อิสร์กุล อุณหเกตุ เรื่อง
ร่าง พ.ร.บ. การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. …. เกิดขึ้นตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้มีการออกกฎหมายเพื่อให้ “…มียุทธศาสตร์ชาติเป็นเป้าหมายการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืน…” ร่างกฎหมายฉบับดังกล่าวผ่านความเห็นชอบของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) แล้วเมื่อวันที่ 22 มิถุนายน 2560 ที่ผ่านมา ท่ามกลางเสียงกังวลจากบรรดานักการเมือง ชุมชนนักวิชาการ สื่อมวลชน รวมทั้งภาคประชาชน
ภายในระยะเวลาประมาณ 1 ปีนับจากประกาศใช้ร่างกฎหมายฉบับนี้ เราจะได้เห็นหน้าตาของยุทธศาสตร์ชาติซึ่งจะมีผลบังคับใช้ไปอีกอย่างน้อย 20 ปี ในบทความนี้ ผู้เขียนพยายามสรุปความเป็นมาและประเด็นที่น่าสนใจของร่าง พ.ร.บ. ฉบับดังกล่าว รวมถึงชี้ปัญหาที่อาจเกิดขึ้น ทั้งในประเด็นการมีส่วนร่วมของประชาชน และประเด็นกลไกความรับผิดที่รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งพึงมีต่อประชาชน
ยุทธศาสตร์ชาติคืออะไร?
ในร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้มิได้มีการนิยามคำว่า ‘ยุทธศาสตร์ชาติ’ แต่เราสามารถทำความเข้าใจแนวคิดดังกล่าวได้จากรายงาน “วิสัยทัศน์ ยุทธศาสตร์การปฏิรูปประเทศไทย และการปรับเปลี่ยนกลไกภาครัฐ” ซึ่งจัดทำโดยสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.)
รายงานฉบับนี้เสนอว่า ที่ผ่านมา ประเทศไทยมิได้มีการกําหนดวิสัยทัศน์ประเทศและยุทธศาสตร์ชาติไว้ ทำให้การกําหนดนโยบายสาธารณะมีลักษณะเหมือนกับ “บันไดลิง” กล่าวคือ พรรคการเมืองที่เข้ามาทําหน้าที่ฝ่ายบริหารมักให้ความสําคัญกับนโยบายที่ตนเองได้หาเสียงไว้กับประชาชนเป็นหลัก เมื่อเปลี่ยนรัฐบาล รัฐบาลใหม่ก็จะผลักดันนโยบายของตนเองตามที่ได้หาเสียงไว้ โดยไม่สนใจที่จะสานต่อนโยบายที่ได้ดําเนินไปแล้วจากผู้บริหารชุดก่อน ด้วยเหตุนี้จึงทำให้ไม่มีการกําหนดทิศทางการขับเคลื่อนประเทศที่ชัดเจน แต่เป็นการตอบโจทย์ปัญหาเฉพาะหน้าเป็นหลัก และเน้นนโยบายหรือมาตรการที่เกิดผลในระยะสั้น โดยเฉพาะนโยบายประชานิยม เพื่อรักษาฐานคะแนนเสียง
เพื่อแก้ไขปัญหาการผลักดันนโยบายสาธารณะที่ให้ผลลัพธ์ในระยะสั้น แต่สร้างผลกระทบระยะยาวต่อประชาชน จึงต้องมีการกำหนดวิสัยทัศน์ประเทศและวางกรอบยุทธศาสตร์ชาติในระยะยาวไว้ โดยรัฐบาลที่เข้ามาบริหารประเทศจะต้องเสนอนโยบายที่สอดคล้องกับวิสัยทัศน์ประเทศและกรอบยุทธศาสตร์ชาติดังกล่าว ในลักษณะที่เหมือนกับ “งูที่อยู่ในอุโมงค์”
ที่มา: สภาปฏิรูปแห่งชาติ (2558), รายงาน “วิสัยทัศน์ ยุทธศาสตร์การปฏิรูปประเทศไทย และการปรับเปลี่ยนกลไกภาครัฐ”
นอกจากรายงานฉบับดังกล่าวแล้ว สภาปฏิรูปแห่งชาติยังได้ยกร่างร่าง พ.ร.บ. ยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. …. ไว้ในภาคผนวก ก. ของเอกสารวาระปฏิรูป เรื่อง การกำหนดยุทธศาสตร์ชาติ ด้วย ทั้งนี้ แม้ว่าร่าง พ.ร.บ. ฉบับดังกล่าวจะมีความแตกต่างไปจากร่างฉบับที่เพิ่งผ่านความเห็นชอบโดย สนช. พอสมควร แต่สาระสำคัญยังคงอยู่ที่การกำหนดให้มี ‘คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ’ เพื่อทำหน้าที่จัดทำวิสัยทัศน์การพัฒนาประเทศและยุทธศาสตร์ชาติ และกำกับดูแลการปฏิรูปประเทศให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ
ใครคือคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ?
ตามร่างกฎหมายฉบับที่เพิ่งผ่านความเห็นชอบโดย สนช. คณะกรรมการที่มีบทบาทสำคัญต่อการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติประกอบด้วยคณะกรรมการสองชุด ชุดแรก คือ คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ ที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน และชุดที่สอง คือ คณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ ที่แต่งตั้งโดยคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ ในบทความฉบับนี้จะเรียกคณะกรรมการทั้งสองชุดว่า ‘ชุดใหญ่’ และ ‘ชุดเล็ก’ ตามลำดับเพื่อให้ง่ายต่อการอ่านทำความเข้าใจ ทั้งนี้ คณะกรรมการทั้งชุดใหญ่และชุดเล็กสามารถแต่งตั้งคณะกรรมการ ‘ชุดย่อย’ เพิ่มเติมได้อีก
คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ หรือคณะกรรมการชุดใหญ่ ประกอบด้วยกรรมการ 4 กลุ่ม ดังนี้
- ข้าราชการการเมือง ประกอบด้วย (1) นายกรัฐมนตรีเป็นประธาน (2) ประธานสภาผู้แทนราษฎร (3) ประธานวุฒิสภา และ (4) รองนายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีที่นายกรัฐมนตรีมอบหมาย
- ข้าราชการประจำ ซึ่งส่วนใหญ่เป็นข้าราชการประจำที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคง ประกอบด้วย (1) ปลัดกระทรวงกลาโหม (2) ผู้บัญชาการทหารสูงสุด (3) ผู้บัญชาการทหารบก (4) ผู้บัญชาการทหารเรือ (4) ผู้บัญชาการทหารอากาศ (5) เลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติ และ (6) ประธานกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
- ตัวแทนองค์กรที่ดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ประกอบด้วย (1) ประธานสภาเกษตรกรแห่งชาติ (2) ประธานสภาหอการค้าแห่งประเทศไทย (3) ประธานสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย (4) ประธานสภาอุตสาหกรรมท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย และ (5) ประธานสมาคมธนาคารไทย และ
- ผู้ทรงคุณวุฒิ จำนวนไม่เกิน 17 คน ซึ่งแต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรี
ตามร่าง พ.ร.บ. นั้น คณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ หรือคณะกรรมการชุดเล็กนั้นจะมาจากการแต่งตั้งโดยคณะกรรมการชุดใหญ่ แต่แทนที่คณะกรรมการชุดเล็กจะเกิดขึ้นภายใต้บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญและพระราชบัญญัติ คณะรัฐมนตรีก็ชิงออกตัวก่อนโดยมีมติแต่งตั้งคณะกรรมการชุดเล็กตั้งแต่วันที่ 30 มิถุนายน 2558 ก่อนหน้าการเสนอร่างกฎหมายโดยสภาปฏิรูปแห่งชาติในเดือนสิงหาคมปีเดียวกัน และก่อนหน้าการออกเสียงประชามติร่างรัฐธรรมนูญในปี 2559 ทั้งนี้ ควรจะกล่าวด้วยว่า คณะกรรมการชุดเล็กชุดดังกล่าวหลายคนยังมีตำแหน่งในคณะกรรมการวิสามัญพิจารณาร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ด้วย ได้แก่ พลเอก ชูศักดิ์ เมฆสุวรรณ นายปรเมธี วิมลศิริ พลเอก วรพงษ์ สง่าเนตร พลเอก วิลาศ อรุณศรี นายสุวิทย์ เมษินทรีย์ และนายอิสสระ ว่องกุศลกิจ
การมีส่วนร่วมของประชาชนที่หายไป
นอกจากกระบวนการในการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติจะมีลักษณะ ‘กลับหัวหลับหาง’ ตามที่ได้กล่าวมาข้างต้นแล้ว การมีส่วนร่วมของประชาชนในการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติก็เป็นไปอย่างจำกัด แม้ว่าในรัฐธรรมนูญจะกำหนดไว้อย่างชัดเจนว่า กฎหมายฉบับนี้จะ “…ต้องมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมและการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนทุกภาคส่วนอย่างทั่วถึงด้วย…” แต่ในความเป็นจริงแล้ว ประชาชนกลับมีส่วนร่วมทั้งทางตรงและทางอ้อมน้อยมาก
การมีส่วนร่วมทางตรงของประชาชนผ่านการเสนอความคิดเห็นนั้นอาจเกิดขึ้นเพียงสองครั้ง และแต่ละครั้งถูกจำกัดเวลาไว้เพียงแค่หนึ่งเดือน ทั้งที่ยุทธศาสตร์ชาติจะมีผลบังคับใช้อย่างน้อย 20 ปี
ร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้กำหนดให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการ (1) ให้ความคิดเห็นเบื้องต้นก่อนจัดทำร่างยุทธศาสตร์ชาติ และ (2) ให้ความคิดเห็นเมื่อจัดทำร่างยุทธศาสตร์ชาติเสร็จเรียบร้อยแล้วเพื่อการปรับปรุงแก้ไข
การมีส่วนร่วมของประชาชนในข้อ (1) นั้นกินเวลาหนึ่งเดือน ซึ่งเกิดขึ้นไปแล้วระหว่างวันที่ 20 เมษายน-20 พฤษภาคม 2560 ที่ผ่านมา แม้ว่าในเวลาเดียวกันนั้นเอง ร่างกฎหมายเพิ่งจะเข้าสู่การพิจารณาใน สนช. แต่บทเฉพาะกาลกลับให้ถือว่าการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนโดยคณะกรรมการชุดเล็กในช่วงเวลาดังกล่าวเป็นการดำเนินการตามกฎหมายแล้ว ทั้งนี้ บทเฉพาะกาลยังกำหนดอีกด้วยว่าให้ใช้ร่างยุทธศาสตร์ชาติของคณะกรรมการชุดเล็กเป็นร่างหลักในการดำเนินการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ
ขณะที่การมีส่วนร่วมของประชาชนในข้อ (2) จะเกิดขึ้นหลังจากคณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติจัดทำร่างแรกเสร็จสิ้น หรือภายใน 180 วันนับแต่ พ.ร.บ. เริ่มมีผลบังคับใช้ โดยบทเฉพาะกาลกำหนดเวลาไว้เพียงหนึ่งเดือนเช่นกัน
การมีส่วนร่วมของประชาชนทางอ้อมผ่านตัวแทนในการจัดทำยุทธศาสตร์ชาตินั้นแทบไม่มีเลย เมื่อพิจารณาจากโครงสร้างของคณะกรรมการทั้งชุดใหญ่และชุดเล็ก และเนื่องจากการประกาศใช้กฎหมายฉบับนี้น่าจะเกิดขึ้นก่อนการเลือกตั้งทั่วไป คณะกรรมการทั้งสองชุดจึงมิได้มีความยึดโยงกับประชาชนแต่อย่างใด
กลไกความรับผิดที่หายไป
รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ (2546)[1] กล่าวถึงกลไกความรับผิด (accountability) ในตลาดการเมืองไว้ดังนี้
“ในระบอบประชาธิปไตย ตลาดการเมืองในอุดมคติเป็นตลาดซื้อขายแลกเปลี่ยนนโยบาย นักการเมืองและพรรคการเมืองเป็นผู้ผลิตเมนูนโยบายเพื่อเสนอขายแก่ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ส่วนประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งเป็นผู้เสนอซื้อเมนูนโยบายด้วยการหย่อนบัตรเลือกตั้ง ผู้ซื้อต้องชำระราคา (คะแนนเสียงเลือกตั้ง) ก่อน และได้รับการส่งมอบ ‘สินค้า’ (เมนูนโยบาย) ในภายหลัง โดยที่มีสภาวะความไม่แน่นอนของการได้รับมอบ ‘สินค้า’ ค่อนข้างสูง รัฐธรรมนูญที่ดีควรจะสร้างกลไกความรับผิด เพื่อให้รัฐบาลดําเนินนโยบายตามเมนูที่เสนอขายในฤดูการเลือกตั้ง อันมีนัยเท่ากับการสร้างกลไกการบังคับให้รัฐบาลส่งมอบ ‘สินค้า’ ตามสัญญา”
เมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 รวมถึงบทบัญญัติในร่าง พ.ร.บ. จะพบว่า บทบัญญัติดังกล่าวมิได้เอื้อให้เกิดกลไกความรับผิดต่อประชาชน หากแต่สร้างกลไกความรับผิดของรัฐบาลต่อคณะกรรมการทั้งสองชุด วุฒิสภา และศาลรัฐธรรมนูญแทน อย่างน้อยใน 3 ประการ ดังนี้
ประการแรก คณะกรรมการชุดเล็กมีอำนาจในการ ‘สั่ง’ ให้หน่วยงานของรัฐปฏิบัติตามยุทธศาสตร์ชาติ ถ้าหน่วยงานของรัฐไม่ทำตาม คณะกรรมการชุดใหญ่มีอำนาจในการ ‘สั่ง’ ให้คณะรัฐมนตรีสั่งให้หน่วยงานนั้นๆ ดำเนินการ หรือให้คณะกรรมการชุดเล็กแจ้งคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.) ว่าหน่วยงานนั้นๆ จงใจปฏิบัติหน้าที่หรือใช้อำนาจขัดต่อกฎหมาย
ประการที่สอง เมื่อจะเริ่มทำหน้าที่นั้น รัฐบาลต้องแถลงนโยบายที่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติต่อรัฐสภา นอกจากนี้ ในด้านงบประมาณนั้น รัฐบาลต้องแสดงความสอดคล้องกันระหว่างร่าง พ.ร.บ. งบประมาณประจำปีที่กับยุทธศาสตร์ชาติด้วย
ประการสุดท้าย ในบทเฉพาะกาลกำหนดให้วุฒิสภาชุดแรก ที่มาจากการแต่งตั้งโดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) สามารถเสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญได้ในกรณีที่เห็นว่า คณะรัฐมนตรีมีมติหรือมีการดำเนินการที่ไม่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ และในกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า มติหรือการดำเนินการนั้นๆ ไม่ชอบด้วยกฎหมายก็ให้แจ้งต่อ ปปช. ต่อไป
จากบทบัญญัติข้างต้นจะเห็นได้ว่า ฝ่ายบริหารมีข้อจำกัดในการกำหนดและดำเนินนโยบายมากขึ้นกว่าเดิมมาก กล่าวคือ ความมีอิสระในการบริหารนโยบาย (autonomy) ของรัฐบาลจะลดลงอย่างมาก เมื่อรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งไม่มีอิสระในดําเนินนโยบายตามเมนูที่เสนอขายในฤดูการเลือกตั้ง กลไกความรับผิดที่รัฐบาลพึงมีต่อประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งก็พลันหายตามไปด้วย
กล่าวอย่างถึงที่สุดแล้ว กลไกการเลือกตั้งอาจมิได้มีความหมายใดๆ อีกต่อไป.
|
บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวข้องกับยุทธศาสตร์ชาติ มาตรา 65 รัฐพึงจัดให้มียุทธศาสตร์ชาติเป็นเป้าหมายการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืนตามหลักธรรมาภิบาลเพื่อใช้เป็นกรอบในการจัดทำแผนต่าง ๆ ให้สอดคล้องและบูรณาการกันเพื่อให้เกิดเป็นพลังผลักดันร่วมกันไปสู่เป้าหมายดังกล่าว การจัดทำ การกำหนดเป้าหมาย ระยะเวลาที่จะบรรลุเป้าหมาย และสาระที่พึงมีในยุทธศาสตร์ชาติให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ ทั้งนี้ กฎหมายดังกล่าวต้องมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมและการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนทุกภาคส่วนอย่างทั่วถึงด้วย ยุทธศาสตร์ชาติ เมื่อได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ให้ใช้บังคับได้ มาตรา 142 ในการเสนอร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณต้องแสดงแหล่งที่มาและประมาณการรายได้ ผลสัมฤทธิ์หรือประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับจากการจ่ายเงินและความสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติและแผนพัฒนาต่าง ๆ ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ที่บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ มาตรา 162 คณะรัฐมนตรีที่จะเข้าบริหารราชการแผ่นดินต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภา ซึ่งต้องสอดคล้องกับหน้าที่ของรัฐ แนวนโยบายแห่งรัฐ และยุทธศาสตร์ชาติ และต้องชี้แจงแหล่งที่มาของรายได้ที่จะนำมาใช้จ่ายในการดำเนินนโยบาย โดยไม่มีการลงมติความไว้วางใจ ทั้งนี้ ภายในสิบห้าวันนับแต่วันเข้ารับหน้าที่ ก่อนแถลงนโยบายต่อรัฐสภาตามวรรคหนึ่ง หากมีกรณีที่สำคัญและจำเป็นเร่งด่วน ซึ่งหากปล่อยให้เนิ่นช้าไปจะกระทบต่อประโยชน์สำคัญของแผ่นดิน คณะรัฐมนตรีที่เข้ารับหน้าที่จะดำเนินการไปพลางก่อนเพียงเท่าที่จำเป็นก็ได้ มาตรา 270 นอกจากจะมีหน้าที่และอำนาจตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแล้ว ให้วุฒิสภาตามมาตรา 269 มีหน้าที่และอำนาจติดตาม เสนอแนะ และเร่งรัดการปฏิรูปประเทศ เพื่อให้บรรลุเป้าหมายตามหมวด 16 การปฏิรูปประเทศ และการจัดทำและดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติ ในการนี้ ให้คณะรัฐมนตรีแจ้งความคืบหน้าในการดำเนินการตามแผนการปฏิรูปประเทศต่อรัฐสภาเพื่อทราบทุกสามเดือน มาตรา 275 ให้คณะรัฐมนตรีจัดให้มีกฎหมายตามมาตรา 65 วรรคสอง ให้แล้วเสร็จภายในหนึ่งร้อยยี่สิบวันนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ และดำเนินการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติให้แล้วเสร็จภายในหนึ่งปีนับแต่วันที่กฎหมายดังกล่าวใช้บังคับ |
|
ลำดับเหตุการณ์ความเป็นมาของร่าง พ.ร.บ. การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. …. 30 มิถุนายน 2558 คณะรัฐมนตรีมีมติแต่งตั้งคณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ 13 สิงหาคม 2558 สภาปฏิรูปแห่งชาติได้ยกร่างร่างพระราชบัญญัติยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. …. ไว้ในเอกสารวาระปฏิรูป เรื่อง การกำหนดยุทธศาสตร์ชาติ 16 กุมภาพันธ์ 2559 สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) มีมติเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. …. และเตรียมเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อดำเนินการต่อไป 23 สิงหาคม 2559 คณะกรรมการประสานงานสามฝ่าย (ครม. สนช. และ สปท.) ส่งเรื่องให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (สคก.) พิจารณา 15 กันยายน 2559 สคก. แต่งตั้งคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) เพื่อพิจารณาร่าง 14 มีนาคม 2560 คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบหลักการของร่าง พ.ร.บ. และให้ สคก. รับความเห็นของหน่วยงานต่างๆ ไปพิจารณาอีกครั้ง 4 เมษายน 2560 คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบร่าง พ.ร.บ. และให้เสนอ สนช. พิจารณา 6 เมษายน 2560 ประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 20 เมษายน 2560 ร่าง พ.ร.บ. เข้าวาระการประชุมในสภานิติบัญญัติแห่งชาติ และที่ประชุมมีมติรับหลักการ 22 มิถุนายน 2560 ร่าง พ.ร.บ. ผ่านการพิจารณาโดย สนช. |
อ้างอิง
[1] รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ (2546). เศรษฐศาสตร์รัฐธรรมนูญ : บทวิเคราะห์รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย. กรุงเทพฯ : มติชน.
