fbpx

ความอับจนของอาเซียนในการแก้ไขวิกฤตพม่า

การประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนแบบฉุกเฉินเมื่อวันที่ 27 ตุลาคม 2022 ที่สำนักงานเลขาธิการในกรุงจาการ์ตาจบลงด้วยแถลงการณ์ของประธานในที่ประชุม ซึ่งแสดงความห่วงกังวลต่อสถานการณ์ในพม่าเพราะการบังคับใช้ฉันทมติ 5 ข้อที่ไม่เป็นผล แต่ที่ประชุมก็ยังให้ความหวังเพียงน้อยนิดว่าได้มีการถกเถียงเกี่ยวกับข้อเสนอสำคัญที่จะส่งต่อให้ผู้นำของกลุ่มพิจารณาในที่ประชุมสุดยอดในกรุงพนมเปญระหว่างวันที่ 10-13 พฤศจิกายน 2022 เพื่อตัดสินใจว่าจะต้องดำเนินการต่อไปอย่างไร[1]

กลุ่มอาเซียนตัดสินใจเข้าไปยุ่งเกี่ยวกับปัญหาวิกฤตการณ์ทางการเมืองในพม่าซึ่งเป็นหนึ่งในสมาชิกของกลุ่มนับแต่ มิน อ่อง หล่าย ผู้บัญชาการทหารสูงสุดของกองทัพพม่าหรือตัดมาดอว์ทำรัฐประหารเมื่อวันที่ 1 กุมภาพันธ์ 2021 เพื่อโค่นล้มรัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้งภายใต้การนำของอองซาน ซูจี

กลุ่มอาเซียนเรียกประชุมสุดยอดสมัยพิเศษเมื่อวันที่ 24 เมษายน 2021 โดยเชิญมิน อ่อง หล่าย ประธานสภาบริหารแห่งรัฐเข้าร่วมด้วย และได้กำหนดแนวทางออกมาเป็นฉันทมติ 5 ข้อ ซึ่งมีใจความสำคัญคือ หนึ่ง เรียกร้องให้มีการยุติความรุนแรงโดยทันที สอง ให้มีการสนทนากันอย่างสร้างสรรค์ในบรรดาผู้ที่เกี่ยวข้องทั้งหมด สาม ให้ผู้แทนพิเศษของประธานอาเซียนอำนวยความสะดวกและเป็นตัวกลางให้มีการพูดคุยดังกล่าว สี่ ให้ส่งมอบความช่วยเหลือทางด้านมนุษยธรรมให้แก่พม่า และสุดท้ายให้ผู้แทนพิเศษเดินทางไปพม่าเพื่อพบปะกับผู้มีส่วนได้เสียทั้งหมด[2]

แต่เวลาผ่านไป 18 เดือนนับแต่มีฉันทมติ สถานการณ์ไม่ได้พัฒนาไปในทางที่ดีเลย สมาคมช่วยเหลือนักโทษการเมืองพม่ารายงานว่าตัดมาดอว์สังหารประชาชนที่ต่อต้านการรัฐประหารไปแล้ว 2,413 คน (สถิติถึงวันที่ 4 พฤศจิกายน 2022) การโจมตีกองกำลังของฝ่ายต่อต้านและกลุ่มชาติพันธุ์ยังดำเนินต่อไปทุกเมื่อเชื่อวัน สำนักงานข้าหลวงใหญ่ผู้ลี้ภัยแห่งสหประชาชาติรายงานว่า มีผู้คนมากกว่า 1 ล้านคนต้องอพยพโยกย้ายถิ่นฐานหนีความรุนแรงกันภายในประเทศ และ 48,000 คนหนีออกนอกประเทศไปยังประเทศเพื่อนบ้าน[3] ขณะที่ทางกลุ่มอาเซียนนั้นเปลี่ยนประธานจากบรูไนสู่กัมพูชา พร้อมกับการเปลี่ยนผู้แทนพิเศษจากเอรีวาน ยูซูฟ รัฐมนตรีต่างประเทศคนที่สองของบรูไนเป็นแปลก สุคนธ์ รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีต่างประเทศกัมพูชา ซึ่งก็กำลังจะหมดวาระไปพร้อมกับการสิ้นสุดความเป็นประธานของกัมพูชาอีกเช่นกัน แต่กลุ่มอาเซียนยังไม่บรรลุผลสำเร็จในการบังคับใช้ฉันทมติเลยแม้แต่ข้อเดียว

บทความนี้แสดงให้เห็นว่ากลุ่มอาเซียนหรือสมาคมประชาชาติเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ไม่อาจจะดำเนินการให้บรรลุเป้าหมายที่ต้องการได้เพราะเหตุปัจจัยสำคัญหลายประการ ทั้งในส่วนของรัฐสมาชิกแต่ละรายและในส่วนขององค์กรโดยรวมที่กลายเป็นอุปสรรคต่อการรับมือและแก้ไขวิกฤตการณ์พม่า

รัฐอำนาจนิยมที่ผลประโยชน์ต้องกัน

ประเทศสมาชิกอาเซียนส่วนใหญ่มีระบอบการเมืองแบบอำนาจนิยมหรือไม่ก็เป็นแบบลูกผสม จึงมีความโน้มเอียงที่จะเห็นว่าการใช้กำลังทหารโค่นล้มรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งเป็นสิ่งปกติหรือยอมรับได้ เริ่มจากประเทศเพื่อนบ้านใกล้ชิดพม่าที่สุดคือไทย ซึ่งผู้นำทางทหารของไทยใช้กองทัพแห่งชาติก่อการรัฐประหารยึดอำนาจจากรัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้ง 2 ครั้งในระยะเวลาไม่ถึง 10 ปี ทำให้ไทยมีแบบแผนทางการเมืองแบบเดียวกับพม่า

อีกทั้งผู้นำทางทหารของไทยและพม่าก็มีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกัน ดังที่ทราบกันโดยทั่วไป มิน อ่อง หล่าย ผู้บัญชาการทหารสูงสุดของตัดมาดอว์มีความสัมพันธ์ส่วนตัวกับผู้นำของทัพไทยตั้งแต่สมัยที่เขาได้ฝากตัวเป็นบุตรบุญธรรมของเปรม ติณสูลานนท์ อดีตประธานองคมนตรีผู้ล่วงลับที่เคยทรงอิทธิพลเหนือกองทัพอย่างมาก และเขายังสามารถรักษาสายสัมพันธ์กับนายทหารในกองทัพไทยเอาไว้ได้เรื่อยมา เฉพาะอย่างยิ่งกับประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีของไทย ที่ดูเหมือนมิน อ่อง หล่าย พยายามลอกเลียนแบบแผนทางการเมืองแบบอำนาจนิยมที่มีทหารเป็นแกนกลางของนายพลไทยอย่างขะมักเขม้น เพื่อหวังว่าจะสามารถสืบทอดอำนาจต่อไปได้ในกรณีที่มีความจำเป็นต้องจัดการเลือกตั้งเพื่อให้รัฐบาลใหม่ได้รับการยอมรับจากนานาชาติ

ความสัมพันธ์ระหว่างทหารต่อทหารเป็นพื้นฐานของความมั่นคงชายแดนให้กับทั้งสองประเทศ ในด้านหนึ่งฝ่ายไทยก็มั่นใจได้ว่าตัดมาดอว์จะไม่เป็นภัยคุกคามโดยตรงกับไทย ส่วนทางพม่าแม้ว่าไม่อาจจะวางใจได้ทั้งหมดว่ากองทัพไทยจะช่วยอำนวยความสะดวกให้กับการปราบปรามฝ่ายต่อต้านและกองกำลังของกลุ่มชาติพันธุ์ แต่อย่างน้อยก็อาจจะไม่ถึงกับขัดขวางการปฏิบัติการตามแนวชายแดนเพื่อการกวาดล้าง การปฏิบัติของทหารไทยในกรณีที่เครื่องบินขับไล่ไอพ่นแบบ MIG 29 ล้ำเขตแดนไทยเมื่อเดือนมิถุนายนด้านอำเภอพบพระจังหวัดตาก เป็นสิ่งที่บ่งบอกให้รู้ถึงผลประโยชน์ทางด้านความมั่นคงแบบถ้อยทีถ้อยอาศัยของกองทัพทั้งสองได้เป็นอย่างดี

นอกจากนี้ไทยยังมีผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจในพม่าอีกมากมาย บริษัทธุรกิจทั้งใหญ่ กลาง และเล็กมีการลงทุนในพม่ามากทั้งที่เป็นธุรกิจที่เปิดเผยและปิดลับมืดดำดังเช่นที่ปรากฏว่าตุน มิน ลัต นักธุรกิจที่เป็นพวกพ้องบริวารของมิน อ่อง หล่าย และเป็นนักค้าอาวุธรายสำคัญที่ทำธุรกิจกับตัดมาดอว์ ถูกจับในประเทศไทยพร้อมด้วยเครือข่ายคนไทยที่เกี่ยวข้องกับชนชั้นสูงระดับวุฒิสมาชิกซึ่งคดีความยังคงดำเนินอยู่อย่างเงียบๆ พร้อมกับความพยายามที่จะทำให้เรื่องนี้เงียบหายไปจากความรับรู้ของสาธารณะ ซึ่งก็สะท้อนผลประโยชน์ร่วมของกลุ่มคนที่อยู่อำนาจทั้งไทยและพม่าได้เป็นอย่างดี

ในภาพด้านเปิดนั้น แม้ว่าสถานการณ์ทางการเมืองและเศรษฐกิจของพม่าจะอยู่ในภาวะวิกฤตมาตั้งแต่รัฐประหารปีที่แล้ว กระทรวงพาณิชย์รายงานว่าไทยยังคงมีโครงการลงทุนในพม่าที่ดำเนินการอยู่จนถึงปัจจุบันมากเป็นอันดับ 5 มีมูลค่ามากถึง 4,340 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ส่วนมูลค่าการค้าทวิภาคีระหว่างสองประเทศเมื่อปีที่แล้ว 7,143 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ไทยพึ่งพิงแหล่งพลังงานจากพม่า ความมั่นคงทางด้านพลังงานของไทยส่วนหนึ่งขึ้นอยู่กับก๊าซในอ่าวเมาะตะมะ

ประเทศสมาชิกอาเซียนอื่นๆ ในแผ่นดินใหญ่เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ไม่ว่าจะเป็น ลาว กัมพูชา และเวียดนามก็ล้วนแล้วแต่มีระบอบการเมืองแบบอำนาจนิยมด้วยกันทั้งหมด ลาวและเวียดนามนั้นมีระบบการเมืองแบบพรรคเดียว ซึ่งแม้ว่ากองทัพจะไม่ได้ควบคุมการเมืองการเมืองโดยตรงแบบพม่าและไทย แต่ก็ปฏิเสธบทบาทของกองทัพไม่ได้ รัฐบาลของประเทศทั้งสองจะละเว้นการวิพากษ์วิจารณ์สถานการณ์การเมืองในพม่าและมีนโยบายต่างประเทศที่ยึดถือหลักไม่แทรกแซงกิจการภายในของประเทศอื่นเป็นสรณะ

นอกจากนี้ในกรณีของเวียดนามนั้นยังมีผลประโยชน์ทางธุรกิจของกองทัพกับตัดมาดอว์อยู่ด้วย กล่าวคือ เวียดเทลซึ่งเป็นบริษัทของกองทัพเวียดนาม มีการลงทุนทางด้านโทรคมนาคมอยู่ในพม่า มิหนำซ้ำยังมีรายงานด้วยว่าบริษัท Mytel ซึ่งเป็นบริษัทร่วมทุนระหว่าง Telecom International Myanmar Co. Ltd กับเวียดเทล ใช้เครือข่ายการสื่อสารเพื่อติดตามฝ่ายต่อต้านรัฐบาลทหารพม่าอีกด้วย[4]

ในกรณีของกัมพูชาอาจจะแตกต่างจากประเทศอื่นอยู่บ้างในแง่ของรูปแบบทางการเมือง เนื่องจากผ่านความเปลี่ยนแปลงมาหลายครั้ง แต่โดยเนื้อแท้แล้วกัมพูชาก็จัดได้ว่าเป็นระบอบอำนาจนิยมเหมือนกัน เพราะปัจจุบันฮุน เซนนายกรัฐมนตรีและพรรคประชาชนกัมพูชาของเขาควบคุมอำนาจเบ็ดเสร็จทั้งในทางการเมืองและในกองทัพ แม้ว่ากัมพูชามีความจำเป็นต้องแสดงจุดยืนต่อปัญหาวิกฤตการณ์พม่าในเชิงวิพากษ์วิจารณ์บ้าง แต่ดูเหมือนจะเป็นการแสดงบทบาทในฐานะประธานอาเซียนซึ่งต้องรับแรงกดดันจากสมาชิกอื่นที่แข็งกร้าวต่อพม่ามากกว่า เช่น มาเลเซียและอินโดนีเซีย ทว่าการแสดงบทบาทเช่นนั้นก็เป็นไปโดยความยืดหยุ่นและผ่อนปรนให้กับพม่าไม่น้อย จนอาจกล่าวได้ว่าชั่วระยะเวลาที่กัมพูชาเป็นประธานอาเซียนนั้นไม่สามารถทำให้แนวทางอาเซียนบรรลุผลอะไรเลย

สิงคโปร์เป็นประเทศอาเซียนที่จะต้องกล่าวถึงเป็นพิเศษในกรณีวิกฤตพม่าเช่นกัน เพราะเป็นประเทศที่จัดได้ว่ามีผลประโยชน์อยู่ในพม่ามากที่สุด มีการลงทุนมากเป็นอันดับหนึ่งถึงปัจจุบันยังมีโครงการที่ดำเนินการอยู่มากถึง 300 โครงการ มูลค่าทั้งสิ้น 21,543 ล้านดอลลาร์สหรัฐ แม้ว่าในด้านที่เปิดเผย สิงคโปร์จะแสดงท่าทีค่อนข้างแข็งกร้าวต่อการรัฐประหารและความรุนแรงในพม่า แต่ในอีกด้านหนึ่งสิงคโปร์กลับกลายเป็นประเทศที่เปิดช่องให้กลุ่มทุนบริวารพวกพ้องของตัดมาดอว์ซุกซ่อนอยู่เป็นจำนวนมาก เฉพาะอย่างยิ่งกลุ่มทุนที่เป็นนายหน้าหรือผู้ค้าหรือจัดหาอาวุธให้กับตัดมาดอว์ รายงานของ Justice for Myanmar ระบุว่าบริษัทที่อยู่ในพม่า 78 บริษัทที่ทำธุรกิจทางด้านอาวุธยุทโธปกรณ์กับตัดมาดอว์นั้นเป็นบริษัทลูกหรือเป็นบริษัทในเครือของบริษัทที่จดทะเบียนในสิงคโปร์ 38 บริษัท เช่นบริษัทที่ใช้ชื่อว่า Achiever Marine Service, Asia Trading Group, Bamar Private Company ซึ่งมักจะจดทะเบียนในสิงคโปร์ว่าทำธุรกิจทางด้านการค้า

ถ้าหากสาวลงไปให้ลึกจะพบว่า เจ้าของหรือบุคคลที่เกี่ยวข้องกับบริษัทธุรกิจเหล่านี้ เป็นชาวพม่าที่มีความใกล้ชิดกับผู้นำเหล่าทัพของตัดมาดอว์หรือแม้แต่ครอบครัวของมิน อ่อง หล่าย ผู้นำสูงสุดของสภาบริหารแห่งรัฐเอง บริษัทที่มีชื่อเสียงเป็นที่คุ้นเคยในแวดวงของคนที่ติดตามเรื่องพม่า เช่น Htoo Group ของเทย์ ซา (Tay Za) ซึ่งเป็นผู้ขายอากาศยานทางทหารให้กับตัดมาดอว์, IGG ของเนียง ตุต อ่อง (Naing Htut Aung) ซึ่งขายอะไหล่อากาศยานและยุทโธปกรณ์อื่นๆ ให้กองทัพอากาศพม่า KT Group ของเมียว จ่อ ตวง (Myo Kyaw Thuang) และลูกชายของเขาคือโจนาทาน เมียว จ่อ ตวง และ Star Sapphire Group ของ ตุน มิน ลัต (Tun Min Latt) คนเดียวกันกับที่ถูกจับในประเทศไทย ซึ่งเขาทำดีลการค้าอาวุธจากจีนและอิสราเอลให้กับตัดมาดอว์มานาน และที่สำคัญเขาเชื่อมโยงกับ ขิ่น ทิริ เต็ต โมน ลูกสาวของมิน อ่อง หล่าย[5] ดังนั้นแม้ว่ารัฐบาลสิงคโปร์จะวิพากษ์วิจารณ์การก่อรัฐประหารและการใช้ความรุนแรงของตัดมาดอว์ แต่สิงคโปร์จะไม่ไปไกลถึงขั้นให้ความร่วมกับสากลหรือประเทศในกลุ่มตะวันตกอย่างสหรัฐในการคว่ำบาตรบริษัทที่ทำการค้าอาวุธกับตัดมาดอว์เหล่านี้ เพราะนั่นจะหมายถึงการทุบหม้อข้าวตัวเอง

ตัดสินใจไม่ได้ ไร้เอกภาพ

 สมาคมประชาชาติเอเชียตะวันออกเฉียงใต้หรือกลุ่มอาเซียนในปัจจุบันนี้มีฐานะเป็นองค์กรระหว่างประเทศที่มีโครงสร้าง สถาบันและระเบียบกฎหมายกำกับอย่างชัดเจนแน่นอน กฎบัตรอาเซียน[6] ระบุเอาไว้ใน มาตรา 1 (7) ว่าการรวมกลุ่มของอาเซียนนั้นมีวัตถุประสงค์เพื่อสร้างความเข้มแข็งให้กับประชาธิปไตย ส่งเสริมธรรมาภิบาล หลักนิติรัฐ ส่งเสริมและปกป้องสิทธิมนุษยชนและเสรีภาพขั้นพื้นฐาน แต่ก็ตั้งอยู่พื้นฐานของสิทธิและความรับผิดชอบของรัฐสมาชิกเอง

ในมาตรา 2 ได้เน้นย้ำหลักการพื้นฐานว่ากลุ่มอาเซียนและสมาชิกจะต้องเคารพเอกราช อำนาจอธิปไตย ความเสมอภาค บูรภาพแห่งดินแดน และเอกลักษณ์แห่งชาติของรัฐสมาชิก ‘ไม่แทรกแซงกิจการภายใน’ ของรัฐสมาชิก อีกทั้งจะเคารพสิทธิของรัฐสมาชิกที่จะนำพาประเทศของตนให้ปลอดจากการแทรกแซงจากภายนอก ถูกบังคังขู่เข็ญหรือถูกโค่นล้ม

ในมาตรา 2 (2k) นั้นเขียนเอาไว้อย่างชัดแจ้งว่า “ละเว้นจากการมีส่วนร่วมในทางนโยบายหรือกิจกรรมใดๆ หรือปล่อยให้มีการใช้ดินแดนไม่ว่าจะโดยรัฐสมาชิกหรือไม่ใช่สมาชิกหรือผู้กระทำที่ไม่ได้เป็นรัฐอันเป็นการคุกคามอำนาจอธิปไตย บูรภาพแห่งดินแดนหรือความมั่นคงทางเศรษฐกิจและการเมืองของรัฐสมาชิก”

วิกฤตการณ์พม่าในคราวนี้ได้ท้าทายต่อหลักการนี้ของอาเซียนอย่างรุนแรง กล่าวคือ มีสมาชิกจำนวนไม่น้อย เช่น มาเลเซีย อินโดนีเซีย เห็นว่าไม่อาจจะนิ่งดูดายปล่อยให้พม่าจัดการปัญหาของตัวเองได้อีกต่อไป เนื่องจากการดำเนินการและปฏิบัติการของตัดมาดอว์นั้นขัดกับวัตถุประสงค์และเจตนารมณ์ที่บัญญัติเอาไว้ในกฎบัตรของกลุ่มอาเซียนอย่างรุนแรง การรัฐประหารนั้นไม่ว่าจะมองในแง่มุมใดก็เป็นการกระทำที่ทำลายประชาธิปไตย ไม่อาจจะตีความได้ว่าเป็นการสร้างความเข้มแข็งให้กับประชาธิปไตยและหลักนิติรัฐได้เลย

แต่รัฐสมาชิกจำนวนมากเฉพาะอย่างยิ่งในกลุ่มที่อยู่ในแผ่นดินใหญ่เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ อันได้แก่ไทย เวียดนาม ลาว มักจะอ้างหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในของรัฐสมาชิกหรือมีแนวนโยบายใดๆ อันจะเป็นการคุกคามต่อเสถียรภาพและความมั่นคงรัฐสมาชิก แต่ในความเป็นจริงนั้นหลักการดังกล่าวจะถูกอ้างขึ้นมาเมื่อการดำเนินการใดๆ จะก่อให้เกิดผลกระทบทางด้านผลประโยชน์และจุดยืนของตนเองเท่านั้น สมาชิกอาเซียนหลายประเทศปฏิเสธที่จะติดต่อกับรัฐบาลเอกภาพแห่งชาติ เพราะเห็นแก่ความสัมพันธ์ที่ดีกับตัดมาดอว์ซึ่งมีผลประโยชน์ร่วมกับรัฐบาลหรือภาคเอกชนของตนเอง จึงพากันกล่าวอ้างว่าการติดต่อหรือสนับสนุนฝ่ายต่อต้านนั้นคือการบ่อนทำลายความมั่นคงของรัฐบาลทหาร ในทำนองเดียวกัน รัฐบาลทหารพม่าก็อ้างหลักการเดียวกันนี้เพื่อกีดกันไม่ให้รัฐสมาชิกยื่นมือเข้าไปแก้ไขวิกฤตการณ์ในแนวทางที่ตัดมาดอว์ไม่เห็นด้วยหรือในแนวอันเป็นการลดทอนหรือตัดอำนาจของตัดมาดอว์เอง

กระบวนการตัดสินใจแบบปรึกษาหารือและฉันทมติ (consultation and consensus) ของอาเซียนก็กำลังจะได้รับการทดสอบเช่นกัน เมื่อกลุ่มอาเซียนเดินทางมาถึงทางตันเนื่องจากไม่สามารถบังคับใช้ฉันทมติ 5 ข้อได้อย่างแน่แท้ มิหนำซ้ำตัดมาดอว์และรัฐบาลทหารพม่ายังได้ท้าทายต่อกลุ่มอาเซียนด้วยการดำเนินการปราบปรามประชาชนและฝ่ายต่อต้านอย่างรุนแรง ที่ประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนเมื่อเดือนสิงหาคม[7] จึงเสนอว่าให้มีการบังคับใช้มาตรา 20 ของกฎบัตรอาเซียนเพื่อเสนอแนะให้ที่ประชุมสุดยอดของกลุ่มอาเซียนที่จะมีขึ้นระหว่างวันที่ 10-13 พฤศจิกายน 2022 ที่กรุงพนมเปญ ประเมินความก้าวหน้าของฉันทมติ 5 ข้อและให้การชี้แนะแนวทางว่าจะต้องดำเนินการอย่างไรต่อไป

 “มาตรา 20 (4) ในกรณีที่มีการละเมิดกฎบัตรอย่างรุนแรงหรือบิดพลิ้วไม่ปฏิบัติตามมติใดๆ ที่ได้ออกมาโดยความเห็นร่วมกันแล้วนั้นให้นำเรื่องนั้นเสนอให้ที่ประชุมสุดยอดของผู้นำเพื่อการตัดสินใจ”

อย่างไรก็ตาม ความท้าทายสำหรับผู้นำอาเซียนในกรณีนี้คือมาตรา 20 (1) ได้เขียนถึงกระบวนการตัดสินใจเอาไว้อย่างชัดเจนแล้วว่าจะต้องดำเนินการให้ได้ฉันทมติ ไม่ปรากฏว่าให้ใช้การลงคะแนนเสียงหรือวิธีการอื่นใด แต่ในเมื่อปรากฏว่าผู้แทนทางการเมืองของพม่าไม่ได้รับเชิญให้เข้าร่วมประชุมและพม่าก็ไม่ได้ส่งผู้แทนในระดับอื่นใดเข้าร่วมประชุม ที่ประชุมสุดยอดจึงมีสมาชิกแค่เพียง 9 เท่านั้น การตัดสินใจโดยสมาชิกในที่ประชุมอยู่กันไม่ครบถ้วนจะเรียกได้ว่าเป็นฉันทมติได้อย่างไร ในที่สุดเรื่องนี้ก็อาจจะกลายเป็นงูกินหาง เมื่อที่ประชุมระดับรัฐมนตรีโยนเรื่องนี้ให้ผู้นำตัดสินใจ แต่ผู้นำก็ตัดสินใจไม่ได้เพราะไม่สามารถหาฉันทมติได้ การดำเนินการใดๆ ก็ไม่อาจจะเกิดขึ้นอยู่ดี

แนวทางการดำเนินงานของกลุ่มอาเซียนเป็นแบบเก่าที่ยึดถือแผนทางการทูตที่ขาดความยืดหยุ่น ในขณะที่ฉันทมติหนึ่งในห้าข้อกำหนดให้ผู้แทนพิเศษไปเยือนพม่าเพื่อพบปะกับผู้มีส่วนได้เสียทุกฝ่าย แต่แทนที่ผู้แทนพิเศษอาเซียนจะติดต่อกับทุกฝ่ายรวมทั้งฝ่ายต่อต้านและกองกำลังติดอาวุธของกลุ่มชาติพันธุ์โดยตรงกลับเดินทางไปเนปิดอว์พบกับมิน อ่อง หล่าย และขออนุญาตจากรัฐบาลทหารเพื่อจะได้พบกับอองซาน ซูจีและสมาชิกของพรรคสันนิบาติแห่งชาติเพื่อประชาธิปไตยซึ่งส่วนใหญ่ถูกคุมขังอยู่ อีกทั้งไม่สนใจที่จะติดต่อกับผู้แทนของรัฐบาลเอกภาพแห่งชาติ (National Unity Government) แม้ว่าจะมีเสียงเรียกร้องจากหลายฝ่ายรวมทั้งรัฐมนตรีต่างประเทศมาเลเซีย ไซฟุดดิน อับดุลลาห์ ที่ได้พบกับฝ่ายค้านของพม่าด้วยตนเองที่นครนิวยอร์กระหว่างที่มีการประชุมสมัชชาใหญ่แห่งสหประชาชาติเมื่อเดือนกันยายนที่ผ่านมา[8]

การที่ผู้แทนอาเซียนให้ความเกรงอกเกรงใจหรือใช้รัฐบาลทหารพม่าเป็นศูนย์กลางในการติดต่อประสานงานเพื่อดำเนินการบังคับใช้ฉันทมติ 5 ข้อเช่นนี้ทำให้ขาดอำนาจในการต่อรองกับรัฐบาลทหารซึ่งมีแนวโน้มที่จะบิดพลิ้วเรื่องนี้ตั้งแต่ต้นอยู่แล้ว จึงทำให้การดำเนินงานไม่มีความคืบหน้าใดๆ เลยในระยะที่ผ่านมา เพราะมัวแต่รอคอยความร่วมมือจากตัดมาดอว์ แต่หากอาเซียนเปลี่ยนแปลงวิธีการทำงานให้เปิดกว้างมากพอที่จะรับฟังฝ่ายต่างๆ อาจจะทำการดำเนินการมีความคืบหน้าไปบ้าง

กลไกที่อาเซียนเลือกใช้ในการดำเนินการบังคับใช้ฉันทมติ 5 ข้อนั้นมีลักษณะเป็นกลไกเฉพาะกิจที่ดูเหมือนว่าจะไม่ได้รับอาณัติให้ดำเนินการหรือพลิกแพลงการปฏิบัติหน้าที่ให้เข้ากับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงค่อนข้างเร็ว แทนที่จะตั้งผู้แทนพิเศษของกลุ่มอาเซียนเป็นการถาวร ที่ประชุมเมื่อเดือนเมษายนปี 2021 กลับเลือกที่จะมอบให้ประธานอาเซียนคือบรูไนในเวลานั้นเลือกเอรีวาน ยูซุฟ รัฐมนตรีต่างประเทศคนที่สองขึ้นมาทำหน้าที่ ‘ผู้แทนพิเศษของประธาน’ และมีวาระในการทำงานเพียงปีเดียวตามวงรอบของการเป็นประธานของแต่ละประเทศ ดังนั้นเมื่อเปลี่ยนประธานมาเป็นกัมพูชาในปี 2022 แปลก สุคนธ์ รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีต่างประเทศจึงได้ทำหน้าที่แทนและจะกำลังหมดวาระตามวาระของการเป็นประธานอาเซียนของกัมพูชา คนต่อไปอาจจะเป็นเร็ตโน มาร์ซูดี รัฐมนตรีต่างประเทศอินโดนีเซียซึ่งกำลังจะรับตำแหน่งประธานต่อในปี 2023

ปัญหาของการเวียนกันทำหน้าที่นั้นมีขีดจำกัดมาก เพราะผู้แทนพิเศษแต่ละคนมีความรู้ความเข้าใจปัญหาอันสลับซับซ้อนของพม่าแตกต่างกัน อีกทั้งนโยบายของรัฐสมาชิกของอาเซียนก็จะแตกต่างกันออกไป ที่ผ่านมาบรูไนไม่สู้จะสนใจปัญหาพม่าการดำเนินการจึงไม่ได้โดดเด่นอะไร ส่วนกัมพูชานั้นเนื่องจากบุคลิกของรัฐบาลฮุน เซนออกไปในแนวทางอำนาจนิยมปฏิบัติต่อฝ่ายค้านไม่ดีนัก การละเมิดสิทธิมนุษยชนเป็นเรื่องปกติอยู่แล้วในกัมพูชา การที่จะคาดหวังว่าแปลก สุคนธ์จะดำเนินการใดๆ ที่ขัดกับธรรมชาติของรัฐบาลตัวเองก็ดูจะเป็นการคาดหวังที่เลื่อนลอยเกินไป เวลานี้อาจจะมีความคาดหวังกับมาร์ซูดีและอินโดนีเซียมากว่าจะดำเนินการได้ดีกว่าสองประเทศก่อนหน้า เพราะอินโดนีเซียและมาร์ซูดีกระตือรือร้นและมีท่าทีแข็งกร้าวต่อรัฐบาลทหารพม่ามาตั้งแต่ต้น แต่นั่นก็ดูจะเป็นการฝากความหวังไว้กับตัวบุคคลและประเทศสมาชิกรายเดียวมากเกินไป

บทสรุปและข้อเสนอแนะ

มีข้อเสนอที่น่าสนใจจากหลายฝ่ายว่า กลุ่มอาเซียนควรจะตั้งผู้แทนพิเศษเป็นตำแหน่งถาวรหรือมีระยะเวลาการทำงานยาวกว่า 1 ปี และมองหาบุคคลที่มีความเข้าใจในกิจการพม่าเป็นอย่างดี ไม่จำเป็นต้องเป็นคนสัญชาติของรัฐสมาชิกก็ได้เพื่อป้องกันปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อนอันเนื่องมาจากการดำเนินนโยบายของรัฐสมาชิกที่แตกต่างจากแนวทางของกลุ่มอาเซียน

ความจริงแล้วอาเซียนมีกลไกหลายประการในการรับมือกับสถานการณ์ทั้งภายในและภายนอกกลุ่ม นายกรัฐมนตรีฮุน เซน เคยเสนอให้มีการจัดตั้งกลไกที่เรียกว่า ‘ทรอยก้า’ (troika) กล่าวคือให้ประเทศอดีตปัจจุบันและอนาคตประธานอาเซียนมาร่วมกันปรึกษาหารือเรื่องเกี่ยวกับกิจการพม่าเป็นการเฉพาะเจาะจง และดำเนินการผลักดันแนวทางตามที่ได้ตกลงกันให้เป็นผล กลไกแบบนี้มีข้อดีกว่าการมอบให้เป็นภาระของประเทศที่เป็นประธานโดยลำพัง เพราะทรอยก้ามีกระบวนการดำเนินการที่เป็นลักษณะรวมหมู่ (collective) มากกว่า สามารถหาทางเลือกได้หลากหลายกว่า อีกทั้งยังจะมีความคล่องตัวมากกว่าจะใช้กลไกแบบดั้งเดิมคือที่ประชุมระดับรัฐมนตรีและที่ประชุมสุดยอด ซึ่งต่อให้สามารถเรียกประชุมสมัยพิเศษได้ แต่การหาฉันทมติจากสมาชิกทั้งหมดก็เป็นไปด้วยความยากลำบากหรือเป็นไปไม่ได้เลยในหลายกรณี แต่ทว่าในที่สุดข้อเสนอของฮุน เซนซึ่งแม้ว่าจะเป็นประธานก็ไม่ได้รับการพิจารณาจากกลุ่มอาเซียนอย่างจริงจัง

นอกจากนี้แล้ว กลุ่มอาเซียนความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องทบทวนหลักการเรื่องการไม่แทรกแซงกิจการภายในของรัฐสมาชิกเสียใหม่ว่ายังมีความเข้ายุคเข้าสมัยอยู่หรือไม่ เพราะดังที่ได้กล่าวข้างต้นว่าหลักการนี้ถูกใช้เป็นข้ออ้างในการที่จะไม่แสดงบทบาทใดๆ หรือห้ามรัฐสมาชิกอื่นแสดงบทบาทใดๆ ในการแก้ไขปัญหา ในกรณีวิกฤตพม่านั้นไม่ได้เกิดแค่ในพม่าเท่านั้นหากแต่ส่งผลกระทบต่อประเทศสมาชิกอื่นในระดับทั่วภูมิภาค เช่น ไทย มาเลเซีย ที่ต้องรับผลกระทบจากกรณีที่ผู้อพยพลี้ภัยจากการสู้รบและการปราบปรามของตัดมาดอว์

กลุ่มอาเซียนเองก็ประสบปัญหาไม่น้อยในการสร้างความสัมพันธ์กับโลกภายนอก เพราะหลายประเทศเฉพาะอย่างยิ่งประเทศตะวันตกไม่ยอมรับรัฐบาลทหารพม่า ไม่ต้องการที่จะมีความร่วมมือใดๆ หรือทำกิจกรรมอะไรร่วมกัน การประชุมสุดยอดของอาเซียนกับสหรัฐฯ นั้นเป็นสิ่งที่ปรากฏชัดเจนแล้วว่า สหรัฐฯ ไม่ยอมรับให้รัฐบาลทหารพม่ามีส่วนร่วม อาเซียนจึงมีผู้นำเพียง 9 ประเทศเข้าร่วมประชุมสุดยอดกับสหรัฐฯ เมื่อเดือนพฤษภาคม 2022 ถ้าสถานการณ์ยังจะเป็นอยู่อย่างนี้ต่อไป ปัญหาพม่ากลายเป็นภาระหนักและจะทำให้กลุ่มอาเซียนกลายเป็นกลุ่มที่ขาดความน่าเชื่อถือแต่ก็จะไม่สามารถหาทางออกที่ดีได้เลย

ตารางแสดงการลงทุนต่างประเทศที่ยังคงดำเนินการอยู่จนถึง 30 กันยายน 2022

ลำดับประเทศจำนวนโครงการมูลค่า (ล้านดอลลาร์สหรัฐ)สัดส่วน (%)
1สิงคโปร์30021,54329.07
2จีน51918,86525.46
3 ฮ่องกง2569,80413.23
4อังกฤษ*666,4118.65
5ไทย1044,3405.86
6เกาหลีใต้1733,9885.38
7เวียดนาม302,2243.0
8ญี่ปุ่น1111,5712.12
9เนเธอร์แลนด์231,3411.81
10มาเลเซีย371,0801.46
หมายเหตุ:*จดทะเบียนในต่างประเทศ
ที่มา: Myanmar Investment Commission


[1] Statement of the chair of the special ASEAN foreign ministers’ meeting October 27, 2022 ASEAN Secretariat, Jakarta, Indonesia (https://reliefweb.int/report/myanmar/statement-chair-special-asean-foreign-ministers-meeting-27-october-2022-asean-secretariat-jakarta)

[2] Chairman statement on the ASEAN leaders’ meeting April 24, 2021 ASEAN Secretariat, Jakarta Indonesia (https://asean.org/wp-content/uploads/Chairmans-Statement-on-ALM-Five-Point-Consensus-24-April-2021-FINAL-a-1.pdf)

[3] UNHCR Myanmar emergency overview map (https://reporting.unhcr.org/document/3535)

[4] Sanctioned Mytel for complicity in the Myanmar military crimes. Justice for Myanmar June 14, 2022 (https://www.justiceformyanmar.org/press-releases/sanction-mytel-for-complicity-in-the-myanmar-militarys-crimes)

[5] EXPLOD: 116 companies that have brokered arms & equipment for the Myanmar military. Justice for Myanmar August 11, 2022 (https://www.justiceformyanmar.org/press-releases/exposed-116-companies-that-have-brokered-arms-equipment-for-the-myanmar-military)

[6] The ASEAN Charter (https://asean.org/wp-content/uploads/images/archive/publications/ASEAN-Charter.pdf)

[7] The joint communique of the 55th ASEAN foreign ministers’ meeting August 3, 2022 Phnom Penh, Cambodia (https://asean.org/wp-content/uploads/2022/08/Joint_Communique-of-the-55th-AMM-FINAL.pdf)

[8] Malaysian Foreign Minister Meets with Myanmar Parallel Civilian Govt Irrawaddy September 20, 2022 (https://www.irrawaddy.com/news/burma/malaysian-foreign-minister-meets-with-myanmars-parallel-civilian-govt.html)

MOST READ

World

1 Oct 2018

แหวกม่านวัฒนธรรม ส่องสถานภาพสตรีในสังคมอินเดีย

ศุภวิชญ์ แก้วคูนอก สำรวจที่มาที่ไปของ ‘สังคมชายเป็นใหญ่’ ในอินเดีย ที่ได้รับอิทธิพลสำคัญมาจากมหากาพย์อันเลื่องชื่อ พร้อมฉายภาพปัจจุบันที่ภาวะดังกล่าวเริ่มสั่นคลอน โดยมีหมุดหมายสำคัญจากการที่ อินทิรา คานธี ได้รับเลือกให้เป็นนายกรัฐมนตรีหญิงคนแรกในประวัติศาสตร์

ศุภวิชญ์ แก้วคูนอก

1 Oct 2018

World

9 Mar 2018

สีจิ้นผิงมาถึงจุดนี้ได้อย่างไร?

อาร์ม ตั้งนิรันดร วิเคราะห์เส้นทางการเมืองของสีจิ้นผิง ผู้นำสูงสุดของจีนที่สามารถรวบอำนาจมาอยู่ในมือได้สำเร็จเด็ดขาด สีจิ้นผิงมาถึงจุดนี้ได้อย่างไร? และสุดท้ายเขาจะพาจีนพังกันหมดหรือไม่?

อาร์ม ตั้งนิรันดร

9 Mar 2018

Asean

10 Feb 2020

‘หมวย’ นักสิ่งแวดล้อมหญิง นักแอนตี้คอร์รัปชันชาวลาวที่โลกควรรู้จัก

เนติวิทย์ โชติภัทร์ไพศาล และ ศุภกฤต เขียนถึง ‘หมวย’ ผู้หญิงธรรมดาที่ค้นพบว่าเสียงของเธอมีความหมาย และใช้มันส่งเสียงถึงความไม่เป็นธรรมรอบตัว

เนติวิทย์ โชติภัทร์ไพศาล

10 Feb 2020

เราใช้คุกกี้เพื่อพัฒนาประสิทธิภาพ และประสบการณ์ที่ดีในการใช้เว็บไซต์ของคุณ คุณสามารถศึกษารายละเอียดได้ที่ นโยบายความเป็นส่วนตัว และสามารถจัดการความเป็นส่วนตัวเองได้ของคุณได้เองโดยคลิกที่ ตั้งค่า

Privacy Preferences

คุณสามารถเลือกการตั้งค่าคุกกี้โดยเปิด/ปิด คุกกี้ในแต่ละประเภทได้ตามความต้องการ ยกเว้น คุกกี้ที่จำเป็น

Allow All
Manage Consent Preferences
  • Always Active

Save