หลายคนคงคุ้นหูกับแคมเปญรณรงค์ #พูดหยุดโกง ที่ชวนดารานักแสดง พิธีกร นักร้อง มาโพสต์รูปหล่อสวยพร้อมกับคำว่า ‘พูดหยุดโกง’ พร้อมกับเล่าประสบการณ์ตรงที่ประสบพบเจอกับตนเอง แต่สุดท้ายก็ทยอยลบภาพออกเพราะโดนมวลชนบนอินเทอร์เน็ตถล่มเละ จนสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) เจ้าของเงินงบประมาณหลักหลายล้านบาทต้องออกมายอมรับความผิดพลาด
จะไม่ให้โมโหได้อย่างไร ก็เรื่องที่พูดได้ในฐานะประชาชนที่เราๆ ท่านๆ พร่ำบ่นกันอยู่ทุกวัน กลายเป็นว่าเหล่าคนบันเทิงต้องรอให้มีคนมาจ้างถึงจะกล้าโพสต์สาธารณะ ส่วนบางคนก็แตะประเด็นบางเบา เช่น การสั่งอาหารผ่านแพลตฟอร์ม หรือเรื่องผิดที่ผิดทางอย่างการโกงนมโรงเรียน ทั้งที่ตอนนี้เด็กๆ ยังไม่รู้จะไปโรงเรียนได้เมื่อไหร่
เรื่องที่ชวนเกาหัวคือ ป.ป.ช. บรีฟงานออกมาอย่างไร ทั้งที่ขอบเขตหน้าที่ของตัวเองคือการดูแลเรื่องทุจริตคอร์รัปชันภาครัฐแต่กลับทุ่มเงินภาษีหลายล้านบาทเพื่อทำแคมเปญอะไรก็ไม่รู้ที่ดูไม่ได้ตอบโจทย์องค์กรตัวเองสักเท่าไหร่
ถ้าการโกงสามารถหยุดได้ด้วยการพูด ประเทศไทยคงไม่มีการโกงแล้วครับเพราะประชาชนก่นด่ากันระงม ส.ส.พรรคฝ่ายค้านก็เปิดโปงเรื่องไม่ชอบมาพากลครั้งแล้วครั้งเล่าอย่างไม่สนหน้าอินทร์หน้าพรหม แต่ผมก็ยังเห็นหลายคนยังลอยหน้าลอยตาอยู่ได้แบบทองไม่รู้ร้อน
ปัญหาการโกงเป็นเรื่องสลับซับซ้อน ในบทความนี้ผู้เขียนจะขอ ‘ผ่าตัด’ แสดงกายวิภาคของคอร์รัปชันผ่านมุมมองทางเศรษฐศาสตร์พร้อมยกตัวอย่างงานวิจัยจากโลกจริง แต่ผมขอจำกัดนิยามไม่ให้กว้างขวางเหมือนบรีฟงานของ ป.ป.ช. แต่ยึดนิยามของธนาคารโลกที่ระบุว่าการคอร์รัปชันคือการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่รัฐเพื่อแสวงหาประโยชน์ส่วนบุคคล ครอบคลุมตั้งแต่การรับเงินสินบนหรือการยักยอกเงินภาษีประชาชน
แต่การศึกษาเกี่ยวกับคอร์รัปชันไม่ใช่เรื่องง่าย เพราะเราคงไม่สามารถทำหนังสือขอข้อมูลการคอร์รัปชันในองค์กรภาครัฐเพื่อนำมาศึกษาวิจัย นักสังคมศาสตร์จึงหาหนทางสารพัดเพื่อศึกษาเรื่องการคอร์รัปชัน ตั้งแต่ (1) การวัดระดับการรับรู้ของประชาชน เช่น ดัชนีภาพลักษณ์คอร์รัปชัน (Corruption Perceptions Index) ที่จัดทำโดยองค์กรเพื่อความโปร่งใสนานาชาติ (2) การวัดเปรียบเทียบระหว่างของสองอย่าง เช่น การก่อสร้างถนนของโครงการภาครัฐกับการสร้างถนนโดยภาคเอกชนซึ่งใช้งบประมาณเท่ากัน (3) การวัดทางตรง (4) การอนุมานจากทฤษฎี
บทความนี้จะเน้นเรื่องทฤษฎีการคอร์รัปชันในมุมมองเศรษฐศาสตร์เป็นหลัก ทั้งในแง่แรงจูงใจและประสิทธิภาพของคอร์รัปชัน พร้อมทั้งตัวอย่างงานวิจัยเชิงประจักษ์จากหลากหลายประเทศ
สมการคอร์รัปชันกับแรงจูงใจ
พอเห็นหัวข้อว่าสมการก็อย่าเพิ่งเลื่อนผ่านนะครับเพราะมันไม่ได้เข้าใจยากอย่างที่คิด สมการคอร์รัปชันที่ผู้เขียนจะหยิบยกมาบอกเล่าเป็นงานคลาสสิคของแกรี เบกเกอร์ (Gary Becker) และจอร์จ สติกเลอร์ (George Stigler) สองนักเศรษฐศาสตร์ชั้นครูที่ประยุกต์เศรษฐศาสตร์เข้ากับกฎหมาย งานชิ้นนี้เผยแพร่ตั้งแต่ปี 1974 โดยมีชื่อเล่นที่เรียกในแวดวงวิชาการว่าแบบจำลองเบกเกอร์-สติกเลอร์ ซึ่งตัวแปรสำคัญในสมการประกอบด้วย
- w คือเงินเดือนของเจ้าหน้าที่รัฐ (เช่น ตำรวจ และนักการเมือง)
- v คือต้นทุนจากการถูกจับได้ว่าคอร์รัปชัน เช่น ต้องออกจากงาน โดนลงโทษ
- p คือความน่าจะเป็นที่จะถูกจับได้
- b คือเงินสินบน
จากตัวแปรดังกล่าว เราสามารถเขียนให้อยู่ในรูปสมการดุลยภาพว่า w = pv + (1 – p) (b + w)
จัดสมการเสียใหม่ จะได้ว่าเจ้าหน้าที่รัฐจะตัดสินใจคอร์รัปชันก็ต่อเมื่อ w-v < (1-p)b / p
เอาล่ะครับ ผมขอจบเรื่องยุ่งยากเอาไว้แค่พอหอมปากหอมคอ แต่สังเกตเห็นไหมครับว่าสมการนี้บอกอะไรเรา?
สิ่งแรกที่พอจะมองเห็นคือ ยิ่งเงินเดือนเจ้าหน้าที่รัฐสูงขึ้นมากเท่าไหร่ก็จะมีแรงจูงใจให้คอร์รัปชันน้อยลง เช่นเดียวกับการที่บทลงโทษหนักหนาสาหัสมากขึ้นเท่าไหร่ก็จะทำให้มีการคอร์รัปชันน้อยลง ประการสุดท้ายคือความน่าจะเป็นที่จะถูกจับได้ หากรัฐลงทุนกับการตรวจสอบมากเท่าไหร่ โอกาสที่เจ้าหน้าที่รัฐจะตัดสินใจคอร์รัปชันก็จะน้อยลงนั่นเอง
ในประเทศปากีสถาน นักวิจัยจากมหาวิทยาลัยเอ็มไอทีจับมือกับภาครัฐเพื่อออกแบบแนวทางแก้ปัญหาการจัดเก็บภาษีอสังหาริมทรัพย์ที่ได้ไม่เต็มเม็ดเต็มหน่วย เนื่องจากเจ้าหน้าที่สรรพากรมีแนวโน้มที่จะรับเงินใต้โต๊ะเพื่อประเมินภาษีที่ต่ำเกินจริง การศึกษาออกแบบโดยแบ่งเจ้าหน้าที่ออกเป็น 2 กลุ่ม* กลุ่มแรกคือกลุ่มควบคุมซึ่งจะได้รับค่าแรงเท่าเดิม กลุ่มที่สองคือกลุ่มที่จะได้รับเงินโบนัสตามประสิทธิภาพการทำงาน โดยจะได้เงิน 20-40 เปอร์เซ็นต์จากภาษีที่เก็บได้มากกว่าเกณฑ์มาตรฐานที่กำหนดไว้ กลไกการจ่ายเงินดังกล่าวทำให้เจ้าหน้าที่บางคนได้ค่าตอบแทนเพิ่มขึ้นเกือบ 2 เท่าตัว
นอกจากนี้ เพื่อป้องกันปัญหาการเรียกเก็บภาษีเกินจริง ทีมวิจัยยังมีการกำหนดว่าเงินโบนัสเจ้าหน้าที่รัฐได้รับเพิ่มเติมนั้นจะต้องปรับตาม ‘คุณภาพการบริการ’ ซึ่งประชาชนในแต่ละพื้นที่จะเป็นผู้ประเมิน
การทดลองดังกล่าวดำเนินการต่อเนื่องเป็นเวลากว่า 2 ปี โดยผลลัพธ์ที่ได้ก็เป็นไปตามที่คาด คือกลุ่มที่ได้ค่าตอบแทนตามประสิทธิภาพการทำงานเก็บภาษีได้เพิ่มขึ้นถึง 14 เปอร์เซ็นต์ ในขณะที่ความพึงพอใจของประชาชนลดลงเพียงเล็กน้อยเท่านั้น
อย่างไรก็ดี เมื่อทีมวิจัยเจาะลึกลงไปในรายละเอียดก็กลับพบข้อมูลที่น่าประหลาดใจ ในพื้นที่ซึ่งเจ้าหน้าที่รัฐได้รับโบนัส มีผู้เสียภาษีเพียงไม่กี่รายที่ถูกประเมินภาษีใหม่และต้องเสียภาษีเพิ่มมากขึ้น ในขณะที่ผู้เสียภาษีส่วนใหญ่กลับจ่ายภาษีเท่าเดิม แต่มีการรายงานว่าต้องจ่ายเงินสินบนเพิ่มมากขึ้นซึ่งสะท้อนราคาของการคอร์รัปชัน
ผลลัพธ์ดังกล่าวเป็นไปตามเกมการต่อรองของแนช (Nash Bargaining Game) ระหว่างเจ้าหน้าที่รัฐและผู้เสียภาษี การเพิ่มผลตอบแทนให้เจ้าหน้าที่รัฐส่งผลให้ต้นทุนค่าเสียโอกาสของการคอร์รัปชันเพิ่มสูงขึ้น จึงสะท้อนออกมาในรูปของสินบนที่แพงมากขึ้น ดังนั้นโครงการดังกล่าวก็อาจเป็นการสร้างมูลค่าสินบนทางอ้อมแบบไม่ตั้งใจ ตราบใดที่การจ่ายใต้โต๊ะยังถูกกว่าการเสียภาษีให้รัฐ และผลตอบแทนแก่เจ้าหน้าที่รัฐยังไม่จูงใจเท่าเงินที่จะเข้ากระเป๋าตัวเอง
การตรวจสอบกับการคอร์รัปชัน
จากสมการคอร์รัปชันตามแบบจำลองเบกเกอร์-สติกเลอร์ นอกจากการปรับเปลี่ยนแรงจูงใจแล้ว อีกประเด็นหนึ่งที่อาจช่วย ‘ขจัด’ คอร์รัปชันให้หมดไปได้คือการเพิ่มความน่าจะเป็นที่เจ้าหน้าที่รัฐจะถูกลงโทษจากการฉ้อราษฎร์บังหลวง โดยแนวทางหนึ่งคือการตรวจสอบการใช้งบประมาณอย่างถี่ถ้วนโดยเจ้าหน้าที่รัฐจากส่วนกลางซึ่งไม่มีส่วนได้ส่วนเสียกับโครงการดังกล่าว
งานวิจัยชิ้นหนึ่งทดสอบสมมติฐานดังกล่าวในประเทศอินโดนีเซียโดยวิธีการสุ่มแบบมีกลุ่มควบคุม ทีมวิจัยเลือกหมู่บ้านที่กำลังจะมีโครงการก่อสร้างถนนแล้วทำการสุ่ม กลุ่มหนึ่งเป็นกลุ่มควบคุมจะมีโอกาส 4 เปอร์เซ็นต์ที่จะถูกตรวจสอบผู้ตรวจเงินแผ่นดินจากรัฐบาลกลาง ส่วนอีกกลุ่มหนึ่งจะได้รับแจ้งก่อนว่าจะโดนตรวจสอบแน่ๆ กล่าวคือเพิ่มความน่าจะเป็นจากการถูกตรวจสอบจาก 4 เปอร์เซ็นต์เป็น 100 เปอร์เซ็นต์
หลังจากนั้น ทีมวิจัยทำการเปรียบเทียบค่าใช้จ่ายในโครงการกับค่าใช้จ่ายที่ควรจะเป็น โดยตัดตัวอย่างของถนนที่สร้างเสร็จแล้วนำไปประเมินโดยผู้เชี่ยวชาญทั้งในแง่ปริมาณวัสดุและค่าแรงที่ต้องใช้เพื่อหาส่วนต่าง ซึ่งก็คือการคอร์รัปชันนั่นเอง
ผลการศึกษาพบว่ามีส่วนต่างสำหรับกลุ่มควบคุม 27.7 เปอร์เซ็นต์ หมายความว่าโครงการดังกล่าวใช้เงิน 100 บาท แต่วิศวกรผู้เชี่ยวชาญประเมินว่าควรใช้เงินไม่เกิน 73.30 บาท ส่วนกลุ่มที่จะต้องเจอกับการตรวจสอบแน่ๆ มีส่วนต่างลดลงเหลือราว 19.2 เปอร์เซ็นต์ เท่ากับว่าการตรวจสอบโดยเจ้าหน้าที่จากส่วนกลางช่วยบรรเทาการคอร์รัปชันได้ราว 1 ใน 3 เท่านั้น
แต่สงสัยไหมครับว่าทำไม? บางคนอาจมีคำตอบในใจว่าผู้ตรวจการก็อาจโกงกับเขาด้วย แต่หลังจากเปรียบเทียบความเห็นระหว่างผู้เชี่ยวชาญกับผู้ตรวจสอบภาครัฐก็พบว่าไม่แตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญ ประเด็นนี้จึงตกไป
ผู้วิจัยเขียนอธิบายเรื่องนี้ไว้ว่าความน่าจะเป็นที่จะถูกตรวจสอบเจอกับความน่าจะเป็นที่จะถูกลงโทษทางวินัยหรือทางอาญานั้นแตกต่างกัน เพราะต่อให้สงสัยว่าจะมีการคอร์รัปชันเกิดขึ้นจริง แต่การจับกุมใครสักคนเข้าคุกก็ไม่ใช่เรื่องง่าย เพราะต้องอาศัยหลักฐานที่แน่นหนาและชัดเจน รวมทั้งกระบวนการต่อสู้ที่ยืดเยื้อยาวนาน จึงไม่น่าแปลกใจที่เจ้าหน้าที่รัฐจะตัดสินใจแสวงหาส่วนต่างทั้งที่รู้อยู่แก่ใจว่าจะโดนตรวจสอบก็ตาม
นอกจากนี้ การได้รับทราบข้อมูลว่าจะถูกตรวจสอบแน่ๆ ยังนำไปสู่ผลกระทบที่คาดไม่ถึงคือ ‘การทุจริตแบบไม่ผิดกฎหมาย’ โดยเชิญชวนญาติสนิทมิตรสหายของเจ้าหน้าที่รัฐที่เข้ามารับส่วนแบ่งในฐานะผู้รับเหมาเอย คนขายวัสดุก่อสร้างเอย หรือกระทั่งมาเป็นแรงงานในโครงการ สะท้อนจากตัวเลขการเอื้อประโยชน์ให้เครือญาติ (nepotism) ที่เพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ
ประสิทธิภาพของคอร์รัปชัน
ในประเทศกำลังพัฒนา เช่น ประเทศไทย ระบบราชการนั้นเต็มไปด้วยการคอร์รัปชัน คำถามต่อไปคือการคอร์รัปชันดังกล่าวเลวร้ายขนาดไหน มันเป็นเพียงการ ‘หยอดน้ำมัน’ ในเครื่องจักรราชการอันเชื่องช้าผ่านการจ่ายค่าน้ำร้อนน้ำชาจากกระเป๋าประชาชนไปให้เจ้าหน้าที่รัฐ หรือมันเป็นสิ่งเลวร้ายที่บิดเบือนระบบและอาจเป็นอันตรายต่อสังคม
งานวิจัยชิ้นหนึ่งศึกษาประเด็นนี้ในกระบวนการออกใบขับขี่ในประเทศอินเดีย และใช้วิธีการศึกษาแบบสุ่มโดยมีกลุ่มควบคุมเช่นกันโดยแบ่งออกเป็น 3 กลุ่มคือ (1) กลุ่มที่จะได้เงินก้อนใหญ่หากได้ใบขับขี่ภายใน 32 วัน (2) กลุ่มที่จะได้เรียนขับรถฟรี (3) กลุ่มควบคุม โดยแต่ละกลุ่มนั้นจะมีการพิจารณาว่าได้ใบขับขี่หรือไม่ มีทักษะในการขับรถหรือไม่ รวมทั้งสอบถามเรื่องการจ่ายสินบนให้เจ้าหน้าที่รัฐ
ผลลัพธ์ที่ได้คือกลุ่มซึ่งได้เงินก้อนจะมีแนวโน้มได้ใบขับขี่มากกว่าถึง 25 เปอร์เซ็นต์และจะได้ใบขับขี่ภายใน 32 วันสูงกว่าถึง 42 เปอร์เซ็นต์ อีกทั้งสามารถได้ใบขับขี่โดยไม่ต้องสอบมากกว่ากลุ่มอื่นๆ 13 เปอร์เซ็นต์ แต่คนกลุ่มนี้ก็จะมีสัดส่วนที่ได้ใบขับขี่แต่ขับรถไม่ได้สูงกว่ากลุ่มควบคุม 18 เปอร์เซ็นต์ อีกทั้งยังต้องเสียเงินใต้โต๊ะในราคาที่แพงกว่าอีกสองกลุ่มราว 50 เปอร์เซ็นต์
ขณะที่กลุ่มซึ่งได้เข้าเรียนขับรถฟรีจะมีแนวโน้มได้รับใบขับขี่มากกว่าราว 15 เปอร์เซ็นต์ และมีโอกาสน้อยกว่ากลุ่มควบคุมในการได้ใบขับขี่แต่ขับรถไม่เป็นถึง 22 เปอร์เซ็นต์
ผลการศึกษาข้างต้นสามารถแบ่งได้เป็น 2 องค์ประกอบ ประการแรกคือการคอร์รัปชันช่วยให้กลไกรัฐทำงานได้อย่างสะดวกรวดเร็วมากขึ้น แต่ในขณะเดียวกันความรวดเร็วนั้นก็แลกมากับเงินสินบนที่สูงขึ้นเช่นกัน และประการที่สองคือการคอร์รัปชันเป็นอันตรายต่อสังคม เพราะรัฐให้ใบอนุญาตขับขี่แก่บางคนที่แยกไม่ออกด้วยซ้ำระหว่างเบรกกับคันเร่ง
เมื่อวิเคราะห์เพิ่มเติม นักวิจัยพบกลไกสำคัญที่ช่วยหล่อลื่นกระบวนการราชการนั่นคือ ‘ตัวแทน’ ซึ่งทำหน้าที่เป็นตัวกลางรับเงินสินบนจากประชาชนและประสานงานกับหน่วยงานรัฐเพื่อให้การอนุมัติใบขับขี่เป็นไปอย่างราบรื่นโดยมีโอกาสที่จะประสบความสำเร็จเกือบ 100 เปอร์เซ็นต์ นอกจากนี้ เมื่อผู้ต้องการใบขับขี่แจ้งความประสงค์ว่าไม่สะดวกทดสอบและไม่ว่างไปเรียน ตัวแทนก็สามารถจัดหาใบขับขี่มาให้ได้หากลูกค้ากระเป๋าหนักพอ
จะเห็นว่าระบบราชการที่ไร้ประสิทธิภาพ หรือกระทั่งจงใจออกแบบมาให้ประสิทธิภาพต่ำ เปิดโอกาสให้เกิดการคอร์รัปชันเพื่อ ‘ทำกระบวนการให้รวดเร็วขึ้น’ หรือการเปิดช่องว่างให้ตัวแทนจากภาคเอกชนมา ‘ประสานประโยชน์’ ทั้งฝ่ายรัฐที่ทำงานน้อยลงและได้ค่าตอบแทนนอกเหนือจากเงินเดือน ส่วนฝ่ายประชาชนที่ได้รับบริการแบบเจอจ่ายจบ ไม่ต้องเสียเวลาสอบหรือทนกับระบบราชการที่เชื่องช้า
ทั้ง 3 ตัวอย่างยืนยันว่า การแก้ไขปัญหาคอร์รัปชันเป็นเรื่องสลับซับซ้อนที่ต่อให้เพิ่มแรงจูงใจให้เจ้าหน้าที่รัฐหรือเพิ่มโอกาสถูกตรวจสอบก็ยังหยุดโกงไม่ได้ แถมความไร้ประสิทธิภาพของตัวรัฐเองด้วยซ้ำที่เป็นบ่อเกิดของปัญหาคอร์รัปชัน แล้วจะมาเพ้อเจ้ออะไรให้ประชาชนพูดเพื่อหยุดโกง?
* การศึกษาต้นฉบับแบ่งเจ้าหน้าที่รัฐออกเป็น 3 กลุ่ม คือ กลุ่มควบคุมซึ่งจะได้รับค่าแรงเท่าเดิม กลุ่มที่จะได้รับเงินโบนัสตามประสิทธิภาพการทำงานโดยอิงจากยอดภาษีที่จัดเก็บได้ และกลุ่มที่จะได้รับเงินโบนัสโดยอิงจากการประเมินโดยคณะกรรมการ ผู้เขียนตัดทอนกลุ่มที่สามออกจากบทความชิ้นนี้เพื่อให้สามารถอธิบายได้อย่างกระชับและเข้าใจง่ายขึ้น
เอกสารประกอบการเขียน
Tax Farming Redux: Experimental Evidence on Performance Pay for Tax Collectors
Monitoring Corruption: Evidence from a Field Experiment in Indonesia
Obtaining A Driver’s License In India: An Experimental Approach To Studying Corruption
เรื่อง: รพีพัฒน์ อิงคสิทธิ์
