โลกการต่างประเทศกำลังอยู่ในยุคสมัยที่ผันผวนมากที่สุดยุคหนึ่ง – ไม่ว่าจะเป็นการขับเคี่ยวแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์อย่างเข้มข้นในทุกมิติระหว่างมหาอำนาจจีน-สหรัฐฯ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในภูมิเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ที่กลายเป็นสนามประลองอำนาจแห่งสำคัญ การขยับขยายพื้นที่การต่างประเทศไปสู่โลกไซเบอร์และครอบคลุมหลากองคาพยพในสังคมมากขึ้น หรือความท้าทายร่วมระหว่างประชาคมโลกจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ต่างสะท้อนสภาวะความไม่แน่นอนได้อย่างแจ่มชัด
ท่ามกลางความท้าทายที่หลากหลาย การกำหนดนโยบายการต่างประเทศและการแสวงหาเครื่องมือทางการทูตเพื่อดำเนินนโยบายการต่างประเทศให้ตอบสนองและปรับตัวต่อความเปลี่ยนแปลงได้อย่างทันท่วงที ถือเป็นหนทางที่จะทำให้ประเทศไทยดำรงอยู่ในโลกได้อย่างมั่นคง ในแง่นี้ ‘สถาบันคลังสมอง’ หรือ Think Tank จึงมีความสำคัญไม่น้อย
การรื้อฟื้นศูนย์ศึกษาการต่างประเทศ (International Studies Center: ISC) กลับขึ้นมาอีกครั้งในปี 2562 จึงเป็นไปเพื่อการวิเคราะห์ประเด็นปัญหาระหว่างประเทศให้ตรงจุด ระดมความรู้ ความคิด ความเห็น และเชื่อมโยงเครือข่ายนโยบายการต่างประเทศไปสู่ภาคส่วนต่างๆ ในสังคม รวมไปถึงการเผยแพร่ความรู้การต่างประเทศไทย-การเมืองระหว่างประเทศสู่สาธารณชน เพื่อเสริมเอกภาพในการดำเนินนโยบายการต่างประเทศไทยในระยะยาว
ในห้วงเวลาที่การต่างประเทศไทยเผชิญต่อความท้าทายครั้งสำคัญ 101 สนทนากับ ดร.อนุสนธิ์ ชินวรรโณ ผู้อำนวยการศูนย์ศึกษาการต่างประเทศ ถึงทิศทางการเปลี่ยนแปลงของโลกและการปรับปรุงนโยบายการต่างประเทศไทยด้วยองค์ความรู้ ไปจนถึงเอกภาพของการต่างประเทศไทยและนโยบายการทูตแบบไม้ไผ่กลางความผันผวน
ศูนย์ศึกษาการต่างประเทศในแวดวงนโยบายการต่างประเทศไทย
ในฐานะที่เป็นนักการทูตมานาน มองเห็นความเปลี่ยนแปลงและความท้าทายในโลกการทูตและการต่างประเทศอย่างไรบ้าง
เคยพูดไปในหลายเวทีว่า ‘การต่างประเทศ’ กับ ‘การทูต’ ไม่เหมือนกัน แต่เรามักใช้สองคำนี้ทดแทนกัน ‘การทูต’ คือเครื่องมือหรือวิธีการที่ใช้ในการดำเนินนโยบายการต่างประเทศ ซึ่งมีความหมายค่อนข้างแคบ แต่ ‘การต่างประเทศ’ เป็นคำที่กว้างมาก บางครั้งก็เรียกว่า ‘การระหว่างประเทศ’ แต่ไม่ว่าจะเรียกว่า ‘ระหว่างประเทศ’ หรือ ‘ต่างประเทศ’ ก็แล้วแต่ ทุกอย่างแทบจะเกี่ยวข้องกับการต่างประเทศหมดแล้ว และการต่างประเทศก็เกี่ยวข้องกับทุกคน โดยเฉพาะในปัจจุบัน
ในอนาคต สิ่งที่ควรจะมีการศึกษาอย่างจริงจังคือ การต่างประเทศที่ขยับขยายเข้าไปอยู่ในโลกไซเบอร์จะมีผลกระทบต่อการต่างประเทศในโลกความเป็นจริงอย่างไร เพราะทุกวันนี้ ข่าวสารหรือประเด็นต่างๆ แพร่กระจายอย่างรวดเร็วในโลกไซเบอร์ จริงบ้าง ไม่จริงบ้าง คนก็เข้าไปติดตามประเด็น อ่านข่าว รวมทั้งแสดงความคิดเห็นต่างๆ นานาในโลกไซเบอร์ อย่างเช่นกรณี Milk Tea Alliance ที่เริ่มต้นจากการมีดารากล่าวถึงประเทศหนึ่ง แล้วมีคนสนใจนำไปถกเถียงกันต่อในทวิตเตอร์จนนำไปสู่การเลือกฝ่ายสนับสนุนหรือต่อต้านประเทศอื่น
มีคำถามต่อไปว่า แล้วสิ่งที่เกิดขึ้นจะส่งผลต่อความสัมพันธ์ระหว่างประเทศเราและประเทศอื่นในโลกความเป็นจริงหรือไม่ ซึ่งตรงนี้ไม่ได้เกี่ยวข้องกับการดำเนินนโยบายต่างประเทศ แต่เป็นผลกระทบที่เกิดขึ้นจากภาคประชาชนและการพัฒนาเทคโนโลยีการสื่อสาร
ต่อไปในอนาคต กรณีแบบนี้จะมีเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ หากทำให้เกิดผลกระทบต่อความสัมพันธ์ระหว่างประเทศจริง คำถามคือ เราจะรับมือหรือมีวิธีบริหารจัดการอย่างไร คิดว่าในสถาบันวิจัยหรือสถาบันการศึกษาเองก็ยังไม่ได้คิด ยังไม่มีทฤษฎีรองรับ หรือยังไม่มีวิธีการที่จะบอกหรือแนะนำว่า หากเกิดกรณีแบบนี้ขึ้นควรรับมืออย่างไร หรือจัดการอย่างไร นี่เป็นสิ่งกระทบต่อการทำงานทางการทูต ซึ่งเป็นเครื่องมือที่เรานำมาใช้ในการดำเนินการต่างประเทศ ฉะนั้นเราก็ต้องหาเครื่องมือใหม่ๆ มาใช้ในการดำเนินความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ
ทราบมาว่าทางกระทรวงการต่างประเทศได้รื้อฟื้น ‘ศูนย์ศึกษาการต่างประเทศ’ กลับมาอีกครั้งเมื่อ 3 ปีที่แล้ว ทำไมจึงมีการตัดสินใจรื้อฟื้นกลับขึ้นมาใหม่ เกี่ยวข้องกับความผันผวนและความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นอย่างรวดเร็วในโลกการต่างประเทศตอนนี้หรือไม่
ในต่างประเทศ แทบทุกประเทศจะมีองค์กรหรือหน่วยงานที่ทำงานเชิงความคิดหรือออกความเห็นเกี่ยวกับการต่างประเทศ จะเรียกว่า ‘สถาบันคลังสมอง’ หรือ ‘Think Tank’ ก็ตามแต่ ซึ่งมีหลายรูปแบบ ทั้งที่เป็นหน่วยงานภายในกระทรวงการต่างประเทศที่ทำหน้าที่ช่วยคิด ช่วยหาข้อมูล ช่วยทำวิจัย โดยเฉพาะประเด็นระยะกลางหรือระยะยาว เพราะเจ้าหน้าที่การทูตอาจไม่มีเวลามากพอในการคิดเรื่องเหล่านี้ ส่วนใหญ่ประเทศที่ใช้ Think Tank รูปแบบนี้คือประเทศในแถบเอเชีย เกาหลี ญี่ปุ่น จีน เวียดนาม ฯลฯ องค์กรรูปแบบอื่นก็มี อย่างประเทศในยุโรปหรือสหรัฐฯ ส่วนใหญ่จะเป็นองค์กรที่อยู่นอกกระทรวง หรือในบางประเทศก็มีองค์กรทั้งในและนอกกระทรวง
ในขณะเดียวกัน ก็มีการใช้ประโยชน์จากหน่วยงานที่เป็นสถาบันวิจัยหรือศูนย์ศึกษาร่วมด้วย ขึ้นอยู่กับว่าประเทศนั้นๆ มีความต้องการและมีวิธีการดำเนินงานอย่างไร หลายๆ ประเทศก็พยายามให้หน่วยงานเหล่านี้เป็นอิสระ อาจจะให้ความเห็นต่อกระทรวงด้วย แต่ในขณะเดียวกันก็ทำงานร่วมกับภาคประชาสังคม ซึ่งมีความแข็งแกร่ง
ส่วนประเทศไทย เดิมเราเคยมีหน่วยงานคลังสมองในกระทรวงการต่างประเทศ ในช่วงทศวรรษ 2530 เป็นยุคที่โลกเปลี่ยนเร็ว มีความเปลี่ยนแปลงค่อนข้างมากจากกระแสโลกาภิวัตน์ ความต้องการที่จะให้มีหน่วยงานมาช่วยคิด ช่วยระดมความรู้จากภายนอกเข้ามาในกระทรวงก็เกิดขึ้น ท่านพลอากาศเอก สิทธิ เศวตศิลา รัฐมนตรีกระทรวงการต่างประเทศ ณ ขณะนั้นจึงให้มีการตั้งศูนย์ศึกษาการต่างประเทศขึ้นมาเมื่อเดือนเมษายนปี 2530 ช่วงแรกของการก่อตั้งศูนย์ฯ เป็นช่วงการสร้างตัวเองให้เป็นที่รู้จัก ในยุคนั้นศูนย์มีความร่วมมือกับทั้งสถาบันในประเทศไทย ที่ทำงานค่อนข้างใกล้ชิดคือสถาบันเอเชียศึกษา จุฬาฯ กับสถาบันเอเชียตะวันออกศึกษา ธรรมศาสตร์ สถาบันต่างประเทศที่อยู่ในประเทศไทย รวมทั้งสถาบันในต่างประเทศ
แต่หลังจากนั้น ตั้งแต่ปี 2535–2538 การที่เราเปลี่ยนรัฐบาลหลายครั้ง จากทั้งรัฐประหารปี 2534 และจากการเปลี่ยนรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งในช่วงปี 2536-2538 รัฐมนตรีการต่างประเทศก็เปลี่ยนบ่อย ผู้บริหารก็ให้ความสำคัญน้อยลง จนกระทั่งปี 2545 ในช่วงรัฐบาลทักษิณมีการพิจารณาเรื่องบทบาทของศูนย์ฯ ในที่สุดก็มีข้อสรุปให้ตั้งศูนย์ฯ นอกกระทรวง เพื่อพัฒนาให้เป็นสถาบันที่มีบทบาทกว้างกว่าการเป็นหน่วยงานของกระทรวง ชื่อว่า ‘สถาบันการต่างประเทศสราญรมย์’ (Saranrom Institute of Foreign Affairs: SIFA) หลังจากศูนย์ศึกษาการต่างประเทศมีสถานะและการดำเนินงานมา 16 ปีก็สิ้นสุดลง ส่วนสถาบัน SIFA ต่อมาก็ยุบเลิกไปเมื่อไม่นานมานี้
ในช่วงระหว่างนั้น กระทรวง ไม่มีหน่วยงานที่ทำงานเชิงวิชาการสนับสนุนการดำเนินงานของกระทรวง งานวิชาการบางส่วน เช่น การจัดสัมมนา การพิมพ์หนังสือให้ความรู้ แต่ละหน่วยงานในกระทรวงที่เกี่ยวข้องกับประเด็นเฉพาะจะดำเนินงานเอง หรือบางครั้งสถาบันการต่างประเทศเทวะวงศ์วโรปการก็เป็นผู้ดำเนินงาน
ในห้วงปี 2561-2562 กระทรวงได้พิจารณาว่า ควรจะมีหน่วยงานที่ทำงานลักษณะนี้ภายในกระทรวงอีกครั้งหนึ่ง จึงตัดสินใจรื้อฟื้นศูนย์ศึกษาการต่างประเทศ ซึ่งเป็นหน่วยงานเดิมขึ้นมาเพื่อให้มีความต่อเนื่อง โดยศูนย์ฯ ได้เปิดตัวอย่างเป็นทางการในเดือนกันยายนปี 2562
ศูนย์การศึกษาต่างประเทศดำเนินงานอย่างไร
งานหลักของศูนย์ฯ ที่กระทรวงการต่างประเทศให้การบ้านมามี 3 ส่วนด้วยกัน ส่วนแรกคือการระดมความรู้ ระดมความเห็นจากภายนอกกระทรวงเข้ามาสนับสนุนการดำเนินงานการต่างประเทศ
ตัวอย่างหนึ่งของงานที่ทำเพื่อสนับสนุนงานดำเนินงานของกระทรวงคือ โครงการหลัก (flagship project) ซึ่งจะทำในทุกๆ ปี ปีที่แล้วเราทำเรื่อง ‘นโยบายต่างประเทศของไทยในทศวรรษ 2020’ คือมองไปในช่วง 10 ปีข้างหน้าว่าจะเกิดความเปลี่ยนแปลงสำคัญอะไรในโลกบ้าง เทรนด์สำคัญในการต่างประเทศคืออะไร อะไรคือประเด็นสำคัญที่กระทรวงการต่างประเทศควรมีบทบาทและนำไปพิจารณาเป็นนโยบาย ซึ่งเราจัดการสัมมนาระดมสมอง 3 ครั้ง 3 เรื่อง แล้วจัดทำเอกสาร policy paper หรือ policy recommendation ที่ผ่านการวิพากษ์จากคณะที่ปรึกษาและคณะผู้ทรงคุณวุฒิแล้วส่งต่อไปยังกระทรวง จะมองว่าศูนย์ฯ คือคนช่วยกระทรวงคิดและกำหนดวาระในกระบวนการเชิงนโยบายก็ได้ ส่วนกระทรวงจะรับข้อเสนอแนะไปดำเนินการต่ออย่างไรก็ขึ้นอยู่กับการพิจารณาของกระทรวง
ส่วนที่สอง คือการเผยแพร่ความรู้ออกสู่ภายนอก ให้ความรู้ที่เรามีแก่หน่วยงาน องค์กร นักวิชาการ หรือภาคส่วนต่างๆ ผ่านการจัดงานสัมมนา ปาฐกถา พิมพ์หนังสือ จัดการประชุมระดมสมองและแลกเปลี่ยนความเห็น
แต่การจะทำสองอย่างนี้ได้ต้องอาศัยความร่วมมือ เพราะเราไม่ใช่องค์กรใหญ่ เพราะฉะนั้น งานส่วนที่สามจึงเป็นการสร้างเครือข่าย ซึ่งเราให้ความสำคัญและพยายามสร้างความร่วมมือกับหน่วยงานในกระทรวงการต่างประเทศเอง หน่วยงานที่เป็นสถาบันการศึกษา รวมทั้งสถาบันอื่นๆ ทั้งในประเทศไทยและต่างประเทศ เพราะฉะนั้น ศูนย์ฯ ให้ความสำคัญกับงานทั้ง 3 ส่วนเท่าๆ กัน
ส่วนโจทย์เชิงประเด็น กระทรวงไม่ได้มีข้อจำกัด คือไม่ได้บอกว่าห้ามทำประเด็นอะไรบ้าง ศูนย์ฯ มีอิสระในการกำหนดเอง เพียงแต่ต้องดูสถานการณ์และความเหมาะสมด้วย
ศูนย์ศึกษาการต่างประเทศสนใจประเด็นอะไรบ้าง
บทบาทของศูนย์ฯ เน้นไปเรื่องที่กระทรวงการต่างประเทศไม่มีเวลาคิด นักการทูตหมดเวลาไปกับการนำนโยบายลงไปปฏิบัติและจัดการปัญหาเฉพาะหน้าที่เกิดขึ้นในแต่ละวัน ขณะที่โลกปัจจุบันเปลี่ยนเร็ว เพราะฉะนั้น ประเด็นที่ศูนย์ฯ ต้องช่วยคิดคือประเด็นระยะกลางและระยะยาว เช่น ประเด็นการทูตการต่างประเทศกว้างๆ ปัญหาที่เกี่ยวข้องกับหน่วยงานมากกว่า 1 กรม เช่น ปีที่แล้ว ศูนย์ฯ ทำเรื่องนโยบายการต่างประเทศไทยในทศวรรษ 2020 ส่วนปีนี้กำลังทำเรื่องซอฟต์พาวเวอร์ที่ไม่ใช่ซอฟต์พาวเวอร์ทั่วไป แต่เป็นประเด็นเรื่องซอฟต์พาวเวอร์ในฐานะเครื่องมือทางการทูตว่า มีอะไรบ้างที่กระทรวงต่างประเทศควรนำไปใช้ประโยชน์ในการดำเนินนโยบายต่างประเทศ
สิ่งหนึ่งที่ศูนย์ฯ สนใจและเห็นว่าสำคัญ ถือเป็นความท้าทายที่ต้องมีการศึกษาคือ mega trends ที่เกิดขึ้นใหม่ในโลกและส่งผลกระทบต่อการต่างประเทศ
ในปัจจุบัน หนึ่งใน mega trends ที่เราเห็นคือ การแข่งขันระหว่างมหาอำนาจกลับมาใหม่และรุนแรงขึ้น สิ่งที่น่าสนใจและต้องคิดคือ มันมีนัยสำคัญอะไร และจะส่งผลให้เกิดอะไรบ้าง ในช่วง 2 ปีที่ผ่านมา เราก็เข้าไปช่วยกรมเอเชียตะวันออกดูเรื่องการแข่งขันระหว่างมหาอำนาจ หรือเรื่องเทคโนโลยีของจีน
mega trend ที่สองที่เห็นคือ โลกไซเบอร์ เทคโนโลยี หรือการต่างประเทศที่เข้าไปอยู่ในโลกเสมือน (virtual world) แล้วนำมาสู่ผลกระทบในโลกจริง อย่างกรณี Milk Tea Alliance ที่กล่าวไปแล้วก่อนหน้านี้ หากเกิดผลกระทบเชิงลบจริง คำถามที่ตามมาคือ กระทรวงต่างประเทศจะสามารถจำกัดผลกระทบที่เกิดขึ้นในโลกจริงได้อย่างไร และควรจะรับมืออย่างไร
อีก mega trend ที่ต้องติดตามคือ การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (climate change) ถือว่าเป็น mega trend ที่สำคัญมากสำหรับสังคมไทยและสังคมโลก
เคยคุยกับ The Centre for Humanitarian Dialogue (HD) หน่วยงานที่ทำงานด้านมนุษยธรรมว่า climate change จะเกี่ยวข้องกับประเด็นด้านมนุษยธรรมอย่างไร เรื่องใหญ่ที่เกี่ยวข้องมากคือ ‘ผู้ลี้ภัยจากการเปลี่ยนแปลงทางสภาพภูมิอากาศ’ หรือ climate refugee ซึ่งในแง่หนึ่งก็เป็นมิติของการต่างประเทศ
ในปัจจุบันเริ่มมีคนที่ต้องอพยพย้ายถิ่นจากภาวะสภาพภูมิอากาศที่เปลี่ยนแปลงแล้ว จริงๆ นี่เป็นปัญหาที่พูดถึงกันมานาน เพียงแต่เป็นปัญหาที่ค่อยๆ เกิดขึ้นช้าๆ เห็นผลกระทบได้ไม่ชัดเจน จึงยังไม่มีการแก้ปัญหาที่เป็นรูปธรรมเท่าไหร่นัก ตอนนี้หลายประเทศในมหาสมุทรแปซิฟิกก็กำลังประสบปัญหา มีบางเกาะที่จมน้ำหายไป ประชากรต้องอพยพไปอาศัยในเกาะอื่น ซึ่งเวลามีการย้ายถิ่นจากเกาะหนึ่งไปสู่อีกเกาะหนึ่งก็นำไปสู่ความขัดแย้ง เพราะคนที่อาศัยอยู่แต่เดิมรู้สึกว่าคนที่อพยพเข้ามาแย่งพื้นที่ แย่งทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด กลายเป็นปัญหาความขัดแย้งภายในประเทศ และในอนาคตถ้ามีการอพยพย้ายออกจากเกาะไปอยู่อีกประเทศหนึ่งก็จะกลายเป็นความขัดแย้งระหว่างประเทศ เพราะฉะนั้น ต้องคิดว่าจะเตรียมตัวรับมืออย่างไร นี่ก็เป็นแง่มุมหนึ่งที่เราอาจจะเกี่ยวข้องในประเด็น climate change
บางครั้งประเด็นที่ศูนย์ฯ ทำก็ไม่ได้มีแค่ประเด็นระยะยาวอย่างเดียว มีประเด็นที่ล้อไปกับสถานการณ์ปัจจุบันด้วย เพียงแต่ไม่ได้ทำในแง่มุมที่เป็นปัญหาเฉพาะหน้าหรือเสนอแนวทางการแก้ไขปัญหา อย่างโควิด-19 ศูนย์ฯ ก็จัดทำรายงานเสนอกระทรวงในเชิงผลกระทบต่อการต่างประเทศไทยในอนาคต เช่นว่ากระทบต่อความสามารถในการแข่งขันของประเทศไทยหรือการบริหารจัดการทรัพยากรอย่างไรบ้าง โดยไปสัมภาษณ์รวบรวมความเห็นผู้บริหารบริษัทเอกชนใหญ่ๆ หลายบริษัท หรือกลุ่มนักวิชาการว่าคิดหรือมองปัญหาอย่างไร
การออกนโยบายย่อมต้องอาศัยความรู้ความเห็น แต่นโยบายการต่างประเทศถือเป็นนโยบายที่มีความเฉพาะทางอย่างมาก อยากขอให้ช่วยให้ภาพว่า ทำไมจำเป็นต้องมี Think Tank ที่ระดมความคิดจากนอกแวดวงเพื่อสนับสนุนกระบวนการนโยบายการต่างประเทศ
หากดูในประเทศที่พัฒนาแล้ว จะเห็นว่าการต่างประเทศมีวิธีคิดได้หลากหลายมุมมอง จึงมีความพยายามจะระดมข้อมูลจากแง่มุมที่หลากหลาย จากหลากหลายฝ่ายเข้าสู่กระบวนการกำหนดนโยบาย ซึ่งนี่เป็นจุดที่ประเทศไทยยังทำค่อนข้างน้อยกว่า
เพราะส่วนใหญ่แล้ว นโยบายการต่างประเทศของไทยกำหนดมาจากส่วนราชการ แต่ในช่วง 20-30 ปีที่ผ่านมาก็เปลี่ยนแปลงไปพอสมควร อย่างการกำหนดนโยบายในสมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ หรือจอมพลถนอม กิตติขจรจะมาจากส่วนราชการเพียงอย่างเดียว แต่หลังจากยุคของพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ ก็จะเริ่มมี input เข้ามาจากภาคส่วนอื่น โดยเฉพาะภาคธุรกิจเอกชน เพียงแต่ส่วนราชการจะนำไปประกอบการกำหนดนโยบายมากน้อยแค่ไหนก็ขึ้นอยู่กับการให้ลำดับความสำคัญของนโยบายของรัฐบาลว่าอะไรคือวาระสำคัญหรือวาระเร่งด่วน ซึ่งสิ่งเหล่านี้ทำให้การพัฒนา Think Tank ในไทยเป็นไปอย่างค่อนข้างจำกัดเมื่อเทียบกับประเทศที่พัฒนาแล้วและมีความสนใจหลากหลายประเด็น แม้แต่จีนก็มีการระดมความเห็นกันค่อนข้างมาก เพียงแต่ว่าจะเป็นหน่วยงานรัฐเกือบทั้งหมด ในขณะที่ฝั่งสหรัฐฯ และยุโรปส่วนมากจะเป็นหน่วยงานอิสระ หน่วยงานสังกัดมหาวิทยาลัย หรือ Think Tank แบบที่เราคุ้นเคย
อย่างไรก็ตาม นี่เป็นบทบาทที่สำคัญในกระบวนการกำหนดนโยบาย หากรัฐบาลหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้องให้การสนับสนุน องค์ที่ทำงานด้านความคิดก็จะเติบโต แต่ถ้ารัฐบาลหรือหน่วยงานราชการไม่สนับสนุนก็จะเติบโตไม่ได้ จะเห็นว่าบางองค์กรในไทยมีมานานแล้ว แต่ทำไมยังพัฒนาจนมีบทบาทอย่างในยุโรปหรือสหรัฐฯ ไม่ได้ แม้กระทั่งองค์กรด้านเศรษฐกิจก็ยังได้รับความสนใจไม่มากนัก
สิ่งสำคัญอันดับแรกคือ สังคมต้องเห็นความสำคัญของ Think Tank เมื่อให้ความสำคัญอันดับต่อมาคือ ต้องได้รับการสนับสนุน เพราะทุกอย่างมีต้นทุน ไม่ว่าจะเป็นต้นทุนทางปัญญาที่ต้องหาผู้เชี่ยวชาญ ต้นทุนในการจัดกิจกรรม ต้นทุนในการตีพิมพ์หนังสือ วารสารเผยแพร่ความรู้ ทุกอย่างมีต้นทุนหมด ถ้าไม่มีระบบที่มารองรับการดำเนินงาน Think Tank องค์กรก็จะเติบโตไม่ได้ เพราะฉะนั้น เมื่อกระทรวงเล็งเห็นความสำคัญของการมีศูนย์ศึกษาการต่างประเทศแล้ว เราควรเริ่มจากจุดนี้ก่อน ยังไม่คิดว่าเราจะเป็น Think Tank เหมือน TDRI หรือหน่วยงานอื่น ควรจะค่อยๆ พัฒนาไปทีละขั้น
หากดูในประเทศที่พัฒนาแล้ว จะเห็นว่าการต่างประเทศมีวิธีคิดได้หลากหลายมุมมอง จึงมีความพยายามจะระดมข้อมูลจากแง่มุมที่หลากหลาย จากหลากหลายฝ่ายเข้าสู่กระบวนการกำหนดนโยบาย
การสร้างเครือข่ายการต่างประเทศถือว่าสำคัญต่อการระดมความเห็นเข้าไปสู่กระบวนการนโยบายเพื่อสร้างความเปลี่ยนแปลง จำเป็นไหมที่จะต้องขยายเครือข่ายออกไปให้กว้างขึ้น
ในวงการการต่างประเทศไทยมี foreign affairs community อยู่แล้ว เพียงแต่ยังไม่ค่อยเชื่อมโยงกัน ต่างคนต่างดำเนินงาน มหาวิทยาลัยหรือสถาบันอื่นที่อยู่นอกมหาวิทยาลัยก็วิจัยสร้างความรู้ไป ส่วนสื่อที่สนใจการต่างประเทศก็นำเสนอไป ประเด็นสำคัญไม่ใช่การขยายเครือข่าย แต่อยู่ที่ว่าจะทำอย่างไรให้ศูนย์ฯ มีเครือข่ายที่แท้จริง มี connection จริง พบปะกันสม่ำเสมอ เพราะแต่ละฝ่ายมีความเชี่ยวชาญและความสนใจที่ต่างกัน ทั้งภาควิชาการ ภาคประชาสังคม หรือสื่อมวลชน แต่การต่างประเทศเป็นเรื่องที่กว้างมาก ต้องมีการแลกเปลี่ยนพูดคุยกันบ่อยๆ ว่าแต่ละฝ่ายมองประเด็นอย่างไร หรือมองด้วยแง่มุมไหน และที่สำคัญคือทุกคนต้องเปิดใจ ต้องฟังแล้วช่วยกันคิด ช่วยกันแลกเปลี่ยนถึงจะได้ผลลัพธ์ที่เป็นประโยชน์ และนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงเชิงนโยบายได้
หนึ่งในภารกิจของ Think Tank คือการสร้างความรู้ ศูนย์ศึกษาการต่างประเทศผลิตความรู้ออกมาเองบ้างไหม
ถ้าเทียบกับสถาบันหรือศูนย์วิจัยที่สังกัดมหาวิทยาลัย สถาบันเหล่านี้เน้นไปที่การวิจัยสร้างความรู้ ลงงบประมาณเพื่อสร้างความรู้ออกมา แต่ศูนย์ฯ ยังไม่มีขีดความสามารถที่จะสร้างความรู้ขึ้นมาเอง เพราะฉะนั้นสิ่งที่เราทำคือ ไปหาความรู้ที่มีอยู่อย่างกระจัดกระจาย กรองนำเฉพาะความรู้ที่เป็นประโยชน์ต่อกระทรวงการต่างประเทศเข้าไปเป็น input สู่กระบวนการนโยบาย ขณะเดียวกัน ก็ต้องดูว่าสถาบันหรือศูนย์วิจัยขาดความรู้อะไร และศูนย์ฯ มีความรู้ส่วนไหนที่ไปเติมได้บ้าง
ในปัจจุบัน ขีดความสามารถในการผลิตความรู้ของศูนย์ฯ ค่อนข้างจำกัด มีงบประมาณไม่เพียงพอในการทำวิจัยอย่างจริงจัง ศูนย์ฯ ยังไปไม่ถึงขั้นสร้างความรู้ออกมาเอง แต่ก็พยายามผลิตความรู้ออกมา เพียงแค่บทบาทอาจจะจำกัดอยู่แค่ระดม สังเคราะห์ หรือให้ความรู้ในเรื่องที่ยังไม่ค่อยมีหรือไม่เคยมีออกมา โดยอาศัยความร่วมมือจากผู้ที่มีความรู้เพียงพอ หรือว่าจ้างหากจำเป็น เช่น ตีพิมพ์หนังสือหรือจัดเสวนา
ความรู้การต่างประเทศแบบไหนที่ศูนย์ศึกษาการต่างประเทศเลือกนำมาเผยแพร่
ส่วนมากความรู้เกี่ยวกับการทูตไทยที่เป็นภาษาอังกฤษเขียนโดยชาวต่างชาติเสียมาก เราเลยพยายามรวบรวมหนังสือหรือวิทยานิพนธ์ที่เขียนขึ้นโดยคนไทยมาทยอยตีพิมพ์ เพื่อสร้าง ‘เรื่องเล่า’ (narrative) การต่างประเทศของไทยผ่านมุมมองของคนไทยให้มากขึ้น
หนังสือที่เราตีพิมพ์ไปแล้วส่วนใหญ่เกี่ยวกับประวัติศาสตร์การทูต ปีที่แล้วมีออกมา 4-5 เล่ม ส่วนปีนี้มีโครงการอยู่ 3 เล่ม ซึ่งก็มีเนื้อหาเกี่ยวกับประวัติศาสตร์การทูตเหมือนกัน เคยมีกรรมการศูนย์ฯ ท่านหนึ่งตั้งข้อสังเกตว่า ทำไมมีแต่หนังสือประวัติศาสตร์การทูต ไม่มีเรื่องการทูตร่วมสมัยบ้าง ต้องยอมรับว่าประเด็นร่วมสมัยหาคนเขียนยาก เพราะต้องเขียนขึ้นมาใหม่ ซึ่งเราจะพยายามทำในอนาคต เมื่อมีขีดความสามารถในการสร้างความรู้มากขึ้น
หรือหากมีนักวิชาการต่างประเทศที่พิมพ์หนังสือแล้วมีส่วนที่เกี่ยวข้องกับการต่างประเทศไทย เราก็พยายามสร้างร่วมมือ นี่ก็เป็นส่วนหนึ่งของการสร้างเครือข่าย อาจจะอยู่ในรูปแบบของการจัดเสวนา อย่างเช่นที่มีการจัดเสวนาเปิดตัวหนังสือ Rivers of Iron: Railroads and Chinese Power in Southeast Asia ไปเมื่อปี 2021 ซึ่งเป็นหนังสือที่น่าสนใจมาก ให้ภาพการเข้ามาลงทุนสร้างรถไฟของจีนในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ที่ต่างออกไปจากความเข้าใจที่แพร่หลายในสังคม ซึ่งสำคัญมากต่อการสร้างเรื่องเล่าการต่างประเทศไทย
เวลาพูดถึงความร่วมมือสร้างรถไฟไทย-จีนภายใต้โครงการ Belt Road Initiative ส่วนมากมักจะเข้าใจกันว่าเป็นไอเดียของจีน จีนสนับสนุน จีนสั่งให้สร้าง ซึ่งจริงๆ แล้วไม่ใช่ ถ้าจีนสั่งจริงๆ ป่านนี้โครงการเสร็จไปแล้ว ไทยต้องการทำให้คนไทยได้ประโยชน์
ที่น่าสนใจคือ หนังสือ Rivers of Iron เปิดให้เราเห็นว่า มันมีทั้ง ‘เรื่องเล่า’ (narratives) และ ‘ทางเลือก’ (alternatives) และที่หนังสือเล่มนี้กล่าวถึงไว้มากคือ ‘agency’ หรือความสามารถในการกำหนดควบคุมด้วยตนเองได้ ซึ่งผมมองว่าจริง ถ้าหากไทยให้จีนมาสร้าง เขาก็จะเอาวิศวกร ช่าง เครื่องมือจากจีนมาสร้าง ไม่นานก็เสร็จ แต่พอไทยสร้างเอง งานก่อสร้างต้องอยู่ในกรอบกฎหมายไทย บริษัทก่อสร้างไทยต้องได้ประโยชน์ นี่สะท้อนว่าไทยมี agency คือสามารถควบคุมได้
ปฏิเสธไม่ได้ว่าสังคมหรือประชาชนบางส่วนมักมองว่าการต่างประเทศเป็นเรื่องไกลตัวและเข้าใจยาก มองทัศนะเช่นนี้อย่างไร จำเป็นขนาดไหนที่สังคมต้องเข้าใจการต่างประเทศ
ถือเป็นมุมมองแบบหนึ่ง ซึ่งอาจไม่ได้ถูกต้องเสมอไป คิดว่าที่คนมองการต่างประเทศเป็นเรื่องไกลตัว เพราะไม่ได้สัมผัสตรงๆ แต่จริงๆ แล้ว สิ่งที่เกิดขึ้นในการเมืองระหว่างประเทศใกล้ตัวเรากว่าที่คิดมาก อย่างสงครามรัสเซีย-ยูเครนอาจดูเหมือนไกลตัว แต่ผลกระทบที่ตามมาจากสงครามไม่ไกลตัวเลย ไม่ว่าจะสินค้าแพง น้ำมันแพง ฯลฯ จะเห็นว่าใกล้ตัวมาก ที่ค่อนข้างเป็นปัญหาคือ คนเลือกรับข้อมูลเฉพาะเรื่องที่สนใจ เลือกสนใจเฉพาะเรื่องที่ได้รับผลกระทบ และมองเรื่องที่ไม่ได้สนใจหรือมองว่าไม่ได้รับผลกระทบเป็นเรื่องไกลตัว ดังนั้น ไม่ค่อยอยากให้มองว่าการต่างประเทศเป็นไกลตัว
อีกประเด็นหนึ่งที่อาจทำให้คนมองว่าการต่างประเทศเป็นเรื่องเข้าใจยาก เพราะแต่ละประเด็นมีหลากหลายเฉดมาก มีความซับซ้อน ต้องอาศัยความเข้าใจที่มาที่ไปของปัญหาว่าทำไมเหตุการณ์หนึ่งจึงมีพัฒนาการและทิศทางไปเช่นนั้น อย่างที่ผ่านมา สงครามรัสเซีย-ยูเครนเป็นที่พูดถึงกันมากในโลกโซเชียลฯ มีทั้งฝ่ายที่สนับสนุนรัสเซียและฝ่ายที่สนับสนุนยูเครน ที่ต้องระวังคือ ต้องไม่มองการต่างประเทศเหมือนการเชียร์แข่งกีฬา ที่ต้องให้ความสำคัญคือ สิ่งที่เกิดขึ้นเป็นไปตามหลักการสากลหรือไม่ แน่นอนว่าหลักการเป็นสิ่งที่เปลี่ยนแปลงได้ตามกาลเวลา แต่ที่ต้องมองคือหลักการสากลในปัจจุบันคืออะไร
การทำความเข้าใจการต่างประเทศต้องอาศัยความรู้ และความรู้ต้องไม่ขึ้นอยู่กับความเชื่อ เพราะเวลาเชื่อแบบหนึ่ง ก็จะมองว่าสิ่งที่เชื่อถูก หรือถ้าเชื่ออีกอย่าง ก็จะมองว่าอีกอย่างถูก ทั้งๆ ที่อาจจะถูกทั้งสองอย่าง หรือผิดทั้งสองอย่างก็ได้ ต้องไม่มองการต่างประเทศเป็นแค่เฉดขาวกับดำเท่านั้น การเชื่อมโยงระหว่างการต่างประเทศกับคนในประเทศจึงเป็นเรื่องยากและต้องมีการเปลี่ยนแปลงในระยะยาว เพราะส่งผลต่อเอกภาพของการต่างประเทศและการดำเนินนโยบายการต่างประเทศด้วย
ศูนย์ศึกษาการต่างประเทศมองแนวทางในการลดช่องว่างระหว่างการต่างประเทศกับประชาชนอย่างไรบ้าง
ส่วนหนึ่งขึ้นอยู่กับขีดความสามารถของศูนย์ฯ ด้วย ขณะที่สังคมสมัยนี้กว้างมาก เพราะฉะนั้น สิ่งที่เราทำในปัจจุบันอยู่คือการพยายามเผยแพร่ความรู้ผ่านช่องทางต่างๆ ให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้ อย่างรายการที่ออกอากาศทางเฟซบุ๊กทุกๆ 2 อาทิตย์ ก็เป็นการเชิญแขกรับเชิญมาพูดคุยแบบสบายๆ ประมาณครึ่งชั่วโมงเกี่ยวกับประเด็นการต่างประเทศในหลากหลายแง่มุม ถือว่าเป็นการให้ความรู้แบบหนึ่ง อีกส่วนหนึ่งคือการเผยแพร่ความรู้ผ่านเครือข่ายด้วยการเสนอข้อมูลต่อนักวิชาการ สื่อมวลชน หรือผู้ที่สามารถนำความรู้ไปกระจายต่อได้ แต่ทั้งหมดนี้ยังไม่ได้มองไปถึงระดับว่าผลลัพธ์จะเป็นอย่างไร เราก็ค่อยๆ ทำไป
การทำความเข้าใจการต่างประเทศต้องอาศัยความรู้ และความรู้ต้องไม่ขึ้นอยู่กับความเชื่อ … ต้องไม่มองการต่างประเทศเป็นแค่เฉดขาวกับดำเท่านั้น การเชื่อมโยงระหว่างการต่างประเทศกับคนในประเทศจึงเป็นเรื่องยากและต้องมีการเปลี่ยนแปลงในระยะยาว เพราะส่งผลต่อเอกภาพของการต่างประเทศและการดำเนินนโยบายการต่างประเทศด้วย
มองไปในอนาคต อะไรคือความท้าทายในการดำเนินงานของศูนย์ศึกษาการต่างประเทศ
หากเป็นความท้าทายภายในศูนย์ฯ เอง ไม่นับเรื่องขีดจำกัดความสามารถและงบประมาณ ความท้าทายที่ใหญ่ที่สุดคือความต่อเนื่อง เพราะศูนย์ฯ หยุดการดำเนินงานไป 16 ปี พอตั้งขึ้นมาอีกครั้งก็อยากให้มีความต่อเนื่อง ในแง่หนึ่ง ดีใจที่กระทรวงให้การสนับสนุน เปิดพื้นที่ให้ศูนย์ฯ ดำเนินงาน ให้งบประมาณในการดำเนินงาน เพราะฉะนั้น สิ่งที่พยายามทำคือ หนึ่ง ทำให้ศูนย์มีตัวตนในแวดวงการต่างประเทศ สอง สร้างผลงานอย่างต่อเนื่อง เพื่อไม่ให้งานของศูนย์ฯ หายไป และเพื่อให้การส่งต่องานหลังจากที่หมดวาระมีความต่อเนื่อง เช่นว่ามีงานซีรีส์อะไรบ้างที่ต้องดำเนินต่อ สาม พยายามวางรากฐาน ตีกรอบทิศทาง บทบาทและงานให้ชัดเจน เพื่อไม่ให้การดำเนินงานเป็นไปอย่างสะเปะสะปะ ซึ่งไม่ได้หมายความว่าจะเปลี่ยนไม่ได้ แต่หากจะเปลี่ยนก็ต้องคิดประเมินให้ถี่ถ้วน
ส่วนเรื่องอิมแพ็กต่อเครือข่ายแวดวงการต่างประเทศ งานเชิงความคิดถือว่าเป็นงานระยะยาว อาจจะยังเห็นความเปลี่ยนแปลงได้ไม่ชัดนัก แต่เท่าที่ผ่านมา มีเสียงตอบรับจากการจัดงานเสวนาจากผู้ที่สนใจ หรือจากการตีพิมพ์หนังสืออยู่เหมือนกันว่า หนังสือที่นำมาตีพิมพ์เป็นเนื้อหาที่ไม่เคยเห็นมาก่อนและเป็นประโยชน์ ช่วยเปิดแนวเล่าการต่างประเทศไทยจากมุมมองของคนไทย
คิดว่าเรามีอิมแพ็กในระดับหนึ่ง เพียงแต่อาจจะยังน้อยเกินไป ปัญหาส่วนหนึ่งคือปัญหาของทางศูนย์ที่ยังมีแหล่งข้อมูลหรือ resources ค่อนข้างจำกัด เพราะฉะนั้น การดำเนินงานเลยอาจไม่ได้สร้างอิมแพ็กมากเท่าที่ควรหรือมากเท่าที่คนคาดหวัง อีกส่วนหนึ่งมองว่าอยู่ที่ผู้รับสาร (audiences) ด้วย ซึ่งเป็นความท้าทายที่อยู่นอกเหนือการควบคุม เวลาจัดสัมมนาต่างๆ นักวิชาการหรือคนในแวดวงการต่างประเทศอาจไม่สะดวกมาเข้าร่วมระดมความคิด เพราะฉะนั้น เราเลยใช้วิธีเผยแพร่ทางยูทูบ เฟซบุ๊กไลฟ์ รวมทั้งเก็บความจากสัมมนาและตีพิมพ์เผยแพร่ด้วยสำหรับคนที่ชอบอ่านมากกว่า พยายามเผยแพร่หลายๆ ช่องทาง
การต่างประเทศไทยและนโยบาย ‘การทูตไม้ไผ่’ กลางความผันผวน
ในฐานะที่อยู่ในแวดวงการต่างประเทศและดำรงตำแหน่งในหน่วยงานที่มีภารกิจวิเคราะห์ศึกษาประเด็นปัญหาการต่างประเทศ และเสนอแนวการกำหนดนโยบายการต่างประเทศ ประเมินการต่างประเทศไทยในช่วงทศวรรษที่ผ่านมาอย่างไรบ้าง
เรื่องนี้พูดยาก เพราะในช่วงกว่าครึ่งทศวรรษที่ผ่านมาการเมืองไทยตกอยู่ในสภาวะไม่ปกติตั้งแต่รัฐประหารปี 2549 หลายคนวิพากษ์ว่ากระทรวงการต่างประเทศเหมือนเต่าหดเข้าไปอยู่ในกระดอง แต่สถานการณ์การเมืองที่ไม่ปกติก็กระทบต่อการดำเนินงานของกระทรวงต่างประเทศ
เท่าที่ผมมอง มีปัญหาอยู่ 3 ส่วนด้วยกัน ส่วนที่หนึ่ง ความเป็นเอกภาพของรัฐบาล หน่วยงานราชการ นโยบาย สังคม รวมไปถึงเอกภาพในวิธีการดำเนินงานเพื่อให้บรรลุเป้าหมายได้รับผลกระทบ เพราะมีการเปลี่ยนแนวทางตลอดเวลา และเปลี่ยนแบบ swing เหวี่ยงไปคนละทาง พอเปลี่ยนรัฐบาลรอบหนึ่ง แนวนโยบายก็เปลี่ยน พออีกรัฐบาลหนึ่งก็เปลี่ยนนโยบายไปอีกขั้วหนึ่ง
ส่วนที่สอง ซึ่งเกี่ยวโยงกับส่วนแรกคือ ปัญหาความไม่ต่อเนื่องของนโยบายจากการเปลี่ยนรัฐบาลบ่อย
ส่วนที่สามคือ การแบ่งแยกแตกขั้วทำให้การดำเนินการต่างๆ เป็นไปด้วยความระแวง ไม่กล้าทำในสิ่งที่ต้องเปลี่ยนแปลง เพราะฉะนั้น การดำเนินงานเลยเป็นไปในลักษณะ ‘ทำเท่าที่ต้องทำ’
สิ่งเหล่านี้ไม่ได้กระทบเฉพาะการต่างประเทศเท่านั้น แต่กระทบหลายภาคส่วนในประเทศไทย ทั้งประเด็นเศรษฐกิจและสังคมต่างๆ นี่คือความท้าทายที่ใหญ่มากของประเทศไทย
นอกจากอุปสรรคจากการเมืองภายในประเทศ มีอุปสรรคอื่นอีกไหมที่การต่างประเทศไทยต้องก้าวข้ามเพื่อให้หลุดพ้นจากสภาวะอย่างในช่วง 10-20 ปีที่ผ่านมา
การต่างประเทศมี 2 ส่วน ส่วนหนึ่งเป็นเรื่องภายในประเทศ อีกส่วนหนึ่งเป็นเรื่องภายนอกประเทศ คือเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในประเทศต่างๆ หรือระหว่างประเทศ และเทรนด์ความเปลี่ยนแปลงที่ทั่วโลกเผชิญ ส่วนที่สำคัญกว่าคือส่วนในประเทศ เพราะการที่จะสามารถตอบสนองต่อสิ่งที่เกิดขึ้นภายนอกได้ ต้องมีความเข้มแข็งในประเทศ ไม่เช่นนั้นจะไม่สามารถรับมือจัดการต่อความท้าทายหรือปัญหาจากภายนอกได้
คำกล่าวที่ว่า “Foreign policy starts at home” นั้นไม่เกินจริงเลย
การกำหนดนโยบายการต่างประเทศไม่ใช่แค่เรื่องของกระทรวงต่างประเทศเท่านั้น นโยบายต่างประเทศคือนโยบายของรัฐบาลด้านการต่างประเทศ ซึ่งเกี่ยวข้องกับทุกกระทรวง ทุกหน่วยงาน ไม่ใช่เฉพาะภาครัฐอย่างเดียว ภาคเอกชนและภาคประชาชนด้วยเช่นกัน และต้องไม่คิดนโยบายแยกเป็นกรอบการเมือง ความมั่นคง เศรษฐกิจ สังคมวัฒนธรรม หรือสิทธิมนุษยชนด้วย เพราะจะทำให้การกำหนดนโยบายเป็นไปอย่างไม่รอบด้าน เพราะฉะนั้นถ้ารัฐบาลไม่มีเสถียรภาพ มีการเปลี่ยนแปลง ไม่มีความต่อเนื่อง ไร้เอกภาพ ก็จะส่งผลกระทบต่อการต่างประเทศ
มีข้อวิพากษ์ว่า จริงๆ แล้วไทยมีขีดความสามารถและศักยภาพที่จะดำเนินโยบายการต่างประเทศหรือการทูตให้โดดเด่นในระดับระหว่างประเทศได้ แต่สิ่งเหล่านี้กลับไม่ปรากฏในช่วงหลายปีที่ผ่านมา มองข้อวิพากษ์เหล่านี้อย่างไร
มีการวิพากษ์เช่นนั้นจริง แต่ขีดความสามารถได้รับผลกระทบจากความไม่มีเสถียรภาพทางการเมือง เราจะเล่นบทบาทไปนอกประเทศไทยก็ต้องมีความเชื่อมั่นในตัวเอง ซึ่งเกิดมาจากการที่มีรัฐบาลและสังคมที่มีเอกภาพและคอยหนุนหลัง จึงจะก้าวออกไปทำได้อย่างเต็มที่ เพราะฉะนั้น ต้องมีเอกภาพในสังคม เพราะการต่างประเทศเป็นเรื่องของทั้งประเทศ
งานการต่างประเทศเป็นงานที่ดำเนินอย่างต่อเนื่อง จัดการปัญหา ทำในสิ่งที่ควรจะทำและเป็นไปตามสิ่งที่ควรจะเป็น ในปัจจุบันก็มีกรอบความร่วมมือร่วมกับประเทศอื่นมากมาย หรือมีเรื่องที่ต้องร่วมตัดสินใจกับประเทศอื่น ไม่ได้นิ่งอยู่เฉยๆ เพียงแต่คนอาจจะไม่รู้ เปรียบเทียบกับสมัยก่อนที่การต่างประเทศไทยมีผลงานหรือบทบาทโดดเด่น เช่นการต่อตั้งอาเซียนสมัยท่านถนัด คอมันตร์ การแก้ไขปัญหาอินโดจีนในสมัยท่านสิทธิ เศวตศิลา หรือการเจรจา AFTA นั่นเป็นเพราะบริบทการต่างประเทศในภูมิภาค ณ ขณะนั้นเอื้ออำนวย แต่พอเวลาผ่านไป บริบทเปลี่ยน บทบาทก็เปลี่ยน
นอกจากนั้น บทบาทในโลกก็ขึ้นอยู่กับความเชี่ยวชาญของเราด้วย บางเรื่องเราสามารถให้ความช่วยเหลือคนอื่นได้ เพราะมีประสบการณ์ มีความรู้ อย่างการพัฒนาก็ถือเป็นเครื่องมือหนึ่งในการดำเนินการทูต จะเรียกว่าการทูตสาธารณะ (public diplomacy) หรืออะไรก็ตาม แต่เราก็ใช้เครื่องมือดังกล่าวไปช่วยพัฒนาประเทศเพื่อนบ้าน หรือประเทศกำลังพัฒนาในแอฟริกาในเรื่องที่เรามีขีดความสามารถ มีการพัฒนาก้าวหน้าไปถึงระดับหนึ่งจนสามารถแบ่งปันประสบการณ์และความรู้ได้ เช่น การศึกษา สาธารณสุข เกษตรกรรม เหล่านี้เป็นสิ่งที่เราพัฒนาก้าวหน้าไปถึงระดับหนึ่งจนสามารถแบ่งปันประสบการณ์และความรู้เหล่านี้ให้กับคนอื่นได้ ดังนั้น การที่ไทยจะมีบทบาทในโลกก็ขึ้นอยู่กับหลายอย่าง
มีบอกไว้เฉพาะเจาะจงไหมว่าระบบการเมืองแบบไหนที่จะทำให้ที่การต่างประเทศก้าวไปข้างหน้าและมีเกียรติภูมิได้
คิดว่าไม่มี บางคนบอกว่าต้องปกครองแบบจีนถึงจะเล่นบทบาทได้ ซึ่งก็ไม่จริง เพราะสหรัฐฯ ก็มีบทบาทนำมาก่อน
เรื่องนี้คิดว่าไม่เกี่ยวกับระบอบการเมือง เวลาที่มีการถกเถียงประเด็นการต่างประเทศ ควรถกเถียงกันบนพื้นฐานของนโยบายว่า นโยบายที่เสนออยู่บนความเป็นจริงหรือไม่ ทำได้หรือไม่ และเป็นประโยชน์ต่อประเทศและสังคมหรือไม่
เกียรติภูมิในเวทีระหว่างประเทศ คือการที่ประเทศได้รับการยอมรับนับถือ ซึ่งการสร้างความยอมรับนับถือให้เกิดขึ้นไม่ใช่เรื่องง่าย เราต้องมีหลักการ มีจุดยืน พูดจริงทำจริง และมีความต่อเนื่อง เป็นกระบวนการที่ใช้เวลาและต้องใช้พลังของสังคมร่วมกันสร้าง ดังนั้นเอกภาพจึงเป็นสิ่งที่ขาดไม่ได้ในการต่างประเทศ
เกียรติภูมิในเวทีระหว่างประเทศ คือการที่ประเทศได้รับการยอมรับนับถือ ซึ่งการสร้างความยอมรับนับถือให้เกิดขึ้นไม่ใช่เรื่องง่าย เราต้องมีหลักการ มีจุดยืน พูดจริงทำจริง และมีความต่อเนื่อง เป็นกระบวนการที่ใช้เวลาและต้องใช้พลังของสังคมร่วมกันสร้าง ดังนั้นเอกภาพจึงเป็นสิ่งที่ขาดไม่ได้ในการต่างประเทศ
เป็นที่ทราบกันว่านโยบายการต่างประเทศไทยมีลักษณะแบบ ‘ไผ่ลู่ลม’ แต่ท่ามกลางระเบียบโลกภายใต้การเผชิญหน้ากันระหว่างสองมหาอำนาจ มองว่านโยบายเช่นนี้ยังเพียงพอต่อการยืนอยู่ในระเบียบโลกที่เปลี่ยนแปลงไปแล้วหรือไม่
มีสองประเด็น ประเด็นที่หนึ่ง การสรุปว่าระเบียบโลกตอนนี้แบ่งออกเป็นกี่ขั้วยังเป็นการถกเถียงเชิงทฤษฎีอยู่ ซึ่งก็ ‘ดูเหมือน’ ว่าโลกกำลังปรับเปลี่ยนไปสู่สองขั้วอำนาจจริง แต่ถ้ามหาอำนาจคุยกันรู้เรื่อง ระเบียบโลกก็ไม่แยกออกเป็นสองขั้ว อาจจะยังไม่แน่นอนว่าจะเกิดขึ้นแน่นอนหรือไม่ แต่ดุลอำนาจ ‘ดูเหมือน’ จะไปในทางนี้ แต่ถ้าถามว่าสุดปลายทางดุลอำนาจโลกจะแบ่งออกเป็นสองขั้วหรือไม่ ก็ยังสรุปไม่ได้
ประเด็นที่สอง ผมไม่ค่อยเห็นด้วยที่บอกว่านโยบายการต่างประเทศไทยเหมือน ‘ไผ่ลู่ลม’ ผมมองว่าเป็นการตีความทางประวัติศาสตร์ อาจารย์ลิขิต ธีรเวคินเขียนบทความชื่อ Thailand Foreign Policy Determination ในปี 1974 ซึ่งเป็นช่วงสงครามเย็น มองย้อนนโยบายการต่างประเทศไทยในช่วงเวลาประวัติศาสตร์และสรุปว่านโยบายการต่างประเทศไทยมีลักษณะเหมือนไผ่ที่ลู่ไปตามลม หรือที่รู้จักกันในชื่อ Bamboo Diplomacy
คิดว่าเป็นการมอง ‘ไผ่’ ในมิติเดียว อาจารย์ลิขิตตีความว่าเมื่อลมมา ไผ่ก็จะลู่ไปตามลม แต่ที่จริงแล้วไผ่เป็นพืชที่แข็งแรง ทนทาน มีความยืดหยุ่น ดัดได้ ปรับเปลี่ยนได้ จริงอยู่ว่าเวลาลมพัดไปทางไหน ไผ่ก็เอนไปทางนั้น ในขณะเดียวกัน คุณลักษณะของไผ่ก็ทำให้นำไผ่ดัดแปลงไปใช้ประโยชน์อย่างอื่นได้ เอาไปทำเป็นนั่งร้านหรือเฟอร์นิเจอร์ต่างๆ ได้ เพราะมีความแข็งแรง แข็งแกร่ง ถ้าเทียบกับพืชพรรณอื่นๆ ที่ลู่ตามลม เช่น ต้นอ้อ ต้นแขม แม้แต่ต้นหญ้าก็ลู่ตามลม แต่ถามว่าพืชเหล่านั้นลู่ตามลมแล้วยืดหยุ่นต่อทิศลมไหม ก็ไม่
เพราะฉะนั้น ไม่อยากแปล Bamboo Diplomacy ว่า ‘การทูตแบบไผ่ลู่ตามลม’ แต่อยากเรียกว่า ‘การทูตไม้ไผ่’ มากกว่า การทูตไม้ไผ่มีสองคุณลักษณะ คือปรับเปลี่ยนไปได้ตามความเปลี่ยนแปลงของสถานการณ์ แต่การปรับตามสถานการณ์ไม่ได้เป็นไปเพราะโดนบังคับอย่างเดียว เราสามารถเอนไปก่อนที่ลมจะมาก็ได้ คือมองแล้วว่าลมน่าจะมาในทิศทางไหน แล้วก็กำหนดนโยบายให้สอดคล้องตามลมตั้งแต่แรก อาจมีบางครั้งบางจังหวะที่ต้องลู่ตามลม เพราะนั่นคือสิ่งที่ทำให้ประเทศอยู่รอด แต่ก็มีอีกหลายครั้งที่นโยบายการต่างประเทศไทยไม่ได้ลู่ตามลม
‘การทูตไม้ไผ่’ สามารถใช้กับการทูตไทยได้ดี แต่ที่ผ่านมามีการถกเถียง เพราะการตีความ ‘ไผ่’ ในความหมายที่แคบเกินไป เราเรียกการทูตไทยว่าเป็น Bamboo Diplomacy ได้ เพียงแต่เราต้องรู้ว่า ‘ไผ่’ มีสภาพอย่างไร
เวลาเราพูดถึง ‘การทูตไผ่ลู่ลม’ เรามักจะนึกถึงการต่างประเทศไทยยุคอาณานิคมหรือการต่างประเทศไทยในช่วงสงครามเย็นเป็นหลัก แต่ถ้าเป็น ‘การทูตไม้ไผ่’ การต่างประเทศไทยช่วงไหนที่แสดงสะท้อนให้เห็นแนวทางแบบนี้ชัดเจน
อาจารย์ลิขิตท่านมองการต่างประเทศไทยยุคอาณานิคมว่า การที่รัชกาลที่ 4 ทำสนธิสัญญากับต่างชาติคือการลู่ไปตามลม แต่ผมตีความว่าไม่ใช่ รัชกาลที่ 4 ท่านทรงเตรียมการไว้ก่อนหน้านั้นแล้ว เพราะรู้ว่ากระแสลมจะมา หรือในยุคที่เราเป็นพันธมิตรกับสหรัฐฯ ต่อต้านคอมมิวนิสต์ในช่วงสงครามเย็น หลายคนมองว่าไทยก็ใช้นโยบายแบบลู่ไปตามลม เพราะสหรัฐฯ เป็นมหาอำนาจ ไทยก็ต่อต้านคอมมิวนิสต์ตามสหรัฐฯ แต่คิดว่าก็ไม่ใช่ ต้องดูว่าทำไมไทยถึงกำหนดนโยบายไปทางพันธมิตรสหรัฐฯ ไทยเลือกกำหนดนโยบายแบบนั้นไม่ใช่เพราะสหรัฐฯ บังคับ แต่เป็นเพราะสอดคล้องกับผลประโยชน์แห่งชาติบางอย่างเช่นกัน ซึ่งประเด็นนี้เอาจต้องใช้เวลาศึกษานาน หรือถ้าตัวอย่างที่ร่วมสมัยที่สุดคือเรื่องรถไฟไทย-จีน ถ้าไทยลู่ตามลมจริง โครงการก็น่าจะเสร็จนานแล้วอย่างที่เล่าไปก่อนหน้านี้ แต่ในความเป็นจริงก็ไม่ใช่แบบนั้น
การทูตไม้ไผ่มีสองคุณลักษณะ คือปรับเปลี่ยนไปได้ตามความเปลี่ยนแปลงของสถานการณ์ แต่การปรับตามสถานการณ์ไม่ได้เป็นไปเพราะโดนบังคับอย่างเดียว เราสามารถเอนไปก่อนที่ลมจะมาก็ได้ คือมองแล้วว่าลมน่าจะมาในทิศทางไหน แล้วก็กำหนดนโยบายให้สอดคล้องตามลมตั้งแต่แรก อาจมีบางครั้งบางจังหวะที่ต้องลู่ตามลม เพราะนั่นคือสิ่งที่ทำให้ประเทศอยู่รอด แต่ก็มีอีกหลายครั้งที่นโยบายการต่างประเทศไทยไม่ได้ลู่ตามลม
หากมองว่าระเบียบโลกกำลังอยู่ในสภาวะที่ ‘ดูเหมือน’ ว่าจะเคลื่อนไปสู่ 2 ขั้ว แม้ว่าจะยังมีความไม่แน่นอนอยู่พอสมควร การทูตไม้ไผ่ยังเป็นแนวทางที่ใช้ได้ในสภาวะแบบนี้หรือไม่
ไม่ใช่เฉพาะประเทศไทย แต่ประเทศที่มีผลประโยชน์ขนาดเท่าไทยก็จะคิดคล้ายๆ กัน ถ้าฟังหลายประเทศในอาเซียน ทุกคนบอกเหมือนกันว่าไม่อยากเลือกข้าง แน่นอนแต่ละประเทศอาจมีแง่มุมหรือมีผลประโยชน์ที่ต่างกัน แต่สรุปรวมๆ ได้ว่าการเลือกข้างไปกับมหาอำนาจฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งไม่ใช่เรื่องดี หรือการกำหนดนโยบายเลือกข้างไม่ใช่สิ่งที่ควรทำ
เมื่อเรายังไม่รู้ว่าปลายทางของการเปลี่ยนแปลงระเบียบโลกจะเป็นอย่างไร เพราะยังเปลี่ยนได้เรื่อยๆ สิ่งหนึ่งต้องคิดเตรียมล่วงหน้าคือ วิธีการรับมือในหลายๆ ฉากทัศน์ว่า หากเหตุการณ์จบลงแบบนี้ จะรับมืออย่างไร และถ้าจบอีกแบบหนึ่ง เราควรจะเตรียมตัวอย่างไร
ศูนย์ฯ เคยจัดสัมมนาประเด็นนี้กับกรมเอเชียตะวันออกอยู่ครั้งหนึ่ง สิ่งที่หลายคนกังวลคือการถ่างออกจากกันระหว่างรัฐ (decoupling) ไม่ได้แข่งขันกันอย่างเดียว แต่แบ่งแยกโลกแตกออกเป็นสองขั้วไปเลย ซึ่งทำให้โลกมีระบบการเงินสองระบบ ระบบเทคโนโลยีสองระบบ แต่บางคนก็มองว่าไม่ได้น่ากังวล เพราะหลายอย่างในโลกทุกวันนี้ก็มีหลายระบบอยู่แล้ว อย่างระบบมือถือก็มีทั้ง iOS และ Android ซึ่งไม่สามารถใช้ด้วยกันได้ แต่ก็มีตัวกลางที่เชื่อมสองระบบด้วยกันไว้ เพราะฉะนั้น มองกลับมาในระดับระเบียบโลกสิ่งที่ต้องเตรียมคิดคือ จะต้องทำอย่างไรถ้าในอนาคตไม่มีตัวกลาง
ถ้าต้องมี ‘ตัวกลาง’ หมายความว่าตัวกลางควรจะเป็นรัฐใดรัฐหนึ่งที่มีศักยภาพเพียงพออย่างรัฐขนาดกลาง ใครพอจะเป็นตัวกลางได้บ้าง แล้วไทยเพียงพอมีศักยภาพจะเป็นตัวกลางบ้างไหม
บางเรื่องมีบางเรื่องไม่มี อย่างเรื่องที่อาจเป็นปัญหา เช่นการมีระบบการเงิน 2 ระบบที่ไม่มีตัวกลางในการโอนถ่ายข้อมูลระหว่างกัน หรือในอนาคต ถ้าเทคโนโลยีพัฒนาไปสู่ 6G 7G แล้วพัฒนาแยกทางกันโดยไม่มีตัวกลางเชื่อมก็จะมีปัญหามากเช่นกัน แต่ก็มีนักวิชาการจำนวนไม่น้อยที่เชื่อว่า เป็นไปไม่ได้ที่โลกจะแยกขั้วออกกันโดยสิ้นเชิง เพราะโลกปัจจุบันมีระบบที่เชื่อมโยงกันมากเสียจนกระทั่งไม่สามารถถอยหลังกลับไปได้ โลกจึงไม่ได้เป็น 2 ระบบที่แยกขาดจากกันได้ขนาดนั้น เพียงแต่ถ้ามีการพัฒนาไปคนละทาง ก็ต้องมีตัวเชื่อม ซึ่งจะเป็นใครก็แล้วแต่ประเด็น อย่างหลายประเทศในยุโรปก็พยายามจะรักษาบทบาทในการเป็นตัวเชื่อมระหว่างสหรัฐฯ และจีน ส่วนหนึ่งคือบทบาทในการเมืองระหว่างประเทศ อีกส่วนหนึ่งคือบทบาทในการพัฒนาเทคโนโลยีต่างๆ
หากการเลือกข้างไม่ใช่ทางออก ไทยควรดำเนินยุทธศาสตร์แบบไหนที่จะยังคงเป็น ‘ไม้ไผ่’ ได้
การประกันความเสี่ยง เพียงแต่จะทำอย่างไร ใช้มาตรการอะไรและขึ้นอยู่กับประเด็นด้วยว่าเป็นประเด็นอะไร อย่างบางประเด็นไทยก็ประกันความเสี่ยงมากเกินไป คือการซื้ออาวุธ กองทัพไม่ได้ซื้ออาวุธจากเพียงแค่ประเทศใดประเทศหนึ่ง แต่มีอาวุธจากกว่า 10 ประเทศ ซึ่งตั้งคำถามได้ว่า เยอะเกินไปหรือไม่ และจะนำไปสู่ปัญหาระบบอาวุธไม่เข้ากันหรือไม่ เพราะฉะนั้น ต้องดูว่าในแต่ละประเด็น ไทยควรอยู่กับใครบ้าง และจะประกันความเสี่ยงมากแค่ไหน
สมมติว่ามีอำนาจใหญ่ 3 ฝ่าย สหรัฐฯ ยุโรป จีน คงไม่ใช่ว่าไทยจะต้องร่วมกับฝ่ายสหรัฐฯ ทุกเรื่อง ไปกับจีนทุกเรื่อง หรือเลือกฝั่งยุโรปทุกเรื่อง ทั้งหมดนี้ขึ้นอยู่กับประเด็น บางเรื่องอาจจะต้องร่วมกับทั้ง 3 ฝ่าย ซึ่งไม่แน่ใจว่าในข้อเท็จจริง มีการวางตัวแบบนโยบายไว้อย่างไรบ้าง แต่ในหลักการทั่วไป ประเทศไทยมีหลักการที่ยึดถืออยู่แล้ว คือยึดหลักเอกราชและระบบเศรษฐกิจและสังคมแบบเสรี เป็นต้น และที่สำคัญคือ เราต้องมีความสัมพันธ์ที่ดีกับทุกฝ่าย
เรื่อง: ณรจญา ตัญจพัฒน์กุล
