด้วยการปราบปรามผู้ประท้วงซึ่งเป็นเหตุให้มีผู้เสียชีวิตมากว่า 3,500 คน ก็ไม่ปรากฏว่ามีการพูดถึงเหตุการณ์เหล่านี้ในแถลงการณ์ร่วมที่ออกโดยที่ประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนที่บรูไนในปี 1989 เลยแม้แต่คำเดียว (เหตุการณ์เกิดขึ้นหลังการประชุมประจำปี 1988 ถ้าหากอาเซียนสนใจเรื่องนี้จะถูกระบุในแถลงการณ์ร่วมปีถัดมา)
เสรีนิยมเบ่งบาน
สมาชิกอาเซียนอย่างไทยเท่านั้นที่ให้ความสนใจพม่าเพราะเป็นเพื่อนบ้านใกล้ชิด มีพรมแดนติดต่อกันยาวถึง 2,400 กิโลเมตร หลังเหตุการณ์ปี 1988 แล้วไทยต้องรับผู้ลี้ภัยจากพม่าจำนวนมากทั้งที่มาจากการปราบปรามการประท้วง และที่หนีภัยสู้รบระหว่างตัดมาดอว์กับกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ แต่เนื่องจากความสัมพันธ์ไทย-พม่าในยุคสมัยเน วินเป็นความสัมพันธ์ที่ตั้งอยู่บนความหวาดระแวง ด้วยพม่าเกรงว่าไทยจะให้ความสนับสนุนและใช้กองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ที่มีฐานที่มั่นอยู่ใกล้ชายแดนไทยเป็นกันชน ดังนั้นเมื่อพลเอกชาติชายขึ้นสู่ตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในเดือนสิงหาคม 1988 รัฐบาลใหม่ของไทยก็มีความประสงค์จะใช้นโยบายแปรสนามรบเป็นตลาดการค้ากับพม่าด้วยเช่นกัน จึงเปิดการติดต่อกระชับความสัมพันธ์กับรัฐบาลทหารที่ก็เพิ่งยึดอำนาจมาจากเนวินและทำการปราบปรามผู้ประท้วงอย่างหนักหน่วง
ในขณะที่นโยบายของไทยต่อกัมพูชาได้รับการยกย่องอย่างสูงว่าสามารถบรรลุสันติภาพได้ แต่นโยบายเดียวกันที่ใช้กับพม่าถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนักว่า หากินบนหยดเลือดและหยาดน้ำตาของชาวพม่า เพราะรัฐบาลชาติชายติดต่อทำธุรกิจกับรัฐบาลของสภาฟื้นฟูระเบียบและกฎหมาย (State Law and Order Restoration Council) ซึ่งตอนนั้นพลเอกซอ หม่องเป็นประธาน และยังมีข่าวว่ารัฐบาลไทยส่งนักศึกษาพม่าที่ลี้ภัยมาอยู่ชายแดนไทยกลับไปพม่าให้ซอ หม่องลงโทษ[5] เพื่อแลกกับความสัมพันธ์ที่ดีระหว่างรัฐบาลซึ่งเป็นการกรุยทางให้มีการค้าการลงทุนของบริษัทไทยในพม่า[6]
ถึงอย่างนั้นก็ตาม สมาชิกอื่นของอาเซียนอย่างสิงคโปร์และมาเลเซียก็เดินทางตามไทยโดยการสนับสนุนให้บริษัทของตนเองไปทำการค้าและลงทุนกับพม่า จึงกลายเป็นที่มาของแนวนโยบายภายใต้ชื่อเกี่ยวพันอย่างสร้างสรรค์แม้อาเซียนจะไม่เคยประกาศนโยบายนี้อย่างเป็นทางการ แต่ก็เห็นพ้องกันว่ากลุ่มอาเซียนไม่ควรโดดเดี่ยวพม่า ทว่านโยบายการเกี่ยวพันอย่างสร้างสรรค์ของอาเซียนนั้นก็แตกต่างจากต้นฉบับเดิมที่สหรัฐฯ เคยใช้สมัยเรแกนต่อกรณีแอฟริกาใต้ เพราะอาเซียนเกี่ยวผลประโยชน์จากพม่าอย่างเดียวโดยไม่ได้สนใจปัญหาสิทธิมนุษยชนและประชาธิปไตยในพม่าสักเท่าใด แม้ว่าสภาทหารจะปฏิเสธผลการเลือกตั้งในปี 1990 กักขังอองซาน ซูจี ปราบปรามฝ่ายต่อต้านและกลุ่มชาติพันธุ์อย่างต่อเนื่องก็ตาม อาเซียนก็สืบต่อดำเนินนโยบายเช่นนี้จนกระทั่งสามารถยอมรับพม่าเข้าเป็นสมาชิกในปี 1997 เพื่อให้อาเซียนได้ขยายขนาดและผนึกเศรษฐกิจของทั้ง 10 ประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เข้าด้วยกัน ในขณะที่ทั้งภูมิภาคกำลังเผชิญกับวิกฤตการเงินหรือวิกฤตต้มยำกุ้งที่เริ่มต้นจากประเทศไทย
โดยหลักการแล้วอาเซียนตัดสินใจรับกัมพูชาเข้าเป็นสมาชิกพร้อมพม่าและลาวในปี 1997 แต่ฮุนเซนซึ่งเป็นนายกรัฐมนตรีคนที่สองก่อเรื่องยุ่งด้วยการยึดอำนาจสมเด็จนโรดม รณฤทธิ์ นายกรัฐมนตรีคนที่หนึ่งซึ่งลี้ภัยไปฝรั่งเศสและประกาศเป็นพันธมิตรกับเขมรแดงซึ่งตอนนั้นกลายเป็นกองกำลังนอกกฎหมายทำสงครามกับฮุนเซนอีก ซึ่งนั่นเป็นการทำให้ผลงานชิ้นโบว์แดงของอาเซียนแหลกเหลวไม่มีชิ้นดี และประการสำคัญมันอาจจะทำให้ความสัมพันธ์ของอาเซียนกับประเทศตะวันตกเลวร้ายลงไปอีกเพราะลำพังการรับพม่าโดยไม่มีเงื่อนไขก็ทำให้ประเทศตะวันตกไม่พอใจมากอยู่แล้ว ถ้าจะรับประเทศซึ่งเพิ่งมีการรัฐประหารเข้าเป็นสมาชิกก็จะดูเป็นการซ้ำเติมสถานการณ์ อีกทั้งสหรัฐฯ ญี่ปุ่น และสหภาพยุโรป ซึ่งเป็นประเทศคู่เจรจาเรียกร้องให้อาเซียนใช้สิทธิในฐานะที่จะรับกัมพูชาเป็นสมาชิกเข้าแก้ไขสถานการณ์
ดังนั้นเพื่อเห็นแก่ความสัมพันธ์ที่ดีกับพันธมิตรซึ่งเป็นตลาดใหญ่ อาเซียนจึงตั้ง ‘ทรอยก้า’ ซึ่งประกอบไปด้วยอินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์ และไทย เพื่อแก้ไขสถานการณ์ พร้อมๆ กันนั้นสหรัฐฯ ตั้ง ‘กลุ่มเพื่อนกัมพูชา’ ซึ่งประกอบไปด้วยประเทศผู้บริจาครายใหญ่ช่วยสนับสนุนอาเซียนให้บรรลุเป้าหมาย คือจัดให้มีการเลือกตั้งใหม่ในปี 1998 โดยต้องอนุญาตให้นักการเมืองฝ่ายค้านไม่ว่าในพรรคฟุนซินเปกของเจ้ารณฤทธิ์หรือพรรคสมรังสีที่ลี้ภัยอยู่ต่างประเทศเข้าร่วมการเลือกตั้งโดยไม่มีเงื่อนไข
ผลการเลือกตั้งในเดือนกรกฎาคม 1998 ปรากฏว่าพรรคประชาชนของฮุนเซนชนะการเลือกตั้งได้ 41.4 เปอร์เซ็นต์ หรือเท่ากับ 64 ที่นั่งจากทั้งหมด 122 ในสภาผู้แทนราษฎร ฟุนซินเปกได้ 31.7 เปอร์เซ็นต์หรือ 43 ที่นั่ง และสมรังสีได้ 14 เปอร์เซ็นต์ 15 ที่นั่ง ไม่มีพรรคใดได้คะแนนมากพอจะจัดตั้งรัฐบาลพรรคเดียวได้ และทั้งฟุนซินเปกและสมรังสีไม่ยอมรับผลเลือกตั้ง จึงต้องเจรจาจัดตั้งรัฐบาลผสม แต่มีนายกรัฐมนตรีคนเดียวคือฮุนเซน ส่วนรณฤทธิ์ได้ตำแหน่งประธานสภาผู้แทนราษฎร และพรรคฟุนซินเปกได้ร่วมรัฐบาล
จากนั้นจนถึงปัจจุบันกัมพูชามีการเลือกตั้ง 4 ครั้งคือ ในปี 2003, 2008, 2013 และ 2018 โดยฮุนเซนใช้กลอุบายบ่อนทำลายฝ่ายค้าน รวมถึงการจับกุม สังหาร เนรเทศ และยุบพรรคการเมือง จนเขาสามารถครองตำแหน่งทางการเมืองได้อย่างต่อเนื่องยาวนานที่สุดในโลก พรรคประชาชนกัมพูชาซึ่งความจริงแล้วก็คือพรรคประชาชนปฏิวัติกัมพูชาที่เปลี่ยนชื่อใหม่เมื่อปี 1991 ก็อยู่ในอำนาจมาตลอด และหลังจากการเลือกตั้งปี 2018 ก็กลายเป็นพรรคเดียวที่ครองอำนาจเต็ม 100 เปอร์เซ็นต์ในสภาผู้แทนราษฎร พรรคฝ่ายค้านที่เหลืออยู่คือ ฟุนซินเปกมีเพียง 2 ที่นั่งในวุฒิสภา และนับตั้งแต่ขึ้นศตวรรษที่ 21 กลุ่มอาเซียนไม่ได้มีปัญหาอะไรกับการเมืองกัมพูชาไม่ว่าจะเป็นประชาธิปไตยหรือไม่ก็ตาม
ประชาธิปไตยถดถอย
การรับพม่าเข้าเป็นสมาชิกอาจจะทำให้กลุ่มอาเซียนมีโอกาสขยายเศรษฐกิจให้ได้ขนาดเป็นที่ต้องตาโดนใจของทุนจากภายนอก ทั้งในแง่ของการค้าและการลงทุน แต่พฤติกรรมของรัฐบาลทหารพม่าที่ไม่เคยเปลี่ยนแปลงเลยทำให้กลุ่มอาเซียนมีราคาที่ต้องจ่ายเมื่อพูดถึงความสัมพันธ์กับคู่เจรจาจากตะวันตก โดยเฉพาะอย่างยิ่งสหภาพยุโรปและสหรัฐฯ ซึ่งคว่ำบาตรพม่าอยู่ เพราะระบอบทหารละเมิดสิทธิมนุษยชนอยู่เป็นอาจิณ การกักขังอองซาน ซูจี การร่างรัฐธรรมนูญอย่างล่าช้า และการถ่วงเวลาในการเลือกตั้งอยู่เป็นเวลานานนับแต่ปี 1990 ทำให้คู่เจรจาของอาเซียนจากตะวันตกปฏิเสธที่จะร่วมสังฆกรรมด้วย การประชุมประจำปีระหว่างสหภาพยุโรปกับอาเซียนมีอันต้องพักยาวถึง 7 ปีนับแต่พม่าเข้าเป็นสมาชิกอาเซียน แม้ว่าบางครั้งอาเซียนออกโรงปกป้องพม่า เช่นคว่ำบาตรการประชุมรัฐมนตรีการค้าอาเซียน-ยุโรปในปี 2005 เพราะสหภาพยุโรปไม่ออกวีซาให้ผู้แทนพม่าที่จะเข้าร่วมประชุม[7] แต่นั่นไม่ได้ช่วยให้ความสัมพันธ์ของอาเซียนกับโลกภายนอกดีขึ้นเลย
ความจริงประเทศสมาชิกอาเซียนจำนวนหนึ่งหมดความอดทนกับพม่านับแต่เหตุการณ์เมื่อวันที่ 30 พฤษภาคม 2003 เมื่อรัฐบาลทหารพม่าจัดฉากให้ผู้ภักดีต่อตัดมาดอว์ที่เป็นสมาชิกสมาคมสหสามัคคีเพื่อการพัฒนา (ซึ่งตอนหลังพัฒนาเป็นพรรคการเมืองในชื่อเดียวกัน) โจมตีขบวนรถของอองซาน ซูจีระหว่างที่เธอออกพบปะประชาชนที่เมืองเดปายิน สังหารผู้คุ้มกันของเธอไปถึง 4 คนเพื่อที่จะหาเหตุกักขังเธอต่อไปทั้งๆ ที่เพิ่งจะปล่อยตัวออกมาได้ปีเดียว มาเลเซียออกโรงเรียกร้องให้ปล่อยตัวอองซาน ซูจีทันที[8] แถลงการณ์ร่วมของรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนในปี 2003 เรียกร้องให้มีการปล่อยอองซาน ซูจีและสมาชิกพรรคสันนิบาติแห่งชาติเพื่อประชาธิปไตย[9] ซึ่งนับเป็นเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นไม่บ่อยนักที่จะเห็นกลุ่มอาเซียนทำเช่นนั้น
จากนั้นความต้องการของอาเซียนให้พม่าปรับปรุงพฤติกรรมทางการเมืองเพื่อรักษาความน่าเชื่อถือของกลุ่มอาเซียนทั้งมวลก็มากขึ้น พร้อมด้วยข้อเสนอมาตรการลงโทษอีกมากมาย เช่น ข้อเสนอของ นายแพทย์มหาธีร์ โมฮัมหมัด อดีดนายกรัฐมนตรีมาเลเซียให้ไล่พม่าออกจากอาเซียน และข้อเสนอของสุรเกียรติ์ เสถียรไทย รัฐมนตรีต่างประเทศไทยในเวลานั้นให้กดดันพม่าทำแผนการ (roadmap) สู่ความเป็นประชาธิปไตย ไปจนถึงกดดันให้พม่ายอมสละตำแหน่งประธานอาเซียนซึ่งจะถึงคิวพม่าในปี 2006
หลังจากเจรจากันอยู่นานในที่สุดพม่า ซึ่งตอนนั้นขิ่น ยุนต์ เป็นนายกรัฐมนตรี ยอมทำแผนการสู่ประชาธิปไตย ยอมเลื่อนการเป็นประธานอาเซียนออกไปจนกว่าจะมีการเลือกตั้ง และยอมรับทูตพิเศษจากอาเซียนคือซายิด ฮามิด รัฐมนตรีต่างประเทศมาเลเซียเข้าไปเยือนพม่าเพื่อดูความคืบหน้า แต่กลับทำให้ซายิดรู้สึกเสียหน้ามากเมื่อรัฐบาลทหารปฏิเสธที่จะให้เขาพบอองซาน ซูจีในการเยือนปี 2006 จนเขาถึงกับออกมาบอกว่า อาเซียนไม่สามารถปกป้องพม่าได้อีกต่อไป[10] และนั่นทำให้เป็นที่ปรากฏชัดว่าตัดมาดอว์จะทำการปฏิรูปการเมืองเพื่อรักษาอำนาจในการควบคุมการเมืองต่อไปมากกว่าจะยอมทำตามแรงกดดันของอาเซียนและนานาชาติเพื่อพัฒนาประชาธิปไตยที่แท้จริง
ตัดมาดอว์ปราบปรามการประท้วงของพระสงฆ์อย่างรุนแรงในปี 2007 ซึ่งนั่นก็ตามมาด้วยแถลงการณ์ของกลุ่มอาเซียนด้วยถ้อยคำที่รุนแรงอย่างที่ไม่เคยมีมาก่อนว่า “พวกเขา (รัฐมนตรีต่างประเทศที่ประชุมกันเป็นการด่วนระหว่างการร่วมสมัชชาใหญ่สหประชาชาติที่นิวยอร์ก) ได้แสดงความรู้สึก “ขยะแขยง” ต่อยัน วิน รัฐมนตรีต่างประเทศพม่าเมื่อได้รับรายงานการปราบปรามผู้ประท้วงด้วยความรุนแรงซึ่งทำให้มีผู้บาดเจ็บล้มตายเป็นจำนวนมาก”[11]
อย่างไรก็ตามพม่าสืบต่อการร่างรัฐธรรมนูญจนเสร็จ แม้ว่าพรรคการเมืองอย่างพรรคสันนิบาติแห่งชาติเพื่อประชาธิปไตยจะไม่ได้เข้าร่วม และมีการทำประชามติในปี 2008 ท่ามกลางภัยพิบัติธรรมชาติจากพายุนาร์กิสเพื่อรับรองรัฐธรรมนูญที่ห้ามอองซาน ซูจีเป็นประธานาธิบดี ทำให้ทหารสืบต่ออำนาจต่อไปได้ และแม้แต่เปิดช่องให้ผู้บัญชาการสูงสุดของตัดมาดอว์ยึดอำนาจได้ จนนำไปสู่การเลือกตั้งครั้งประวัติศาสตร์ในรอบ 2 ทศวรรษในปี 2010 ซึ่งพรรคสันนิบาติแห่งชาติเพื่อประชาธิปไตยประกาศคว่ำบาตร และนั่นทำให้พรรคสหสามัคคีเพื่อการพัฒนาชนะการเลือกตั้งจัดตั้งรัฐบาลภายใต้การนำของพลเอกเต็ง เส่ง อดีตนายทหารที่เป็นนายกรัฐมนตรีในระบอบเก่าก่อนรัฐธรรมนูญปี 2008 ทำให้พม่ากลายเป็นประเทศที่ดูมีความเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น พอที่จะรอดพ้นจากการถูกชาติตะวันตกวิพากษ์วิจารณ์ และที่สำคัญสง่างามพอจะเป็นประธานอาเซียนได้
กลุ่มอาเซียนตัดสินใจในปี 2011 เมื่ออินโดนีเซียทำหน้าที่ประธานให้พม่าเป็นประธานอาเซียนได้โดยสลับกับลาวในปี 2014 แต่มาร์ตี้ นาตาเลกาวา รัฐมนตรีต่างประเทศอินโดนีเซียบอกว่า นั่นไม่ใช่การตกรางวัลให้พม่าที่มีรัฐบาลมาจากการเลือกตั้ง เพราะฝ่ายค้านไม่ได้เข้าสภา อาเซียนจึงจำเป็นต้องออกแรงกดดันให้พม่าสืบต่อการปฏิรูปการเมืองต่อไป[12] พลเอกเต็ง เส่ง แม้จะเป็นนายทหารที่สืบทอดอำนาจจากระบอบเก่าและรู้เห็นการปราบปรามพระสงฆ์และประชาชนในปี 2007 แต่เขาก็ได้ชื่อว่าเป็นนักการเมืองสายปฏิรูป เขาปล่อยตัวอองซาน ซูจีหลังการเลือกตั้งปี 2010 และอนุญาตให้เธอลงสมัครรับเลือกตั้งในการเลือกตั้งซ่อมปี 2012 ซึ่งพรรคสันนิบาติแห่งชาติเพื่อประชาธิปไตยชนะ 43 จาก 45 ที่นั่งซึ่งว่างอยู่ ทำให้ซูจีได้เข้าสู่การเมืองในระบอบรัฐสภาอีกครั้งในรอบ 22 ปี ก่อนที่จะได้รับชัยชนะอย่างท่วมท้นอีกครั้งในการเลือกตั้งปี 2015 ได้จัดตั้งรัฐบาลมีตำแหน่งเป็นรัฐมนตรีต่างประเทศและที่ปรึกษาแห่งรัฐ
แต่รัฐบาลที่เป็นที่นิยมก็ไม่ได้เข้มแข็งพอจะเปลี่ยนแปลงปัญหาเชิงโครงสร้างของพม่าได้ ตัดมาดอว์ยังมีอำนาจมาก ดำเนินนโยบายปราบปรามกลุ่มชาติพันธุ์โรฮิงญาอย่างรุนแรงในปี 2017 เป็นเหตุให้คนหลายพันเสียชีวิต คนจำนวนมากถูกทรมาน สังหารหมู่ ข่มขืน และอีกกว่า 700,000 คนต้องอพยพหนีตายจากรัฐยะไข่ไปอยู่ในค่ายผู้อพยพชายแดนบังคลาเทศ รัฐบาลซูจีและตัดมาดอว์ถูกฟ้องในศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ ในข้อหาฆ่าล้างเผ่าพันธุ์เมื่อเดือนพฤศจิกายน 2019[13] และอองซาน ซูจี ซึ่งได้รับคำวิพากษ์วิจารณ์ว่าเธอเองก็ไม่ได้มีทัศนคติที่ดีต่อมุสลิมโรฮิงญาเท่าใดนัก ต้องไปแก้ต่างในศาลด้วยตัวเอง[14] อาเซียนตัดสินใจเข้ายุ่งเกี่ยวปัญหาโรฮิงญาของพม่าอย่างเป็นทางการเมื่อสิงคโปร์เป็นประธานอาเซียนในปี 2018 แต่แม้จะเรียกร้องให้พม่าพิจารณาปัญหานี้ที่ต้นตอ แต่อาเซียนก็จำกัดการทำงานเฉพาะในด้านสิทธิมนุษยธรรมเพื่อเตรียมการส่งผู้อพยพชาวโรฮิงญากลับไปรัฐยะไข่ท่ามกลางเสียงทัดทานว่า พื้นที่นั้นยังไม่ปลอดภัยเพียงพอ และที่สำคัญชนชั้นนำในพม่าและกองทัพไม่ได้ยอมรับกลุ่มชาติพันธุ์นี้เป็นพลเมืองของพม่าแต่อย่างใด
อองซาน ซูจีอยู่ในอำนาจจนครบเทอม 5 ปีและจัดการเลือกตั้งในเดือนพฤศจิกายน 2020 ก่อนที่จะโดนมิน อ่อง หล่าย ผู้บัญชาการทหารสูงสุดยึดอำนาจในตอนเช้าตรู่วันที่ 1 กุมภาพันธ์ 2021 เพียงไม่กี่ชั่วโมงก่อนที่สภาชุดใหม่จะเปิดประชุม การรัฐประหารพาพม่ากลับไปสู่การปกครองของทหารโดยสมบูรณ์แบบอีกครั้งหนึ่ง ท่ามการต่อต้านอย่างแข็งแกร่งของประชาชนพม่า และเปิดโอกาสให้อาเซียนต้องเข้าแทรกแซง แต่เกือบ 4 เดือนผ่านไป ตัดมาดอว์สังหารประชาชนไปมากกว่า 800 คนและจับกุมคุมขังผู้ต่อต้านไปอีก 5,000 คน ในขณะที่อาเซียนยังไม่ได้ปฏิบัติการใดๆ มากไปกว่าออกแถลงการณ์แสดงความห่วงกังวล ไม่ประนามการรัฐประหารหรือเรียกร้องให้มีการปล่อยตัวผู้ถูกจับกุมรวมทั้งอองซาน ซูจี และประธานาธิบดีวิน มินต์
ทางเลือกของอาเซียน
ถ้าพิจารณาจากสาระของการประชุม 2 ครั้งคือ การประชุมอย่างไม่เป็นทางการของรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนแบบออนไลน์เมื่อวันที่ 2 มีนาคม และอีกครั้งในระดับผู้นำวันที่ 24 เมษายนที่กรุงจาการ์ตา จะพบว่า กลุ่มอาเซียนยังไม่มีทิศทางที่ชัดเจนนักว่าจะแก้ไขวิกฤตการณ์พม่าในระดับใด แต่ดูเหมือนว่าไม่ได้แสดงความมุ่งมั่นมากเท่ากับปัญหากัมพูชาในยุคสงครามเย็น เพราะสมาชิกส่วนใหญ่ยังเห็นว่าปัญหาของพม่าเพียงสั่นคลอนความน่าเชื่อถือและความทะเยอทะยานของอาเซียนในการเป็นศูนย์กลาง (centrality) ของภูมิภาคเท่านั้น แต่ไม่ได้กระทบกระเทือนความมั่นคงหรือความอยู่รอดของอาเซียนในองค์รวม
อาเซียนคงไม่เลือกที่จะให้การรับรองรัฐบาลเอกภาพแห่งชาติ เพราะถ้าหากเปรียบเทียบกับปัญหากัมพูชา การรับรองรัฐบาลที่ยังไม่มีตัวตนชัดเจนจะก่อให้เกิดภาระหลายประการทั้งในทางการทูตและการทหาร เช่น ต้องรณรงค์หาที่นั่งในสหประชาชาติ ต้องหางบประมาณสนับสนุน และประการสำคัญต้องช่วยสร้างกองกำลังอย่างน้อยที่สุดก็ในระดับที่จะปกป้องตัวเองและฐานที่มั่นได้ แม้ว่ารัฐบาลเอกภาพแห่งชาติจะมีกระทรวงกลาโหมแล้ว และได้ประกาศตั้งกองทัพสหพันธรัฐ แต่ก็ยังไม่แน่ชัดนักว่า กองกำลังเช่นว่านั้นมีจำนวนเท่าใด อยู่ที่ใด มีอาวุธเพียงพอหรือไม่
เป็นความจริงที่ว่าในพม่ามีกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ที่ทำสงครามกับตัดมาดอว์อยู่แล้ว แต่ประสบการณ์กว่า 70 ปีของการต่อสู้บอกให้รู้ว่าไม่มีใครทำให้กองกำลังเหล่านี้รวมตัวกันได้อย่างเป็นเอกภาพเข้มแข็งพอจะเอาชนะตัดมาดอว์ได้ โอกาสชนะมีน้อยกว่าโอกาสที่พม่าจะแตกเป็นเสี่ยงๆ และเข้าสู่สถานการณ์แบบคาบสมุทรบอลข่านหลังการล่มสลายของสหภาพโซเวียต ซึ่งนั่นจะนำไปสู่ปัญหาที่ยุ่งยากซับซ้อนขึ้นไปอีก กลุ่มอาเซียนคงไม่พร้อมที่จะต้องทุ่มเททรัพยากรและเวลาวิ่งเต้นสร้างสันติภาพหาทางยุติสงครามที่ตัวเองมีส่วนในการก่อขึ้นและทำให้มันยืดเยื้อเหมือนที่ทำกับกัมพูชา ที่ในที่สุดดังที่ได้กล่าวมาแล้วจบลงด้วยการที่กลุ่มการเมืองที่อาเซียนเคยต่อต้านอย่างสุดลิ่มทิ่มประตูได้อยู่ในอำนาจต่อไปอย่างมั่นคง
ปัจจัยทางด้านภูมิรัฐศาสตร์ของโลกน่าจะมีผลต่อทางเลือกของอาเซียนอย่างมาก สมัยสงครามเย็นสหรัฐฯ และจีนจับมือกันต่อต้านรัสเซียและเวียดนาม แต่ปัจจุบัน จีนและรัสเซียเป็นฝ่ายตรงกับสหรัฐฯ เป็นเรื่องที่จินตนาการได้ว่าถ้าหากสหรัฐฯ เป็นหัวหอกรับรองและติดอาวุธให้รัฐบาลเอกภาพแห่งชาติ จีนและรัสเซียจะต้องใช้สิทธิยับยั้ง ยังไม่นับว่าสมาชิกอาเซียนส่วนหนึ่งก็มีความโน้มเอียงที่จะเข้าทางจีนมากกว่า กลุ่มอาเซียนที่ไร้เอกภาพคงไม่มีความสามารถพอจะกล่อมให้ทั้งจีนและสหรัฐฯ (ยังไม่นับรัสเซีย) เห็นไปในทางเดียวกันและเลือกที่จะสนับสนุนรัฐบาลเอกภาพแห่งชาติให้ขึ้นสู่อำนาจแทนตัดมาดอว์
อาจจะพอเป็นไปได้ที่จะทำให้ประชาคมโลกรวมทั้งมหาอำนาจทั้ง 5 ในคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ เห็นความจำเป็นที่จะต้องยุติความรุนแรงและเปิดการเจรจาทางการเมืองของผู้มีส่วนได้เสียในพม่าทั้งหมด แต่การจะบรรลุเป้าหมายเช่นนั้นได้ อาเซียนจะต้องทำให้นานาชาติและโดยอย่างยิ่งตัดมาดอว์ตระหนักว่า กลุ่มอาเซียนมีอำนาจกดดัน (ไม่ใช่ร้องขอ) ให้พม่าให้ความร่วมมือได้ ด้วยเหตุผลต่อไปนี้
ประการแรก แม้ว่าสมาชิกของอาเซียนจะเป็นรัฐและมีรัฐบาลเป็นตัวแทน แต่จะต้องตระหนักว่า กฎบัตรอาเซียนเขียนขึ้นด้วยคำปรารภว่า “เราประชาชนในรัฐสมาชิกอาเซียน” โดยที่ได้ย้ำเอาไว้แล้วในมาตรา 1 วรรค 4 ความว่า อาเซียนจะ “รับประกันว่าประชาชนและรัฐสมาชิกจะมีชีวิตอยู่ร่วมกับชาวโลกอย่างสันติในสภาพแวดล้อมที่เป็นธรรม เป็นประชาธิปไตยและสามัคคีปรองดอง” และวรรค 11 “จะต้องส่งเสริมความเป็นอยู่ที่ดีของประชาชนอาเซียนโดยให้เข้าถึงโอกาสในการพัฒนา สวัสดิการและความยุติธรรมอย่างเท่าเทียม” การสังหารประชาชนที่เรียกร้องสิทธิทางการเมืองย่อมขัดกับกฎบัตรอาเซียนอย่างชัดเจน
ประการที่สอง กฎบัตรอาเซียนยอมรับ ‘ประชาธิปไตย’ และระบุเอาไว้โดยชัดแจ้งในมาตรา 2 (h) ว่าให้สมาชิกยึดมั่นในนิติรัฐ ธรรมาภิบาล หลักการประชาธิปไตยและรัฐธรรมนูญแห่งรัฐ ดังนั้นมิใยที่สมาชิกจะตีความประชาธิปไตยต่างกันเพียงใด การรัฐประหารไม่ว่าที่ใดในอาเซียน (รวมทั้งในประเทศไทยผู้ก่อตั้งอาเซียน) ย่อมเป็นสิ่งผิดและละเมิดกฎบัตร
ประการที่สาม อาเซียนจะต้องตระหนักว่า เป็นกลุ่มที่มีอำนาจในทางเศรษฐกิจเหนือพม่าไม่น้อย การคว่ำบาตรในบางระดับเพื่อให้บรรลุเป้าหมายบางประการไม่ควรจะถูกปฏิเสธอย่างสิ้นเชิง
ประการที่สี่ แม้อาเซียนไม่อาจจะให้การรับรองรัฐบาลเอกภาพแห่งชาติของพม่าอย่างเป็นทางการแต่จะต้องตระหนักถึงการมีอยู่ของกลุ่มทางการเมืองกลุ่มนี้และกลุ่มอื่นๆ รวมถึงกลุ่มชาติพันธุ์ที่ติดอาวุธ กลุ่มอารยะขัดขืน พรรคการเมืองต่างๆ และสมควรรับฟังความเห็นทุกฝ่ายอย่างรอบด้านเพื่อทำแผนปฏิบัติการแก้ไขวิกฤตพม่าในคราวนี้อย่างจริงจัง
ถ้าไม่เช่นนั้นแล้ว การดำเนินการของกลุ่มอาเซียนจะมีความหมายเพียงแค่ช่วยสร้างความชอบธรรมให้การรัฐประหารของ มิน อ่อง หล่าย และการสืบทอดอำนาจของตัดมาดอว์ต่อไปอย่างไม่มีที่สิ้นสุด
ตาราง: เปรียบเทียบนโยบายของอาเซียนต่อกัมพูชาและพม่า
[1] นายแพทย์ ซาซา รัฐมนตรีกระทรวงความร่วมมือสากลและโฆษกรัฐบาลเอกภาพแห่งชาติพม่า ให้สัมภาษณ์ผ่าน Zoom แก่ผู้สื่อข่าวและนักวิจัยจากเอเชีย 14 พฤษภาคม 2564
[2] Lee Jones “ASEAN intervention in Cambodia: from cold war to conditionalities” The Pacific Review Vol.2 No.4 (December 2007) : 523-550 (http://202.28.120.15/mm/edoc/cambodia/cambodia9.pdf)
[3] Ibid.,p. 528
[4] โปรดดู Rodney Tasker and Murray Hiebert “A test of arms” Far Eastern Economic Review 28 September 1989 pp.20-21 เป็นสังเขป จะพบว่ารัฐบาลชาติชาย ต้องต่อสู้กับกระแสหลักในกระทรวงต่างประเทศและฝ่ายความมั่นคงของไทยและเจรจาให้สมาชิกอื่นของอาเซียนให้เปลี่ยนนโยบายและยอมรับฮุนเซนว่าเป็นผู้กุมอำนาจที่แท้จริงในกัมพูชา
[5] “Students return to capital after fleeing military crackdown” Associated Press 30 December 1988 (https://www.burmalibrary.org/reg.burma/archives/199705/msg00209.html)
[6] Bertil Lintner “Crossed signals” Far Eastern Economic Review 15 June 1989 p.27
[7] David Camroux The European Union and ASEAN: two to tango ? (Paris: Notre Europe) p.21
[8] Mergawati Zulfakar “Sayid Hamid askes to see Suu Kyi” The Star 26 June 2003 (https://www.thestar.com.my/news/nation/2003/06/26/syed-hamid-asks-to-see-suu-kyi/)
[9] Joint Communique of 36th ASEAN Ministerial Meeting Phnom Penh 16-17 June 2003 (https://asean.org/?static_post=joint-communique-of-the-36th-asean-ministerial-meeting-phnom-penh-16-17-june-2003)
[10] John Aglionby “ASEAN gets tough with Burmese junta” The Guardian 21 July 2006 (https://www.theguardian.com/world/2006/jul/21/burma.johnaglionby)
[11] Statement by chair Singapore’s Minister for Foreign Affairs George Yeo New York 27 September 2007 (https://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2004_2009/documents/dv/200/200710/20071009-statement-asean.pdf)
[12] Marty Natalegawa Does ASEAN matter?: A view from within (Singapore: ISEAS Yusof Ishak Institute, 2018) pp.187-205
[13] International Court of Justice Press Release: The Republic of Gambia institutes proceeding against the Republic of Union of Myanmar and asks the court to indicate provisional measures. 11 November 2019 (https://www.icj-cij.org/public/files/case-related/178/178-20191111-PRE-01-00-EN.pdf) และคำพ้องอย่างเป็นทางการโปรดดู https://www.icj-cij.org/public/files/case-related/178/178-20191111-APP-01-00-EN.pdf
[14] Mia Swart “Aung San Suu Kyi arrives at IJC as Myanmar faces genocide case” Al Jazeera 10 December 2019 (https://www.aljazeera.com/news/2019/12/10/aung-san-suu-kyi-arrives-at-icj-as-myanmar-faces-genocide-case)
เรื่อง: สุภลักษณ์ กาญจนขุนดี
